Gestão de serviços municipais de água e resíduos

Regime Jurídico dos Serviços
Municipais de Águas e Resíduos
Modelos de gestão

Estrutura
Delegação em empresa do SEL
Panorâmica dos modelos de gestão
Gestão directa
Concessão do serviço
Comparação dos modelos de gestão por contrato
Parcerias dos municípios com o Estado

Atribuição municipal – ambiente e saneamento básico
Competência municipal – definição do modelo de gestão
dos serviços municipais de
• abastecimento público de água
• saneamento de águas residuais urbanas
• gestão de resíduos urbanos
Decisão baseada em critérios de racionalidade
económica e financeira (estudos)
Economias de escala
Economias de gama
Economias de processo
Modelos de gestão
Panorâmica

Modelos de gestão
Panorâmica
DELEGACÃO
GESTÃO
DIRECTA
Serviços
municipais,
municipalizados
ou
intermunicipali-
zados
CONCESSÃO
ENTIDADE
TITULAR
ENTIDADE
GESTORA
Município
ou
Associação
municípios
delegante
Empresa
municipal ou
intermunicipal
Empresa com
capitais do
Estado e dos
municípios
Município ou
Associação de
municípios
Município
ou
Associação
municípios
concedente
Empresa
concessionária
ou
subconcessionária
CONCESSÃO PARCIAL
Parceria
Municípios
+
Estado

Modelos de gestão
Gestão directa intermunicipal
Regras gerais do
associativismo
municipal (Lei n.º
45/2008)
+ Regras especiais do DL
n.º 194/2009
• Procedimento de constituição
e regras de funcionamento das
associações
• Fundamentação económico-
financeira da mais-valia da
integração territorial
• Parecer da ERSAR sobre a
constituição do sistema

Obrigações para com a ERSAR
Modelos de gestão
Gestão directa intermunicipal
Previamente à
tomada de decisão
Enviar o projecto de decisão e
do estudo de viabilidade que a
fundamentou solicitando a
emissão de parecer (emitido
em 30 dias úteis)
Após a constituição
do sistema
intermunicipal
Comunicar a data de
transferência da
responsabilidade pela gestão
do sistema para a nova
entidade gestora (para
conhecimento)
MunicípioouAssociação
deMunicípios
Entidadegestora
Quando: Deve:Quem:

Modelos de gestão
Gestão directa
287 concelhos com
modelos de gestão directa
Abastecimento de água
224 concelhos
219 entidades gestoras
Saneamento de águas residuais
223 concelhos
Gestão de resíduos urbanos
226 concelhos
Fonte: ERSAR 2009

Modelos de gestão
Regras gerais da Lei n.º
53-F/2006
+ Regras especiais do DL
n.º 194/2009
• Procedimento de
constituição da empresa
• Tipologia das empresas
• Regras de
funcionamento interno
da empresa
• Controlo accionista e
externo (financeiro)
• Conteúdo do contrato
de gestão e das peças
do procedimento para
escolha do parceiro
privado
• Poderes do delegante
• Modo de intervenção da
ERSAR

Relacionamento entre os sócios/accionistas
Possibilidade de participação de capital privado
através de Parceria Público Privada Institucional
(PPPI)
 Permanência mínima 10 anos
 Sujeito a opções de compra e de venda
 Influência dominante do parceiro público
Contrato de
sociedade
Sócio /
Accionista
Sócio /
Accionista
Modelos de gestão

Procedimento de contratação pública para escolha do
parceiro privado – participação financeira e contributo
para melhor gestão do serviço:
 Caderno encargos – valor da participação, qualidade
de serviço, taxas de atendimento, investimentos
estratégicos, contrato de sociedade, estatutos da
empresa e contrato de gestão delegada
 Propostas/critério adjudicação – proveitos tarifários,
taxa de remuneração accionista, estrutura de
financiamento, alterações aos contratos, …
Contrato de
sociedade
Sócio /
Accionista
Sócio /
Accionista
Modelos de gestão

Título para a prestação do serviço/direitos e obrigações
 Objectivos medidos através de indicadores de cobertura, qualidade
de serviço, desempenho ambiental, produtividade e desempenho
de gestão
 Plano de investimentos
 Tarifário e trajectória
 Eventual financiamento pela entidade delegante
 Prazo (mínimo 10 anos)
Sujeito a revisões de 5 em 5 anos e a revogação
Delegante
Empresa
delegatária
Contrato de
gestão delegada
Sócio /
Accionista
Contrato de
sociedade
Sócio /
Accionista
Modelos de gestão

Obrigações para com a ERSAR – na constituição
Modelos de gestão
Previamente à
celebração do
contrato de gestão
delegada
Enviar o estudo que fundou a
decisão e a minuta do contrato
solicitando a emissão de
parecer (emitido em 30 dias
úteis)
Após a constituição
da empresa
municipal e da
assinatura do
contrato de
delegação
Enviar o contrato assinado e
informar sobre a data de
transferência da
do sistema para a empresa
municipal (para conhecimento)
MunicípioouAssociaçãodeMunicípios
Quando: Deve:Quem:

Obrigações para com a ERSAR – na selecção de
parceiros privados
Modelos de gestão
Quando: Deve:Quem:
Previamente à abertura
do procedimento de
contratação para
selecção de parceiro
privado
Enviar o estudo de viabilidade que
fundou a decisão e das peças de
procedimento solicitando a emissão
de parecer (emitido em 30 dias úteis)
Previamente à
celebração dos
contratos com o
parceiro privado
Enviar o relatório de avaliação das
propostas, a proposta vencedora e a
minuta dos contratos com o privado
solicitando a emissão de parecer
(emitido em 30 dias úteis)
Após a assinatura dos
contratos com o
privado
Enviar o contrato assinado (para
conhecimento)

Obrigações para com a ERSAR – nas alterações
ao contrato
Modelos de gestão
Quando: Deve:Quem:
Previamente à
assinatura da
alteração ao
contrato de gestão
delegada
Enviar a minuta de alteração ao
contrato solicitando a emissão
de parecer (emitido em 30 dias
úteis)
Após a assinatura
da alteração ao
contrato de
delegação
Enviar o aditamento ao contrato
assinado (para conhecimento)
DeleganteEntidade
gestora

Modelos de gestão
87 concelhos com modelos
de gestão delegada em
empresa do SEL
29 concelhos
26 concelhos
73 concelhos
Fonte: ERSAR 2009

Concedente ConcessionárioContrato de
concessão
Regras gerais do CCP + Regras especiais do DL
194/2009
 Formação do contrato – tipos
de procedimento e
tramitação
 Modificação do contrato
 Direitos de step in e step out
 Incumprimento do contrato
 Extinção do contrato
 Conteúdo das peças do
procedimento e do contrato
 Poderes do concedente
 Deveres do concessionário
 Partilha de riscos
 Limites à revisão do contrato
 Modo de intervenção da ERSAR
Modelos de gestão

Modelos de gestão
Escolha do concessionário através de procedimento
de contratação pública:
 Caderno de encargos: níveis de cobertura e de
atendimento, exigências para o desempenho medidos por
indicadores, matriz de risco, obrigações do concedente,
retribuição, pressupostos EVEF, indemnização por
resgate, inventário dos bens, contratos a transmitir
E, facultativamente, plano de investimentos mínimo
obrigatório, restrições à estrutura accionista, aos
estatutos e ao modelo de financiamento
 Propostas/critério de adjudicação: proveitos tarifários
esperados e mínimos exigidos, taxa de remuneração
accionista, plano de investimentos, estrutura de
financiamento

Modelo de partilha de riscos
CONCEDENTE
 Modificação unilateral
 Casos força maior não segurados
 Atrasos na entrega de bens ou investimentos municipais,
ou de subsistemas de juntas de freguesia
 Atrasos em processos administrativos
 Custos de processos de expropriação
Compensação
directa ao
concessionário
Regularização
de 3 em 3 anos
UTILIZADORES
 Alterações legislativas
 Alterações das tarifas em alta
 Alterações ao plano de investimentos não imputáveis
ao concessionário
Alteração do
tarifário
CONCESSIONÁRIO
Todos os riscos que o contrato expressamente
não ressalve
Apropriação até
ao limite de
partilha de perdas
e benefícios
Modelos de gestão

Obrigações para com a ERSAR – na atribuição da
concessão
Modelos de gestão
Previamente à abertura
do procedimento de
contratação para
atribuição da
concessão
Enviar o estudo de viabilidade que
fundou a decisão e as peças de
procedimento solicitando a emissão
de parecer (emitido em 30 dias úteis)
Previamente à
celebração do contrato
de concessão
Enviar o relatório de avaliação das
propostas, a proposta vencedora e a
minuta do contrato solicitando a
emissão de parecer (emitido em 30
dias úteis)
Após a assinatura do
contrato de concessão
transferência da responsabilidade
pela gestão do sistema para a
concessionária (para conhecimento)
Quando: Deve:Quem:

Obrigações para com a ERSAR – nas alterações
do contrato
Quando: Deve:Quem:
Previamente à
assinatura da
alteração ao
contrato de
concessão
Enviar a minuta de alteração ao
contrato solicitando a emissão
úteis)
Após a assinatura
da alteração ao
contrato de
concessão
Enviar o aditamento ao contrato
assinado (para conhecimento)
ConcedenteEntidade
gestora
Modelos de gestão

Modelos de gestão
70 concelhos com modelos
de gestão concessionada
37 concelhos
26 concelhos
19 concelhos
Fonte: ERSAR 2009

Comparação modelos gestão por contrato
DELEGAÇÃO CONCESSÃO
Prazo de
vigência
Mínimo 10 anos
Sem limite máximo legal
(artigo 20.º)
Máximo 15 ou 30 anos
Sem limite mínimo legal
(artigo 34.º)
Partilha de
riscos
Menor exigência
transferência de risco, já
delimitado por períodos de 5
anos (revisão contrato)
(artigo 22.º)
Efectiva transferência risco para
concessionária
Matriz tripartida: concedente,
utilizadores e concessionária
(artigo 35.º)
Mecanismo
revisão tarifas
Trajectórias 5 anos
(artigo 23.º)
Trajectória para o prazo da
concessão
(artigo 43.º)

Critérios
adjudicação
(na selecção de
privado
parceiro/
concessionário)
 Proveitos tarifários para 5
anos
 Taxa de remuneração
accionista
 Proveitos mínimos
garantidos para os
primeiros 5 anos
 Estrutura de financiamento
com recurso a capitais
alheios
 Áreas de potencial melhoria
de eficiência
 Serviços apoio gestão
 Alterações aos contratos
(artigo 27.º)
 Proveitos tarifários para o
prazo concessão
 Taxa de remuneração
accionista
 Proveitos mínimos garantidos
para o prazo da concessão
 Estrutura de financiamento
 Plano de investimentos
(artigo 39.º)

Revisão
Periódica (Quinquenal)
Por iniciativa do delegante
(interesse público)
(artigo 29.º)
Por iniciativa Concedente:
 Partilha benefícios (TIR >
dobro caso base = trajectória
tarifária + favorável)
 Interesse público
Por acordo das partes
(artigo 54.º e regras contratação
pública)
Revogação/
Resgate
A todo o tempo, por interesse
público e com indemnização
ao parceiro privado
(artigo 30.º)
Por interesse público, após
prazo definido no contrato ou
decorrido 1/3 do respectivo
prazo de vigência, e com
indemnização à concessionária
(artigo 57.º)

Parcerias dos municípios com
o Estado

Modelos de gestão
Intervenção do Estado nos serviços públicos de águas e
resíduos (1993):
 Serviços apenas em alta - respeito pela autonomia
constitucionalmente reconhecida aos municípios
 Razões de interesse nacional
– Importância estratégica
– Relevância supramunicipal
– Coabitação com sistema municipais (Estado/alta,
municípios/baixa)
Criação de sistemas multimunicipais

Intervenção do Estado nos serviços públicos de águas e
resíduos (2009):
Criação
Parcerias com municípios
Decreto-Lei - acto unilateral
do Estado
Contrato - consenso
Titularidade
do sistema
Estado Municípios
Âmbito Serviços apenas em alta Serviços em alta e/ou baixa
Sistemas multimunicipais
Modelos de gestão

Fontes
 PEAASAR II (2007-2013) e PERSU II
 Lei das transferências de atribuições e competências do
Estado para as autarquias
Intervenção em regime de parceria (artigo 8.º da Lei n.º
159/99, de 14 de Setembro)
 Decreto-Lei n.º 90/2009, de 9 de Abril
Regime das parcerias entre o Estado e as autarquias
locais para a exploração e gestão de sistemas
municipais águas e resíduos
 Portaria n.º 706/2009, de 7 de Julho –
Âmbito dos estudos prévios à parceria
Modelos de gestão

Características fundamentais (DL 90/2009)
 Objectivos de serviço público idênticos aos dos
restantes serviços municipais (DL 194/2009)
 Natureza jurídica da entidade gestora
Entidade do sector
empresarial do Estado
em que participem
municípios ou com
associações de
municípios
Entidade do sector
empresarial do local
em que participem
entidades do sector
Entidade do sector
legalmente habilitada
 Delegação das competências
municipais no Estado
 Delegação das competências
municipais no Estado
 Alargamento do âmbito da
concessão multimunicipal já
existente
Modelos de gestão

Características fundamentais (DL 90/2009)
 Missões de interesse público da entidade gestora da
parceria
 Poderes «in house» dos parceiros
(fiscalização, direcção, autorização, aprovação e
suspensão dos actos da entidade gestora)
 Regulação da ERSAR
Modelos de gestão

Processo de constituição (DL 90/2009)
1.º Decisão da constituição da parceria
Margem de liberdade / estudos técnicos de viabilidade
económica e financeira
Racionalidade da soluções
Vantagens da integração face a soluções que já vigorem
2.º Celebração do contrato de parceria
3.º Constituição da entidade gestora
4º Celebração do contrato de gestão
Modelos de gestão

 Criação de um sistema territorialmente
integrado
 Bases do contrato de gestão
Municípios Estado
Contrato de
parceria
Modelos de gestão

Municípios Estado
Contrato de
parceria
EstadoMunicípios
Entidade
gestora
Contrato de gestão
 Indicadores de
– cobertura;
– qualidade de serviço;
– desempenho ambiental;
– produtividade e eficiência de gestão.
 Metas temporais para a prossecução das principais
iniciativas de carácter estratégico
Modelos de gestão

Parcerias existentes:
Águas Públicas do Alentejo
Alcácer do Sal Mértola
Aljustrel Montemor-o-Novo
Almodôvar Moura
Alvito Odemira
Arraiolos Ourique
Barrancos Santiago do Cacém
Beja Serpa
Castro Verde Vendas Novas
Cuba Viana do Alentejo
Ferreira do Alentejo Vidigueira
Grândola
Águas da Região
de Aveiro
Águeda
Albergaria-a-Velha
Aveiro
Estarreja
Ílhavo
Murtosa
Oliveira do Bairro
Ovar
Sever do Vouga
Vagos
21 municípios10 municípios
Modelos de gestão

Regras complementares criadas pelos
contratos de parceria já celebrados
 Bases do contrato de gestão
 Bases dos contratos de cedência de infra-
estruturas e equipamentos
 Retribuição aos municípios
 Identificação e repartição dos riscos
Modelos de gestão

contratos já celebrados
 Comissão de parceria
– Composição: 3 membros
– Competências
o Poderes de aprovação (ex: regulamento de serviço tipo)
o Poderes de autorização
o Poderes de conhecimento e de pronúncia
o Poderes de reconhecimento
o Poderes de fiscalização
Modelos de gestão

 Regras de fixação e revisão das tarifas
– Estrutura tarifária única para todos os utilizadores (Parcela fixa +
variável)
– Valor das tarifas progressivamente uniformizado
– Aprovação das tarifas para o primeiro período de 5 anos é feita
pela EGP e comunicada à CP
– A partir do segundo período as tarifas são revistas
quinquenalmente
– Remuneração do capital investido
Modelos de gestão

 Poderes de supervisão da ERSAR
– Emissão de parecer prévio sobre a proposta de tarifário a vigorar
para cada período tarifário
– Nomeação do 3.º membro da Comissão de Parceira (na falta de
acordo)
– A partir do segundo período as tarifas são revistas
quinquenalmente e aprovadas pela CP sob parecer da ERSAR
Modelos de gestão

Aspectos positivos
 Concretização das orientações estratégicas do
PEAASAR II
 Flexibilidade dos modelos
 Investimento estadual com respeito pela autonomia
dos municípios
 Economias de escala, de gama e de processo
Modelos de gestão

Questões problemáticas
 Carácter pouco denso do regime constante do DL n.º
90/2009
– Prazo mínimo da parceria
– Cálculo da contrapartida pela transferência de bens municipais
– Partilha de riscos e incentivos à eficiência
– Remuneração do capital
– Fixação e aprovação dos tarifários
– Poderes dos municípios
– Condições e consequências da modificação ou extinção da
parceria
Modelos de gestão

 Natureza da Parceria pública: contratual ou
institucionalizada?
 Natureza jurídica do contrato de parceria
 Dúvidas quanto à variante que resulta do
alargamento de concessão multimunicipal existente
 Dificuldades em evidenciar a vantagem e a
racionalidade acrescentada decorrente da parceria
constituída
 Dificuldades na definição da distribuição de riscos
entre o Estado, os municípios e a entidade gestora
Modelos de gestão

 Articulação das competências entre as partes a EGP
e a CP
 Amplitude dos poderes da CP/Modo de
funcionamento
 Modelo de regulação
– Poderes «in house» do Estado e municípios
– Poderes da Comissão de Parceria
– Poderes da entidade reguladora/ERSAR
Regulação idêntica à das entidades delegatárias de sistemas municipais
assentes na criação de entidades empresariais.
Modelos de gestão

Obrigações para com a ERSAR – na celebração e
alteração dos contratos
Quando: Deve:Quem:
Previamente à
celebração ou
alteração do
contrato de parceria
e do contrato de
gestão
Enviar as minutas dos
contratos solicitando a emissão
úteis)
Após a assinatura
do contrato de
parceria e do
contrato de gestão
e respectivas
alterações
transferência da
do sistema para a entidade
gestora da parceria (para
conhecimento)
Parceiros
Modelos de gestão

Síntese final:
Modelos de gestão
Necessidade de revisão e aperfeiçoamento do Decreto-
Lei n.º 90/2009

Obrigado
geral@ersar.pt
www.ersar.pt

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