Libro número cuatro del compendio de 10 elementos integrales, mínimos y esenciales a considerar de la economía hondureña. En el marco del Foro: ¿Para qué y Para quién se presupuesta en Honduras?

1. Una política
fiscal
redistributiva y
sostenible
Elementos Considerar
Integrales
Mínimos
Esenciales
10 A

2. Esta publicación fue realizada por FOSDEH, con el apoyo financiero de la
Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación COSUDE y la iniciativa
Think Tank.
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3. Índice
Introducción 1
Conceptualización del presupuesto y
las reglas fiscales en Honduras 2
Disciplina fiscal: Desde la normativa
teórica a la práctica en Honduras 5
Proyecciones de Crecimiento, Deuda
Pública y Coherencia con la Disciplina
Fiscal Respecto al Déficit 8
Conclusiones 10
Referencias Bibliográficas 11

4. 1
En Honduras, tras alcanzar elevados niveles de déficit fiscal en el
período 2010-2013 se estimó necesaria la adopción de una
disciplina fiscal para la reducción del déficit fiscal, de manera que
en 2016, se aprueba el Decreto 25-2016 Ley de Responsabilidad
Fiscal para definir las reglas y los indicadores que sirvan de
evidencia del alcance de los objetivos y metas fijadas. Esta
disciplina responde a las recomendaciones y acuerdos
provenientes de organismos multilaterales como el acuerdo
Stand-by sostenido con el Fondo Monetario Internacional.
Ligado a esto, el gobierno establece techos de endeudamiento y
asignaciones presupuestarias a fin de lograr una reducción del
déficit del Sector Público no Financiero (SPNF) además de
subsanar las finanzas de empresas estatales altamente
endeudadas y de tendencias deficitarias.
Pese a todo este marco de acciones para controlar el déficit del
SPNF, existen algunos vacíos que dan evidencia para cuestionar
la efectividad de la disciplina fiscal asumida por el gobierno, tales
contradicciones entre los principios regidores de la disciplina
fiscal y la aplicación de ésta en la práctica, como la
discrecionalidad en el gasto, concentrado en un reducido
número de instituciones públicas.
En lo tocante al presupuesto, este capítulo se refiere a la
implementación integral de la disciplina fiscal y sus implicaciones
sobre las finanzas públicas, además contrasta lo dicho por
algunos autores, lo establecido en el marco legal de Honduras y
la coherencia entre estos dos elementos y las prácticas
gubernamentales.
Introducción

5. 2
Conceptualización del presupuesto y las reglas fiscales en
Honduras
El Presupuesto General de una República(PGR), debe ser [1] un
instrumento legal que permite la mejor administración de los
recursos del Estado, en un marco de transparencia y rendición de
cuentas, donde se refleja las prioridades de gasto del gobierno,
basado en un análisis de financiamiento con recursos propios y
crédito externo (deuda, donaciones y transferencias, alivio de
deuda, etc.).
Éste, deberá sujetarse a la Ley de Responsabilidad Fiscal, que en el
Artículo 3, establece directrices puntuales, como ser: reglas macro
fiscales para al SPNF y reglas sobre las exoneraciones tributarias,
todo esto con el interés de mantener el equilibrio financiero del
Presupuesto General de la República. En sinergia se define con un
año de anticipación, los lineamientos a seguir para el presupuesto
del año siguiente. En este caso particular se refiere a los
Lineamientos de Política Presupuestaria 2018.
De manera que los techos o metas de gasto establecidos para el
presupuesto 2018 se resumen de la siguiente forma:
Fuente: tomado de los Lineamientos de Política Presupuestaria 2018, Secretaría de Finanzas 2017
1. Valoración afirmada a partir de lo contenido en: Ley Orgánica del Presupuesto, Constitución de la
República, Ley de Responsabilidad Fiscal, Lineamientos de Política Presupuestaria 2018 y anteriores
publicaciones del FOSDEH
Metas Fiscales Sector público no Financiero 2018
Descripción Meta como porcentaje del PIB
Déficit Balance Global del SPNG 1.2 %
Crecimiento del gasto corriente 7.5 %
Salarios 11.3 %
Metas Fiscales para la Administración Central 2018
Salarios 8.4 %
Déficit de la Administración Central 3.4 %
Gasto de Capital 5.7 %
Nueva Deuda Flotante 0.5%

6. 3
Estas metas siguen de manera indicativa las recomendaciones en
materia fiscal producto de acuerdo Stand-By suscrito con el Fondo
Monetario Internacional, con vigencia de 3 años contando desde el
2014. Cabe resaltar que este acuerdo le permitió al gobierno
acceder a un préstamo por 113.2 millones de dólares, dicho
acuerdo sostiene como objetivo “preservar la estabilidad
macroeconómica y mejorar las condiciones para un crecimiento
económico sostenible e inclusivo” [2].
Evidentemente, existe una serie de elementos fiscales que se deben
seguir para la formación del presupuesto 2018, sin embargo existe
un panorama económico que debe ser tomado en cuenta ya que
éste influye en la concertación de las metas fiscales y
presupuestarias.
En cuanto a los lineamientos del gasto consideran las reglas fiscales
impulsadas por el acuerdo Stand-By y que se concibe en la Ley de
Responsabilidad Fiscal, en el numeral 1 del Artículo 3 (…) “No podrá
ser mayor al 1.6 % en el año 2016; no podrá ser mayor al 1.5 % en el
2017; no podrá ser mayor al 1.2 en el 2018 y no podrá ser mayor a l
1 % del 2019 en adelante. La nueva deuda flotante no deberá ser
mayor al 0.5% del PIB.
Según el Banco Central de Honduras en su Revisión al Programa
Monetario 2017-2018, estima que el crecimiento económico para
este bienio oscilará en un rango de 3.7 y 4.1 % respaldado
primordialmente por la mejoría de las condiciones económicos
foráneas como ser: el alza de las económicas avanzadas (zona
euro), crecimiento de los Estados Unidos y la mejor desempeño de
economías emergentes (China) y en desarrollo.
Las reglas fiscales se establecen con el objetivo –entre otros– de
reducir la discrecionalidad de los gobernantes en cuanto al gasto
público, evitando los incrementos del gasto producto de influencias
de grupos de presión y/o fines electorales (García, 2004, pp 23).
2. Revisión del Programa Monetario 2017-2018 que se presentó en julio 2017 por el Banco Central de
Honduras.

7. 4
El Decreto 86-2013 Ley del programa voluntario de rescate,
promoción y fomento del sector de las comunicaciones, establece
en su Artículo 1 que cualquier deuda que un medio de
comunicación tenga con el Estado se podrá pactar con el canje del
monto de la deuda mediante publicidad en forma exclusiva con el
presidente de la República o a quien éste delegue. Este es un claro
ejemplo de discrecionalidad fiscal, de manera que los recursos que
el Estado podría percibir como un ahorro en las finanzas públicas no
se logran, ni se lograran en tanto existan este tipo de acuerdos
legales.
A lo anterior se le añade, que en las Disposiciones Generales del
Presupuesto 2017, en el Artículo 215 [3] , y que se mantiene como
Articulo 214 en el Presupuesto recomendado para el 2018, se
establece que cualquier gasto en publicidad “(…) se centralizarán en
el Presupuesto de la Presidencia de la República, quien es la única
autorizada para ejecutar y ampliar este renglón presupuestario. En
caso que se requiera estos servicios por parte de las instituciones,
estas deberán presentarla solicitud correspondiente ante el
Presidente de la República” por lo que cualquier interés por suprimir
la discrecionalidad del gasto público se estima en poco, debido a
este tipo de medidas presupuestarias.
Este bagaje de hechos en cuanto a la discrecionalidad del gasto y
del actuar de la administración central da evidentes indicios para
cuestionar la efectividad de una “disciplina” fiscal en Honduras,
debido a que los gobernantes pueden buscar alternativas para
evitar la aplicación de estas normas mediante una contabilidad
“creativa” reduciendo la transparencia del presupuesto, lo que
dejaría sin un efecto positivo la aplicación de tal regla. Tal es el caso
del PGR 2017 donde la Dirección Nacional de Parques y
Recreación, obtuve un incremento de 109.2 % y no posee
información pública sobre la ejecución presupuestaria por objeto o
programa.
3. DGP 2016 Artículo 211 y Artículo 213 en año 2015

8. 5
Cabe resaltar que García (2004) afirma que uno de los argumentos
para establecer una regla fiscal es la equidad intergeneracional, es
decir, no financiar el gasto corriente con deuda, ya que esto implica
hipotecar los ingresos de las generaciones venideras y priorizar el
gasto en inversión real, puesto que se traduce en efectos positivos
sobre bienestar de las generaciones futuras. A esto se le conoce
como la regla de oro.
En Honduras, como ya se ha mencionado, no se puede hablar de
una disciplina fiscal integra, debido a que se han adulterado los
conceptos como “inversión en desarrollo humano” basándose en
programas de asistencialismo (y políticas populistas) en lugar de
invertir en ejes estructurales como salud y educación. Además del
presunto alivio obtenido mediante alianzas público-privadas (APP),
al apoyar al gobierno en proyectos de inversión que éste no pueda
ejecutar por escases de recursos financieros y técnicos. En la
práctica se ha observado que se ha debilitado el Fondo Vial al no
asignarse los recursos de Ley (5% en lugar del 40% de los impuestos
al combustibles), así como entidades del sector público, y en
cambio se ha favorecido el esquema de proyectos concesionados
como Alianzas Público Privadas que son menos transparentes, más
costos en el mediano y largo plazo para el Estado, esto por las
garantías que ofrece el gobierno a los agentes privados que
participan de este tipo de contratos, que se manifiestan como
pasivos contingentes crecientes y que las blindan ante un cambio
futuro de política pública.
Disciplina fiscal: Desde la normativa teórica a la práctica en
Honduras.
Kopits y Symansky (1998) definen algunas características que
deben considerase para la aplicación de una disciplina fiscal
efectiva. Como ser:
• Indicadores bien definidos; para reducir problemas de
interpretación de manera que reduzca la eficacia de la regla.

9. 6
• Alcance institucional; es fundamental definir qué instituciones
estarán sometidas a disciplina y responsabilidad fiscal
• Reglas de excepción; especificando en qué circunstancias se
permite su incumplimiento, al igual que exigir informes que
expliquen este hecho y un programa que establezca de qué forma y
cuándo se reestablecerá la regla.
La disciplina fiscal se pueden clasificar con forme a dos criterios; por
un lado el funcionamiento del tipo de limite que se imponga a las
instituciones del Estado; dentro de estas se pueden encontrar las
reglas cuantitativas (que no son más que todas aquellas
restricciones que especifican algún límite cuantitativo al indicador
elegido), y las reglas de procedimiento, que son aquellas que
indican como se debe llevar a cabo un determinado proceso. Por
otro lado, se encuentran las directrices que, según el tipo de
indicador fiscal considerado se deben respetar permitiendo
diferenciar entre las reglas sobre déficit, nivel de deuda y gasto
público, independientemente de que sean de carácter cuantitativo
o de procedimiento.
Otra característica importante de las reglas fiscales es su
transparencia en la operación de las autoridades, en lo referente a
aspectos de contabilidad, predicciones y convenios institucionales.
El Fondo Monetario Internacional (2007) en su “Código de Buena
Conducta en Transparencia” define algunos lineamientos básicos
para este fin, destacan entre otros:
• Claridad en cuanto a las relaciones entre los agentes económicos
y las responsabilidades en el proceso presupuestario, delimitando
las barreras entre el sector público y el sector privado.
• Disponibilidad pública y completa de la información pasada,
presente y de las proyecciones, llevadas a cabo por el gobierno.
• Reglas fiscales conforme a los objetivos de política económica del
país.

10. 7
Tabla 1 Característica de las reglas fiscales presentes en la Ley
de Responsabilidad Fiscal de Honduras.
4. Ley de Responsabilidad Fiscal”
• Reglas fiscales sencillas, flexibles y aplicables.
Las reglas para una disciplina fiscal deben definir claramente el plan
de alcance de sus objetivos a través de políticas eficientes y
reformas estructurales para cumplir con las metas propuestas para
subsanar las finanzas públicas.
En Honduras, estos elementos se encuentran definidos en el
Decreto 25-2016[4] , Artículo N° 2,3 y 4.
Artículo Contenido
Artículo 2.- Ámbito de
Aplicación
La presente ley se debe aplicar al sector público no
financiero
Artículo 3.-Reglas
Plurianuales de
Desempeño Fiscal
1. a) Para efecto de esta Ley, se establece un techo
anual para el déficit en la balanza global del
Sector público no financiero, igual al uno por
ciento (1.0 %) de Producto Interno Bruto, en el que
se aplica gradualmente de la siguiente forma
• No podrá ser mayor al uno punto seis por
ciento (1.6%) en el año 2016.
• No podrá ser mayor al uno punto cinco por
ciento (1.5%) en el año 2017
• No podrá ser mayor al uno punto dos por
ciento (1.2 %) en el año 2018
• No podrá ser mayor al uno por ciento (1 %) en
el año 2019 en adelante.
Artículo 4.- Reglas de
Excepción
1. Por emergencia nacional declarada catástrofe
natural que podrá afectar seriamente la
economía nacional (definida como un daño
equivalente al uno por ciento (1% ) del PIB )
2. En el caso que la economía atraviese una
recesión, económica definida como la caída en
el producto interno bruto real por dos
trimestres consecutivos
Fuente: Ley de Responsabilidad Fiscal, Decreto 25-2016, Diario Oficial la Gaceta (2016).

11. Según el Informe de Deuda Pública del Gobierno Central al
segundo trimestre de 2017 publicado por SEFIN, éste posee una
deuda de US$10,503.78, esto es, el 48 % de PIB, de manera que
cabe preguntarse ¿De verdad es posible respetar dicho techo
establecido para 2018, si tan solo el Gobierno Central ha alcanzado
este límite en lo que va del segundo trimestre de 2017? Claro está
8
Las disciplinas fiscales adquiridas por Honduras a raíz del acuerdo
Stand-By poseen en gran parte dichas características, pero se
quedan cortas. Por ejemplo, la definición del indicador deja muchos
vacíos que pueden utilizar los gobiernos para incumplir –de cierta
forma- la regla establecida, a través de una contabilización
“creativa”, donde operaciones que en realidad son deudas y gasto
corriente del gobierno se registran como inversión creando la
“ilusión” de que el gobierno está destinando recursos al bienestar
común, mediante “inversión social” pero realmente son gastos de
políticas populistas y programas de asistencialismo. Además, la
débil institucionalidad en el país, entre los cuales los entes
fiscalizadores, no cuentan con algunas capacidades técnicas y dan
lugar que por acción y/u omisión promuevan el encubrimiento para
que se ajusten, a conveniencia, indicadores claves y no se haga
efectiva la disciplina fiscal.
Proyecciones de Crecimiento, Deuda Pública y Coherencia con
la Disciplina Fiscal Respecto al Déficit
Los techos de la deuda del Sector Público No Financiero (SPNF) se
han establecido, según los Lineamiento de Política Presupuestaria
2018, de la siguiente forma:
Fuente: Lineamientos de la Política -presupuestaria 2018
Techos Máximos en Saldo de Deuda Pública
SPNF Respecto al PIB
2018 48%
2019 49.5
2020 50.9

12. 9
que aparte de un desbalance en las estimaciones de los indicadores
también existe una inconsistencia a la regla establecida. Cabe
señalar que los límites a la deuda flotante establecida en la Ley de
Responsabilidad Fiscal se aplica únicamente a la nueva deuda del
año fiscal en curso y no hace referencia a la deuda flotante
acumulada de periodos anteriores, por lo tanto se minimiza y a su
vez subvaluá la deuda pública interna total en cifras significativas ya
que la misma ronda niveles del 5% del PIB en lo referente a la
administración central.
En marzo de 2017, el Banco Central de Honduras (BCH) siguiendo
su estrategia de programación bianual, publica el Programa
Monetario 2017-2018, en el que establece un crecimiento estimado
del PIB ente 3.4 y 3.7 %, un proyección que concuerda con cierto
comportamiento de la actividad económica presente hasta ese
momento. A mitad de año, se modificó este rango estimando un
crecimiento del PIB entre 3.7 y 4.1 % en la Revisión al Programa
Monetario 2017-2018 ¿Por qué se dice esto? La regla fiscal respecto
a la deuda utiliza como indicador el ratio Deuda/PIB, es decir, a
mayor PIB, disminuye el indicador y abre las puertas para mayor
nivel de endeudamiento en valores absoluto.
Por lo anterior, es que esa “mejorar” en el crecimiento económico,
producto de un “ilusionismo” económico, puede mermar la eficacia
de la disciplina fiscal para este bienio, ya que el gobierno tendría
permitido endeudarse más en valores absoluto. Si dicho
endeudamiento es utilizase para financiar gasto de capital
(inversión real), estaría generando un endeudamiento de poco
impacto económico social, que bien diseñado podría contribuir al
desarrollo sostenible deseado.

13. 10
Conclusiones
Pese a existir, por mandato legal, se han ideado la forma de
“esquivar” las reglas fiscales al ajustar las metodología de
estimación, se disminuye el monto deuda y se generan cuentas con
otros nombres que no son comparable con los indicadores de otros
países, por ejemplo, no considerar la deuda intragubernamental
como la que está en posesión de los institutos de previsión, y
trastocar las proyecciones de crecimiento económico con criterios
cualitativos subjetivos, reduciendo a la vez la transparencia y
acceso a la información para que los agentes económicos puedan
darle seguimiento de manera objetiva a todos aquellos indicadores
necesarios para el adecuado seguimiento y cumplimiento de la
disciplina fiscal. En función de la teoría revisada, es preciso enfatizar
que las reglas fiscales deben definir claramente la estrategia para el
alcance del objetivo (subsanar las finanzas públicas a través de un
control de gasto y reducción del déficit fiscal) a través de políticas
eficientes y reformas estructurales para cumplir con las metas
fiscales, haciendo cumplir la regla de ahorro en cuando al gasto y
déficit fiscal.
Finalmente, no se han encontrado balances consolidados de todo
el sector público, por lo que no se puede hablar de indicadores de
reducción del déficit fiscal eficaces que midan correctamente el
comportamiento de esta variable, por lo tanto, se recomienda
evaluar los procedimientos contables para consolidar todo el sector
público, siguiendo metodologías estándar internacionales, de
manera que se pueda evaluar el desempeño de la disciplina fiscal
acordada. Cabe señalar, que la Contaduría General de la República
(CGR) ha venido realizando esfuerzos para tener estados financieros
consolidados del sector público, de acuerdo a la Normas
Internacionales Contable del Sector Público, y su implementación
se tenía planificada para el periodo 2012-2017 pero se ha venido
demorando, se espera iniciar en el 2018.

14. 11
Referencias Bibliográficas
García Serrador, A. (2004). Teoría General sobre reglas fiscales.
Quaderns de Política Econòmica. 8, (2), pp.22-37.
Kopits, G. Symansky, S. (1998): Fiscal policy rules, IMF Occasional
Paper nº
162, Washington.

15. Introducción general
El Presupuesto General de la República (PGR) no es un instrumento más de la
política económica, los presupuestos son en esencia la convergencia de las
políticas públicas, las cuales se expresan en términos monetarios. Las
asignaciones presupuestarias dan luces del horizonte de desarrollo y la forma en
que los países lo desean lograr. Asimismo no solo vislumbran las asignaciones
presupuestarias, sino la forma en como estas serán financiadas. Por lo cual, es
trascendental determinar no sólo la viabilidad económica financiera en los
ingresos, sino la justicia fiscal en materia de recaudación. También es necesario
que el PGR se construya en el marco de la realidad económica y social de las y
los hondureños, sus necesidades y sus capacidades. Por tanto, es imperativo
que documentos de referencia del presupuesto, como el Marco Macro Fiscal de
Mediano Plazo (MMFMP), pueda brindar los elementos que acerque a este
instrumento a la realidad de los hondureños y hondureñas.
Es preciso indicar, que el PGR debe promover los Derechos Humanos,
particularmente los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC), del
cual el Estado de Honduras es signatario del Pacto Facultativo (PIDESC), por lo
cual está obligado a rendir cuenta del cumplimiento de estos derechos. En este
sentido, en junio del 2016 el Estado de Honduras fue sometido al Examen
Periódico Universal (EPU) presidido por el Comité de Derechos Económicos
Sociales y Culturales, en Ginebra. Producto de esta evaluación, el Comité emitió
60 observaciones y recomendaciones para la preservación de los DESC en el
país. Para efectos de los “10 Elementos [Integrales, Mínimos, Esenciales] a
Considerar” haremos referencias de las observaciones recomendaciones 19, 20,
27, 28,29, 30, 31,33, 34,39, 40 y 57 de esta evaluación, no dejando sin efecto, la
importancia de las demás observaciones y recomendaciones.
En las consideraciones 19 y 20 del EPU se lamenta que no haya información
oportuna alrededor del presupuesto, que las políticas económicas,
particularmente las tributarias agudicen la pobreza y la desigualdad de la
población hondureña, de manera que las y los hondureños viven sin gozar de
salud, educación, vivienda y seguridad social, a efecto de ello el Comité DESC,
exhortó al Estado de Honduras a la construcción de un presupuesto
participativo, transparente y respetuoso de los DESC. En consonancia con esto,
el FOSDEH propone una serie de aspectos estructurales alrededor de la política
presupuestaria, presentando diez puntos que orbitan alrededor del
presupuesto, elementos que resultan de un diagnostico a la estructura del
presupuesto y sobre todo del análisis contextual del mismo, de manera que se
advierten los peligros y oportunidades para que se vulneren o preserven los
DESC de la población hondureña.