Recensie van de publicatie "Leidraad Wabo-DIV / archivering". Dit artikel is afkomstig uit Od 7-8/2010. Od is een uitgave van Sdu Uitgevers te Den Haag, www.sdu.nl .

1. Special: opleidingen DIV
Leidraad Wabo-DIV/archivering
Reisgids door de documentaire aspecten van de Wabo en het Omgevingsloket online
Hoopvol is sinds de zomer van 2009 uitgekeken naar het geleverde documentatie over het te leveren product.
Boekbespreking
instructieboekje Wabo-DIV, dat een belangrijk onder- Het bevoegd gezag in de nieuwe vergunningfabriek van de
deel was van de in juni 2009 door de Stuurgroep Wabo overheid heeft ook een aantal leveranciers (adviseurs), die op
vastgestelde Uitvoeringsagenda Wabo-DIV en dat een basis van het delen van documenten hun vergunningonderdeel
antwoord moest geven op veel praktijkvragen. Tijdens (hun advies of verklaring van geen bedenking in de vorm van
het congres WaboDigitaal op 22 april 2010 werd na lang een formeel document) Just-in-Time (JIT) moeten aanleveren.
wachten versie 1.0 van de ‘Leidraad Wabo-DIV/archive- Dit binnen de dwingende termijnen van de Wabo, zowel voor
ring’ ten doop gehouden. Jacques Duivenvoorden geeft in een reguliere als een uitgebreide vergunningprocedure. Voor
dit artikel zijn recensie van deze leidraad. deze overall termijnbewaking is het bevoegd gezag verant-
woordelijk en die zal weer termijnafspraken met de adviseurs
Waarom een ‘Leidraad Wabo-DIV/archivering’? maken voor de levering van hun adviezen.
Voordat ingegaan wordt op de inhoud van de Leidraad is het
handig na te gaan waarom er een ‘Leidraad Wabo-DIV/archi- Voorkeurshulpmiddel
vering’ moest komen. De Wabo (wet algemene bepalingen Tot zover niets nieuws onder de zon. Wat het echt complex
omgevingsrecht) is een ingewikkelde wet, die een belang- maakt voor de overheid bij de Wabo is het gebruik van het
rijk gedeelte van het vergunningwerkveld van de overheid Omgevingsloket online als gecentraliseerd hulpmiddel om
reorganiseert en nieuwe constructies introduceert voor de documenten van het bevoegd gezag met adviseurs te delen.
vergunningverlening voor de gebouwde omgeving, zoals het Voor dit delen van documenten zijn er in principe verschillende
één-loket-principe en het bundelen van de verantwoordelijk- technische mogelijkheden, zoals de combinatie van een eigen
heid voor de omgevingsvergunning bij één overheid, in de Wabo vergunningsysteem met een zaakmanagementsysteem en een
het bevoegd gezag genoemd. In het verlengde van één loket Document Management Systeem. Het ministerie van VROM
en één bevoegd gezag past dan één omgevingsdossier en één heeft het landelijke Omgevingsloket online prominent neerge-
omgevingsarchief. Wat is dan nog het probleem voor Wabo-DIV zet als voorkeurshulpmiddel voor het delen van documenten.
zou je zeggen? Richt het omgevingsdossier en het omgevings-
archief in volgens de regels en richtlijnen die er zijn en ga over Vanuit de eigen verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag
tot de orde van de dag. had het ministerie van VROM er ook voor kunnen kiezen dit
geheel aan het bevoegde gezag over te laten. De focus had
Termijnbewaking dan volledig kunnen liggen op de functionele eisen voor de
Kennelijk is er iets wat het complex maakt en dat blijkt de inrichting van het omgevingsdossier en de inrichting van het
samenwerking te zijn tussen het bevoegd gezag en de advi- omgevingsarchief.
seurs, die voor onderdelen van de omgevingsvergunning advies De realiteit is anders: er is een keuze tussen de centrale oplos-
moeten uitbrengen. Bij het merendeel van de vergunningaan- sing van het ministerie van VROM in de dossiermodule van het
vragen voor de omgevingsvergunning is het bevoegd gezag Omgevingsloket online en de lokale oplossing van het bevoegd
een gemeente (bij de minderheid van de aanvragen is dat de gezag met een eigen technische oplossing. Daardoor is de con-
provincie of het Rijk) en zijn – afhankelijk van de samenstelling text voor Wabo-DIV extra complex geworden en dit is de voe-
van de vergunningaanvraag (de vergunningplichtige onderde- dingsbodem voor de ‘Leidraad Wabo-DIV/archivering’.
len) – verschillende adviseurs betrokken: de provincie (voor
het afgeven van een verklaring van geen bedenking voor het De opgave van de leidraad
onderdeel Milieu), het waterschap, de veiligheidsregio of het In de Uitvoeringsagenda Wabo-DIV 2009 staat als opgave voor
ministerie van Landbouw (voor het afgeven van een verklaring het ‘Instructieboekje Wabo-DIV’ (zoals de leidraad toen nog
van geen bedenking voor het onderdeel Natuur). Het bevoegd werd genoemd) aangegeven, dat een overzicht van instructies
gezag moet ervoor zorgen dat alle adviseurs hun adviezen kun- voor het gebruik van het Omgevingsloket online voor dossier-
nen baseren op de juiste documenten, zowel van de aanvrager vorming en archivering nodig is. Dit moet gezien worden tegen
als van aanvullende documenten van het bevoegd gezag. de achtergrond dat er na de zomer 2009 nog geen sprake was
Kortom: de complexiteit van Wabo-DIV is terug te voeren op de van een goed gedocumenteerd Omgevingsloket online en dat
opgave van het bevoegd gezag om documenten te delen en ter dit bovendien nog verre van uitontwikkeld was. Het Nationaal
beschikking te stellen aan de verschillende adviseurs. Archief pleitte dan ook voor een goede systeembeschrijving
van het Omgevingsloket online in een advies van april 2009
Dit is niet anders dan de situatie van een hoofdaannemer in aan het ministerie van VROM. Deze systeembeschrijving van
een bouwproject, die zijn onderaannemers en toeleveranciers het Omgevingsloket online was echter gedurende het maken
documenten ter beschikking moet stellen om hun onderdeel van de latere ‘Leidraad Wabo-DIV/archivering’ niet beschikbaar,
van het bouwproject te kunnen leveren. En niet anders dan een waardoor in deze leidraad noodgedwongen veel ruimte wordt
fabrikant van industriële producten, zoals een auto, die een ingenomen om de werking van het Omgevingsloket online uit
auto assembleert op basis van het Just-in-Time-principe en de doeken te doen.
onderdelen precies op tijd laat aanleveren op basis van tevoren
28 Od / jaargang 64 / juli-augustus 2010 / #7-8

2. Doordat de beschrijving van het Omgevingsloket online ver-
mengd is met de eigenlijke opgave om instructies voor dossier-
vorming en archivering te geven en de leidraad uitvoerig ingaat
op aanpalende onderwerpen als een proeve van selectielijst
omgevingsvergunning, heeft deze meer het karakter van een
jacques@duivenvoordenconsultancy.nl
Wabo-DIV-encyclopedie dan van een instructieboekje.
De essentie van de leidraad
De kern van de leidraad wordt gevormd door de beslissingen,
die – zoals hierboven al aangegeven – het bevoegd gezag
Jacques Duivenvoorden
moet nemen bij de keuze van een gebruiksoptie van het
Omgevingsloket online. Dit is het onderwerp van hoofdstuk 5
‘De keuze van een gebruiksoptie’ en beslaat de bladzijden 31
t/m 46. De voorafgaande hoofdstukken kunnen beschouwd
worden als een inleiding voor of aanloop naar het kernhoofd-
stuk en de daarop volgende resterende hoofdstukken kunnen
beschouwd worden als een nadere beschrijving van aanpalende
onderwerpen, zoals het opstellen van een Wabo-ordeningsplan
(hoofdstuk 6), het inregelen van bewaar- en vernietigings-
termijnen (hoofdstuk 7), het modelleren van het intakeproces is. Een ander uitgangspunt zou naar mijn mening kunnen en
(hoofdstuk 8), het modelleren van het samenwerkingsproces moeten zijn de samenwerking tussen het bevoegd gezag en
(hoofdstuk 9), het digitaal maken van documenten (hoofdstuk de adviseurs, vanuit het perspectief van het delen van docu-
10), het up- en downloaden van documenten (hoofdstuk 11), menten en gegevens. Gemakshalve introduceer ik daarvoor
de overdrachtsprocedure Omgevingsloket online (hoofdstuk opnieuw het begrip omgevingsdossier, op te vatten als een
12) en tenslotte de bijlagen van hoofdstuk 13. ketendossier, dat zowel voor het bevoegd gezag als voor de
De vraag die daarmee centraal staat is: “Verschaft hoofdstuk 5 adviseurs beschikbaar is om gezamenlijk, en weliswaar onder
voldoende duidelijkheid over het kiezen van een gebruiksoptie?” regie van het bevoegd gezag, te werken aan de behandeling
van de omgevingsvergunning. Ik heb dit omgevingsdossier ook
De keuze van een gebruiksoptie al genoemd bij de inleiding van deze recensie.
In de inleiding van hoofdstuk 5 wordt aangegeven wat de
inhoud is van dit hoofdstuk: “Ieder bevoegd gezag moet voor Op procesniveau is het kunnen beschikken over een goed geor-
zichzelf een keuze maken hoe zij Omgevingsloket online wil ganiseerd en voor alle betrokkenen beschikbaar omgevings-
inzetten. Dit hoofdstuk is gewijd aan de gebruiksopties van dossier een kritische succesfactor voor het efficiënt inrichten
Omgevingsloket online en de factoren die bij de keuze een rol van dat vergunningproces. Daarom zou de keuze van een
spelen.” gebruiksoptie vooral bezien moeten worden vanuit de optimali-
satie van het samenwerkingsproces en daarmee vanuit de opti-
Vervolgens worden in paragraaf 5.2 de gebruiksopties genoemd: male inrichting van en toegang tot het omgevingsdossier.
1 volledig gebruik van de behandelmodule; Er zijn dan slechts twee geschikte locaties voor het omgevings-
2 combinatie van eigen systemen en de behandelmodule; dossier, namelijk in de dossiermodule van het Omgevingsloket
3 volledig gebruik van de eigen systemen en geen gebruik van online of in de backoffice van het bevoegd gezag, terwijl in
de behandelmodule. beide situaties het bevoegd gezag conform de Archiefwet de rol
van zorgdrager voor het omgevingsdossier heeft.
Bij de uitwerking van de gebruiksopties van het Omgevings- Als de belangen van de adviseurs afgewogen worden tegen de
loket online worden de vijf samenwerkingsscenario’s als ver- belangen van het bevoegd gezag is voor beide rollen nodig dat
trekpunt genomen die het ministerie van VROM een aantal snel gehandeld kan worden, gezien de dwingende termijnen
jaren geleden heeft voorgesteld en waarin het Omgevingsloket van de Wabo voor het nemen van besluiten voor de omgevings-
online in het centrum van de samenwerking wordt geplaatst. vergunning en dat binnen die termijnbewaking elk zijn rol pas
In 2009 kwam het ministerie van VROM tot de conclusie maximaal kan spelen als Just In Time beschikt kan worden over
dat deze vijf samenwerkingsscenario’s teveel van het goede de juiste documenten.
waren en heeft het besloten om alleen samenwerkingssce-
nario I (bevoegd gezag en adviseurs gebruiken dossiermodule De moeizame manier waarop nu in hoofdstuk 5 gemanoeu-
Omgevingsloket online) en samenwerkingsscenario V (bevoegd vreerd moet worden om tot een goede keuze te komen geeft
gezag en adviseurs gebruiken eigen systeem) uit te werken. aan dat de onderliggende principes, zoals de heldere positione-
Dit betekent dat gebruiksoptie 1 in paragraaf 5.2 overeen- ring van een omgevingsdossier, niet aanwezig zijn.
komt met samenwerkingsscenario I en gebruiksoptie 3 met
samenwerkingsscenario V. Gebruiksoptie 2, ook wel het hybride Wabo-DIV back to basics
samenwerkingsscenario genoemd, kan echter niet een-op- Mijn conclusie over de gehele Leidraad Wabo-DIV/Archivering
een afgebeeld worden op een samenwerkingsscenario van het naar aanleiding van de beoordeling van hoofdstuk 5 is dat er
ministerie van VROM. complexiteitsreductie moet plaatsvinden in de opgave voor
Wabo-DIV en dat deze opgave teruggebracht moet worden tot
Hier wreekt zich dat de rol van het Omgevingsloket online het de basis: Wabo-DIV back to basics.
uitgangspunt in de analyse van de gebruiksopties in de leidraad De discussie over de gebruiksopties van het Omgevingsloket
29 Od / jaargang 64 / juli-augustus 2010 / #7-8

3. online moet van de agenda van Wabo-DIV verdwijnen en terug- we nu staan met de vragen rond Wabo-DIV, maar ook breder,
gebracht worden naar de informatiearchitecten en systeem- met de vragen rond het inrichten van een slimme Wabo-
integratoren van het bevoegde gezag (gemeenten, provincies infrastructuur en Wabo-systeemomgeving.
en Rijk). Reden hiervoor is dat het een systeemkeuze is op
basis van architectuuruitgangspunten en niet primair op basis De leidraad maakt indringend duidelijk dat een goede dialoog
van DIV-principes. Bovendien moeten ook de proceseigenaren tussen de toekomstige samenwerkingspartners van de Wabo
van het toekomstige Wabo-vergunningproces bij deze en de omgevingsvergunning nodig is om verder te werken aan
systeemkeuze worden betrokken, want de optimalisatie van de de inrichting van die slimme Wabo-infrastructuur en Wabo-
samenwerking voor de omgevingsvergunning is hun belang: zij systeemomgeving. Het lijkt er sterk op dat de regie meer moet
zijn de belangrijkste stakeholders van een goede inrichting van komen te liggen bij het toekomstige bevoegde gezag (gemeen-
de hulpmiddelen en systemen voor de samenwerking tussen ten, provincies en Rijk) en minder bij het ministerie van VROM
bevoegd gezag en adviseurs. om te bepalen hoe die eruit komen te zien.
Het is een overbelasting van de Wabo-DIV-agenda om de
keuze van de gebruiksopties primair daar neer te leggen. Ook voor de regie over de inrichting van het omgevingsdossier
en het omgevingsarchief geldt dat. Hierbij is nadrukkelijk het
Dit betekent dat de huidige kern van de Leidraad Wabo-DIV/ bevoegd gezag van de Wabo aan zet en verantwoordelijk voor
Archivering, namelijk de keus tussen de gebruiksopties, kan een goede afstemming met de adviseurs als ketenpartners.
verdwijnen en dat de focus komt te liggen op de praktische Nieuwe versies van de leidraad kunnen daarin een belangrijke
inrichting en de geordende staat van het omgevingsdossier en rol gaan spelen. Een laatste advies voor die nieuwe versie:
.
het omgevingsarchief. Daarmee komt de leidraad ook dichter besteed aandacht aan de ketenaspecten van het 0mgevings-
bij de kerncompetenties en de kennis van de documentma- dossier en het omgevingsarchief en aan de interoperabiliteit,
nagementmedewerkers en worden ze niet belast met onder- al is het alleen maar om de lezers te laten wennen aan het
werpen waar ze feitelijk geen of nauwelijks invloed op kunnen ketendenken en mee te nemen in hun vakontwikkeling.
uitoefenen.
Afrondende conclusies
Het is goed dat de Leidraad Wabo-DIV/archivering versie 1.0 Jacques Duivenvoorden
is verschenen. Het is voor het eerst dat zo uitgebreid uit de jacques@duivenvoordenconsultancy.nl
doeken gedaan wordt welke onderwerpen er spelen en welke
discussies nog gevoerd moeten worden. In die zin is de leidraad Jacques Duivenvoorden beheert het bureau voor interim-
vooral een uitstekend document voor de beeldvorming waar management en advisering J.J. Duivenvoorden Consultancy bv.
Reactie op boekbespreking ‘Handreiking BAG-WABO’
In een artikel in Od 3 bespreekt André Plat de ‘Handrei- gerschap, onduidelijkheid over achterblijvende documenten in
king BAG-WABO’, waarin hij na lovende woorden voor het de OLO en de noodzaak tot creatie van een e-depot in geval
boekwerkje overgaat op de gemiste kansen. Hierbij wordt VROM de archivering van langdurig te bewaren bescheiden op
onder meer een interview op www.omgevingsvergunning. zich zou nemen.
nl aangehaald. De conclusies die de auteur trekt geven De archiefinspecties zijn in de begeleidingsgroep vertegen-
onzes inziens een verkeerde voorstelling van zaken. woordigd in hun rol van toezichthouder. In deze begeleidings-
groep zitten onder meer vertegenwoordigers van VROM, pro-
Aan de huidige problemen met archivering en de Wabo ligt vincies, VNG en Stadswerk. Zij hebben in die rol geconstateerd
ten grondslag dat bij het ontwerp van de Wabo en OLO niet of dat de combinatie Wabo en archiefwet- en regelgeving pro-
onvoldoende is nagedacht over consequenties voor de archive- blemen kan opleveren. Als de auteur meldt dat “deze puinhoop
.
ringsaspecten. lijkt te worden geregisseerd door de archiefinspecties”, dan is
De schrijver meldt dat het jammer is dat het proces van archi- onduidelijk wat hij hiermee bedoelt. Zoals hierboven al gemeld,
veren bij de lagere overheden blijft en wijt dit aan een negatief de archiefinspecties zijn vertegenwoordigd in de begeleidings-
advies van de archiefinspecties dat in het interview te lezen groep WABO-DIV en vervullen daar hun rol.
zou zijn (getuige de noot onderaan het artikel). Ten eerste
is dit niet in het aangehaalde interview terug te lezen, ten
tweede hebben de provinciale archiefinspecties (LOPAI) noch
de gemeentelijke archiefinspecties (WGA) formeel geadviseerd. Arjan de Vries
Het Nationaal Archief heeft op verzoek van VROM geadvi- Archiefinspecteur Digitale Archieven van de provincies
seerd. Zowel de LOPAI als de WGA zijn wel vertegenwoordigd Groningen, Friesland en Drenthe.
in de begeleidingsgroep WABO-DIV. In deze groep hebben de
archiefinspecties hun zorgen geuit, maar ze stonden niet per Jan Beens
se negatief tegenover bewaring bij VROM. De inspecties waren Gemeentearchivaris in Nijmegen.
voornamelijk bezorgd over de uitwerking die een dergelijke
constructie zou hebben in combinatie met de geldende wet- Stinie Francke
en regelgeving. Voorbeelden hiervan waren onduidelijk zorgdra- Archiefinspecteur van het Noord-Hollands Archief.
30 Od / jaargang 64 / juli-augustus 2010 / #7-8