El documento describe las transformaciones constitucionales en El Salvador como resultado del proceso de paz de 1992. Estas reformas crearon nuevas instituciones de derechos humanos como la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, adecuaron las funciones de la Fuerza Armada a un sistema democrático, y reestructuraron los sistemas electoral y de justicia para crear mayores controles y garantías de derechos. Las reformas constitucionales fueron clave para establecer un Estado democrático de derecho en El Salvador después

1. Las transformaciones
constitucionalesenelproceso
de paz en El Salvador
Estudios
Legales
Marzo de 2017 • No. 188
ISSN 2311-4479
Quienes no vivieron la realidad previa al Acuerdo de Paz
de 1992 que finalizó la guerra civil en El Salvador merecen
conocer la historia, y quienes la vivieron, quizá quieran
repasar el camino andado hasta hoy. La negociación
de la paz produjo reformas constitucionales sobre
elementos esenciales para un Estado democrático de
derecho, a tal grado que libertades cuyo ejercicio parece
normal en la actualidad –tomemos como ejemplo la
libertad de expresión– no siempre tuvieron las garantías
que permitieran su goce efectivo. El presente estudio
expone dichas transformaciones, empleando para
ello el contraste del texto original de la Constitución
de 1983 con los decretos de ratificación de reformas
constitucionales de 1991 y 19921
, con el fin de
rememorar su valor y profundidad. Con esto en
perspectiva, se llama a defender los progresos
democráticos y jurídicos alcanzados y se señalan
algunos de los temas y desafíos actuales sobre los
contenidos reformados.
En términos generales, las citadas reformas crearon nueva
institucionalidad de derechos humanos, adecuaron las
funciones de la Fuerza Armada de El Salvador a un sistema
democrático y reestructuraron los sistemas electoral y de
1 Se trata del D. L. No. 64. D.O. No. 217, Tomo 313 del 20 de noviembre de 1991 y
el D. L. No. 152. D. O. No. 19, Tomo No. 314 del 30 de enero de 1992. Estos decretos
incluyen reformas en los arts. 134, 135, 136, 137 y 138 Cn., consistentes en sustituir
ciertas atribuciones del“Ejecutivo”en general, por el Presidente de la República
en específico, que no requieren un mayor detalle en este estudio. En el texto del
documento, cuando se refiera a la reforma de 1991, debe entenderse el primero de
los decretos y cuando se diga la reforma de 1992, debe entenderse el segundo.
justicia. Se observa que el propósito fue crear estrictos
controles al ejercicio del poder del Estado y verdaderas
garantías a los derechos fundamentales, esto es, que más
allá de su existencia formal en los cuerpos normativos,
también fuera viable su realización.
1. Nueva institucionalidad de derechos
humanos
1.1. Creación de la Procuraduría para la Defensa
de los Derechos Humanos
Antes de la reforma de 1991 no existía la Procuraduría
para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH) y
se llegaba a tal extremo que el contenido original del
art. 211 de la Constitución de 1983 atribuía a la Fuerza
Armada (FAES) velar por el respeto a los derechos
humanos. Fue mediante la reforma al art. 191 Cn. que
se creó la PDDH como un ente independiente con rango
constitucional, a la cual se le otorgaron 14 atribuciones,
las cuales pueden resumirse en el deber de velar por el
respeto de los derechos humanos, investigar los casos
en los que estos sean violados, promover acciones ante
la justicia, asistir a las víctimas y publicar informes y
recomendaciones sobre la situación de los derechos
humanos (art. 194 Cn.). El Procurador deberá presentar
un informe anual a la Asamblea Legislativa sobre el
cumplimiento de sus atribuciones (art. 131, ord. 16 Cn.).
Análisis
legale
institucional
1

2. 2
AnálisislegaleinstitucionalNo.189 • Marzode2017
La reforma de 1991 establece que el Procurador durará
tres años en el cargo y configura la forma en la que debe
ser elegido, atribuyéndole esa facultad a la Asamblea
Legislativa y requiriendo el voto favorable de por lo
menos dos tercios de los diputados para realizar la
elección (arts. 192 y 131, ord. 19 Cn.). Además, se establece
que gozará de fuero (art. 236 Cn.), que será reelegible y
que podrá ser destituido únicamente por causas legales
con el mismo cuórum de elección y que los requisitos para
ocupar el cargo se delegan a la ley (art. 192 Cn.), mandato
que se cumple en el art. 5 de la Ley de la Procuraduría
para la Defensa de los Derechos Humanos.
Una encuesta reciente del Instituto Universitario de Opinión
Pública de la Universidad Centroamericana José Simeón
Cañas (IUDOP) encontró que el 12.8% de las personas tiene
mucha confianza en la PDDH, ubicándose en la posición 8
de los 15 actores e instituciones nacionales investigadas2
.
El porcentaje es, ciertamente, bajo y pone en perspectiva la
necesidad de la PDDH de mejorar los servicios que presta a
la población en cumplimiento de sus atribuciones.
La PDDH ha sido una entidad criticada en distintos
momentos por haber sido objeto de repartos partidarios
de poder político3
. En 2015 también generó controversia
por publicar dos resoluciones condenando por violación
de derechos humanos a la Sala de lo Constitucional
de la CSJ –el máximo tribunal en materia de derechos
fundamentales en El Salvador– por haber declarado
inconstitucional el nombramiento del abogado Salomón
Padilla como Magistrados de la CSJ y el del abogado
Tito Zelada, como Consejero del CNJ. En el primer caso,
2 IUDOP. (2017). Boletín de prensa, Año XXXI, No. 1, p. 5. [En línea]. Disponible
en: http://www.uca.edu.sv/iudop/wp-content/uploads/Bolet%C3%ADn-
Evaluaci%C3%B3n-A%C3%B1o-2016-10-01-2017.pdf Consultado el 13 de marzo
de 2017.
3 Por ejemplo: UCA. (1998). La PDDH un atraco que no debe quedar impune.
Revista ECA No. 597-598 Julio agosto de 1998. [En línea]. Disponible en: http://
www.uca.edu.sv/publica/ued/eca-proceso/ecas_anter/eca/eca597.html Consultado
el 15 de marzo de 2017.
la Sala había declarado que la afiliación partidaria es
incompatible con la exigencia de independencia de
los jueces, por lo cual el Procurador de ese momento
consideró que se vulneraba el derecho político a optar
y ejercer cargos públicos valorando que“la coexistencia
de miembro de un partido político y el ejercicio de la
función jurisdiccional no es en sí misma un problema
que afecte la independencia y la imparcialidad de los
jueces”4
; en cuanto al segundo caso, la Sala estableció
que la Asamblea Legislativa no había establecido ni
documentado los mecanismos para determinar y
acreditar la independencia político – partidaria necesaria
en un Consejero, por lo cual el Procurador consideró
que la Sala vulneraba la seguridad jurídica del abogado
Zelada5
. Tras recibir dichos pronunciamientos, la Sala
emitió resoluciones desvirtuando los argumentos del
Procurador y en ambas le ordenó“que se abstenga de
intervenir indebidamente con sus resoluciones en las
competencias de este tribunal, específicamente en lo
relativo a la interpretación constitucional definitiva
sobre los alcances y la armonización entre los derechos
fundamentales, porque esa es una competencia que
corresponde únicamente a esta Sala”6
.
A pesar de estas críticas, el rol teórico de la PDDH es
importante para la democracia y los esfuerzos deben
encaminarse a fortalecerla. No se puede negar, por
ejemplo, el trabajo realizado recientemente, como los
informes sobre desplazamientos forzados y abusos en
operativos de seguridad.
4 PDDH. (2015). PDDH establece responsabilidad de Sala de lo Constitucional
por violentar derechos políticos en sentencias que dejaron sin efecto
nombramientos Presidente CNJ y Presidente CSJ. [En Línea] Disponible en:
http://www.pddh.gob.sv/menupress/684-pddh-establece-responsabilidad-de-
sala-de-lo-constitucional-por-violentar-derechos-politicos-en-sentencias-que-
dejaron-sin-efecto-nombramientos-presidente-cnj-y-presidente-csj [Consulado
el 20 de marzo de 2017].
5 Ídem.
6 Sala de lo Constitucional de la CSJ, resolución de seguimiento del 15
de abril de 2016 en el proceso de inconstitucionalidad 77-2013/97-2013
y resolución de seguimiento del 15 de abril de 2016 en el proceso de
inconstitucionalidad 122-2014.

3. 3
Estudios
Legales
estime conveniente, como resultado de la investigación
de sus comisiones especiales o de la interpelación, en su
caso”. Con la reforma se agregó que“La resolución de la
Asamblea será vinculante cuando se refiera a los jefes de
seguridad pública o de inteligencia del Estado por causa
de graves violaciones de los derechos humanos”. Se trata
de un fortalecimiento de los controles interorgánicos al
servicio de los derechos fundamentales.
2. Sistema de Justicia
2.1. Reformas orientadas a la independencia
judicial
La garantía de los derechos fundamentales no
hubiese sido posible sin un Órgano Judicial
independiente. Así que se tomaron varias medidas,
pero una que tuvo efectos en la totalidad del
Órgano Judicial fue otorgarle como presupuesto
anual al menos 6% de los ingresos corrientes del
Estado, diferente a la situación anterior, cuando el
presupuesto dependía de la decisión anual de la
Asamblea Legislativa (reforma al art. 172 Cn.).
La relevancia de esta medida se puede delinear mejor
si se observan los problemas y conflictos que ha habido
en años recientes por las reacciones al control de la
Sala de lo Constitucional sobre decisiones legislativas
y ejecutivas, una situación ante la que, si no hubiera
esa garantía presupuestaria, la asignación de recursos
hubiese sido un arma potencial de la Asamblea
Legislativa para debilitar la justicia constitucional.
Además, se brindó estabilidad a los jueces de paz al
eliminar el límite de dos años a su periodo de funciones
y al incorporarlos en la carrera judicial. En busca de
que fueran capaces para el cargo, se exigió que fueran
1.2. Eliminación de competencia de los
tribunales militares sobre delitos no
militares
Los popularmente llamados “toques de queda”
implementados durante la guerra y antes de ella, no se
han repetido, pero es bueno saber que si alguna vez se
vuelve a recurrir a esta figura que la Constitución de 1983
llama“estado de excepción”, los civiles detenidos en ese
contexto, no serán juzgados en tribunales militares.
Originalmente, la Constitución de 1983 contenía en
el art. 30 la provisión de que los presuntos delitos
contra la paz pública, la existencia, organización
y personalidad del Estado, así como los delitos
de trascendencia internacional se juzgarían en
tribunales militares y que aún finalizado el estado
de excepción, continuarían conociendo los juicios
que estuvieran pendientes. La reforma de 1991
derogó todo el contenido del citado art. 30 Cn.7
,
logrando un progreso esencial para el debido proceso,
porque cuando se acusa de un delito a un civil, se le
presume inocente y por lo tanto se le debe juzgar en
los tribunales ordinarios.
1.3. Control legislativo sobre los jefes de
seguridad pública y de inteligencia del
Estado
En 1991 también se reformó el ord. 37 del art. 131 Cn.,
en el cual se establecía la facultad de la Asamblea
Legislativa de “Recomendar a la Presidencia de la
República la destitución de los Ministros de Estado; o
a los organismos correspondientes, la de funcionarios
de instituciones oficiales autónomas cuando así lo
7 Probablemente con el ánimo de conservar intacta la numeración de los
artículos de la Constitución, el tercer inciso del art. 29 Cn. pasó a ser el art. 30.

4. 4
AnálisislegaleinstitucionalNo.189 • Marzode2017
abogados de la república (contrario al impreciso requisito
previo de“tener instrucción notoria”) y el Consejo Nacional
de la Judicatura podrá proponer para el cargo de Juez de
Paz a personas que no sean abogados solo en situaciones
excepcionales, pero en tal caso el período de sus funciones
será de un año (reforma al art. 180 Cn.). Con esto el Juez de
Paz debería ser un verdadero profesional de la justicia.
También se intentó garantizar independencia
al cambiar la forma de elegir a los Magistrados
de la Corte Suprema de Justicia: el periodo de
funciones se extiende de 5 a 9 años para otorgar mayor
estabilidad en el cargo; se dispone no elegir a todos los
Magistrados al mismo tiempo, sino escalonadamente,
es decir, un tercio cada tres años, para que una misma
conformación legislativa solo elija una vez, evitando
la excesiva influencia de una misma conformación del
poder político en la CSJ; al finalizar su periodo volverán
a ser Magistrados si son reelegidos, a diferencia de
como era antes, cuando seguían siendo Magistrados
automáticamente, salvo que se objetaran por la Asamblea
Legislativa; y los candidatos provendrán del CNJ y las
entidades representativas de los abogados. La reforma
a ese artículo también reitera la incorporación de los
jueces de paz a la carrera judicial y se establece que
la ley debe asegurar a los jueces protección para que
ejerzan sus funciones con toda libertad, en forma
imparcial y sin influencia alguna en los asuntos que
conocen (reforma al art. 186 Cn.).
El proceso de elección de Magistrados diseñado
a partir de las reformas está pensado para que
haya muchos controles y diversos actores, pero
se ha desvirtuado y ha permitido el reparto de
cuotas partidarias en la CSJ, en lugar de elecciones
exclusivamente por mérito8
. A pesar de ello, también
ha propiciado la elección de buenos Magistrados,
lo que llama la atención a buscar herramientas que
permitan corregir las deficiencias del sistema9
. El
control de constitucionalidad ha jugado un rol
trascendental en los últimos años orientado a
corregir los incumplimientos de las normas que
rigen el mecanismo, al expulsar del ordenamiento
jurídico las elecciones de Magistrados que tengan
algún vínculo con partidos políticos o en las que
la Asamblea Legislativa no haya acreditado y
documentado el cumplimiento de los requisitos
constitucionales para el cargo. Mantener dicho
criterio jurisprudencial y aplicarlo apropiadamente
en el futuro será un desafío.
Con el ánimo de no concentrar demasiado poder en
una misma persona y de que, de nuevo, una misma
configuración legislativa no incida tan intensamente en
el Órgano Judicial, se determinó que el Presidente de la
Sala de lo Constitucional también será el Presidente del
Órgano Judicial, pero que se elegirá por tres años y no
para todo su periodo de funciones como Magistrados,
que es de nueve (reforma al art. 174 Cn.).
8 FUSADES. (2010). Las Instituciones Democráticas en El Salvador II: Valoración
de rendimientos y plan de fortalecimiento. 1°. ed., San Salvador. Pp. 147.148.
9 FUSADES ha realizado varios estudios en este sentido, dos de los más
recientes son: FUSADES. (2014). Estudio sobre el Fortalecimiento de la Justicia,
Parte I: Reforma del proceso de elección de Magistrados de la Corte Suprema de
Justicia. Análisis Legal e Institucional No. 165, septiembre de 20014; y FUSADES.
(2015). Incidencia de la jurisprudencia en la elección de Magistrados de la
CSJ por el CNJ. Serie de Investigación 1-2015. [En línea]. Disponible en: http://
fusades.org/sites/default/files/Incidencia%20de%20la%20jurisprudencia%20
en%20la%20elecci%C3%B3n%20de%20magistrados%20de%20la%20CSJ%20
2015%20por%20el%20CNJ.pdf consultado el 13 de marzo de 2017.

5. 5
Estudios
Legales
Una última medida en torno a la independencia de
los jueces y magistrados se refiere a eliminar posibles
conflictos de interés mediante la consignación expresa
de la incompatibilidad de su cargo con el ejercicio del
notariado (art. 188 Cn.).
2.2. Reformas orientadas a fortalecer el CNJ
Antes de las reformas, el Consejo Nacional de la Judicatura
(CNJ) solo tenía atribuciones para proponer candidatos
a Magistrados de Cámara de Segunda Instancia y Jueces
de Primera Instancia, y en lugar de ser un organismo
independiente que operara como filtro en la elección de
jueces, se trataba de una dependencia de la CSJ.
A partir de la reforma de 1991, el CNJ se convirtió
en una institución independiente, con facultades
para proponer los candidatos a todas las judicaturas,
incluidas los jueces de paz y Magistrados de la CSJ
y se le atribuyó la capacitación de los jueces por
medio de la Escuela de Capacitación Judicial (arts.
187 y 186 inc. 2° Cn.). Los Consejeros del CNJ se
elegirán por la Asamblea Legislativa (arts. 187 y 131,
numeral 19 Cn.)
El CNJ es una institución que fue fortalecida con la reforma,
pero posteriormente ha tenido otras modificaciones y se
han denunciado problemas de partidización, a tal grado
que ya una vez se declaró la inconstitucionalidad de
la elección de su Presidente, debido a que la Asamblea
Legislativa no estableció ni documentó los mecanismos
para determinar y acreditar la independencia político
partidaria de quien eligieron10
. Otro problema ha sido
el retraso en la elección de sus Consejeros, pues en la
última elección la Asamblea Legislativa mantuvo acéfala
la institución por un año.
2.3. Reformas orientadas a fortalecer la
Fiscalía General de la República
En el contexto de la transformación de la institucionalidad
encargada de la seguridad pública, también se adecuaron
las funciones de la FGR. Se simplificó el enunciado de la
facultad de promover la acción de la justicia, pues antes
se decía que esta era en defensa de la legalidad y los
derechos humanos, pero a partir de la reforma se eliminó
la parte de derechos humanos, probablemente porque
estos se vuelven el contenido esencial del orden jurídico
y porque se ha creado la PDDH con atribuciones en esa
materia (art. 193 numeral 2 Cn.)
En lugar de simplemente vigilar la investigación
del delito, pasó a tener la responsabilidad de dirigir
su investigación, sin limitar la autonomía de las
atribuciones de investigación que tuviera el juez en los
hechos sometidos a su conocimiento (art. 193 numeral
3 Cn.). Este numeral fue reformado de nuevo en 1996
para excluir al juez de la investigación del delito y
encargarla a la FGR en colaboración con la PNC11
.
Antes de 1991, la FGR tenía la atribución de denunciar
o acusar personalmente ante la Asamblea Legislativa
o ante la Corte Suprema de Justicia a los funcionarios
10 Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sentencia del 28 de
abril de 2015 en el proceso de inconstitucionalidad 122-2014.
11 D. L. No. 748. D.O. No. 128, Tomo No. 332 de 10 de julio de 1996

6. 6
AnálisislegaleinstitucionalNo.189 • Marzode2017
indiciados de infracciones legales cuyo juzgamiento
corresponde a esos organismos. La reforma elimina esa
facultad específica y consigna la atribución general de
“promover la acción penal de oficio o a petición de parte”
(art. 194 numeral 4 Cn.). Por último, se derogó la facultad
de organizar y dirigir los entes especializados en la
persecución del delito (art. 194 numeral 4 Cn.).
La FGR es una de las instituciones llamadas a participar
en el combate de la delincuencia y la corrupción, en la
medida que la persecución penal desempeña un rol
fundamental en estas dos labores. En los últimos años, la
Fiscalía ha iniciado varios procesos penales por delitos de
corrupción, como la investigación por enriquecimiento
ilícito en contra de los ex Presidentes de la República
Elías Antonio Saca y Mauricio Funes; así como el caso por
obstrucción de justicia, precisamente, contra el ex Fiscal
General Luis Martínez. La mayoría de este tipo de procesos
apenas han iniciado y la ciudadanía se encuentra en espera
de los resultados. Dos problemas recurrentes de la FGR
han sido, por un lado, la sobrecarga laboral, sobre lo
cual en el informe de labores 2015-2016 se reportó que,
en promedio, cada fiscal debía atender 358 casos12
;
y por otro lado, las carencias presupuestarias, con
respecto a lo cual el Fiscal General ha declarado que
“La Fiscalía no puede seguir con el mismo presupuesto,
mantenerla así es ahogarla”13
.
A modo de síntesis, la transformación del sistema de
justicia ha tenido algunos frutos, como el fortalecimiento
del control de constitucionalidad y la garantía teórica
de independencia de todos los jueces. Esto permite
12 FGR. (2016). Informe de Labores 2015-2016. P. 124.
13 FGR. (2016). “La Fiscalía no puede seguir con el mismo presupuesto,
mantenerla así es ahogarla”: Fiscal General de la República. [En Línea] Disponible
en: http://www.fiscalia.gob.sv/la-fiscalia-no-puede-seguir-presupuesto-
mantenerla-asi-ahogarla-fiscal-general-la-republica/ [Consulado el 20 de marzo
de 2017].
concentrar los esfuerzos en las políticas judiciales que
hagan de la justicia un sistema de calidad. Existen
mediciones que muestran la dimensión del trabajo por
hacer, por ejemplo, The Rule of Law Index 2016 otorga una
calificación de 0.34 sobre 1 al sistema de justicia penal,
ubicándolo en la posición 95 de 113 países incluidos
en ese índice; mientras que a la justicia civil otorga 0.48
sobre 1, logrando ubicarse en la posición 76 de 11314
.
3. Sistema electoral
El derecho electoral se reformó para que las elecciones
populares fueran limpias, es decir, que la voluntad
electoral se viera reflejada en los resultados y se dejaran
en el pasado los fraudes que no eran un fenómeno
extraño en el país.
Una de las reformas más importantes es la incorporación
del derecho de los partidos a vigilar la elaboración,
organización, publicación y actualización del registro
electoral, en la medida que está muy relacionado con la
posibilidad de ejercer el voto y con la transparencia de las
elecciones (art. 77 Cn.).
En cuanto a las circunscripciones electorales, se mejoró
la redacción en el primer inciso del art. 79 Cn., apuntando
a esclarecer que el territorio nacional no se divide
en circunscripciones electorales, sino que sobre él se
establecen las circunscripciones que determine la ley.
En el art. 80 Cn. se agregó a los diputados del Parlamento
Centroamericano entre los funcionaros de elección popular
y por otro lado, en el art. 82 Cn., se consignó que los
14 The World Justice Project. (2016). The Rule of Law Index 2016. Washington D.C.
[En línea] Disponible en: http://worldjusticeproject.org/sites/default/files/media/
wjp_rule_of_law_index_2016.pdf Consultado el 13 de marzo de 2017.

7. 7
Estudios
Legales
miembros de la PNC, institución que se estaba creando
en simultáneo a esta reforma, no podrán formar partidos
políticos ni ser candidatos a cargos de elección popular
y que, al igual que en las instalaciones militares, no podrá
ejercerse el voto en los recintos de seguridad pública.
Por último, es preciso referir la transformación de la
institución electoral, con la cual se sustituyó el Consejo
Central de Elecciones por el Tribunal Supremo Electoral
(TSE), entidad que concentra funciones administrativas
y de organización de elecciones, así como las facultades
de justicia electoral. Además del cambio de nombre, la
institución electoral pasa de tener tres magistrados
a tener cinco, pues junto a los tres magistrados
elegidos por la Asamblea Legislativa de ternas
propuestas por los tres partidos políticos que
obtuvieron más votos en la elección presidencial
anterior, se colocaron dos magistrados elegidos de
ternas propuestas por la CSJ. También se estableció
que en caso que no se presenten ternas, la Asamblea
Legislativa elegirá sin ellas y que el TSE será la autoridad
suprema en materia electoral, salvo los procesos por
violaciones constitucionales (art. 208 Cn.).
Para complementar la reforma de la institución electoral,
se suprimió en el art. 209 Cn. que el Consejo Central de
Elecciones será la máxima autoridad electoral, porque
eso se estableció para el TSE en el art. 209 Cn.; en el
art. 236, que se refiere al fuero, se sustituyó miembros
del Consejo Central de Elecciones por magistrados del
TSE; y en el art. 131 numeral 19, se adecúa la facultad
de la Asamblea Legislativa consignando que elegirá a
los magistrados del TSE, no a los miembros del Consejo
Central de Elecciones que desaparecía con la reforma.
Con respecto a cada una de las elecciones organizadas
por el TSE entre 1994 y 2014, entre 45.7% y 77%
de las personas considera que han sido limpias;
mientras que entre 19% y 42.9% cree que hubo
fraude, y en todas las elecciones el porcentaje de
quienes las consideran limpias ha sido mayor al de
quienes las valoran como fraudulentas15
. Los comicios
legislativos de 2015 presentaron serios problemas
debido a los errores en el conteo de votos y marcas,
llenado de actas y procesamiento y transmisión
de los resultados electorales preliminares, lo cual
motivó la interposición de recursos ante la misma
autoridad electoral y la Sala de lo Constitucional,
cuyas resoluciones fueron aceptadas por los actores
políticos, legitimando de esa manera a las autoridades
electas16
. Por otro lado, se ha considerado que existen
problemas de eficacia en materia de justicia electoral,
tanto en cuanto a celeridad y oportunidad, debido,
en parte, a la concentración de funciones del TSE;
como en cuanto a la objetividad e imparcialidad en el
juzgamiento de los recursos, debido a la integración
delTSE con representantes de los partidos políticos,
un problema que al parecer persiste, a pesar de que
la Sala de lo Constitucional ha sentenciado que los
magistrados delTSE deben ser independientes de los
partidos políticos17
.
15 Datos construidos a partir de encuestas de opinión pública del IUDOP. Ver:
FUSADES. (2015). La (In) eficacia de la Justicia Electoral en El Salvador. Análisis
Político No. 23. P. 2
16 FUSADES. (2015). El Salvador: Año político 2014-2015. Pp. 15 y ss.
17 FUSADES. (2015). La (In) eficacia de la Justicia Electoral en El Salvador. Análisis
Político No. 23. P. 30.

8. 8
AnálisislegaleinstitucionalNo.189 • Marzode2017
4. Instituciones de defensa y seguridad
Las reformas de 1992 enfatizaron la sujeción de la
Fuerza Armada de El Salvador (FAES) al poder civil y
la separación de funciones entre las instituciones de
defensa y seguridad, adecuando estas instituciones
a una nueva forma de concebir la seguridad. Con
esto se dejaba de lado la doctrina de la seguridad
nacional, según la cual la Fuerza Armada también
defiende al Estado de un“enemigo interno”y se dio
paso a una concepción de seguridad pública, donde
la seguridad interna es encargada a una institución
diferente: la naciente Policía Nacional Civil.
4.1. SujecióndelaFuerzaArmadaalpodercivil
Antes de las reformas se usaba un lenguaje incompleto
al consignar que el Presidente de la República organiza
y mantiene la FAES, pero se aclaró que también la
conduce y de él depende ya no solo conferir los grados
militares, sino también el destino, el cargo y la baja de
los oficiales de la FAES, todo de conformidad con la ley
(art. 168. 11 Cn.). Además, el Presidente de la República
debe organizar, conducir y mantener el Organismo de
Inteligencia del Estado (art. 168 numeral11 Cn.), de lo que
se entiende que es un ente centralizado dependiente de
aquel y no de la Fuerza Armada. En ese mismo sentido,
el Presidente de la República pasó a tener la potestad de
nombrar, remover, aceptar renuncias y conceder licencias
al jefe de seguridad pública y al de inteligencia del
Estado, pues antes esas facultades se referían solo a los
ministros y viceministros de Estado (art. 162 Cn.). Se trató
de reformas que enfatizaron que el poder civil es el que
decide por la FAES.
En el art. 213 Cn. se hizo todavía más explícita la sujeción
al poder civil, cuando se establece que“La Fuerza Armada
forma parte del Órgano Ejecutivo y está subordinada a la
autoridad del Presidente de la República, en su calidad de
Comandante General”.
4.2. Separación de funciones de defensa y de
seguridad
Uno de los cambios más rotundos en la Constitución
fruto del proceso de paz fue la separación entre funciones
de defensa y de seguridad pública. Esto representó una
reducción significativa de atribuciones de la FAES, la cual que
quedó adecuada a un Estado democrático en el que nada
tiene que hacer en materia de seguridad interna y repercutió
en una transformación completa de la doctrina con la que se
forman los militares.
En el art. 159 Cn. se instauró la separación entre el
ministerio con funciones de defensa y el que tiene a cargo
la seguridad pública; y se creó la Policía Nacional Civil
como un cuerpo profesional, independiente de la Fuerza
Armada, ajeno a toda actividad partidista a cuyo cargo
estará la seguridad pública, tanto las funciones de policía
urbana como rural que garanticen el orden, la seguridad
y la tranquilidad pública. La prohibición de actividad
partidista se reafirma al agregarse a las prohibiciones para
ser candidatos a Presidente de la República a quien haya sido
director general de la PNC durante el último año del periodo
presidencial inmediato anterior (art. 152, ord. 4° Cn.)18
. Con
esto se dejaban atrás los tiempos cuando los cuerpos de
seguridad eran de carácter militar, los cuales desaparecerían
poco tiempo después.
18 Esta reforma, a diferencia de la mayoría de las que tratan la reestructuración de la
Fuerza Armada y la nueva institucionalidad de seguridad, se realizó en la reforma de
1991 y no de 1992.

9. 9
Estudios
Legales
La creación de la PNC y la separación de funciones se
complementa con las atribuciones del Presidente de la
República de organizar, conducir y mantener la Policía
Nacional Civil para el resguardo de la paz, la tranquilidad,
el orden y la seguridad pública, tanto en el ámbito urbano
como en el rural, con estricto apego al respeto a los
derechos humanos y bajo la dirección de autoridades civiles
(art. 168, numeral 17 Cn.) y de fijar anualmente un número
razonable de efectivos de la FAES y de la PNC (art. 168
numeral 19 Cn.).
En el Art. 168 numeral 12 Cn. se suprimió la atribución del
Presidente de disponer de la FAES para mantener el orden,
la seguridad y la tranquilidad de la república, así como de
llamar al servicio las fuerzas necesarias adicionales a las
permanentes para el cumplimiento de dichos fines. Se
limitaron las facultades del Presidente, de modo que solo
puede emplear a la FAES en la protección de la soberanía
nacional y la integridad del territorio. Se dejó, sin embargo,
una excepción:“si se han agotado los medios ordinarios
para el mantenimiento de la paz interna, la tranquilidad y
la seguridad pública, el Presidente de la República podrá
disponer de la Fuerza Armada para ese fin. La actuación
de la Fuerza Armada se limitará al tiempo y a la medida
de lo estrictamente necesario para el restablecimiento del
orden y cesará tan pronto se haya alcanzado ese cometido.
El Presidente de la República mantendrá informada sobre
tales actuaciones a la Asamblea Legislativa, la cual podrá,
en cualquier momento, disponer el cese de tales medidas
excepcionales. En todo caso, dentro de los quince días
siguientes a la terminación de éstas, el Presidente de la
República presentará a la Asamblea Legislativa, un informe
circunstanciado sobre la actuación de la Fuerza Armada”. En
esta excepción se fundamenta la actual militarización de
la seguridad pública, que llevando ya tanto tiempo sin
que haya un plan para que la PNC retome la plenitud de
sus atribuciones, parece más bien la regla general.
Dicho esto, corresponde referir la profunda
transformación de la naturaleza, funciones y propósitos
de la FAES. Se suprime todo el contenido de lo que era
el art. 211 Cn., es decir, sus funciones de mantener la
paz, la tranquilidad y seguridad pública, así como de
garantizar el cumplimiento de la Constitución y las
leyes; sus atribuciones de velar porque se mantenga
la forma y sistema de gobierno, la alternabilidad en
la Presidencia de la República, la libertad del sufragio
y el respeto a los derechos humanos y colaborar en los
programas de desarrollo. Aunque parezca extraño, estas
últimas también eran facultades de la FAES. El art. 211
Cn. pasa a tener como contenido ya no las funciones,
sino las características de la FAES, algo que antes estaba
en el art. 212 Cn. Se dice entonces que se trata de
una institución permanente al servicio de la Nación,
obediente, profesional, apolítica y no deliberante. Se
destaca la expresión sin matices de que es apolítica, pues
antes de la reforma, el citado art. 212 establecía que era
“esencialmente apolítica”.
El contenido del art. 212 pasa a ser la limitación de las
funciones de la FAES a la defensa de la soberanía del
Estado y de la integridad del territorio, eliminado toda
referencia a la “seguridad nacional”y se le confiere la
facultad de colaborar en la paz interna en los casos
excepcionales del art. 168 numeral 12 Cn. ya antes referido,
así como de actuar en obras de beneficio público y auxiliar
a la población en casos de desastre nacional.

10. 10
AnálisislegaleinstitucionalNo.189 • Marzode2017
El art. 213 fue reformado para establecer la
subordinación de la FAES al Presidente de la República,
como ya se mencionó anteriormente.
En el art. 216 se insistió en el carácter puramente militar
de los delitos y faltas que juzgarán las cortes militares,
entendiendo por tal los que afecten de modo exclusivo
un interés jurídico estrictamente militar. Se trata de
reiterar que dichos tribunales ya no tienen competencia
sobre los civiles que eran detenidos en casos de estado
de excepción. En ese mismo artículo también se eliminó
la apelación de las resoluciones de las cortes marciales
ante el comandante General de la FAES o ante el jefe de
operaciones en campaña.
Finalmente, el art. 217 Cn. fue reformado para adecuar
las atribuciones sobre armas y explosivos, armonizando
con el resto de reformas, que corresponde al Ramo de
Defensa, en lugar de al Ministerio de Defensa y Seguridad
Pública, siendo que estarían completamente separados.
Después de 25 años de esta reforma, la FAES se
ha mantenido sujeta al poder civil y ha logrado
altos índices de confianza entre la población. El
IUDOP reporta a principios de 2017 que la FAES
es la institución pública, dentro de los 15 actores
evaluados, en la que mayor porcentaje de confianza
tiene la población (29.3%) solo por detrás de la Iglesia
Católica y las iglesias evangélicas19
.
Sin embargo, la otra gran área de reforma, la
separación entre funciones de defensa y seguridad
19 IUDOP. (2017). Boletín de prensa, Año XXXI, No. 1, p. 5. [En línea]. Disponible
en: http://www.uca.edu.sv/iudop/wp-content/uploads/Bolet%C3%ADn-
Evaluaci%C3%B3n-A%C3%B1o-2016-10-01-2017.pdf Consultado el 13 de marzo
de 2017.
pública, ha empezado a desvanecerse por el habitual
uso de la excepcionalidad de la FAES en tareas de
seguridad pública, incluso sin cumplir algunos de
los requisitos constitucionales. Aunque el artículo 168,
numeral 12 Cn. exige que dentro de los quince días
siguientes a la terminación de las labores de seguridad
pública de la FAES, el Presidente de la República presente
a la Asamblea Legislativa un informe circunstanciado
sobre la actuación de la institución armada, la práctica ha
sido prorrogar los decretos que disponen de la FAES sin
rendir el informe exigido en la Constitución.
La Sala de lo Constitucional ha declarado que existen
condiciones justificantes para el uso de la FAES,
también mandó que para evitar una“normalización
de la excepción”o una“excepción perpetua”en la que
se abuse de la institución militar para fines ajenos a
los determinados en la Constitución, es obligación del
Estado adoptar, en forma permanente, las medidas
orientadas a recuperar la efectividad de los medios
ordinarios para mantener el orden público, la paz
interna y la seguridad ciudadana”20
.
En un sentido diferente, la Sala de lo Constitucional
también ha establecido un precedente que fortalece esta
separación de funciones, cuando declaró que un militar,
aun en situación de retiro, no puede dirigir la Policía
Nacional Civil, por afectar el art. 168, numeral 17 Cn.,
ni ser titular del Ministerio de Justicia y Seguridad, por
contrariar el art. 159 inc. 2° Cn.21
.
20 Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sentencia del 11 de
abril de 2014 en el proceso de inconstitucionalidad 103-2012.
21 Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sentencia del 17 de
mayo de 2013 en el proceso de inconstitucionalidad 4-2012.

11. 11
Estudios
Legales
5. A 25 años del Acuerdo de Paz…
Los desafíos que El Salvador enfrenta en el presente son
inmensos, pero su naturaleza y contexto son distintos a
la de aquellos que se afrontaron durante el proceso de
paz. En ese momento se reconfiguró la institucionalidad
democrática, de modo que finalizara la guerra interna
y que sirviera para trabajar en busca del ideal de pleno
goce de derechos fundamentales, que redundara en
bienestar de la población. En la actualidad, el principal
desafío es el diseño e implementación efectiva de
las políticas públicas que respondan a los problemas
actuales como la inseguridad ciudadana, la crisis fiscal y
la falta de crecimiento económico.
El Acuerdo de Paz adquirió valor jurídico en cuanto
sus elementos fundamentales se plasmaron en la
Constitución y en la medida que sirve de documento
auténtico para su interpretación. Por ello, se insiste que
el Acuerdo de Paz cumplió su función, y que lo que
corresponde reclamar en el presente es el cumplimiento
de la Constitución y las leyes y la ejecución de políticas
y proyectos en favor del bienestar de la población, así
como la participación política, base fundamental de los
sistemas democráticos.
El texto del Acuerdo de Paz de 1991 muestra el profundo
conocimiento que tenían las partes involucradas
acerca de la institucionalidad necesaria para establecer
las bases democráticas que sirvieran para poner fin al
conflicto armado. Como consecuencia del proceso de
paz, se hicieron reformas de gran envergadura en el
sistema jurídico, no solo en la Constitución, sino que
también se modificaron y crearon numerosas leyes.
Es evidente la claridad que tenían las partes en la
negociación, tanto en cuanto a los propósitos como
en cuanto a sus propuestas, lo cual es una experiencia
que debe practicarse cada vez que dentro del
funcionamiento normal de la democracia, sea preciso
alcanzar acuerdos fructíferos.
Puede decirse que en la actualidad, la Constitución y las
leyes ya configuran instituciones democráticas, algunas
con un diseño perfectible, pero que de ningún modo
pueden excusar sus deficiencias exclusivamente en
su configuración. Antes de proponer modificaciones
estructurales a las instituciones, principios y derechos
constitucionales, debe buscarse que las instituciones
cumplan sus atribuciones y solo si entonces no se
logran los beneficios esperados para la población,
debieran buscarse reformas.

12. Departamento de Estudios Legales
Edificio FUSADES, Bulevar y Urbanización Santa Elena,
Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador
Tel.: (503) 2248-5600, 2278-3366
www.fusades.org