1. Doctorado en Gestión Pública y Gobernabilidad
POLÍTICAS PÚBLICAS Y CONFLICTOS SOCIALES
SESIÓN 04: ESTRUCTURA INSTITUCIONAL
Docente:
Dr. Moisés Montenegro López
DEFINICIONES_FUNDAMENTOS
Y CASUISTICAS

2. TEORIA DEL ESTADO: DEFINICIONES
Teoría del Estado como ciencia política: Según el autor chileno Fernando Atria (2017), la teoría
del Estado es una disciplina de la ciencia política que se enfoca en estudiar el origen, la
naturaleza y la evolución del Estado como institución política. Atria sostiene que la teoría del
Estado se basa en tres pilares fundamentales: la soberanía, el poder y la legitimidad, y que su
objetivo es comprender las relaciones entre el Estado y la sociedad.
Referencia APA: Atria, F. (2017). Teoría del Estado como ciencia política. En J. Tena (Ed.), Manual de
Ciencia Política (pp. 161-172). México DF: Fondo de Cultura Económica.

3. TEORIA DEL ESTADO: DEFINICIONES
Teoría del Estado como teoría jurídica: Según el autor mexicano Héctor Fix-Fierro (2006), la teoría
del Estado es una rama de la teoría jurídica que se enfoca en estudiar las relaciones entre el Estado
y el derecho. Fix-Fierro sostiene que la teoría del Estado tiene como objetivo analizar el papel del
Estado como productor y aplicador del derecho, así como las tensiones entre el poder estatal y los
derechos y libertades individuales.
Referencia APA: Fix-Fierro, H. (2006). Teoría del Estado como teoría jurídica. Anuario Mexicano de
Historia del Derecho, 18, 117-133.

4. TEORIA DEL ESTADO: FUNDAMENTOS
La teoría del Estado es un campo de estudio que se ocupa de analizar la naturaleza, funciones y objetivos
del Estado en la sociedad. A continuación, te presento algunos de los fundamentos de la teoría del
Estado, junto con una breve descripción:
Soberanía: La soberanía es uno de los fundamentos más importantes de la teoría del Estado, ya que se
refiere al poder supremo que tiene el Estado sobre su territorio y su población. Según Jean Bodin (1576),
la soberanía es "el poder absoluto y perpetuo de una República" que no está sujeto a ninguna ley o
autoridad externa.
Territorio: El territorio es otro de los fundamentos importantes de la teoría del Estado, ya que define los
límites geográficos y jurisdiccionales del poder estatal. Según Max Weber (1919), el territorio es una
"unidad de dominio" que se rige por las leyes y normas del Estado.

5. TEORIA DEL ESTADO: FUNDAMENTOS
Población: La población es otro de los elementos fundamentales de la teoría del Estado, ya que
representa el objeto de gobierno y el receptor de las políticas públicas. Según Thomas Hobbes (1651),
la población es un conjunto de individuos que se someten a un poder común para protegerse los
dientes y asegurar su supervivencia.

6. GOBERNABILIDAD: DEFINICIONES
Kaufmann, D., Kraay, A. y Zoido-Lobatón, P. (2002). Gobernabilidad: Una perspectiva de la economía política. En RD
Brebbia & AG Power (Eds.), Sociedad y economía global: Política, poder y libertad (pp. 115-144). Southampton, Reino
Unido: WIT Press. Según Kaufmann y sus coautores, la gobernabilidad se refiere a "la capacidad de un gobierno
para administrar eficientemente los asuntos públicos y para entregar servicios esenciales a la sociedad con
transparencia, responsabilidad y la participación ciudadana adecuada".
PNUD. (1997). La gobernabilidad y el desarrollo humano: En busca de una nueva generación de estrategias de
desarrollo. Nueva York: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Según el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD, por sus siglas en inglés), la gobernabilidad se refiere a "el proceso de toma de
decisiones y la forma en que se ejerce la autoridad en la gestión de los asuntos públicos, incluyendo la
transparencia, la responsabilidad, la participación ciudadana y el respeto por los derechos humanos”.

7. GOBERNANZA: DEFINICIONES
Kooiman, J. (1993). Gobernanza moderna: Nuevas interacciones gobierno-sociedad. Londres, Reino Unido:
Publicaciones Sage. Según Kooiman, la gobernanza se refiere a "la interacción continua y estructurada entre el
gobierno y la sociedad civil, el mercado y la sociedad, en la que se negocian las decisiones políticas y las soluciones
a los problemas públicos, y en la que se comparten el poder y la responsabilidad".
Rodas, RAW (1996). La nueva gobernanza: Gobernar sin gobierno. Estudios Políticos, 44(4), 652-667. Para Rhodes, la
gobernanza es "el proceso de gobierno en el que las estructuras formales de grupos coexisten y se entrelazan con
una amplia gama de estructuras informales, que incluyen redes de actores públicos y privados, organizaciones no
gubernamentales, de interés y ciudadanos, en la gestión de los asuntos públicos".

8. GOBERNABILIDAD: FUNDAMENTOS
La gobernabilidad se fundamenta en la capacidad de los gobiernos para garantizar la estabilidad política,
la seguridad, el desarrollo económico y la justicia social, a través de la administración efectiva y
responsable de los asuntos públicos. A continuación, te presento una breve descripción de cada uno de
estos fundamentos:
Estabilidad política: Se refiere a la capacidad del gobierno para mantener la paz y la seguridad en el
territorio, prevenir conflictos y garantizar la estabilidad política en el largo plazo. Esto implica la
existencia de un sistema político estable y confiable, en el que las instituciones políticas y los procesos
electorales funcionan de manera adecuada y se respetan los derechos y libertades civiles.
Seguridad: Elemento clave de la gobernabilidad, ya que garantiza la protección de la población y de los
bienes públicos y privados. Esto implica la existencia de un sistema de seguridad efectivo, en el que se
combate el crimen organizado y la violencia, se protege la integridad de las personas y se mantiene el
orden público.

9. GOBERNABILIDAD: FUNDAMENTOS
Desarrollo económico: La gobernabilidad también implica la capacidad del gobierno para promover el
desarrollo económico sostenible y equitativo, mediante políticas fiscales y monetarias adecuadas, una
adecuada regulación y supervisión de los mercados y una inversión adecuada en infraestructura y
servicios públicos.
Justicia social: Es un componente fundamental de la gobernabilidad, que se refiere a la capacidad del
gobierno para garantizar la igualdad de oportunidades y el acceso a servicios básicos para todos los
ciudadanos, especialmente aquellos más vulnerables. Esto implica la promoción de políticas de inclusión
social, como la educación y la salud, que permiten a los ciudadanos desarrollar su máximo potencial y
mejorar su calidad de vida.
En resumen, los fundamentos de la gobernabilidad incluyen la estabilidad política, la seguridad, el
desarrollo económico y la justicia social, los cuales deben ser garantizados por el gobierno a través de
una administración efectiva y responsable de los asuntos públicos.

10. GOBERNABILIDAD – GOBERNANZA: DISTINCIONES
La gobernabilidad es un concepto más centrado en el gobierno, y se refiere a la capacidad del gobierno
para administrar de manera efectiva, transparente y responsable los asuntos públicos, y para
proporcionar servicios y bienes públicos que satisfagan las necesidades de la sociedad. Por otro lado, la
gobernanza es un concepto más amplio que incluye no solo al gobierno, sino también actores a otros
como la sociedad civil y el sector privado, y se enfoca en cómo se toman las decisiones y se ejerce la
autoridad en la gestión de los asuntos públicos, en la que se comparte el poder y la responsabilidad.
En resumen, la gobernabilidad se enfoca en el gobierno y su capacidad para administrar, mientras que
la gobernanza se enfoca en cómo se toman las decisiones y se ejerce la autoridad en la gestión de los
asuntos públicos, en la que participan diversos actores públicos y privados

11. ESTADO: DEFINICION
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) define al Estado como "la organización
política, jurídica y administrativa de una sociedad, que
ejerce el poder soberano en un territorio determinado,
en beneficio del bien común de sus habitantes".
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). (2016). Glosario de Desarrollo Humano

12. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL: DEFINICIONES
La estructura institucional en el marco de la lucha contra la corrupción ha
sido definida por diferentes organizaciones supranacionales.

13. "Conjunto de instituciones, normas y mecanismos que rigen
el comportamiento y la interacción de los actores del
sistema político y social en la lucha contra la corrupción y el
fomento de la transparencia"
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo (BID). (2004). Corrupción y transparencia: Guía para la acción. Washington, DC: OFERTA

14. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL
"La estructura institucional se refiere a los procesos y
mecanismos por los cuales las políticas públicas son
diseñadas, implementadas, monitoreadas y evaluadas. La
efectividad de las políticas anticorrupción depende en gran
medida de la calidad y eficacia de la estructura
institucional”
Fuente: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). (2005). Buenas prácticas para mejorar la integridad en la contratación pública.
París: OCDE

15. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL
"El conjunto de instituciones, leyes, normas, procedimientos y
prácticas que rigen la conducta de los actores políticos, económicos y
sociales en el ámbito de la lucha contra la corrupción y la promoción
de la integridad"
Fuente: Transparencia Internacional (TI). (2018). Índice de Percepción de la Corrupción 2018. Berlín: TI.

16. ESTADO_SOCIEDAD: DEFINICION
El PNUD define al ESTADO como "una institución política que ostenta el poder y
controla el territorio de un país o nación, y tiene la responsabilidad de brindar bienes
públicos y servicios a la sociedad, como seguridad, educación, salud y justicia"
Según el PNUD, la SOCIEDAD es "el conjunto de individuos que conviven en una
comunidad o país, y que están organizados en grupos e instituciones que cumplen
funciones diversas, tales como económicas, políticas y culturales"
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. (2021). Glosario de desarrollo humano

17. ESTADO AUSENTE: DEFINICION
PNUD, define el Estado Ausente como aquel que "no tiene capacidad efectiva para
implementar políticas, brindar servicios básicos y garantizar la seguridad de sus ciudadanos
en todo o en parte de su territorio"
Esta situación puede deberse a diversos factores, como la corrupción, la falta de recursos, la
inestabilidad política, la violencia, entre otros. La ausencia del Estado puede generar una serie
de problemas sociales, políticos y económicos, incluyendo la marginación, la exclusión social, la
falta de acceso a servicios básicos, el aumento de la violencia y la inseguridad ciudadana, entre
otros
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. (2016). Informe sobre Desarrollo Humano 2016: Desarrollo humano para todos. Nueva York: PNUD

18. ESTADO ENEMIGO: DEFINICION
El concepto de "ESTADO ENEMIGO" no es un término ampliamente utilizado en la literatura de ciencias
sociales, y cuando se usa, puede variar según el autor o la institución. En algunos casos, el término puede
referirse a un Estado que representa una amenaza a la seguridad nacional de otro Estado, mientras que
en otros casos puede referirse a un Estado que se percibe como hostil o antagonista en términos políticos
o económicos
En este sentido, no hay una definición única y precisa del término "ESTADO ENEMIGO" en la literatura de
ciencias sociales. Es importante tener en cuenta que la conceptualización de este término puede variar
según el contexto y el autor que lo utiliza.

19. CONFLICTO DE INTERESES: DEFINICION
Según el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el conflicto
de intereses se define como "una situación en la que un funcionario público,
debido a sus intereses financieros, personales o familiares, tiene una influencia
indebida o un conflicto entre sus intereses personales y los intereses del cargo
público que ocupa”
Fuente: PNUD. (2012). Guía para la prevención de conflictos de intereses en la función pública

20. LOBBY: DEFINICION
El LOBBY o cabildeo es una actividad de representación de intereses que busca
influir en el proceso de toma de decisiones políticas. Consiste en “la promoción de
intereses particulares ante los poderes públicos mediante la presentación de
argumentos y datos que apoyan las posiciones de los grupos que representan”.
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). (2010). Guía sobre transparencia y acceso a la información pública
El LOBBY es una actividad legítima en un sistema democrático, siempre y cuando
se realice con transparencia y respetando las reglas establecidas para evitar la
corrupción y el tráfico de influencias

21. PUERTA GIRATORIA: DEFINICION
La denominada "PUERTA GIRATORIA" hace referencia a la movilidad entre el sector
público y el privado. Es un “fenómeno en el que funcionarios públicos y políticos, al
final de su carrera, pasan a trabajar en empresas privadas que anteriormente habían
regulado, supervisado o adjudicado contratos durante su mandato, o viceversa, los
empleados del sector privado pasan a ocupar cargos relevantes en el sector público,
revelando una interrelación que puede derivar en conflictos de interés, corrupción y
falta de transparencia."
Fuente: PNUD. (2019). Puertas giratorias: la relación entre el sector público y privado

22. LEGISLACIÓN SASTRE: DEFINICION
La LEGISLACIÓN SASTRE se refiere a “la creación de leyes de forma desordenada y sin
una planificación adecuada, lo que puede generar lagunas legales y facilitar la
corrupción”. En el marco de la lucha anticorrupción, se entiende por uso de legislación
sastre la creación de leyes de manera arbitraria y sin una evaluación adecuada de su
impacto y eficacia en la prevención de la corrupción.
Fuente: Tuesta, D. (2019). Legislar contra la corrupción en América Latina: ¿Avances o retrocesos? Transparencia Internacional
Según Tuesta (2019), el uso de LEGISLACIÓN SASTRE se ha dado con frecuencia en
América Latina, lo que ha generado un marco normativo poco claro y difícil de aplicar, y
ha facilitado la corrupción en muchos casos.

23. ADENDAS: DEFINICION
Las ADENDAS son “documentos que se utilizan para modificar, completar o aclarar términos y
condiciones previamente establecidos en un contrato u otro acuerdo legal”. En el contexto de la lucha
anticorrupción, el uso de adendas puede ser utilizado para agregar o modificar cláusulas en contratos
públicos de manera discrecional, lo que puede conducir a irregularidades y corrupción.
Fuente: Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC). (2016). Integridad en la Contratación Pública: Guía de Buenas Prácticas.
Nueva York: UNODC
Según el informe "Integridad en la Contratación Pública: Guía de Buenas Prácticas" publicado por la
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), el uso indebido de adendas puede
aumentar el riesgo de corrupción en los procesos de contratación pública y puede ser una práctica común
en algunos países. La guía recomienda establecer límites claros y estrictos para el uso de adendas,
incluyendo requisitos para su justificación, aprobación y registro adecuado.

24. CAPTURA DEL ESTADO: DEFINICION
Según las investigaciones en el marco de la lucha anticorrupción, se entiende por CAPTURA DEL ESTADO
a “la situación en la que grupos de interés privados ejercen una influencia indebida sobre las políticas
públicas y las decisiones del Estado, en beneficio propio y en detrimento del interés general de la
sociedad”. Esta captura puede darse a través de distintas prácticas, como el soborno, la cooptación de
cargos públicos, la financiación ilícita de campañas políticas, entre otras.
Fuente: Banco Mundial. (2018). Informe sobre el desarrollo mundial 2018: Aprender para hacer realidad la promesa de la educación.
Una definición amplia de la CAPTURA DEL ESTADO es proporcionada por el Banco Mundial, que la describe
como "la adquisición de influencia desmedida sobre políticas y regulación por parte de actores privados,
lo que resulta en el debilitamiento o la desviación de la capacidad del Estado para cumplir con sus
funciones públicas y el interés general”

25. ENSAYO
“CONFLICTIVIDAD EN EL PERÚ: UNA LECTURA
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS”
Carlos Alza Barco

27. Entre otras lecturas, el progresivo
incremento de la conflictividad da
cuenta de un problema de políticas
públicas, vale decir, problemas en la
definición de los temas que forman
parte de la agenda gubernamental de
decisiones, dificultades para concordar
en objetivos y otras veces para
concordar en alternativas de solución,
y en la legitimidad de las decisiones
dada la crisis de representación que
atraviesa el país

28. Ciertamente, se trata también de un problema de debilidad o
ausencia de mecanismos de participación, diálogo y deliberación
entre los actores políticos; así como de la aparición de lo que Tilly(*)
denomina los “especialistas de la violencia”. A todo esto se suma un
problema de gobernabilidad, en otras palabras, un problema para
identificar y priorizar las preferencias públicas, así como para
construir las capacidades para la atención de dichas preferencias. Y,
sin duda, la conflictividad expresa también los problemas de gestión
operativa que conducen a la ineficacia, el burocratismo o la
corrupción, vicios todos que terminan afectando al ciudadano y sus
derechos
(*) Cfr. Tilly, Charles. The politics of Collective Violence. Nueva York: Cambridge University Press, 2003

29. El alto índice de conflictividad, en síntesis, da cuenta
de un problema en “lo que hace el gobierno”
(políticas públicas) que, a su vez, expresa y acentúa
la desconexión entre Estado y ciudadanía

30. Cuando hablamos de Estado no nos referimos a
gobernantes y gobernados solamente, sino a la
estructura institucional que soporta esa relación, sea
que le llamemos gobernabilidad, institucionalidad
democrática, estado de derecho, estado constitucional
o democracia simplemente.
El conflicto expresa un descontento que en contextos
democráticos se canalizaría a través de mecanismos
institucionalizados y no de manera violenta.

31. Un problema de “capacidad gubernamental” (*) que es posible resumir en tres
tipos de Estado que el ciudadano parece percibir en estos conflictos:
(*) Cfr. Tilly, Charles. The politics of Collective Violence. Nueva York: Cambridge University Press, 2003
 ESTADO AUSENTE
 ESTADO ENEMIGO
 ESTADO INCONEXO

32. ESTADO AUSENTE
Se trata de la administración estatal que no toma decisiones,
que no dirime técnica ni políticamente las controversias, ni
construye reglas y rutinas que así lo permitan. Este es el espacio
de las políticas públicas que no existen, aquellas que Yves
Meny(*), llamaría la política pública de la no decisión.
Un ejemplo representativo lo constituye la gestión integrada del agua, situación que genera conflictos
críticos entre comunidades, comunidades y empresas, o inclusive entre autoridades públicas, y que no
merece por parte del Estado decisión alguna. La decisión de no-decidir sobre el tema viene generando no
sólo impactos críticos en la gestión sostenible del recurso hídrico sino también una situación cada vez más
tensa entre ciudadanos y Estado.
(*) Meny, Yves y Jean-Claude Thoenig. Las políticas públicas. Ariel: Ciencia Política, 1992, p. 138.

33. ESTADO ENEMIGO
Es aquel que toma mal las decisiones, pues amenaza o vulnera
los derechos de la persona y la comunidad; o en otros casos no
los protege ni los garantiza. Es ese Estado que en sus políticas,
vale decir, en sus decisiones públicas, se aparta de los límites
expresados en el marco constitucional y en las obligaciones y
compromisos internacionales. Y allí donde el ordenamiento
jurídico pleno, cerrado, autopoiético(*), debería ofrecerle
mecanismos de remedio y respuesta, arreglos institucionales
formales, más bien le ofrece sistemas clientelares o que
impiden la activación de dichos mecanismos, si existieran
(*) Cfr. Alchourrón, Carlos. Introducción a la metodología de las ciencias jurídicas y sociales. Buenos Aires : Astrea de R. Depalma y
Hnos., 1974, 177 p; Teubner, Gunther. El derecho como sistema autopoiético de las sociedad global. Lima: ARA, 2005, 133 p

34. El caso de la superposición de lotes petroleros con las áreas naturales protegidas y las
reservas indígenas para pueblos en aislamiento y en contacto inicial grafica bien este
tipo de Estado(*).
ESTADO ENEMIGO_EJEMPLOS
(*) Vid. Alza Barco, Carlos & César Ipenza Peralta. La Gestión Pública Inconexa: El caso de la política ambiental a propósito de la
superposición de lotes petroleros a áreas naturales protegidas. APECO, con el apoyo del DFID, WWF. 2007, 109 p.
Deliberada falta de coordinación de Perupetro con las autoridades encargadas de la
protección de las áreas naturales y de los pueblos indígenas en aislamiento

35. Tal situación ocurre con la actividad minera en La Oroya, la actividad petrolera en
Loreto que afectaba los derechos del pueblo Achuar, o los conflictos suscitados por
Tambogrande y Majaz en Piura entorno al sector minero, allí donde la debilidad de los
mecanismos de participación, las malas decisiones públicas y las pésimas relaciones
comunitarias establecidas por las empresas han convergido plenamente
ESTADO ENEMIGO_EJEMPLOS

36. ESTADO INCONEXO
Se trata de la administración estatal que no toma bien las
decisiones, no identifica bien las preferencias públicas(*), aquel
que resuelve aquello que no es relevante, o que resuelve
aquellas cosas relevantes para algunos en perjuicio de otros, o
aquel que no sigue los procedimientos, reglas ni rutinas que
establece el propio sistema. Un Estado que no coordina entre sí.
En síntesis, un Estado que funciona mal
(*) Para una aproximación al proceso de identificación de preferencias públicas para la creación de valor público Vid. Moore, Mark.
Gestión estratégica y creación de valor en el sector público. Barcelona: Paidós, 1998. 438 p

37. El ejemplo por excelencia estaría dado por el proceso de
aprobación del Decreto Legislativo 1015, referido al
quórum para la disposición de la propiedad de la tierra de
los pueblos indígenas, teñido de evidente
inconstitucionalidad por la falta de consulta a los pueblos
indígenas, tal como lo exige el Convenio 169 de la OIT.
ESTADO INCONEXO_EJEMPLOS
Los gobiernos regionales y locales que por ineficacia, falta de
coordinación o debilidad en sus capacidades de gestión no
ejecutan los recursos del canon o no cumplen con hacer efectivos
los procesos del presupuesto participativo.

38. ARREGLOS INSTITUCIONALES PARA LOS PROCESOS DE DECISIÓN
El análisis de la conflictividad en el Perú nos conduce a evidenciar en los conflictos un
problema de políticas públicas pero también de la política en sí misma.
Las políticas públicas serían también así, un instrumento de prevención de los
conflictos, un instrumento para lograr la paz social.

39. CORRUPCION INTERNACIONAL Y PERUANA: CASO
ODEBRECHT: LA EMPRESA QUE CAPTURABA GOBIERNOS
Por: Francisco Durand
Fuente: https://cng-cdn.oxfam.org/peru.oxfam.org/s3fs-public/file_attachments/Odebrecht-La-empresa-que-capturaba-gobiernos.pdf

42. Fuente: El autor

43. Fuente: El autor
<

44. Fuente: El autor

50. LIBROS SELECCIONADOS PARA EXAMEN FINAL POR GRUPOS
Fuente:
1. https://cng-cdn.oxfam.org/peru.oxfam.org/s3fs-public/file_attachments/Odebrecht-La-empresa-que-capturaba-gobiernos.pdf
2. https://repositorio.up.edu.pe/bitstream/handle/11354/2674/CrabtreeJohn2017.pdf?sequence=1&isAllowed=y
3. https://www.amasfac.info/boletines/anexos/LOS%20OR%C3%8DGENES%20DEL%20PODER%20PROSPERIDAD%20Y%20LA%20POBREZA.pdf

51. LIBROS SELECCIONADOS PARA EXAMEN FINAL POR GRUPOS
Fuente:
4. https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/47912/3/S2200419_es.pdf
4.1 https://www.unav.edu/documents/16800098/17755721/conflicto-rusia-ucrania.pdf

52. LIBROS SELECCIONADOS PARA EXAMEN FINAL POR GRUPOS
Fuente:
5. https://www.ocmal.org/wp-content/uploads/2020/10/Conflictividad-minera-y-Covid-2020-1.pdf

53. MUCHAS GRACIAS