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Gosche, Augsberg: Kultur als weitere Staatszielbestimmung in das Grundgesetz? Argumente für und gegen die Aufnahme einer sogenannten Kulturklausel in die Verfassung

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Gosche, Augsberg: Kultur als weitere Staatszielbestimmung in das Grundgesetz? Argumente für und gegen die Aufnahme einer sogenannten Kulturklausel in die Verfassung

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A Rechtsgrundlagen


A1 Deutsche, europäische und internationale Rechtsgrundlagen




Kultur als weitere Staatszielbestimmung
in das Grundgesetz?
                                                                               A
Argumente für und gegen die Aufnahme einer sogenannten Kultur-
klausel in die Verfassung                                                      1.7
                                                                               S. 1

Dr. Anna Gosche
Rechtsanwältin bei DLA Piper UK LLP in Hamburg, Tätigkeitsschwerpunkte:
Medien- und Urheberrecht, IT- und Datenschutzrecht

Dr. Dr. Ino Augsberg
Akademischer Rat a. Z. am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Kirchenrecht
(Prof. Dr. Stefan Korioth) der Ludwig-Maximilians-Universität München


Inhalt                                                                Seite


1.    Einleitung                                                          2
2.    Zur Geschichte der Debatte                                          2
3.    Argumente gegen eine Grundgesetzänderung                            3
3.1   Verfassungsdogmatische Bedenken                                     4
3.2   Kulturpolitische Bedenken                                           7
4.    Argumente für eine Grundgesetzänderung                              8
4.1   Zur Widerlegung der verfassungsrechtlichen Bedenken                 8
4.2   Argumente für die Aufnahme einer Kulturklausel                     10
5.    Fazit                                                              12




                                               48 Kultur & Recht Januar 2010
A Rechtsgrundlagen


       A1 Deutsche, europäische und internationale Rechtsgrundlagen




       1.     Einleitung
       Seit Jahrzehnten wird sowohl von Seiten der Politik als auch von Seiten der
A      Rechtswissenschaft und der Kulturschaffenden immer wieder diskutiert, ob Kul-
1.7    tur als weitere Staatszielbestimmung in das Grundgesetz aufgenommen werden
       sollte. Die praktischen Konsequenzen einer derartigen Kulturklausel sind dabei
S. 2
       ebenso umstritten wie ihre Aufnahme selbst. Während die Gegner verfassungs-
       rechtliche Bedenken äußern und ihren konkreten Nutzen in Abrede stellen, beto-
       nen die Befürworter die Notwendigkeit eines verfassungsrechtlichen Schutzes der
       Kultur, die vor einer allgemeinen Tendenz zur umfassenden Ökonomisierung
       bewahrt werden müsse. (vgl. Pieroth 2006: 3; Nida-Rümelin 2006: 83)

       Die folgende Darstellung gibt zunächst beide Positionen mit ihren jeweiligen Ar-
       gumentationen wieder. Darauf aufbauend wird dann ein Fazit zum tatsächlich zu
       erwartenden Nutzen einer Kulturklausel im Grundgesetz gezogen.


       2.     Zur Geschichte der Debatte
       Die Anfänge der Debatte reichen in die frühen 1980er Jahre zurück. In den Jahren
       1981 bis 1983 erarbeitete die vom damaligen Bundesminister der Justiz einberu-
       fene Sachverständigenkommission „Staatszielbestimmungen/Gesetzgebungsauf-
       träge“ einen Vorschlag für eine Kulturklausel im Grundgesetz. (vgl. BMI; BMJ
       1983: Rn. 169 ff.; Wienholtz 1984: 543 ff.) Danach sollte Art. 20 Abs. 1 GG um
       den folgenden Satz ergänzt werden: „Sie [die Bundesrepublik] schützt und pflegt
       die Kultur und die natürlichen Lebensgrundlagen des Menschen.“ Der Vorschlag
       wurde jedoch nicht umgesetzt.

       Spätere Verfassungsreformen setzten die Initiative zunächst nicht fort. Der Eini-
       gungsvertrag von 1990 umfasste zwar ausdrücklich ein eigenes Kapitel mit der
       Überschrift „Kultur, Bildung, Wissenschaft und Sport“. Art. 35 Abs. 1 EinigV be-
       zeichnete das vereinte Deutschland sogar als „Kulturstaat“ und bestimmte im
       Weiteren, dass die Erfüllung der kulturellen Aufgaben, einschließlich ihrer Finan-
       zierung, zu sichern sei.1 Die 1992 eingesetzte gemeinsame Verfassungskommission
       von Bundestag und Bundesrat nahm diesen Gedanken aber nicht auf. Während die
       1983 mitberücksichtige Verpflichtung des Staates auf den Schutz der natürlichen
       Lebensgrundlagen im Zuge des 42. ÄndG 1994 durch die Einfügung eines neuen
       Art. 20 a GG umgesetzt wurde, blieb die Kulturstaatsklausel unberücksichtigt. (vgl.
       Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission 1993; Vitzthum 1995)

       Im Jahr 2005 griff jedoch die Enquete-Kommission des Bundestags „Kultur in
       Deutschland“ die Empfehlung von 1983 wieder auf und sprach sich einstimmig
       dafür aus, einen neuen Art. 20 b in das Grundgesetz einzufügen mit dem Inhalt:
       „Der Staat schützt und fördert die Kultur.“ (Zwischenbericht der Enquete-
       Kommission 2005: 2) Diesen Vorschlag übernahm die FDP-Fraktion und brachte


       48 Kultur & Recht Januar 2010
A Rechtsgrundlagen


A1 Deutsche, europäische und internationale Rechtsgrundlagen




2006 einen entsprechenden Gesetzesentwurf in den Bundestag zur Änderung des
Grundgesetzes ein. Die SPD-Fraktion sprach sich intern für ein solches Staatsziel
aus und nahm dessen grundgesetzliche Verankerung in ihr Wahlprogramm auf.
Trotzdem scheiterte letztlich auch dieser Versuch. In der diesbezüglichen Ab-
                                                                                     A
stimmung Anfang 2009 votierten die Abgeordneten der SPD aus Rücksicht auf
den Koalitionspartner CDU/CSU, der sich gegen eine Grundgesetzänderung               1.7
ausgesprochen hatte, gegen den Gesetzesentwurf. Nur die Abgeordneten der FDP         S. 3
und der Linkspartei stimmten dafür.

Dennoch ist das Kapitel der „Kultur im Grundgesetz“ auch mit dieser Entschei-
dung noch nicht beendet. Sowohl in den Wahlprogrammen der FDP, der SPD als
auch der Linkspartei ist die Forderung nach einer Kulturklausel im Grundgesetz
wieder enthalten. So könnte sich der Bundestag – je nach Koalition – nach der
Bundestagswahl im September 2009 erneut mit dem Thema beschäftigen – dieses
Mal möglicherweise mit einem anderen Ausgang.

Die Fragen nach dem Pro und Contra einer solchen Grundgesetzänderung sind
daher nach wie vor von aktueller Relevanz: Welche verfassungsrechtlichen und
politischen Argumente streiten dafür, welche dagegen? Was spricht insbesondere
aus Sicht der Kulturschaffenden für bzw. gegen eine solche Kulturklausel im
Grundgesetz?


3.     Argumente gegen eine
       Grundgesetzänderung
Die Gegner der Grundgesetzänderung argumentieren vor allem verfassungs-
dogmatisch. In diesem Sinn machen sie zunächst geltend, im föderalen Staat der
Bundesrepublik sei Kultur primär und traditionell Angelegenheit der Länder. Die
stärkere Verankerung der Kultur auf der Bundesebene würde einen Eingriff in
deren Kernzuständigkeiten darstellen. Scheinbar konträr zu dieser für die bundes-
staatliche Ebene eher restriktiven Position argumentieren die Kritiker der Kultur-
klausel zudem, die Kulturstaatlichkeit des Bundes lasse sich bereits dem beste-
henden Grundgesetz mit hinreichender Deutlichkeit entnehmen. Die ausdrückli-
che grundgesetzliche Verankerung der Kultur sei demnach (weitgehend) überflüs-
sig. Weitere Bedenken werden vor allem bezüglich der hinreichenden Bestimmt-
heit des Kulturbegriffs und der normativen Wirkung einer solchen Kulturklausel
geäußert. (dazu 3.1)

Ein zweiter Argumentationsstrang thematisiert kulturpolitische Bedenken.
Problematisiert werden hier die möglichen Folgen einer Kulturklausel für die
Kulturpolitik im Allgemeinen und privates Engagement im Besonderen. (vgl. 3.2)




                                                   48 Kultur & Recht Januar 2010
A Rechtsgrundlagen


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       3.1    Verfassungsdogmatische Bedenken

       Eingriff in die Kulturhoheit der Länder
A
       Nach Ansicht der Kritiker kann die Aufnahme der Kultur in das Grundgesetz
1.7
       zunächst eine Gefahr für den Föderalismus bzw. für die Kulturhoheit der
S. 4   Länder darstellen.


       Die Pflege der Kultur ist entsprechend der Art. 30 und 70 ff. GG vorrangig und
       traditionell Aufgabe der Länder, ihrer Städte und Gemeinden. (vgl. Möllers 2007;
       Wolff 2007; Steiner 2006: Rn. 4; Scheytt 2005: Rn. 94) Die Kulturhoheit der
       Länder ist daher integraler Bestandteil der föderativen Staatsordnung, Basis für
       die Vielfalt der nationalen Kultur und stellt damit ein Kernstück der Eigenstän-
       digkeit der Länder dar, die auch oft als die Seele des deutschen Föderalismus
       bezeichnet wird. (vgl. Scheytt 2005: Rn. 94 f.) Aus diesem Grund findet sich der
       Schutz der Kultur konsequenterweise auch in den meisten Landesverfassungen.2

       Zum Kulturauftrag des Bundes enthält das Grundgesetz hingegen nur Einzelaus-
       sagen. (vgl. Maihofer 1994: Rn. 52 ff.) So sind dem Bund als Gesetzgeber neben
       der Zuständigkeit für auswärtige Kulturpolitik und dem Schutz deutschen Kultur-
       gutes gegen Abwanderung ins Ausland (Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 a GG) vor allem
       solche Bereiche zugeschrieben, die lediglich als Rahmenbedingungen des künst-
       lerischen Schaffens gelten, ohne dieses jedoch selbst im engeren Sinne zu betref-
       fen. Hierzu zählen das Urheber- und das Verlagsrecht (Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 GG),
       das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) sowie die Steuer- und Sozi-
       algesetzgebung (Art. 105 und Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG). Das Bundesverfas-
       sungsgericht geht in diesem Zusammenhang zudem von einem strengen Maßstab
       hinsichtlich der Annahme von ungeschriebenen Bundeszuständigkeiten aus (vgl.
       Scheytt 2005: Rn. 94): Das Grundgesetz habe eine Grundentscheidung für die
       Zuständigkeit der Länder in kulturellen Angelegenheiten getroffen. Daher verbie-
       te es sich gerade in diesem Bereich, ohne eine hinreichend deutliche grundgesetz-
       liche Ausnahmeregelung, Zuständigkeiten des Bundes anzunehmen. (vgl. BVerf-
       GE 12, 229 [229 ff.]; Scheytt 2005: Rn. 95)

       Durch eine Aufnahme der Kultur als Staatszielbestimmung seien Veränderungen
       dieses Kompetenzgefüges nicht auszuschließen. (vgl. Karpen 2004; Möllers
       2007; Wolff 2007; Häberle 1998: 24) Es könne zu einer Art zentralistischer Sog-
       wirkung zu Lasten der Kulturkompetenzen der Länder kommen, wodurch sich
       der Bund zu immer weitergehenden Aktivitäten berechtigt und verpflichtet sehen
       könnte. (vgl. Häberle 1998: 24; Geis 1992: 42, 47)

       Eine solche Tendenz des Bundes, in die Kulturpolitik vorzudringen, ist seit eini-
       gen Jahren bereits tatsächlich erkennbar und wird von den Ländern mit Skepsis
       beobachtet. (vgl. Sommermann 2006: 34 ff.) So gibt es beispielsweise schon jetzt
       eine Hauptstadtkultur mit eigenem Etat, eine Kulturstiftung des Bundes sowie seit


       48 Kultur & Recht Januar 2010
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Gosche, Augsberg: Kultur als weitere Staatszielbestimmung in das Grundgesetz? Argumente für und gegen die Aufnahme einer sogenannten Kulturklausel in die Verfassung

  • 1. A Rechtsgrundlagen A1 Deutsche, europäische und internationale Rechtsgrundlagen Kultur als weitere Staatszielbestimmung in das Grundgesetz? A Argumente für und gegen die Aufnahme einer sogenannten Kultur- klausel in die Verfassung 1.7 S. 1 Dr. Anna Gosche Rechtsanwältin bei DLA Piper UK LLP in Hamburg, Tätigkeitsschwerpunkte: Medien- und Urheberrecht, IT- und Datenschutzrecht Dr. Dr. Ino Augsberg Akademischer Rat a. Z. am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Kirchenrecht (Prof. Dr. Stefan Korioth) der Ludwig-Maximilians-Universität München Inhalt Seite 1. Einleitung 2 2. Zur Geschichte der Debatte 2 3. Argumente gegen eine Grundgesetzänderung 3 3.1 Verfassungsdogmatische Bedenken 4 3.2 Kulturpolitische Bedenken 7 4. Argumente für eine Grundgesetzänderung 8 4.1 Zur Widerlegung der verfassungsrechtlichen Bedenken 8 4.2 Argumente für die Aufnahme einer Kulturklausel 10 5. Fazit 12 48 Kultur & Recht Januar 2010
  • 2. A Rechtsgrundlagen A1 Deutsche, europäische und internationale Rechtsgrundlagen 1. Einleitung Seit Jahrzehnten wird sowohl von Seiten der Politik als auch von Seiten der A Rechtswissenschaft und der Kulturschaffenden immer wieder diskutiert, ob Kul- 1.7 tur als weitere Staatszielbestimmung in das Grundgesetz aufgenommen werden sollte. Die praktischen Konsequenzen einer derartigen Kulturklausel sind dabei S. 2 ebenso umstritten wie ihre Aufnahme selbst. Während die Gegner verfassungs- rechtliche Bedenken äußern und ihren konkreten Nutzen in Abrede stellen, beto- nen die Befürworter die Notwendigkeit eines verfassungsrechtlichen Schutzes der Kultur, die vor einer allgemeinen Tendenz zur umfassenden Ökonomisierung bewahrt werden müsse. (vgl. Pieroth 2006: 3; Nida-Rümelin 2006: 83) Die folgende Darstellung gibt zunächst beide Positionen mit ihren jeweiligen Ar- gumentationen wieder. Darauf aufbauend wird dann ein Fazit zum tatsächlich zu erwartenden Nutzen einer Kulturklausel im Grundgesetz gezogen. 2. Zur Geschichte der Debatte Die Anfänge der Debatte reichen in die frühen 1980er Jahre zurück. In den Jahren 1981 bis 1983 erarbeitete die vom damaligen Bundesminister der Justiz einberu- fene Sachverständigenkommission „Staatszielbestimmungen/Gesetzgebungsauf- träge“ einen Vorschlag für eine Kulturklausel im Grundgesetz. (vgl. BMI; BMJ 1983: Rn. 169 ff.; Wienholtz 1984: 543 ff.) Danach sollte Art. 20 Abs. 1 GG um den folgenden Satz ergänzt werden: „Sie [die Bundesrepublik] schützt und pflegt die Kultur und die natürlichen Lebensgrundlagen des Menschen.“ Der Vorschlag wurde jedoch nicht umgesetzt. Spätere Verfassungsreformen setzten die Initiative zunächst nicht fort. Der Eini- gungsvertrag von 1990 umfasste zwar ausdrücklich ein eigenes Kapitel mit der Überschrift „Kultur, Bildung, Wissenschaft und Sport“. Art. 35 Abs. 1 EinigV be- zeichnete das vereinte Deutschland sogar als „Kulturstaat“ und bestimmte im Weiteren, dass die Erfüllung der kulturellen Aufgaben, einschließlich ihrer Finan- zierung, zu sichern sei.1 Die 1992 eingesetzte gemeinsame Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat nahm diesen Gedanken aber nicht auf. Während die 1983 mitberücksichtige Verpflichtung des Staates auf den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen im Zuge des 42. ÄndG 1994 durch die Einfügung eines neuen Art. 20 a GG umgesetzt wurde, blieb die Kulturstaatsklausel unberücksichtigt. (vgl. Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission 1993; Vitzthum 1995) Im Jahr 2005 griff jedoch die Enquete-Kommission des Bundestags „Kultur in Deutschland“ die Empfehlung von 1983 wieder auf und sprach sich einstimmig dafür aus, einen neuen Art. 20 b in das Grundgesetz einzufügen mit dem Inhalt: „Der Staat schützt und fördert die Kultur.“ (Zwischenbericht der Enquete- Kommission 2005: 2) Diesen Vorschlag übernahm die FDP-Fraktion und brachte 48 Kultur & Recht Januar 2010
  • 3. A Rechtsgrundlagen A1 Deutsche, europäische und internationale Rechtsgrundlagen 2006 einen entsprechenden Gesetzesentwurf in den Bundestag zur Änderung des Grundgesetzes ein. Die SPD-Fraktion sprach sich intern für ein solches Staatsziel aus und nahm dessen grundgesetzliche Verankerung in ihr Wahlprogramm auf. Trotzdem scheiterte letztlich auch dieser Versuch. In der diesbezüglichen Ab- A stimmung Anfang 2009 votierten die Abgeordneten der SPD aus Rücksicht auf den Koalitionspartner CDU/CSU, der sich gegen eine Grundgesetzänderung 1.7 ausgesprochen hatte, gegen den Gesetzesentwurf. Nur die Abgeordneten der FDP S. 3 und der Linkspartei stimmten dafür. Dennoch ist das Kapitel der „Kultur im Grundgesetz“ auch mit dieser Entschei- dung noch nicht beendet. Sowohl in den Wahlprogrammen der FDP, der SPD als auch der Linkspartei ist die Forderung nach einer Kulturklausel im Grundgesetz wieder enthalten. So könnte sich der Bundestag – je nach Koalition – nach der Bundestagswahl im September 2009 erneut mit dem Thema beschäftigen – dieses Mal möglicherweise mit einem anderen Ausgang. Die Fragen nach dem Pro und Contra einer solchen Grundgesetzänderung sind daher nach wie vor von aktueller Relevanz: Welche verfassungsrechtlichen und politischen Argumente streiten dafür, welche dagegen? Was spricht insbesondere aus Sicht der Kulturschaffenden für bzw. gegen eine solche Kulturklausel im Grundgesetz? 3. Argumente gegen eine Grundgesetzänderung Die Gegner der Grundgesetzänderung argumentieren vor allem verfassungs- dogmatisch. In diesem Sinn machen sie zunächst geltend, im föderalen Staat der Bundesrepublik sei Kultur primär und traditionell Angelegenheit der Länder. Die stärkere Verankerung der Kultur auf der Bundesebene würde einen Eingriff in deren Kernzuständigkeiten darstellen. Scheinbar konträr zu dieser für die bundes- staatliche Ebene eher restriktiven Position argumentieren die Kritiker der Kultur- klausel zudem, die Kulturstaatlichkeit des Bundes lasse sich bereits dem beste- henden Grundgesetz mit hinreichender Deutlichkeit entnehmen. Die ausdrückli- che grundgesetzliche Verankerung der Kultur sei demnach (weitgehend) überflüs- sig. Weitere Bedenken werden vor allem bezüglich der hinreichenden Bestimmt- heit des Kulturbegriffs und der normativen Wirkung einer solchen Kulturklausel geäußert. (dazu 3.1) Ein zweiter Argumentationsstrang thematisiert kulturpolitische Bedenken. Problematisiert werden hier die möglichen Folgen einer Kulturklausel für die Kulturpolitik im Allgemeinen und privates Engagement im Besonderen. (vgl. 3.2) 48 Kultur & Recht Januar 2010
  • 4. A Rechtsgrundlagen A1 Deutsche, europäische und internationale Rechtsgrundlagen 3.1 Verfassungsdogmatische Bedenken Eingriff in die Kulturhoheit der Länder A Nach Ansicht der Kritiker kann die Aufnahme der Kultur in das Grundgesetz 1.7 zunächst eine Gefahr für den Föderalismus bzw. für die Kulturhoheit der S. 4 Länder darstellen. Die Pflege der Kultur ist entsprechend der Art. 30 und 70 ff. GG vorrangig und traditionell Aufgabe der Länder, ihrer Städte und Gemeinden. (vgl. Möllers 2007; Wolff 2007; Steiner 2006: Rn. 4; Scheytt 2005: Rn. 94) Die Kulturhoheit der Länder ist daher integraler Bestandteil der föderativen Staatsordnung, Basis für die Vielfalt der nationalen Kultur und stellt damit ein Kernstück der Eigenstän- digkeit der Länder dar, die auch oft als die Seele des deutschen Föderalismus bezeichnet wird. (vgl. Scheytt 2005: Rn. 94 f.) Aus diesem Grund findet sich der Schutz der Kultur konsequenterweise auch in den meisten Landesverfassungen.2 Zum Kulturauftrag des Bundes enthält das Grundgesetz hingegen nur Einzelaus- sagen. (vgl. Maihofer 1994: Rn. 52 ff.) So sind dem Bund als Gesetzgeber neben der Zuständigkeit für auswärtige Kulturpolitik und dem Schutz deutschen Kultur- gutes gegen Abwanderung ins Ausland (Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 a GG) vor allem solche Bereiche zugeschrieben, die lediglich als Rahmenbedingungen des künst- lerischen Schaffens gelten, ohne dieses jedoch selbst im engeren Sinne zu betref- fen. Hierzu zählen das Urheber- und das Verlagsrecht (Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 GG), das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) sowie die Steuer- und Sozi- algesetzgebung (Art. 105 und Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG). Das Bundesverfas- sungsgericht geht in diesem Zusammenhang zudem von einem strengen Maßstab hinsichtlich der Annahme von ungeschriebenen Bundeszuständigkeiten aus (vgl. Scheytt 2005: Rn. 94): Das Grundgesetz habe eine Grundentscheidung für die Zuständigkeit der Länder in kulturellen Angelegenheiten getroffen. Daher verbie- te es sich gerade in diesem Bereich, ohne eine hinreichend deutliche grundgesetz- liche Ausnahmeregelung, Zuständigkeiten des Bundes anzunehmen. (vgl. BVerf- GE 12, 229 [229 ff.]; Scheytt 2005: Rn. 95) Durch eine Aufnahme der Kultur als Staatszielbestimmung seien Veränderungen dieses Kompetenzgefüges nicht auszuschließen. (vgl. Karpen 2004; Möllers 2007; Wolff 2007; Häberle 1998: 24) Es könne zu einer Art zentralistischer Sog- wirkung zu Lasten der Kulturkompetenzen der Länder kommen, wodurch sich der Bund zu immer weitergehenden Aktivitäten berechtigt und verpflichtet sehen könnte. (vgl. Häberle 1998: 24; Geis 1992: 42, 47) Eine solche Tendenz des Bundes, in die Kulturpolitik vorzudringen, ist seit eini- gen Jahren bereits tatsächlich erkennbar und wird von den Ländern mit Skepsis beobachtet. (vgl. Sommermann 2006: 34 ff.) So gibt es beispielsweise schon jetzt eine Hauptstadtkultur mit eigenem Etat, eine Kulturstiftung des Bundes sowie seit 48 Kultur & Recht Januar 2010