Outil didactique relatif au document de programmation pluriannuelle des dépenses du cadre harmonisé des finances publiques de l'UEMOA.

1. 1Le Pôle « Stratégie de Développement et Finances Publiques » – Fiche outil n°4 « Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses »KKA
- LePôle «Stratégiede Développement et FinancesPubliques»–Ficheoutil «Document de Programmation Budgétaire et Économique Pluriannuel »
LE CONTEXTE
Les objectifs majeurs de la réforme de la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA sont :
1) d’assurer la conformité du budget et des programmes de dépenses aux objectifs macroéconomiques;
2) d’allouer les ressources disponibles entre ministères et institutions constitutionnelles, de façon efficace et en
conformité avec les priorités stratégiques définies par les Documents Nationaux de Développement;
3) d’améliorer la performance opérationnelle en renforçant l’efficience et l’efficacité dans la prestation des services
publics et la conduite des activités administratives et opérationnelles.
Dans ce sens, le nouveau cadre harmonisé des finances publiques de l’UEMOA précise les principaux instruments de
programmation pluriannuelle que les États membres devront mettre en place d’ici le 31 décembre 2016. Plus
spécifiquement, la directive n° 06/2009/CM/UEMOA portant loi de finances définit le Document de Programmation
Pluriannuelle des Dépenses (DPPD), délimite son périmètre et précise ses éléments constitutifs.
La mise en place de certaines des dispositions de cette directive à propos de la programmation pluriannuelle des
dépenses et le suivi de la performance sera progressive sur la période 2011-2016.
Le DPPD
Le Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses (DPPD) sert à la préparation des budgets par les
départements ministériels « pour une période minimale de trois ans, à titre indicatif, l’évolution des crédits et des
résultats attendus sur chaque programme en fonction des objectifs poursuivis ( Art.53) ». Il doit être présenté, par
programme, au Parlement au plus tard le 1er
janvier 2017 dans toute la zone UEMOA et sera adjoint au projet de loi de
finance, tout comme le Document de Programmation Budgétaire Économique et Pluriannuelle (DPBEP).
Les budgets annexes et les comptes spéciaux doivent aussi être présentés sous la forme DPPD, même s’ils ne sont pas
assortis d’objectifs et d’indicateurs de performance étant financés par des dotations1
.
Le DPPD est cadré par le DPBEP. Il doit respecter les contraintes macro-budgétaires qui y sont identifiées, de même que
les limites de l’enveloppe allouée. Cette dernière étant définie sur la base du Tableau des Opérations Financières de l’Etat
(TOFE). Le DPPD est, en quelque sorte, la traduction financière de la politique ministérielle et de ses priorités sur une
période triennale. Il est le reflet de la politique du ministère qui découle de la stratégie nationale de développement.
On y retrouve les crédits alloués aux départements ministériels et aussi leur répartition par programme2
[spécialisation
des crédits par programme]. Ils sont destinés à « mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions
représentatif d’une politique publique clairement définie dans une perspective de moyen terme (Cf. Art. 12) ».
1
« Chaque dotation regroupe un ensemble de crédits globalisés destinés à couvrir des dépenses spécifiques auxquelles ne peuvent être
directement associés des objectifs de politiques publiques ou des critères de performance » Art. 14.
Fiche Outil du Pôle n° 4
Les innovations du cadre harmonisé des finances
publiques de l’UEMOA
Le Document de Programmation Pluriannuelle
des Dépenses (DPPD)
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2. 2Le Pôle « Stratégie de Développement et Finances Publiques » – Fiche outil n°4 « Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses »KKA
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Le DPPD doit également faire apparaitre la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l’État3
(les plafonds
d’autorisation d’emploi) par catégorie et la justification des variations par rapport à la situation existante (Cf. fin Art.
12).
Finalement, il faut y retrouver l les éléments du Projet Annuel de Performance (PAP) qui sont décrit à l’article 46, annexe
explicative 1 de la directive n° 06/2009/CM/UEMOA portant loi de finances.
SON ÉLABORATION
Le DPPD est préparé par les départements ministériels et doit accompagner obligatoirement le projet de loi de finances
lors de son dépôt au Parlement.
Étapes clés de l'élaboration du DPPD
Déterminer les caractéristiques du secteur qui doivent être prises en compte
Examiner le contexte dans lequel œuvre l'organisation.
Établir les missions du ministère et les principaux objectifs associés.
Étudier les principaux documents stratégiques encadrant l’action du ministère.
Réaliser une analyse de type SWOT pour aider à caractériser les défis auxquels le secteur est confronté.
L’analyse SWOT est un cadre pour analyser les forces et faiblesses, les opportunités et les menaces auxquelles un
secteur est confronté. L’objet du SWOT est de permettre à un ministère de se concentrer sur ses forces, à réduire
au minimum ses faiblesses, et à profiter le plus possible des opportunités qui se présentent.
Exemple d’analyse SWOT
2
« Les crédits budgétaires non répartis en programmes sont répartis en dotations. Chaque dotation regroupe un ensemble de crédits
globalisés destinés à couvrir des dépenses spécifiques auxquelles ne peuvent être directement associés des objectifs de politiques publiques
ou des critères de performance ». Cf. Art.14.
3
Il s’agit de l’ensemble des charges de personnel.
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Étape 1

3. 3Le Pôle « Stratégie de Développement et Finances Publiques » – Fiche outil n°4 « Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses »KKA
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Déterminer la structure de programmes
La Directive n°08/2009/CM/UEMOA portant nomenclature du budget de l’État demande à son Chapitre 2 que le
budget soit décomposé en programmes à l'intérieur des ministères. On y précise à l'article 8 qu'« un programme peut
regrouper, tout ou partie des crédits d’une direction, d’un service, d’un ensemble de directions ou de services d’un
même ministère ».
La structuration des programmes est effectuée à partir des politiques publiques, issues des documents stratégies
nationales, et tenir compte des impératifs liés au développement d’une gestion budgétaire axée sur la
performance. La détermination des programmes d’un ministère doitreposer sur :
 la hiérarchisation des besoins et des priorités définies dans la stratégie ministérielle;
 l’articulation entre les objectifs, les résultats à atteindre et les activités àmettreenœuvre;
 la mise en adéquation des moyens prévus pour la mise en œuvre des activités avec les objectifs
stratégiques et opérationnels;
 l’allocation rationnelle des ressources en fonction des priorités ministérielles pour atteindre les objectifs
fixés (en termes d’efficacité socio-économique, d’efficience et d’économie);
 l’élaboration d’un chronogramme pluriannuel cohérent et réaliste de programmation des actions et des
activités.
 l’élaboration d’un échéancier de ressources mensuelles ;
Le programme devient le pilier de la conception d’une politique publique qui sera mise en œuvre selon une
démarche de performance (Cf. Art. 12). Il repose sur trois caractéristiques essentielles :
1. Centre de responsabilité qui s’exerce au sein d’un ministère ;
2. Cadre de conception d’une stratégie visant à la mise en œuvre d’une politique publique ;
3. Unité de gestion des moyens budgétaires.
Le programme doit intégrer tous les moyens que l’Etat consacre à la politique publique suivie.
 les crédits de Personnel, biens et services, investissement et transferts ;
 les effectifs du programme c.-à-d. que chaque agent et cadre doit être rattaché à une seule
direction/service en même temps que sa masse salariale et relèvera d’un seul programme
La structure de programmes doit être cohérente avec la structure administrative pour de simples raisons de facilité
et de la difficulté de gestion de programmes transversaux.
Au départ, il est recommandé de rattacher une unité administrative à un seul programme. Chaque ministère
prévoira un programme d’administration générale (ou de soutien, support ou pilotage) qui assurera le pilotage et la
coordination administrative du ministère et les appuis à la mise en œuvre des programmes opérationnels.
Comme illustrée ci-dessous, la présentation de la structure de programmes doit respecter les critères suivants :
 identifier le responsable du programme;
 définir les attributions du responsable du programme;
 déterminer les centres de responsabilités dans la gestion du programme;
 établir une cartographie administrative des programmes par ministère montrant le rattachement des
différentes structures à un et un seul programme y compris, les organismes de tutelles (Etablissements
publics) et les organismes externes (ONG et autres partenaires).
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Étape 2

4. 4Le Pôle « Stratégie de Développement et Finances Publiques » – Fiche outil n°4 « Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses »KKA
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Élaborer un cadre logiqued'interventionpourchacundes programmes
Le cadre logique d'intervention est un tableau (matrice) qui présente un résumé des informations nécessaires pour
comprendre et gérer un programme durant toutes ses phases de réalisation. Il montre les liens entre les différents
niveaux d’objectifs (logique d’intervention), les résultats nécessaires pour les atteindre et comment on peut vérifier leur
réalisation. Il identifie ce qui échappe au contrôle (hypothèses) et donne des informations de base sur les ressources
nécessaires et le budget.
C'est un outil essentiel pour évaluer le déroulement de la réalisation du programme et apporter, s'il y a lieu, des
correctifs pour assurer qu'il atteigne ses objectifs et donne les résultats escomptés. Il sera donc fort utile à l'étape
suivante pour l'implantation d'un système de suivi-évaluation.
Le cadre logique s'élabore à travers six étapes :
1) Analyse des parties prenantes
2) Analyse des problèmes (construction de l’arbre des problèmes)
3) Analyse des objectifs (construction de l’arbre des objectifs)
4) choix de la (des) stratégie (s)
5) Identification des indicateurs de performance du programme et des valeurs cibles annuelles;
6) Établissement du chronogramme pluriannuel des activités;
7) Élaboration du tableau d’évaluation des coûts des activités par programme (chiffrage des activités à partir des
coûts unitaires);
8) Fixation de l’échéancier pluriannuel des ressources et des emplois par programme.
Source : DPPD-PAP du ministère des Transports (Côte d’Ivoire)
Étape 3

5. 5Le Pôle « Stratégie de Développement et Finances Publiques » – Fiche outil n°4 « Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses »KKA
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Voici ci-dessous, la forme que prend la matrice du cadre logique d'intervention.
Implanter un système de suivi-évaluation des programmes
Cette étape est essentielle pour assurer une réalisation performante des programmes et mettre en place une démarche
d’amélioration continue. Sur la base du cadre logique d'intervention élaboré à l'étape précédente, l'évaluation permet
d’être informé des résultats obtenus pendant le processus de mise en œuvre d'un programme. Quant à lui, le suivi vise,
s'il y a lieu, à corriger, améliorer ou prolonger ce processus. C’est un outil pérenne et évolutif, qui s’inscrit dans une
démarche sur le long terme. En définitive, il permet d’améliorer la prestation des services publics, de mieux planifier et
affecter les ressources et de rendre compte aux principales parties prenantes sur la base des résultats obtenus.
L'implantation d'un système de suivi-évaluation doit comprendre les activités suivantes :
Mise en place d'un comité de suivi-évaluation au sein du ministère, Selon un calendrier à définir, le comité
anime les revues d'évaluation et de suivi de la mise en œuvre des différentes activités et actions d'un
programme
Formation d'une cellule opérationnelle de suivi-évaluation au niveau des directions générales,
Identification des points focaux au niveau des structures opérationnelles,
Production de rapports périodiques de suivi,
Production du rapport annuel de performance visé par le ministère et devant accompagner la loi de
règlement.
Étape 4

6. 6Le Pôle « Stratégie de Développement et Finances Publiques » – Fiche outil n°4 « Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses »KKA
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LES INFORMATIONS ESSENTIELLES À RETENIR
POUR EN SAVOIR PLUS…….
 Site de l’UEMOA : www.uemoa.int
 Les guides didactiques des finances publiques :
http://www.uemoa.int/Pages/PUBLICATIONS/finances_publiques.aspx
 Le site du Pôle : www.le-pole.org
o Note du Pôle n°5 (mai 2010) : Gestion des politiques publiques et programmation budgétaire en Afrique de
l'Ouest et du Centre.
o Note du Pôle n°4 (mai 2010) : Cadres de dépenses à moyen terme et budgets-programmes dans les pays de
l'UEMOA : développement prématuré ou potentiel inexploité ?
o Note n°3 (novembre 2009) : Les implications de l'approche « programme » pour la formulation des politiques
sectorielles au Burkina Faso.
o Note du Pôle n°2 (novembre 2009) : La rénovation des procédures budgétaires en zone UEMOA : Analyse des
objectifs et des impacts de la réforme de la Directive relative aux Lois de Finances.
 « Guide méthodologique sur la programmation budgétaire pluriannuelle des dépenses », Ministère de l’Économie et
des Finances, Mali, Juillet 2011.
 « La démarche de performance : Stratégie, objectifs, indicateurs - Guide méthodologique pour l’application de la
loi organique relative aux lois de finances du 1
er
août 2001 » – Ministère de l’Economie, des Finances et de
l’Industrie, Paris - Juin 2004.
http://www.performance-
publique.budget.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/ressources/guides/guide_performance.pdf
 « Guide Méthodologique du suivi de la performance – Maroc », Préparé par : Gérald Collange, Pierre Demangel, Robert
Poinsard, Novembre 2006.
http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/frenchadmin/Guide4_RPK.pdf
 « Cadre des dépenses à moyen terme et suivi de la performance : guide méthodologique, version finale », Pierre
Demangel & Daniel Tommasi, Ministère des finances de la RCI, septembre 2011.
 « Les budgets nationaux au service du développement et de la réduction de la pauvreté, référence
méthodologique », Mohamed Moindzé, Edition Herman, Janvier 2012, 218 p.
 « Gestion des dépenses publiques dans les pays en développement : Un outil au service du financement des
politiques publiques : Quelques exemples dérivés du modèle français », Daniel Tommasi, Collection A Savoir n°2,
AFD, août 2010, 218p. et voir aussi : http://recherche.afd.fr
Contacts : Khadidja Kadri
khadidja.kadri@undp.org
1
•Le DPPD est introduit par l’article 53 de la directive n°6 portant lois de finance de l'UEMOA.
•Le périmètre du DPPD est ministériel.
• Le DPPD couvre une période minimale de 3 ans.
2
•Le DPPD se base sur une classification programmatique et comprend des informations
précises sur la performance à côté de la prévision des coûts.
•Le DPPD constitue ainsi une forme de CDMT ministériel étendu ou de budget-programme
ministériel.
3
• Le DPPD est le vecteur principal de la performance.
• Le DPPD est composé de programmes et d'actions (sous-programmes) et précise les objectifs
stratégiques et opérationnels accompagnés d' indicateurs et de cibles annuelles renseignés.
• Ces objectifs et indicateurs s’inscrivent dans le moyen terme et sont explicités dans le PAP.

7. 7Le Pôle « Stratégie de Développement et Finances Publiques » – Fiche outil n°4 « Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses »KKA
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Annexe : Contenu-type d'un DPPD ministériel4
I. LA POLITIQUE SECTORIELLE DU MINISTERE.
A. La situation du secteur et la politique sectorielle ;
1) La situation du secteur (brève présentation) (1-3 pages)
a) Contexte
b) Défis du secteur (analyse (SWOT)
2) Les priorités du ministère (brève présentation)
B. La (les) mission(s) du ministère au sein du secteur (brève présentation) ;
1) Mission et attribution du ministère (Cf. décret d’attribution) (quinzaine de lignes)
2) Objectifs fondamentaux assignés au ministère (vingtaine de lignes)
3) La politique du Ministère et les documents de stratégie afférents
4) Les plans d’action et programmes décennaux du ministère (ou autres plans d’investissement)
II. LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES DEPENSES DU MINISTERE.
A. Les grandes tendances des dépenses et des ressources de l’État.
1. Rappel du cadre macro-économique
Cf. analyse du cadrage et des contraintes macro-économiques effectuée par la Direction du Budget
2. L’allocation interministérielle des ressources
A partir du DPBEP (CDMT Global) et du niveau des ressources disponibles qui seront affectées aux dépenses des
ministères et institutions budgétaires.
Tenir compte des contraintes macro-économiques.
3. Les grandes tendances des dépenses du ministère
Analyse des grandes masses budgétaires du ministère, par grandes catégories
Distinguer les financements du budget de l’État et les financements extérieurs
 Évolution du « positionnement budgétaire du ministère » (part du budget du ministère dans l’ensemble des
dépenses du budget de l’Etat - hors dette et charges communes) ;
 Évolution des taux d’exécution annuels du budget du Ministère, au niveau global et par grand nature de
dépenses ;
 Évolution des dépenses programmées et réalisées
Il s’agit de présenter ici les projections financières de façon agrégée au mieux sur 7ans quand cela est possible.
Dépenses par nature économique et ressources
Unité
t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3
Réalisations (budget
exécuté) Historique
Budget en
cours - 2013
Projections
Opérations consolidées
Dépenses
Personnel
Biens et services
Transferts (1)
Investissement
Ressources
Financement intérieur budgétaire
Ressources propres des EPN
4
Cf. Exemples de plan du Guide Méthodologique du Mali, Juillet 2011.

8. 8Le Pôle « Stratégie de Développement et Finances Publiques » – Fiche outil n°4 « Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses »KKA
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Dons projets
Prêts projets
Budget de l'État et dépenses sur financement extérieur à
intégrer (2)
Dépenses
Personnel
Biens et services
Transferts
dont aux EPN
Investissement
dont extrabudgétaires (2)
Ressources
Financement intérieur budgétaire
Dons projets
dont extrabudgétaires (2)
Prêts projets
dont extrabudgétaires (2)
EPN
Dépenses des EPN
Personnel
Biens et services
Investissement
Ressources
Transfert du budget de l'État
Ressources propres des EPN, fonds
spéciaux et budgets annexes
Source : D. Tommasi & P. Demangel « Cadre de Dépenses à Moyen Terme et Suivi de la Performance : Projet de Guide
méthodologique », Ministère de l’Economie et des Finances, RCI, Septembre 2011
(1) y compris transferts aux EPN
(2)Toutes les dépenses y compris sur financement extérieur sont inscrites obligatoirement dans le budget de l'État. Dans
l'immédiat, elles seront inscrites dans les CDMT sous une ligne spécifique.
B. L’allocation intra-ministérielle des ressources du ministère.
 Faire un commentaire, sur l’évolution des allocations intra-ministérielles des ressources et la stratégie par programme
sur une période de 7 ans quand cela est possible.
 Justifier les allocations par rapport aux objectifs définis
Répartition triennale des dépenses par programme
Millions FCFA
Réalisations
Budget en cours
(année de référence
Projections
t-3
2010
t-2
2011
t-1
2012
t
2013
t+1
2014
t+2
2015
t+3
2016
Total
Programme 1 : Administration
générale
Dépenses de personnel
Dépenses en biens et services
Transferts (1)
Investissements
Programme 2 : Sécurité Intérieure
Dépenses de personnel
Dépenses en biens et services
Transferts
Investissements
Programme 3 : Décentralisation

9. 9Le Pôle « Stratégie de Développement et Finances Publiques » – Fiche outil n°4 « Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses »KKA
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Dépenses de personnel
Dépenses en biens et services
Transferts
Investissements
Programme4 : Administration
Territoriale
Dépenses de personnel
Dépenses en biens et services
Transferts
Investissements
Source : D. Tommasi & P. Demangel « Cadre de Dépenses à Moyen Terme et Suivi de la Performance : Projet de Guide
méthodologique », Ministère de l’Economie et des Finances, RCI, Septembre 2011
(1) Total consolidé y compris transferts aux EPN et dépenses sur financements extérieurs.
C. STRUCTURE DU BUDGET EN PROGRAMMES DU MINISTÈRE XXXX.
Le Budget est structuré en X (4 à 5) programmes et chaque programme est décomposé en actions.
Rappel de la Définition du Programme : regroupement de « crédits destinés à mettre en
œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions représentatif d’une politique
publique clairement définie dans une perspective de moyen terme » (art.12)
Éléments-clés :
- Crédits décomposés selon leur nature (personnel ; biens et services ; investissement ;
transferts) (art. 12) et par action (art.46) ;
- Emplois
- Assorti d’objectifs précis et d’indicateurs de performance ;
Rattachement institutionnel :
Un programme appartient à un et seul ministère ou institution constitutionnelle.
1) Programme 1: Administration Générale (soutien)
Il s’agit du programme de soutien du ministère et il est composé de X actions (sous-programmes)
a) Les composantes du programme 1 : Titre
Action 1.1 (ou sous-programme) : Titre
Action 1.2 (ou sous-programme) : Titre
Etc…
2) Programme 2: Sécurité Intérieure: Titre
a) Les composantes du programme 2 : Titre
Action 2.1 (ou sous-programme) : Titre
Action 2.2 (ou sous-programme) : Titre
Etc…
III. PRESENTATION DES PROGRAMMES ET DES PROJETS ANNUELS DE PERFORMANCE DU MINISTERE.
Cf. fiche outil n°5