Este documento discute la necesidad de adoptar reglas de responsabilidad fiscal en El Salvador debido al deterioro de las finanzas públicas en los últimos años, caracterizadas por déficits fiscales persistentes, aumento del gasto corriente y alta deuda pública. Asimismo, señala que este tipo de reglas podrían mejorar la institucionalidad en la gestión fiscal mediante límites numéricos explícitos a variables como el déficit y deuda, así como normas de transparencia y rendición de cuentas. Finalmente, propone analizar la experiencia

1. Estudios Estratégicos
Política de responsabilidad
fiscal en El Salvador
Luz María Serpas de Portillo
Bulevar y Urbanización Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador Marjorie Chorro
PO.BOX. 01 - 278 • PBX: (503) 2248-5600 • FAX: (503) 2278-3356 José Andrés Oliva Cepeda
www.fusades.org
Departamento de Estudios Económicos DEC
Departamento de Estudios Legales DEL

2. 336
S486p Serpas de Portillo, Luz María, 1961-
Política de responsabilidad fiscal en El Salvador: estudios
sv estratégicos / Luz María Serpas de Portillo, Marjorie Chorro, José
Andrés Oliva Cepeda. -- 1ª ed. -- Antiguo Cuscatlán, La Libertad,
El Salv. : FUSADES, 2012.
38 p. ; 27 cm. -- (Estudios estratégicos)
ISBN 978-99923-962-3-0
1. Hacienda pública. 2. Gastos públicos-El Salvador. 3. Política
de gastos públicos. 4. Presupuesto nacional. I. Chorro, Marjorie,
1976- coaut. II. Oliva Cepeda, José Andrés, 1980-, coaut.
III. Título.
BINA/jmh
Estudios Estratégicos
Política de responsabilidad
fiscal en El Salvador
Luz María Serpas de Portillo
l Salvador Marjorie Chorro
356 José Andrés Oliva Cepeda
Departamento de Estudios Económicos DEC
Departamento de Estudios Legales DEL
FUNDACIÓN SALVADOREÑA PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL - FUSADES
Una publicación del Departamento de Estudios Económicos y el Departamento de Estudios Legales
Primera edición 1,000 ejemplares
Septiembre de 2012
ISBN 978-99923-962-3-0
San Salvador, El Salvador, Centroamérica
Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Artículo 15 de la Ley del Libro
La autorización para reproducir total o parcialmente esta publicación deberá solicitarse
al Director del Departamento de Estudios Económicos y el Departamento de Estudios Legales de Fusades

3. Índice general
1. Introducción.............................................................................................................. 1
2. ¿Por qué impulsar reglas de responsabilidad fiscal en El Salvador?............................ 2
2.1 Deterioro de las finanzas públicas................................................................. 2
2.2 Desempeño económico................................................................................ 5
2.3 Insuficiente transparencia y rendición de cuentas en la gestión fiscal............ 6
2.4 Carencia de un marco normativo que regule la estabilidad fiscal................... 7
2.5 Tendencia del déficit fiscal estructural.......................................................... 8
3. Conceptualización y elementos a considerar en las reglas fiscales............................. 11
3.1 Reglas cuantitativas..................................................................................... 11
3.2 Reglas de procedimiento.............................................................................. 13
3.3 Pautas de transparencia............................................................................... 13
3.4 Cláusulas de escape...................................................................................... 14
3.5 Fondos de Estabilización.............................................................................. 14
4. Experiencia internacional-legislación comparada...................................................... 15
4.1 Brasil............................................................................................................ 15
4.2 Nueva Zelanda............................................................................................. 16
4.3 Perú.............................................................................................................. 17
4.4 Colombia...................................................................................................... 17
4.5 Chile............................................................................................................. 18
4.6 Nueva generación de reformas..................................................................... 19
5. Política de responsabilidad fiscal para El Salvador..................................................... 22
5.1 Condiciones previas...................................................................................... 22
5.2 Lineamientos a considerar............................................................................ 23
6. Reflexiones finales.................................................................................................... 29
Bibliografía ............................................................................................................... 31
Anexo 1 Experiencia internacional-legislación comparada................................... 32-33
Anexo 2 Estructura del Sector Público no Financiero............................................ 34

4. Índice de cuadros
1 Indicadores macroeconómicos seleccionados, 2004-2011......................................... 4
2 Reglas fiscales en países seleccionados..................................................................... 16
3 Tipos de reglas fiscales adoptadas desde 2010.......................................................... 22
Índice de gráficas
1 Déficit fiscal, porcentaje del PIB ............................................................................... 3
2 Deuda del Sector Público no Financiero.................................................................... 3
3 Crecimiento real del PIB............................................................................................ 5
4 Ciclo económico y ciclo de los ingresos tributarios.................................................... 9
5 Déficit fiscal y primario observados y estructurales................................................... 10
6 Países seleccionados: Índice del Presupuesto Abierto (OBI)....................................... 13
7 SPNF: remuneraciones.............................................................................................. 26
8 SPNF: déficit fiscal mensual...................................................................................... 27
Índice de recuadros
1 Ejemplos de países que utilizan cláusulas de escape.................................................. 14
2 El Compacto Fiscal: Reformando la gobernanza fiscal en la Unión Europea............... 20
3 Resumen de nuevas reglas fiscales adoptadas desde 2010 por algunos países........... 21

5. Siglas utilizadas
AFI Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado
BCR Banco Central de Reserva de El Salvador
CIP Certificados de Inversión Previsional
Cn Constitución de la República
DEC Departamento de Estudios Económicos
DEL Departamento de Estudios Legales
DFE Déficit fiscal estructural
FMI Fondo Monetario Internacional
FOP Fideicomiso de Obligaciones Previsionales
FOSEDU Fideicomiso para la Inversión en Educación, Paz Social y Seguridad Ciudadana
FUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
IAIP Instituto de Acceso a la Información Pública
IPC Índice de Precios al Consumidor
LAIP Ley de Acceso a Información Pública
LETES Letras del Tesoro
LRF Ley de Responsabilidad Fiscal
MIHAC Ministerio de Hacienda
OBI Índice de Presupuesto Abierto (por sus siglas en inglés)
PDE Procedimiento de Déficit Excesivo
PEC Pacto de Estabilidad y Crecimiento
PIB Producto Interno Bruto
ROSC Report on the Observance of Standards and Codes (*)
SEP Superávit estructural primario
SPNF Sector Público no Financiero
UE Unión Europea
(*) Informe de El Salvador sobre la Observancia de Estándares y Códigos:
Módulo de Transparencia Fiscal (por sus siglas en inglés)

6. Los autores agradecen los comentarios y
sugerencias formuladas por el
Dr. Álvaro Trigueros Argüello,
Director del Departamento de Estudios
Económicos, así como el apoyo de
Manuel Antonio Zuleta en la
elaboración de gráficas y de
Yolanda Cabrera de González
en la edición de este documento.

7. Política de responsabilidad fiscal en El Salvador
1. Introducción Las reglas de responsabilidad fiscal ancladas
en una ley, junto con pautas de transparencia y
rendición de cuentas, ofrecen una buena opción
para mejorar la institucionalidad en la gestión de
En los últimos años, las finanzas públicas la política fiscal y reducir la discrecionalidad, con
salvadoreñas se han deteriorado –déficit el propósito de que las finanzas públicas sean
persistente, incremento significativo del gasto sostenibles. Para esto, es necesario que en el país
corriente y alto endeudamiento– en un contexto se logre un acuerdo amplio, sobre la necesidad
de bajo crecimiento económico y un entorno de mantener saludables las finanzas públicas y
internacional incierto y volátil. También, el país la utilización de este tipo de mecanismos para
es vulnerable a desastres naturales y choques preservar la estabilidad en el largo plazo.
externos que presionan el gasto público y la
deuda, cuando ocurren. Ante este panorama, A raíz de las preocupaciones por mantener la
es urgente adoptar medidas para reenfocar la estabilidad económica y protegerla de choques
política fiscal con visión de mediano y largo plazo, externos, desastres naturales o una gestión pública
considerando mejorar ingresos sin menoscabar irresponsable, las reglas de responsabilidad fiscal
el crecimiento económico, mayor eficiencia en el cobraron auge en los últimos veinte años en
gasto corriente priorizando el área social, buscar muchas economías avanzadas y en desarrollo.
opciones para un manejo adecuado de la deuda En muchos casos, estas reglas se han plasmado
pública, adoptar un proceso de elaboración de en leyes y, en otros, son compromisos de los
presupuestos plurianuales, y, en general, fortalecer, gobiernos aplicados de facto en la gestión fiscal;
institucionalizar y dotar de mayor transparencia la tienen como propósito evitar el endeudamiento
gestión de los fondos públicos. Al mismo tiempo, excesivo, por sus consecuencias negativas para
es imperativo continuar realizando acciones que el progreso social, el crecimiento económico y la
conlleven a retomar un crecimiento económico estabilidad de la economía. Una deuda elevada,
sostenido, lo que permitirá mantener la sanidad impide que el gobierno cumpla sus funciones
de las finanzas públicas. básicas adecuadamente –formación de recursos
humanos, sistema de salud, infraestructura,
1
Política de responsabilidad fiscal en El Salvador

8. etc.– pues deben destinarse recursos cuantiosos de la siguiente forma: en el primer apartado, se
a la atención de la deuda; además, restringe el resumen los argumentos que sustentan el impulso
margen para atender cualquier contingencia que de este tipo de reglas en el caso de El Salvador; en
se presente por desastres naturales o choques el segundo, se presentan aspectos conceptuales
externos. y elementos básicos sobre las reglas fiscales; en
tercer lugar, se comentan rasgos relevantes de
Estas reglas consisten en establecer límites experiencias exitosas en este ámbito, mediante
numéricos explícitos a variables fiscales como legislación comparada; a continuación, se discuten
el nivel de endeudamiento, déficit fiscal, algunos elementos a considerar en el diseño de
gasto corriente, ingresos fiscales; además, se una política de responsabilidad fiscal en el país, y,
agregan normas de procedimiento, que orientan finalmente, se presentan algunas reflexiones.
ciertas decisiones presupuestarias y pautas
de transparencia, que permiten a la sociedad
informarse y evaluar la gestión pública e implican
un fortalecimiento institucional en el proceso de
presupuestación y en la ejecución de la política
fiscal. Como consecuencia de los problemas 2. ¿Por qué impulsar reglas de
fiscales derivados de la crisis internacional responsabilidad fiscal en El
(2008-2009), este tipo de reglas han tomado un Salvador?
renovado impulso, varios países han incorporado
nuevos elementos en procura de su cumplimiento,
tratan de ser más flexibles pero a su vez más
2.1 Deterioro de las finanzas públicas
vinculantes.
Una Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) es
un elemento determinante para instaurar una
política de prudencia y responsabilidad en la En los últimos treinta años, las finanzas públicas
gestión de las finanzas públicas, ya que establece salvadoreñas han exhibido un balance deficitario;
reglas de obligatorio cumplimiento para el en ciertos períodos los déficit alcanzaron niveles
diseño y la ejecución de la política fiscal. El uso muy altos, como en los años de la guerra civil
de éstas provee un mecanismo que fortalece (13.8% del PIB en 1981), luego de implementarse
la transparencia, predictibilidad, y evaluación una serie de reformas estructurales al sistema
de la política fiscal, al someter a funcionarios al tributario a partir de 1989, se logró estabilizar
escrutinio público de las metas y prioridades de las cuentas fiscales, y el déficit osciló en niveles
sus políticas. La principal ventaja conseguida por manejables durante la mayor parte de los años
países que han adoptado una LRF, radica en que noventa (gráfica 1). La deuda pública, por su
la reducción sustantiva de la discrecionalidad parte, reflejó avances en su reducción, pasó
coadyuva a solucionar los problemas de elevados de representar 57.2% del PIB en 1991 hasta
déficits públicos, sesgos de gasto y elevado 30.1% en 2000, debido, en parte, a las reformas
endeudamiento. Consecuentemente, aumenta la implementadas y a un programa de condonación
credibilidad y reputación de los gobiernos, lo que para apoyar los esfuerzos de reconstrucción,
redunda en una reducción del riesgo país. posteriormente a la suscripción de los Acuerdos
de Paz en 1992 (gráfica 2); además, durante la
El propósito de este documento es aportar primera mitad de los noventa, la economía reportó
algunos insumos para el debate sobre reglas tasas de crecimiento reales de las más altas en la
de responsabilidad fiscal en el país. Se organiza historia reciente (5.9% en promedio).
2
Política de responsabilidad fiscal en El Salvador

9. Gráfica 1
Gráfico No. 1
DéficitDéficit Fiscal % del PIB del PIB
fiscal, porcentaje
16
14
12
10
8
6
4
2
0
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Fuente: Datos del BCR y elaboración propia.
Gráfica 2
Gráfico No.2
Deuda Deuda del Sector Público no Financiero
del Sector Público No Financiero (*)
(Porcentaje del PIB)
(% del PIB)
70
60 57.2
52.7
50
40
30
20
10
0
(*) Incluye deuda FOP (CIPa) + BCR + FOSEDU.
Fuente: Elaborado con cifras del Ministerio de Hacienda y BCR.
Sin embargo, en 2001–2003 el déficit fiscal En 2004–2007, el desempeño de las finanzas
aumentó a más de 4% del PIB, explicado, en públicas del país reportó una pequeña mejoría, el
parte, por el gasto de reconstrucción a raíz de los déficit pasó a 2% del PIB en 2007, incluso el ahorro
terremotos de 2001 y el gobierno empezó a pagar primario global alcanzó 0.6% del PIB, cuando
las pensiones del antiguo sistema público con en 2003 resultó un valor de -1.7% del PIB. Este
recursos del fondo general, por haberse agotado resultado se explica, en parte, por un incremento
sus reservas; como resultado, el stock de deuda en los ingresos tributarios –reformas tributarias y
pública se incrementó, pasando a representar medidas administrativas– un mejor desempeño
42% del PIB. económico y condiciones externas favorables; la
3
Política de responsabilidad fiscal en El Salvador

10. carga tributaria aumentó desde 11.5% en 2004 –subsidios no focalizados, salarios, bienes y
hasta 13.6% en 2007; el gasto corriente se mantuvo servicios– que llegaron a representar 19.3% del
cercano a 16.5% del PIB, excepto en 2006. La PIB; los ingresos, por su parte, reportaron un
trayectoria de la deuda mostró un suave descenso aumento, producto de la reforma tributaria y
como razón del PIB, en 2007 representaba 37.4% mejoras administrativas, pero estos esfuerzos no
(cuadro 1). fueron suficientes para afrontar el mayor gasto
que se generó (cuadro 1).
En 2008, el deterioro del entorno internacional
resultante de la crisis financiera global e En consecuencia, el endeudamiento del país se
incrementos de precios de productos primarios, ha incrementado 15 puntos porcentuales como
afectó el desempeño económico del país y la razón del PIB, pasó de 37.4% en 2007 a 52.7%
posición fiscal se deterioró, el déficit ascendió a en 2011. La Asamblea Legislativa, en los últimos
3.2% del PIB; en buena medida, causado por un tres años, aprobó varios préstamos concedidos
aumento sustancial del gasto corriente, presionado por organismos internacionales –Banco
por los subsidios, especialmente el del gas licuado Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial–
y de la energía eléctrica, a consecuencia de los cuyo destino no solo es inversión, sino que también
altos precios del petróleo, y por la reducción de apoyo presupuestario; aun así, el gobierno
de la recaudación como resultante de la menor presenta menor liquidez desde 2011, lo que ha
actividad económica. provocado mayor necesidad de fondeo mediante
la colocación de Letras del Tesoro (LETES)
En un entorno internacional más deteriorado por la (cuadro 1).
profundización de la crisis, con eventos electorales
internos y un nuevo gobierno, en 2009 el déficit Por otra parte, la deuda previsional presionará las
fue aún mayor, alcanzó 5.7% del PIB, se reportó finanzas públicas por varias décadas, mientras
caída importante en los ingresos y aumento en los dure el período de transición del sistema público de
gastos –transferencias y salarios–. pensiones al de capitalización individual. Si bien se
definió un mecanismo para financiarla, es imperativo
En los dos últimos años la situación fiscal ha revisarlo, pues vulnera las futuras pensiones de los
continuado deteriorada, en un contexto de lenta cotizantes, ya que el gobierno obtiene crédito de
recuperación económica, aunque con niveles de los fondos de pensiones, mediante la colocación de
déficit un poco menores; en 2011 alcanzó 3.9% Certificados de Inversión Previsional (CIP), por los
del PIB, explicado por mayores gastos corrientes que paga un interés muy bajo.
Cuadro 1
Indicadores macroeconómicos seleccionados, 2004-2011
(porcentaje del PIB)
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
PIB real (variación %) 1.9 3.6 3.9 3.8 1.3 -3.1 1.4 1.5
Tasa de inflación (IPC) 5.4 4.3 4.9 4.9 5.5 -0.2 2.1 5.1
Ingresos fiscales totales 16.3 16.3 17.2 17.3 17.4 16.5 17.7 18.3
Ingresos tributarios 11.5 12.5 13.4 13.6 13.5 12.6 13.4 13.9
Gastos Totales 18.7 19.3 20.2 19.3 20.6 22.1 22.0 22.2
Gasto corriente 16.3 16.5 17.1 16.5 17.5 19.0 18.9 19.3
Inversión 2.1 2.5 2.7 2.4 2.7 2.8 2.9 2.7
Balance global -2.4 -3.0 -2.9 -2.0 -3.2 -5.7 -4.3 -3.9
Deuda/PIB 1/ 41.9 40.9 40.5 37.4 43.4 51.3 52.4 52.7
Saldo de LETES (millones de US$) 205.0 180.0 222.3 310.6 583.8 430.5 190.9 569.7
1/ Deuda = SPNF + BCR + Fideicomiso FOP + Fosedu
Fuente: BCR y MIHAC
4
Política de responsabilidad fiscal en El Salvador

11. En lo relativo a la inversión pública, se observa que 2.2 Desempeño económico
la ejecución de ciertos proyectos financiados con
préstamos ha sido ineficiente (puerto La Unión, presa
El Chaparral, entre otros) son inversiones con cero La economía salvadoreña, a través de la historia,
retorno (o negativo) por varios años, encareciendo ha mostrado niveles de crecimiento moderados,
su costo y aumentando la deuda del país. con excepción del primer quinquenio de los años
setenta y noventa, cuando la producción creció en
Con estos resultados de la gestión fiscal, el país promedio 4.6% y 5.9%, respectivamente, explicado
ha incumplido en dos ocasiones la meta de déficit por mayores niveles de inversión, y en el segundo
consignada en Acuerdos Stand-By con el Fondo período, influenciado por la reconstrucción tras el
Monetario Internacional, FMI, (2009 y 2011), conflicto interno de los años ochenta, cuando el
deteriorándose la estabilidad económica, así producto se contrajo debido al auge de la guerra y
como las condiciones financieras y su credibilidad. los impactos causados en la actividad económica.
El incumplimiento de estos acuerdos, puede En los quinquenios restantes el crecimiento ha sido
considerarse un ejemplo de la dificultad de modesto y se observa una tendencia a disminuir;
alcanzar la disciplina fiscal, ya que en ambos casos, en estos años, la economía ha sufrido choques
el gobierno expresó su buena voluntad de cumplir externos por aumento de precios de petróleo y
las metas fiscales establecidas, pero en la práctica alimentos; reducción de precios del café; períodos
no lo hizo, probablemente por una combinación de recesivos de la economía estadounidense,
factores, incluidos los comentados en el apartado principal socio comercial; y últimamente, la crisis
3, en relación con las causas que explican el alto internacional de 2008-2009, que impactó en
endeudamiento de los países. todo el mundo; internamente, también afectó
el crecimiento, la incertidumbre causada por los
En suma, el déficit fiscal recurrente en el país,
eventos electorales, la delincuencia y los desastres
denota el impacto de desastres naturales sufridos
naturales (gráfica 3).
en El Salvador y choques externos que deterioraron
la posición de las finanzas públicas, pero también Por otra parte, El Salvador ha mostrado retrocesos
falta de control en el gasto corriente, lo que en su competitividad cuando se compara con otros
ha llevado a incrementar significativamente el países, en el informe más reciente sobre el Índice
endeudamiento público. de Competitividad Global elaborado por el Foro
Gráfica No.3
Gráfico
3
Crecimiento real del PIB
Crecimiento real del PIB
(Porcentajes y promedios quinquenales)
(Porcentajes y promedios
quinquenales)
8
7
6

5
4 
3  
2
  
1 
0
-1
-2 
-3
-4
-5
-6
-7
-8
-9
-10
-11
-12
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Fuente: BCR.
5
Política de responsabilidad fiscal en El Salvador

12. Económico Mundial1, ocupó la posición 91, lo cual instrumento sólido para la ejecución de la política
significa un retroceso respecto a informes previos, fiscal y brinde una visión del futuro, basado en una
ya que hace pocos años era el más competitivo planeación financiera de las finanzas públicas de
de la región centroamericana, ahora es superado mediano plazo, como herramienta permanente
por Panamá, Costa Rica, Guatemala y Honduras, que proporcione predictibilidad, lo que es esencial
deterioro que se explica por una serie de factores para la estabilidad (el acuerdo con el FMI presenta
que se relacionan con los 12 pilares o áreas en que proyecciones de mediano plazo, pero no se han
se fundamenta este índice. cumplido).
Ante este escenario, el país enfrenta el desafío En 2011, el FMI publicó el documento “El Salvador:
de recuperar el crecimiento económico, ya que Report on the Observance of Standards and
es el camino para mejorar el bienestar de los Codes (ROSC)–Fiscal Transparency Module”. Este
salvadoreños –empleo, salud, educación, etc.– y, informe ofrece una evaluación de las prácticas
además, que las finanzas públicas sean sostenibles de transparencia fiscal en el país, en relación con
en el tiempo. los requisitos del Código de Buenas Prácticas del
FMI sobre transparencia fiscal. Acorde con este
documento, el país si bien muestra progresos,
también se mencionan aspectos que deben
2.3 Insuficiente transparencia y rendición de
mejorarse, tales como: la transparencia de
cuentas de la gestión fiscal
las operaciones entre el gobierno y empresas
públicas, presentación de informes de ejecución
presupuestaria de mitad de período a la Asamblea
El manejo de los recursos fiscales debería ser muy Legislativa, incorporación de información de
transparente, ya que dichos recursos pertenecen gobiernos municipales en la documentación
a la sociedad, principalmente a los contribuyentes presupuestaria, preparación del presupuesto en un
y a ellos debería rendirse cuentas. No obstante marco de gastos a mediano plazo, incorporación
que el Ministerio de Hacienda ha avanzado en del comparativo de cifras para los tres años
materia de transparencia en cuanto a publicar anteriores en la documentación del presupuesto;
más información, todavía hace falta mejorar información de riesgo fiscal incluidos los pasivos
en varios aspectos para monitorear de manera contingentes, gasto tributario y análisis de
más integral las finanzas públicas; por ejemplo, sostenibilidad de la deuda pública.
no se dispone de informes periódicos sobre el
desempeño fiscal por parte de los responsables, Acorde con el Índice de Presupuesto Abierto
en los que se expliquen las metas y las causas (OBI, por sus siglas en inglés) 2010 –un indicador
de las desviaciones, así como los mecanismos de transparencia presupuestaria entre países–
correctivos a emplearse; el presupuesto que El Salvador se encuentra por debajo de la media
aprueba la Asamblea Legislativa es muy distante de América Latina que fue de 43 puntos sobre la
de la ejecución que se realiza, por lo que es difícil el base de 100, al ubicarse en la posición 37, de 94
seguimiento y no es un instrumento efectivo; hace países que se miden, situándose en el bloque
falta un informe pormenorizado de la ejecución de de economías que cuentan con información
la inversión pública; sobre las municipalidades en mínima que el gobierno brinda al público sobre
particular se tiene déficit de información. las actividades presupuestarias y financieras, lo
cual dificulta que los ciudadanos puedan fungir
No existe un proceso de elaboración de como verdaderos auditores sociales sobre cómo
presupuesto plurianual, que constituya un el gobierno gasta el dinero público (ver gráfica 6
1 más adelante).
Informe de Competitividad Global 2011-2012, World Economic
Forum
6
Política de responsabilidad fiscal en El Salvador

13. Por otra parte, en marzo de 2011, la Asamblea como en la legislación secundaria, se cuenta con
Legislativa aprobó la Ley de Acceso a Información disposiciones dispersas relativas a las finanzas
Pública (LAIP), la cual busca que exista un flujo púbicas. Por una parte, la Constitución de la
dinámico de información de las entidades públicas República establece que dentro de las atribuciones
hacia la ciudadanía, que permite una mejor toma que le corresponden al Órgano Ejecutivo, está la
de decisiones. A la fecha, persisten algunas de tener la dirección de las finanzas públicas y está
condiciones que no han permitido que esta ley especialmente obligado a conservar el equilibrio
entre en vigor plenamente: por ejemplo, a pesar del presupuesto, hasta donde sea compatible con
de estar en presencia de una obligación legal, no el cumplimiento de los fines del Estado (Art. 226
todas las instituciones públicas dentro de las que Cn). Asimismo, se dispone que en el Presupuesto
se encuentran municipalidades, han nombrado General del Estado se autorizará la deuda flotante
a sus oficiales de información y no se encuentra en que el gobierno podrá incurrir, durante cada
a disposición la información oficiosa que la ley año, para solventar deficiencias temporales de
manda. ingresos (Art. 227 Cn).
Es urgente cumplir con todas las condiciones En legislación secundaria, se desarrolla la
que permitan crear la institucionalidad necesaria disposición constitucional del Art. 227, a través
para aplicar plena y correctamente la LAIP; del Presupuesto General del Estado, en el cual
es decir: asignación presupuestaria para el se autoriza al Órgano Ejecutivo, en el Ramo
Instituto de Acceso a la Información Pública de Hacienda, para emitir deuda flotante a fin
(IAIP), nombramiento de los comisionados y de de cubrir deficiencias temporales de ingresos
todos los oficiales de información, y publicación hasta por un monto que no exceda el 40% de los
completa de la información oficiosa. Asimismo, ingresos corrientes. Este criterio se ha mantenido
la falta de creación del IAIP, es otro obstáculo por varios años y puede afectar la estabilidad
que se ha tenido para garantizar la efectividad fiscal del país, porque podría constituir un monto
de la LAIP; la conformación de este instituto no importante de deuda –pues el 40% de los ingresos
ha sido posible, debido a la potestad discrecional corrientes en 2011 equivale a US$1,600 millones–.
que tiene el Presidente de la República de poder Lo anterior, puede generar un endeudamiento
rechazar a los comisionados, potestad contenida a corto plazo que sea mayor al que el gobierno
en un reglamento cuya constitucionalidad ha tenga la capacidad para manejar.
sido impugnada recientemente. Todo lo anterior,
denota falta de voluntad para producir las Por otra parte, está la Ley Orgánica de
condiciones que permitan garantizar el acceso Administración Financiera del Estado (Ley AFI),
pleno a la información pública en nuestro país. en la cual se establecen normas, organización
y procedimientos del presupuesto, tesorería,
inversión, crédito público y de la contabilidad
gubernamental. La aplicación de esta ley
2.4 Carencia de un marco normativo que se concretiza mediante los Subsistemas de
regule la estabilidad fiscal Presupuesto, Tesorería, Inversión y Crédito Público
y el de Contabilidad Gubernamental, basados
en la característica básica de centralización
El Salvador es uno de los países que no cuentan normativa y descentralización operativa; excepto
con ley de responsabilidad fiscal, es decir, no para las decisiones y operaciones referidas al
existe legislación que determine reglas fiscales endeudamiento público, que están supeditadas
específicas, límites al déficit o a la expansión del a procesos centralizados de autorización,
gasto. No obstante, tanto a nivel Constitucional negociación, contratación y legalización.
7
Política de responsabilidad fiscal en El Salvador

14. 2.5 Tendencia del déficit fiscal estructural Hodrick y Prescott, cuyo uso, debido al menor
requerimiento de información y simplicidad,
es más generalizado, a pesar que es sensible al
valor extremo de la serie, lo cual implica que la
Debido a las fluctuaciones a las que la economía estimación de la brecha en tiempo real es difícil
está sujeta, las cifras fiscales per se son indicadores de obtener con precisión. El segundo, utilizado
imperfectos para observar la dimensión más por el FMI, estima los valores de empleo y capital
estructural de las finanzas del sector público; que asumiría la economía en el nivel pleno, para
por lo tanto, para examinar con mejor claridad determinar la comparación. Lo último requiere de
la estructura más permanente de las cuentas variables que no son observables y supuestos en la
fiscales, es razonable realizar un ajuste cíclico medición de acumulación de capital y trabajo.
en las mismas. A la vez, tomar en consideración
dichas oscilaciones en la programación, mejora A continuación se presenta un ejercicio de
las decisiones de política fiscal y el uso de los cálculo del DFE, se emplearon datos anuales
recursos. desde 1981 a 2011 de las finanzas públicas con
el objetivo de disminuir la volatilidad. Se partió
Sobre la relación del ciclo económico y las finanzas de traducir a términos constantes los valores
públicas, la teoría indica que si todos los factores de nominales deflactando por la inflación y realizar
producción se utilizaran en forma plena existe una las comparaciones en términos reales, tomando
brecha entre la posición actual de la producción 1990 como año base.
con respecto al potencial que pudiera alcanzar. En
este sentido, así como la economía fluctúa sobre el Seguidamente, para determinar el valor potencial
nivel potencial, también, tanto los ingresos como de las variables se empleó el filtro de Hodrick y
los gastos del sector público, oscilan sobre dicho Prescott, sobre las series en términos constantes.
nivel.
Habiendo obtenido el nivel observado y el
La investigación sobre el cálculo del déficit fiscal nivel potencial, se obtienen las desviaciones o
estructural (DFE) es extensa y es materia de brechas. Para calcular la sensibilidad o medida
discusión. A pesar de lo anterior y que existen de reacción de los movimientos de los ingresos
factores que competen a las características de cada y gastos en el ciclo, se estimaron elasticidades
economía, más otros aspectos, para aproximarse econométricamente. Para visualizar lo anterior, en
a los indicadores ajustados por el ciclo económico, la gráfica 4 se percibe la correlación elevada entre
las metodologías internacionales utilizan, el movimiento cíclico de los ingresos tributarios y
fundamentalmente, tres etapas: 1) la estimación el comportamiento del ciclo en la economía.
del PIB potencial; 2) establecer medidas de
sensibilidad o elasticidades de las cuentas fiscales Las metodologías internacionales también indican
como ingresos y gastos con respecto al ciclo de la sustraer ingresos y gastos extraordinarios que no
economía y 3) la sustracción de dichas desviaciones son habituales o son temporales de las cuentas
a las cuentas. En otras palabras, se pretende fiscales. Ante la falta de información de dichos
abordar la relación que tiene el ingreso y el gasto desembolsos para un periodo prolongado de
con respecto al ciclo de la economía. información, aunque en el presente ejercicio no
se realizó ningún ajuste y se tomaron los valores
Según Burnside (2005) para determinar el totales observados para medir la sensibilidad
nivel potencial, en general son utilizados dos o elasticidad de las cuentas fiscales al ciclo, se
métodos. El primero, se realiza a través de filtros consideraron impactos extraordinarios incluyendo
estadísticos, donde destaca el propuesto por variables dicotómicas para hechos acontecidos
en algunos momentos en específico, como las
8 reformas tributarias.
Política de responsabilidad fiscal en El Salvador

15.  4
Gráfica
Ciclo económicoingresos tributarios
y ciclo de los

(Brecha en US$ constantes)
500 500
400 400
PIB Ingresos tributarios
300 300
200 200
100 100
0 0
-100 -100
-200 -200
-300 -300
2011
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: Datos BCR BCR y elaboración propia.
Fuente: Datos y elaboración propia
En promedio, la elasticidad de la desviación de fuertemente hasta 5.7% del PIB (gráfica 5). Sin
los ingreso tributarios con respecto al PIB resultó embargo, incorporando la caída tributaria como
estadísticamente significativa y ascendió a 1.3%, temporal, junto con el comportamiento procíclico
lo que indica que ante una desviación del PIB real del gasto, el DFE se mantuvo en 3.8% del PIB.
con respecto a su potencial, en promedio, los Hacia delante, para 2011 la caída temporal del
ingresos tributarios se desvían 1.3%. Los ingresos ingreso aproximada de 1% del PIB se revirtió; sin
totales resultaron con una elasticidad de 1.1%. embargo, el DFE se elevó hasta 4.3% del PIB. La
Asimismo, la elasticidad del gasto total resultó evolución del DFE muestra un continuo retroceso
estadísticamente significativa y positiva del orden con respecto a la primera década de los noventa, y
de 1.1%, con lo cual el gasto agregado en el largo una magnitud semejante a la que el sector público
plazo posee un comportamiento procíclico y presentó en 1987. Asimismo, los datos muestran,
aumenta 1.1% ante un aumento del 1% del PIB hacia el largo plazo, que el DFE experimenta un
encima de su potencial. El balance ajustado se continuo y paulatino aumento desde 2.4% en 1998
obtiene de sustraer de los valores observados los a 4.3% en 2011, lo cual alerta sobre el deterioro de
componentes cíclicos2. las finanzas públicas.
Como indica la gráfica 4, durante 2008, en el Independientemente del método utilizado, es
momento de las crisis, el ciclo económico se revirtió importante para las finanzas públicas revertir
y los ingresos cayeron debajo de su potencial; la tendencia del DFE, lo que requiere de un
como consecuencia, el déficit se incrementó periodo de transición y de ajuste. De acuerdo
2 con la información disponible y del ejercicio
planteado, para recobrar la estabilidad de las
finanzas públicas, aumentando al mismo tiempo
la certidumbre y la confianza hacia la estabilidad
macroeconómica, El Salvador pudiera plantearse
como objetivo estratégico de mediano plazo,
alcanzar gradualmente un superávit estructural
primario (SEP) de 0.5% del PIB y mantenerlo en
9
Política de responsabilidad fiscal en El Salvador

16. ese nivel, por un periodo considerable, lo cual La ecuación fundamental5 de sostenibilidad de la
mejoraría la racionalidad en el uso de los recursos, deuda indica el superávit global primario mínimo,
la sostenibilidad de la deuda y la respuesta para evitar que la deuda, como porcentaje
contracíclica del gasto público. del PIB, incremente y/o alcance el objetivo
de hacer descender el ratio. Para equilibrar la
Es importante considerar que la distancia entre el deuda, el crecimiento económico debe tener la
superávit fiscal primario deseado (0.5%)3 y nivel fuerza suficiente para contrarrestar el aumento
que el saldo muestra en la actualidad (-2.3%)4 es del pago de intereses; si no es el caso, se
considerable, por lo cual, alcanzar el superávit requiere un superávit global primario positivo.
sugerido requiere de un periodo de transición
gradual, pero con un objetivo estratégico de De la misma manera, la experiencia internacional
mediano plazo en el horizonte, que se pudiera muestra resultados positivos, en torno a
considerar para fortalecer sus finanzas públicas. mantener SEP como objetivo estratégico de
mediano plazo y permanecer en cierto valor por
La experiencia de El Salvador muestra las el periodo considerado. En este sentido, muchos
bondades de mantener un SEP global positivo. países incluyen en su marco legal mantener una
Entre 1992 y 1995 el DFE global permaneció en el medida de DFE establecida, lo cual requiere de
orden de 1.7%; no obstante, durante ese mismo un amplio consenso y debate interno, alrededor
periodo el déficit primario estructural (excluyendo de la importancia de conservar la estabilidad
intereses) promedió 0.7% del PIB (gráfica 5). De macroeconómica y del manejo sostenible
manera análoga, la deuda como porcentaje del de sus finanzas públicas y, la creación de la
PIB mostró una tendencia declinante de alrededor institucionalidad necesaria para mantenerla.
de 22 puntos del PIB, pasando de 54.7% a 33.4%.
5
3
Utilizando la ecuación de sostenibilidad de la deuda (ver pie de
página 5, en la siguiente página), 0.5% del PIB es el superávit primario
necesario para estabilizar la deuda en 52.7% en el periodo siguiente,
con una tasa de interés de 4.2% y una tasa de crecimiento de 3.2%.
4
Un estudio realizado por Pablo Morra ubica el déficit fiscal primario
en -2.3. “Assessing structural fiscal balances and the fiscal policy
Stance in Central America, Panama and the Dominican Republic”,
IMF Western Hemisphere Departament, July 2011.
Gráfica 5
Gráfico No.5
Déficit fiscal y primarioobservados y estructurales
Déficit fiscal y Primario observados y estructurales
(% del PIB )
(porcentaje del PIB )

 
 
 







































Fuente: Datos BCR y elaboración propia
10
Política de responsabilidad fiscal en El Salvador

17. 3. Conceptualización y elementos esenciales, tales como financiar la formación de
a considerar en las reglas recursos humanos, el sistema de salud, obras de
infraestructura, etc., ya que la atención de la deuda
fiscales
absorbe una proporción elevada del gasto público;
de esta manera, recursos que deberían destinarse
para el cumplimiento de estas funciones, deben
orientarse al pago de la deuda; además, se reduce
el margen para atender cualquier contingencia
Las reglas de responsabilidad fiscal surgen con el
que se presente, por ejemplo, desastres naturales.
propósito de corregir la tendencia deficitaria de
Es crucial que la deuda pública sea sostenible en
las finanzas públicas de muchos países y darles
el mediano plazo, es decir, que exista capacidad
sostenibilidad; esta tendencia ha conllevado altos
en un país para hacer frente al servicio de la deuda
niveles de deuda pública y, en muchos casos, se
acumulada en un momento determinado, ello
ha vuelto muy difícil de manejar, derivando en
requiere que el país goce de solvencia y credibilidad,
crisis fiscales, como es el caso de varios países
además, que gestione adecuadamente su liquidez
europeos, y como lo fue en América Latina en los
para cumplir los compromisos de pago, a efecto
años setenta y ochenta.
de preservar la estabilidad económica.
Los países acumulan excesivos niveles de
Por otra parte, el deterioro de las finanzas públicas
deuda pública por varias razones, entre las que
se origina también por la volatilidad de la economía,
se mencionan: 1) falta de entendimiento de la
lo que afecta el crecimiento, ya sea por choques
restricción presupuestaria intertemporal por parte
externos o internos, impactando los ingresos
de los actores políticos y el electorado, se tiende al
y gastos fiscales. En términos generales, se ha
optimismo excesivo, subestimando la variabilidad
observado que las finanzas públicas han actuado
de shocks futuros; 2) búsqueda del beneficio
de manera procíclica, con políticas discrecionales
político en lugar del económico; 3) visión de corto
que se han antepuesto a la disciplina de mantener
plazo, actores políticos que ostentan el poder
un déficit controlado. Es importante tener presente
dan poca importancia al futuro, se incrementa
que las reglas fiscales aisladas, no sustituyen una
la deuda sin importar cómo se pagará, pues será
política fiscal adecuadamente articulada.
tarea de otros; 4) recursos comunitarios versus
usos privados, los gastos se concentran en grupos Las reglas fiscales propenden a reducir la
específicos, pero los impuestos son generalizados, discrecionalidad en la ejecución de la política fiscal,
se producen déficits excesivos cuando aumentan imponen disciplina –especialmente cuando el
las demandas por parte de algunos grupos; 5) mercado no puede ejercerla de manera adecuada–
preferencias intertemporales, la gente es más y fortalecen la credibilidad en la gestión de las
impaciente adoptando decisiones inmediatas finanzas públicas.
que futuras, las tasas de preferencia temporal
determinan el plan fiscal, cuando el futuro lejano
se convierte en el presente inmediato, los planes
3.1 Reglas cuantitativas
se abandonan y la impaciencia se impone, se
pospone el ajuste y la reducción del déficit.
Las consecuencias del alto endeudamiento Acorde con la literatura consultada, los
público son perjudiciales para el progreso social, países utilizan reglas fiscales cuantitativas
el crecimiento económico y la estabilidad de la sobre diferentes variables, como el balance
economía. Un elevado nivel de deuda impide que presupuestario (déficit/superávit), deuda pública,
el gobierno cumpla adecuadamente sus funciones gasto corriente o componente de éste, ingresos
11
Política de responsabilidad fiscal en El Salvador

18. fiscales. A continuación se presentan elementos fluctúan con el ciclo económico, la expansión del
básicos de este tipo de reglas. gasto sea más suave, siguiendo la dinámica de la
producción de largo plazo de la economía. En la
fase expansiva del ciclo, se esperaría que el fisco
reporte un superávit observado más elevado
Balance presupuestario (déficit/superávit)
–permitiendo, por ejemplo, amortizar deuda–
y en la fase recesiva uno menor o un déficit
moderado, por lo que este indicador por la forma
Se establece un objetivo de balance presupuestario, de construcción, es contracíclico.
pudiendo estar referido al balance global, el cual
generalmente tiende a limitar el déficit; balance Por otra parte, el balance estructural ofrece la
corriente (financiamiento solo para inversión); limitación de que la estimación de la brecha del PIB
balance primario (excluyendo intereses); balance es difícil y no se puede conocer en tiempo real.
estructural o ajustado por el ciclo. Como se
mencionó en el apartado 2.5, debido a que el
balance fiscal observado (déficit/superávit) se Endeudamiento público
modifica en función del desempeño que reporta
la economía, el cual se ve afectado por choques
internos o externos que generan movimientos
Muchos países establecen un freno al
cíclicos en la producción e impactan los ingresos
endeudamiento público señalando un porcentaje
y gastos fiscales, la literatura recomienda elaborar
máximo de deuda respecto al PIB como objetivo.
el indicador objetivo de balance presupuestario,
Siguiendo el indicador, de manera gradual, la
aislando las variables fiscales del ciclo económico,
deuda debería tender a estabilizarse para que sea
se hace referencia, entonces, al balance fiscal
sostenible, no hace falta eliminarla. Por ejemplo,
estructural.
en Europa el Tratado de Mastrich definía un umbral
La estimación del balance estructural se de deuda para los países suscriptores de 60% del
fundamenta en la cuantificación de las variaciones PIB. En el caso de El Salvador, en 2003-2008 se
cíclicas del producto –para lo que es necesario aspiraba a que la deuda no aumentara por encima
estimar el crecimiento potencial de la economía, del 40% del PIB.
ya que no es observable– y en la estimación de
la sensibilidad de los ingresos y gastos fiscales a
estas fluctuaciones. Límite a los gastos corrientes o a componentes
de éste
El balance estructural refleja el resultado de las
cuentas fiscales que se hubiese alcanzado si el PIB
hubiese crecido según su crecimiento potencial,
es decir, excluyendo los efectos coyunturales Otras reglas se definen como una restricción a
positivos o negativos, que inciden en la producción los gastos corrientes, gastos por remuneraciones
y que afectan el desempeño de las finanzas o gastos discrecionales; pueden ser límites
públicas. absolutos, relativos o de crecimiento. Este tipo de
reglas cobró popularidad en los últimos diez años,
La literatura recomienda la utilización del balance es usado por casi un tercio de los países que utilizan
estructural como indicador fiscal, considerando reglas fiscales –unos 25– son más frecuentes en
la alta volatilidad de los ingresos y gastos fiscales países avanzados que desean limitar el tamaño del
debido al ciclo económico. El balance estructural gobierno (Ter-Minassian, 2010).
posibilita que mientras los ingresos fiscales
12
Política de responsabilidad fiscal en El Salvador

19. 3.2 Reglas de procedimiento debería existir acceso del público a información
oportuna y de buena calidad sobre el desempeño
de la política fiscal. Involucran aspectos como
Otro tipo de reglas son las de procedimiento, que la cobertura del sector público; sanas prácticas
generalmente se utilizan para orientar ciertas presupuestarias, por ejemplo, integrar al
decisiones presupuestarias y la elaboración de presupuesto operaciones extrapresupuestarias;
escenarios macrofiscales de mediano plazo. prácticas contables; pasivos contingentes, entre
Por ejemplo, varios países adoptan una norma otros.
que indica que nuevas iniciativas que generen
gastos permanentes, deben incluir su propio En relación con la transparencia presupuestaria,
financiamiento, ya sea vía aumento en ingresos el Índice de Presupuesto Abierto (OBI) de 2010,
o reducción de gastos; es conocida como “pay as clasifica a los países en cinco grupos, según la
you go”. información que presentan sobre el presupuesto,
así: amplia información (OBI de 81 a 100);
significativa (OBI de 61 a 80); alguna (OBI de 41
a 60); mínima (OBI de 21 a 40); poca información
3.3 Pautas de transparencia o ninguna (OBI de 0 a 20). Entre las conclusiones
de este informe, destaca que el estado general
de transparencia presupuestaria es pobre, solo
Las reglas numéricas y de procedimiento se una minoría de países se considera que tienen
complementan con pautas de transparencia, de tal presupuestos abiertos, mientras que un gran
forma que la sociedad pueda informarse y evaluar número proporcionan información insuficiente
la gestión de las finanzas públicas. Las pautas de con sus presupuestos, aunque la transparencia,
transparencia se orientan bajo el principio de que en general, está mejorando especialmente en los
países que aportan poca información (gráfica 6).

Gráfica 6

Países seleccionados: Índice del Presupuesto Abierto (OBI). 2010
 


 
 
 
 
  

 
 
 
 
 

  
 
 
 
 


 
 
 
 
  
  
 
          
Fuente:The Open Budget Survey 2010.
13
Política de responsabilidad fiscal en El Salvador

20. 3.4 Cláusulas de escape temporalmente (Ter–Minassian, 2010). Ver
recuadro 1.
Aunque las reglas fiscales sean de obligatorio
cumplimiento, es importante que existan 3.5 Fondos de Estabilización
cláusulas que permitan una salida, debido a la
presencia de eventos inesperados que alteren
significativamente el funcionamiento económico Un Fondo de Estabilización Fiscal se crea en
y que temporalmente no pueda cumplirse la regla; algunas leyes con el fin de facilitar el gasto
posteriormente, debería regresarse a cumplirla público en épocas de crisis al alcanzar el límite de
en un período prudencial, a efecto de preservar la endeudamiento público. Plantea como principio
estabilidad en el largo plazo. general que el Estado debe asegurar el equilibrio o
superávit fiscal en el mediano plazo, acumulando
Las reglas fiscales podrían no cumplirse ante superávits fiscales en los periodos favorables y
la presencia de shocks reales o financieros muy permitiendo únicamente déficits moderados en
fuertes, lo que ha evidenciado la necesidad periodos de menor crecimiento.
de incluir cláusulas de escape. Acorde con una
encuesta del FMI, durante la crisis financiera 2008- Ésta es una opción interesante; sin embargo,
2009, solo la mitad de los países que operaban el mayor reto es construirlo y administrarlo
al amparo de una regla fiscal, fueron capaces adecuadamente. Por ejemplo, Chile, en su
de acomodar una política fiscal anticíclica en el legislación relativa a Responsabilidad Fiscal,
marco de la regla vigente, los otros tuvieron que incorpora la figura del Fondo de Estabilización
introducir modificaciones a la regla o suspenderla Económica y Social, que se fondea en parte con
Recuadro 1
Ejemplos de países que utilizan cláusulas de escape
 
 
 

 


 

 


 
 



 
 
 


14
Política de responsabilidad fiscal en El Salvador

21. el saldo que resulta de restar al superávit efectivo, 4. Experiencia internacional–
el aporte del Fondo de Reserva de Pensiones y legislación comparada
el aporte de capital al Banco Central de Chile,
siempre que este saldo sea positivo. El Presidente
de la República es quien dicta las normas de
administración, inversión, destino de los recursos Las reglas de responsabilidad fiscal cobraron auge
que acumule y las demás disposiciones necesarias en los últimos veinte años; en 1990 solo siete
para su funcionamiento, supervisión y control. países de entre los miembros del FMI, contaban
con reglas de responsabilidad fiscal y para 2009
Por otra parte, la experiencia de varios países el número de países había incrementado a 80:
aconseja que antes de poner en marcha reglas 21 avanzados, 33 de mercados emergentes, y 26
fiscales, debería existir una fase de preparación países de ingreso bajo (FMI, 2009). El cuadro 2
para cumplir ciertas condiciones previas, que son muestra ejemplos de reglas fiscales adoptadas en
importantes para el cumplimiento y credibilidad algunos países.
de la regla, entre ellas se mencionan: 1) debería
existir un compromiso muy claro del gobierno En América Latina las LRF se han caracterizado
y la sociedad sobre las reglas a adoptar y la por el uso de reglas numéricas como mecanismo
sostenibilidad de las finanzas públicas; 2) haber para hacer frente a los problemas de sostenibilidad
logrado una posición relativamente consolidada de las finanzas públicas, y para recuperar la
de las finanzas; 3) capacidad técnica para generar credibilidad del gobierno en su función de
información confiable y oportuna a fin de estimar administrar la política económica. En países como
el producto potencial; 4) datos necesarios para Nueva Zelanda, Australia y el Reino Unido, por
la estimación del balance fiscal estructural; 5) otra parte, se han caracterizado por tener LRF
capacidad para generar presupuestos adecuados con fuerte énfasis en reglas de procedimiento
y en tiempo, monitorear su ejecución y contar con y transparencia, aplicadas a todos los niveles
los mecanismos de seguimiento y transparencia relevantes del gobierno, y en su implementación
(series largas de cuentas fiscales trimestrales y destaca una desarrollada administración del gasto
cuentas nacionales trimestrales). público y sistemas contables.
También se señalan ciertas preocupaciones sobre En el anexo 1 se presenta un cuadro comparativo
las reglas fiscales, tales como que el incumplimiento sobre los distintos elementos que incluyen las LRF
podría dañar más la política fiscal que su existencia; de países tales como: Brasil, Nueva Zelanda, Perú
debe cuidarse que la calidad de la política fiscal y Colombia.
no se deteriore al insistir en cumplir un objetivo
numérico, sin considerar la forma de lograrlo;
puede alentar el uso de contabilidad creativa y que
4.1 Brasil
no se cumpla efectivamente la regla, lo que pone
el énfasis en las condiciones previas, tendientes a
generar un entorno favorable para la aplicación de
las reglas, más que en las reglas per se. La introducción de una LRF en Brasil en mayo
de 2000, fue precedida por un largo proceso de
construcción de consenso social, sobre todo entre
los principales actores políticos. La LRF de Brasil
puso fuerte énfasis en reglas de procedimientos
y transparencia y, además, introdujo techos
15
Política de responsabilidad fiscal en El Salvador

22. Cuadro 2
Reglas fiscales en países seleccionados
Ley Tipo de reglas Cláusula
Países original Procedimiento Cuantitativas Cobertura de escape Sanciones
Nueva Zelanda-Régimen Federal Gobierno Central
de Respons. Fiscal (2004) 1994 Sí (*) y subnacionales No No
Australia-Carta de Honestidad
Presupuestaria (1998) Sí (*) Gobierno Central No No
Brasil-Ley de Responsabilidad 2000 Sí (*) Sector público Sí Sí
Fiscal (2000)
Argentina- Régimen Federal de
Respons. Fiscal (2004) 1999-2001 Sí Gastos y deuda Gobierno Central Sí Sí
Colombia-Ley de Transparencia y Balance presupuestario
Respons. Fiscal (2003) 1997-2000 Sí gastos y deuda SPNF No Sí
Perú-Ley de Transparencia y Balance presupuestario
Responsabilidad Fiscal (2003) 1999 Sí y gastos SPNF Sí Sí
Panamá-Ley sobre Promoción de la Balance presupuestario
Actividad Económica y RF (2002) No y deuda SPNF No No
España-Ley de Estabilidad
Presupuestaria (2007) 2001 Sí Balance presupuestario SPNF Sí Sí
Reino Unido-Código de Estabilidad
Fiscal (1998) Sí (*) Sector público No No
(*) Estos países operan (de facto) las normas que no están en LRF
Fuente: Corbacho and Schwartz (2007), citado por FMI (2009).
numéricos sobre ciertos indicadores fiscales. La vigor y en los dos años siguientes; y, viii) prohíbe
LRF estableció un marco para la ejecución, reporte, refinanciar deuda entre los niveles de gobierno.
y planeación presupuestaria aplicable a todos los
niveles del gobierno. El desempeño fiscal de Brasil se mantiene fuerte
después de la adopción de la LFR. El balance
La LRF procura: i) sostenibilidad del ajuste primario consolidado mejoró de un déficit fiscal del
estructural de las finanzas públicas; ii) restringe el 1% del PIB a un superávit de 4.5% del PIB en 2004.
endeudamiento público; iii) busca transparencia Si bien la mejora en el desempeño fiscal en Brasil
fiscal al requerir la preparación de un reporte que no puede ser atribuido solamente a la adopción
detalla la ejecución y preparación presupuestaria; de la LRF, ésta ciertamente ha contribuido a la
iv) formulación de un plan de gobierno con sostenibilidad de la prudencia fiscal.
metas fiscales multianuales; v) pocas cláusulas
de escape que solo pueden ser invocadas con
la aprobación del Congreso o del Senado; vi) 4.2 Nueva Zelanda
exige que los gobiernos equiparen cada decisión
relativa a un gasto permanente con un aumento
correspondiente a las recaudaciones permanentes Nueva Zelanda tiene un fuerte énfasis en reglas de
o una reducción de otras partidas de gastos procedimiento y transparencia, aplicadas a todos
permanentes; vii) exige publicación en cada nivel los niveles del gobierno, y en su implementación
del gobierno, de un análisis del impacto de las se destaca una desarrollada administración del
exenciones tributarias en el año de su entrada en gasto público y sistemas contables.
16
Política de responsabilidad fiscal en El Salvador

23. Algunas de las características de la ley son: política fiscal. La LRF original establecía un límite
i) enfoque en los presupuestos anuales a las al déficit del Sector Público no Financiero (SPNF)
cuestiones de prudencia fiscal y la estrategia a del 1% del PIB. La falta de sanciones claras, la
largo plazo; ii) no incluye reglas fiscales numéricas; poca credibilidad y la existencia de muchas y
iii) incorpora principios de administración fiscal; ambiguas cláusulas de escape, resultaron en una
y, iv) permite cláusulas de escape sujetas a la ley inefectiva para alcanzar el ajuste fiscal. No
condición de presentar un plan y fecha para volver obstante, lo relativo a las medidas de transparencia
a cumplir con la ley. Durante los años de 1993 a y rendición de cuentas que contenía la ley, ayudó
2003 implementaron el programa de consolidación a cuidar el gasto. En 2003 se advirtió la necesidad
fiscal el cual fue un éxito en la consecución de de hacer reformas sustanciales a dicha ley.
grandes excedentes fiscales por un valor positivo
neto, las reducciones más importantes en el La nueva ley en 2003 hizo mejoras claves, entre las
endeudamiento neto del sector público, y una cuales se encuentran: i) se encajó lo administrativo
clasificación cada vez más elevada de deuda en con las realidades económicas; el gasto público se
moneda extranjera. La sólida posición fiscal se permite que crezca hasta un 4% anual en términos
logró a pesar de cambios importantes en el sistema reales, en lugar de sólo el 2%; dado que la economía
electoral, que dio lugar a la coalición (no mayor había crecido en hasta el 5% en los últimos años,
partido único) a los gobiernos a partir de 1996. esto les permitió que el gasto público pudiera
Las metas fiscales de los sucesivos gobiernos aumentar sin resultar perjudicial; ii) la deuda total
fueron alcanzados, en gran medida, gracias a del SPNF no puede incrementarse por más del
importantes reducciones en el gasto corriente del monto del déficit de dicho sector; iii) en los años
gobierno central, de un 40% del PIB a finales de electorales, los gastos no financieros ejecutados
1980 a menos del 31% del PIB en 2001. Por otra en los primeros siete meses no pueden superar
parte, entre las debilidades de esta legislación se el 60% del presupuesto anual, y el déficit fiscal
señala que las reglas se centran en el déficit y no no puede exceder del 40% del déficit proyectado
limita la disciplina en el gasto. para todo el año; iv) el servicio de la deuda no
puede exceder el 25% de los ingresos corrientes
para los gobiernos locales; y, v) el Congreso puede
suspender la aplicación de la regla fiscal en caso de
4.3 Perú emergencia nacional o crisis internacional con un
impacto sustancial en la economía.
La ley fue primeramente aprobada en 1999, luego
4.4 Colombia
de muchos años de pobre desempeño fiscal, con
el objetivo de establecer una guía para mejorar la
administración de las finanzas públicas y contribuir
a la estabilidad económica. La deuda pública del En junio de 2003 el gobierno aprobó una Ley de
Perú, a principios de los noventa, fluctuaba alrededor Responsabilidad Fiscal, que aplicaba a lo nacional,
del 70% del PIB y a finales rondaba el 50%. La ley así como los gobiernos subnacionales. Se
contenía reglas numéricas y de procedimientos especifica un proceso para establecer los objetivos
y consideraba la preparación de un marco fiscal presupuestarios, con los rangos objetivos para las
multianual. Establecía metas numéricas en el deudas y el déficit fiscal. Dicha ley: i) contenía
déficit global y limitaba el crecimiento del gasto reglas de procedimientos y transparencia; ii)
nominal; asimismo, limitaba el endeudamiento de aplicaba reglas fiscales numéricas; iii) establecía
los gobiernos subnacionales. Se creaba un fondo reglas de límite en deuda nacional y municipal y
de estabilización para limitar la prociclicidad de la en gastos públicos; iv) establece un rango para los
17
Política de responsabilidad fiscal en El Salvador