‘Trem da alegria’ do Governo de Pernambuco deve ser barrado, diz Janot a Edson Fachin, no STF

No
3.327/2017-AsJConst/SAJ/PGR
Ação direta de inconstitucionalidade 5.406/PE
Relator: Ministro Edson Fachin
Requerente: Procurador-Geral da República
Interessados: Governador do Estado de Pernambuco
Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CON-
CURSO PÚBLICO. REESTRUTURAÇÃO ADMINISTRA-
TIVA. LEIS COMPLEMENTARES 274, 275 E 283/2014, DO
ESTADO DE PERNAMBUCO. ABSORÇÃO DE SERVI-
DORES CEDIDOS E À DISPOSIÇÃO. REENQUADRA-
MENTO E REDENOMINAÇÃO DE CARGOS.
INEXISTÊNCIA DE SIMILITUDE DE ATRIBUIÇÕES E
DE ESCOLARIDADE. TRANSPOSIÇÃO SEM CON-
CURSO PÚBLICO. SÚMULA VINCULANTE 43 DO SU-
PREMO TRIBUNAL FEDERAL. OFENSA.
1. O princípio do concurso público, cuja indispensabilidade de-
corre diretamente da Constituição da República (CR, art. 37, II),
concretiza, a um só tempo, os princípios republicano, da isonomia,
da imparcialidade, da moralidade e da eficiência administrativa.
2. Não viola o art. 37, II, da CR a convergência de carreiras por
meio de reestruturação administrativa, desde que similares as
atribuições dos cargos e os níveis de escolaridade exigidos. Pre-
cedentes.
3. São inconstitucionais leis estaduais que, a pretexto de reestru-
turar carreiras da administração pública, absorvem servidores ce-
didos e à disposição em cargos com atribuições e níveis de
escolaridade diversos, por consubstanciar transposição de cargos
públicos que afronta o art. 37, II, da CR.
4. Parecer pelo deferimento de medida cautelar e procedência
do pedido.
DocumentoassinadoviaTokendigitalmenteporRODRIGOJANOTMONTEIRODEBARROS,em24/01/201716:13.Paraverificaraassinaturaacesse
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PGR Ação direta de inconstitucionalidade 5.406/PE
1. RELATÓRIO
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido
de medida cautelar, proposta pela Procuradoria-Geral da República
em face de normas de leis complementares e decretos do Estado de
Pernambuco, cujo teor consta da petição inicial, os quais reestrutu-
raram órgãos estaduais como parte de reforma administrativa im-
plantada no estado.
Sustenta que, a pretexto de reestruturar carreiras da Funda-
ção de Aposentadorias e Pensões dos Servidores de Pernambuco
(FUNAPE), da Procuradoria Geral do Estado (PGE) e da Agência
de Regulação dos Serviços Públicos Delegados de Pernambuco
(ARPE), as normas operaram transposição de cargos públicos, com
violação ao art. 37, II, da Constituição da República. Aduz que as
normas questionadas, ao reenquadrarem ou redenominarem car-
gos públicos, deslocaram servidores para outros cargos com atri-
buições e nível de escolaridade diversos, sem realização de
concurso público. Ressalta que as Leis Complementares 274, 275 e
283/2014, de Pernambuco, modificaram não só a denominação e a
escolaridade, em alguns casos, mas também atribuições do cargo.
Conclui que a investidura se deu mediante transposição, em afronta
ao disposto no art. 37, II, da CR.
O relator, Ministro EDSON FACHIN, adotou o rito do art. 10 da
Lei 9.868, de 10 de novembro de 1999 e solicitou informações
dos requeridos (peça 10 do processo eletrônico).
2

O Governador de Pernambuco, ao defender a constitucio-
nalidade das normas, afirmou não ter sido adotada nenhuma me-
dida visando a prestigiar situação de servidores, mas com intuito
de implantar quadros de pessoal, levando em conta a existência de
quadro formado por servidores oriundos de órgãos diversos, mas
que há décadas exerciam funções e atribuições dos cargos que
foram criados. Ressaltou que o legislador meramente renomeou
os cargos de origem dos servidores, todos previamente ocupados
por concurso público, para viabilizar os respectivos enquadramentos
nos mesmos moldes do quadro permanente de cada órgão. Afir-
mou ausentes fumus boni juris e periculum in mora, pois estaria des-
pida a petição inicial de fundamento para declaração de
inconstitucionalidade e inexistiria prejuízo para a administração
com a migração de servidores que já exerciam atribuições nos res-
pectivos órgãos, para quadros suplementares em extinção (peça 13).
A Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo deferimento
de medida cautelar (peça 39).
A Associação dos Servidores da Procuradoria-Geral do Es-
tado de Pernambuco e o Ministério Público de Contas de Per-
nambuco foram admitidos como amici curiæ (peça 24).A Federação
Nacional dos Servidores e Empregados Públicos Estaduais e do
Distrito Federal (FENASEPE) solicitou ingresso na mesma condi-
ção (peça 41).
É o relatório.
3

2. DISCUSSÃO
A Constituição da República, no art. 37, II, estabeleceu re-
quisito de aprovação em concurso público de provas ou de provas
e títulos para investidura em cargo ou emprego público na admi-
nistração direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos
estados, do Distrito Federal e dos municípios. Sobre a exigência,
FABRÍCIO MACEDO MOTTA comenta:
A realização de certame competitivo, prévio ao acesso aos
cargos e empregos públicos, objetiva realizar os princípios
consagrados em nosso sistema constitucional, notadamente
os princípios da democracia e isonomia, e efetiva-se por meio
de processo administrativo. Utilizando este mecanismo, são
atendidas também as exigências do princípio da eficiência,
neste momento entendido como a necessidade de selecio-
nar os mais aptos para ocupar as posições em disputa e pro-
porcionar uma atuação estatal otimizada. O acesso a cargos e
empregos públicos deve ser amplo e democrático, precedido de
um procedimento impessoal onde se assegurem igualdade de
oportunidades a todos interessados em concorrer para exer-
cer os encargos oferecidos pelo Estado, a quem incumbirá
identificar e selecionar os mais adequados, mediante crité-
rios objetivos.1
JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO observa que concurso pú-
blico “cuida-se, na verdade, do mais idôneo meio de recrutamento
de servidores públicos”, pois “está direcionado à boa administração,
que, por sua vez, representa um dos axiomas republicanos”.2
1 MOTTA, Fabrício Macedo. Comentário ao art. 37, II. In: CANOTILHO,
J. J. Gomes; MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo W.; STRECK, Lenio L.
(Coords.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina,
2013. p. 830.
2 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24.
ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. p. 572.
4

O Ministro CELSO DE MELLO destaca que “o postulado consti-
tucional do concurso público, enquanto cláusula integralizadora dos
princípios da isonomia e da impessoalidade, traduz-se na exigência
inafastável de prévia aprovação em concurso público de provas, ou de
provas e títulos, para efeito de investidura em cargo público”.3
Exigibilidade de concurso para seleção de ocupantes de car-
gos, empregos e funções públicas visa a concretizar, a um só tempo,
os princípios republicanos (CR, art. 1o
, caput), da isonomia (CR,
art. 5o
, caput), da impessoalidade, da moralidade administrativa e
da eficiência (CR, art. 37, caput). Duas são as ressalvas: nomeação
para cargos de provimento em comissão, declarados em lei de livre
nomeação e exoneração e contratação por tempo determinado
para atender a necessidade temporária de excepcional interesse
público (CR, art. 37, II, parte final e IX).
A relevância da cláusula constitucional do concurso público e
as sistemáticas tentativas de burla a esse postulado fizeram que o
Supremo Tribunal Federal editasse a súmula 685, convertida na sú-
mula vinculante 43, consoante a qual:
É inconstitucional toda modalidade de provimento que pro-
picie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em con-
curso público destinado ao seu provimento, em cargo que
não integra a carreira na qual anteriormente investido.
O Supremo Tribunal Federal, no entanto, considera não trans-
gredido o princípio do concurso público quando a reestruturação
administrativa implica extinção de carreira com incorporação dos
3 STF. Plenário. Medida cautelar na ADI 637/MA. Relator: Ministro CELSO
DE MELLO. 19/3/1992, unânime. Diário da Justiça, 8 abr. 1994.
5

servidores desta em outra ou na resultante da unificação de car-
reiras extintas, desde que correspondentes as atribuições dos cargos
e os níveis de escolaridade exigidos, como se vê deste precedente:
Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Lei Complementar
189, de 17 de janeiro de 2000, do Estado de Santa Catarina,
que extinguiu os cargos e as carreiras de Fiscal de Tributos
Estaduais, Fiscal de Mercadorias em Trânsito, Exator e Escri-
vão de Exatoria, e criou, em substituição, a de Auditor Fiscal
da Receita Estadual. 3. Aproveitamento dos ocupantes dos
cargos extintos nos recém-criados. 4. Ausência de violação
ao princípio constitucional da exigência de concurso pú-
blico, haja vista a similitude das atribuições desempenhadas
pelos ocupantes dos cargos extintos. 5. Precedentes: ADI
1591, Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJ de 7.3.2003. 6. Ação jul-
gada improcedente.4
Ao julgar a ação direta de inconstitucionalidade 1.591/SC, o
relator, Min. OCTÁVIO GALLOTTI, salientou que a extinção de todos
os cargos precedentes, com disponibilidade de seus ocupantes e
abertura concomitante de concurso público, acarreta custos e des-
continuidade técnica. Segundo ele:
[...] não se deve levar ao paroxismo o princípio do concurso
para acesso aos cargos públicos, a ponto de que uma reestru-
turação convergente de carreiras similares venha a cobrar (em
custos e descontinuidade) o preço da extinção de todos os
antigos cargos, com a disponibilidade de cada um dos ocu-
pantes seguida da abertura de processo seletivo, ou, então, do
aproveitamento dos disponíveis, hipótese esta última redunda-
ria, na prática, justamente a situação que a propositura da ação
visa a conjurar.5
4 STF. Plenário.ADI 2.335/SC. Rel.: Min. MAURÍCIO CORRÊA. Redator para
acórdão: Min. GILMAR MENDES. 11/6/2003, maioria. DJ, 19 dez. 2003.
5 STF. Plenário. ADI 1.591/RS. Rel.: Min. OCTÁVIO GALLOTTI. 19/8/1998,
un. DJ, 30 jun. 2000.
6

Quanto à escolaridade, o Supremo Tribunal Federal acentuou
que a modificação da exigência de escolaridade para os próximos
certames que não acarrete transformação, transposição ou nova in-
vestidura e desde que mantidas as atribuições do cargo não signi-
fica provimento derivado e, por conseguinte, não viola o art. 37, II,
da CR.6
Não é esse, todavia, o caso das Leis Complementares 274, 275
e 283/2014, de Pernambuco. Elas foram editadas como parte de
ampla reforma administrativa com intuito de “absorver” servidores
cedidos e à disposição que estavam em exercício na Fundação de
Aposentadorias e Pensões (FUNAPE), na Procuradoria-Geral do
Estado (PGE) e na Agência de Regulação dos Servidores Públicos
e Delegados (ARPE). Para tanto, denominaram de “enquadra-
mento” e “redenominação” o que constitui verdadeira transposição,
vedada constitucionalmente.
O art. 2o
, § 2o
, da Lei Complementar 274/2014 determina
que sejam “redenominados” os cargos dos servidores “cedidos e à
disposição da FUNAPE”. Seu Anexo II cria cargos divididos em
quatro carreiras: analista jurídico-previdenciário suplementar, ana-
lista de gestão previdenciária suplementar e auxiliar em gestão pre-
videnciária suplementar, de nível superior, médio e fundamental,
respectivamente.
Os ocupantes do cargo de analista de trânsito, por exemplo,
foram “redenominados” assistentes em gestão previdenciária suple-
6 STF. Plenário.ADI 4.303/RN. Rel.: Min. CÁRMEN LÚCIA. 5/2/2014, maio-
ria. DJe 166, 28 ago. 2014.
7

mentar, de nível médio. Cargo como técnico educacional, analista
em saúde e professor foram “redenominados” para a mesma cate-
goria de analista em gestão previdenciária suplementar, sem distin-
ção. Da própria denominação dos cargos extrai-se, sem maior
esforço intelectual, completa ausência de similitude entre as ativi-
dades anteriores e as atuais. O legislador estadual não se preocupou
sequer em enunciar as atribuições dos cargos criados – possivel-
mente para não evidenciar ainda mais a total desconformidade en-
tre as carreiras.
Não há, no art. 2º, § 2º, da Lei Complementar 274/2014,
mero reenquadramento ou redenominação de cargos, mas verda-
deira transposição de servidores de outros órgãos, provenientes de
carreiras diversas, para cargos da FUNAPE, contrariando frontal-
mente o art. 37, II, da Constituição da República.
Igualmente o art. 2º, caput, e § 2º, da Lei Complementar
275/2014, determina que servidores cedidos e à disposição da
Procuradoria-Geral do Estado fossem “redenominados” de
acordo com o Anexo II da norma. Neste, cargos com atribui-
ções totalmente distintas, como professor, jornalista e analista em
gestão pública foram todos “redenominados” na mesma catego-
ria de analista administrativo suplementar de procuradoria, o
que, mais uma vez, desnuda a intenção do legislador estadual de
promover ampla transposição de cargos cujas atribuições origi-
nais nada tinham em comum com as novas.
A pretexto de “aproveitar” servidores cedidos e à disposição
lotados na PGE, a Lei Complementar 275/2014 promoveu disfar-
8

çada transposição de servidores para carreiras sem relação de cor-
respondência com as precedentes, em desacordo com o art. 37, II,
da CR.
O art. 1o
, § 1o
, da Lei Complementar 283/2014 não fez di-
ferente ao dispor sobre a “redenominação” de servidores cedidos
e à disposição da Agência de Regulação dos Serviços Públicos
Delegados do Estado de Pernambuco (ARPE). Seu Anexo II, nos
mesmos moldes, transpôs ocupantes dos cargos de agente de polí-
cia, analista em gestão autárquica e analista em gestão pública para
carreira de analista suplementar de regulação e fiscalização de ser-
viços públicos delegados, de nível superior. Ao menos o cargo de
agente de polícia é de nível médio naquele estado.
Ao permitir investidura em cargo distinto, de nível de esco-
laridade diverso e maior complexidade do que o originalmente
ocupado, a Lei Complementar 284/2014 de igual modo violou
irremediavelmente o citado art. 37, II.
As situações previstas nos dispositivos impugnados não se
confundem com aquela da ADI 4.303/RN, na qual a Corte as-
sentou a legitimidade de norma potiguar que determinou enqua-
dramento, cálculo e pagamento, a servidores ocupantes de cargo
de nível médio, do mesmo patamar de vencimentos conferido a
aprovados em concurso público para cargo de nível superior. Ali
não houve provimento derivado, pois a lei mantinha atribuições e
denominações dos cargos, apenas alterando, para futuros certames,
o nível de escolaridade exigível.7
7 Vide nota 6.
9

Aqui se configura nítida hipótese de provimento derivado,
porquanto as Leis Complementares 274, 275 e 283/2014 modifica-
ram não só a denominação e a escolaridade, em alguns casos, mas
também as atribuições dos cargos. Isso revela que a investidura se
deu mediante transposição vedada pela Constituição.
O Supremo Tribunal Federal tem rechaçado leis estaduais que,
a pretexto de reestruturação administrativa, operem transposição
de cargos sem realização de concurso público.Veja-se, por exem-
plo, o seguinte julgado:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DO
ESTADO DO CEARÁ. PROVIMENTO DERIVADO DE
CARGOS. INCONSTITUCIONALIDADE. OFENSA AO
DISPOSTO NO ART. 37, II, DA CF. AÇÃO JULGADA
IMPROCEDENTE.
I – São inconstitucionais os artigos da Lei 13.778/2006, do
Estado do Ceará que, a pretexto de reorganizar as carreiras de
Auditor Adjunto do Tesouro Nacional, Técnico do Tesouro
Estadual e Fiscal do Tesouro Estadual, ensejaram o provi-
mento derivado de cargos.
II – Dispositivos legais impugnados que afrontam o co-
mando do art. 37, II, da Constituição Federal, o qual exige
a realização de concurso público para provimento de cargos
na Administração estatal.
III – Embora sob o rótulo de reestruturação da carreira na
Secretaria da Fazenda, procedeu-se, na realidade, à institui-
ção de cargos públicos, cujo provimento deve obedecer aos
ditames constitucionais.
IV – Ação julgada procedente.8
É, portanto, inconstitucional provimento derivado de cargo
público por meio do rótulo de “reenquadramento” ou “redenomi-
8 STF. Plenário.ADI 3.857/CE. Rel.: Min. RICARDO LEWANDOWSKI. 18/12/2008,
maioria. DJe 38,27 fev.2009.
10

nação”, por consubstanciar, em realidade, transposição de cargos
sem realização de concurso público.
Tendo em conta que os arts. 21, 24, 25, caput e §§ 1o
e 2o
, in-
cisos I a IV, §§ 3o
a 6o
, 26, 28, caput e parágrafo único, 29, da Lei
Complementar 274/2014; os arts. 21, 24, 25, caput e §§ 1o
e 2o
, I a
IV e §§ 3o
a 6o
, 26, 28, caput e parágrafo único, 29, da Lei Comple-
mentar 275/2014; e os arts. 1o
, § 2o
; 3o
, § 1o
, I aV e §§ 2o
e 3o
, e 4o
,
caput e parágrafo único, da Lei Complementar 283/2014, o De-
creto 42.054/2015 e o Decreto 42.118/2015, todos do Estado de
Pernambuco, fixam regras concernentes à forma de transposição
dos servidores cedidos e à disposição da FUNAPE, da PGE e da
ARPE, devem também ser declarados inconstitucionais por arras-
tamento, pelo mesmo conjunto de razões acima alinhadas.
3. PEDIDO CAUTELAR
Sinal de bom direito (fumus boni juris) está caracterizada na
ampla plausibilidade jurídica do pedido, que encontra respaldo em
jurisprudência sumulada do Supremo Tribunal Federal.
A possibilidade de transposição de cargos públicos com paga-
mento de remuneração em valores superiores aos devidos, aliada à
improvável repetibilidade desses valores (por seu caráter alimentar
e pela possibilidade de os beneficiários alegarem boa-fé) e ao fato
de as transposições obstarem realização de concurso público para
que os cargos sejam providos de maneira correta, recomendam de-
11

ferimento de medida cautelar, pela presença inequívoca de perigo
na demora processual (periculum in mora).
Além disso, como indica a petição inicial, fatos recentes rela-
cionados a decretos que regulamentam as leis complementares im-
pugnadas, permitem progressão funcional de servidores – com
possibilidade de praticamente dobrarem a remuneração – e conce-
dem adicional de desempenho em percentual de até 50% sobre o
vencimento-base denotam urgência do provimento liminar pelo
agravamento dos prejuízos causados ao erário e aos princípios cons-
titucionais, notadamente o da moralidade administrativa.
4. CONCLUSÃO
Ante o exposto, opina o Procurador-Geral da República por
deferimento da medida cautelar e por procedência do pedido.
Brasília (DF), 23 de janeiro de 2017.
Rodrigo Janot Monteiro de Barros
Procurador-Geral da República
RJMB/WCS/PC-Par.PGR/WS/2.293/2017
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