1.
XXVIII FÓRUM BANCO DO NORDESTE
DE DESENVOLVIMENTO
FORTALEZA, 10/11/2022
1

2.
2
Problemas e Desafios do
Federalismo Brasileiro
Alexandre Rocha,
Consultor Legislativo do
Senado Federal

3.
Plano da Exposição
 Federalismo.
 Políticas de Transferências.
 Problema do “Caroneiro”.
 Federação Brasileira.
 Questão Tributária.
 Questão Orçamentária.
 Crise Federativa.
 Considerações Finais.
 Informações e Contato.
3

4.
Federalismo
 Características ideais:
– autonomia financeira;
– autonomia administrativa;
– autogoverno.
 Vantagens:
– repartição do exercício do poder político;
– aproxima gestores e cidadãos;
– limita a expansão desmedida dos entes congêneres.
4

5.
Políticas de Transferências
 Promover a equidade vertical (minorar
desequilíbrios entre receitas e despesas
no nível subnacional) devido a:
– capacidade de arrecadação insuficiente (designação
de impostos, eficiência na arrecadação);
– responsabilidades de gasto (tipo e padrão);
– realização de gastos de capital (interesse local versus
nacional);
– emergências (desastres naturais).
5

6.
Políticas de Transferências
 Promover a equidade horizontal entre
regiões buscando equalizar:
– a renda per capita (redistribuição de renda);
– os padrão dos serviços públicos (educação e saúde).
 Tipos de transferência:
– geral  apoio orçamentário;
– específica  apoio ao desenvolvimento de
determinado serviço;
– com contrapartida  geralmente para projetos de
interesse local.
6

7.
Problema do “Caroneiro”
 O bônus é local, mas o ônus é de
terceiros. A população não estabelece
uma relação clara entre os deveres
suportados (superdimensionados para
alguns, subdimensionados para outros) e
os direitos auferidos (subdimensionados
para os primeiros, superdimensionados
para os últimos).
7

8.
Federação Brasileira
 O pacto federativo brasileiro é do tipo
cooperativo.
 Na prática, há ineficiência na alocação dos
recursos disponíveis, bem como disputas
crônicas em torno da partilha e/ou
liberação das receitas públicas, e da
concessão de benefícios fiscais.
8

9.
Federação Brasileira
 Predominam no País as transferências
incondicionais, obrigatórias e sem
contrapartida.
 Essas transferências têm como
características positivas a elevada
autonomia dos governos subnacionais e a
alta independência em relação a fatores
políticos.
9

10.
Federação Brasileira
 O segundo grande grupo de transferências
é aquele em que os recursos são de uso
condicional (p. ex., saúde e educação); os
repasses podem ser obrigatórios ou
voluntários, com ou sem contrapartida.
 Prevalecem os critérios de rateio
baseados no desempenho da
arrecadação.
11

11.
Receita Total dos Governos
Subnacionais (% PIB)
Fonte: http://www.sng-wofi.org/data/.

12.
Gastos x Investimentos dos
Governos Subnacionais (% PIB)
Fonte: http://www.sng-wofi.org/data/.

13.
Questão Tributária
 CF aumentou as despesas do governo
federal (em especial, na área
previdenciária) e reduziu as receitas
disponíveis (pelo compartilhamento da
arrecadação com estados e municípios).
 Assim, União direcionou o seu sistema
tributário para a elevação das receitas
não-compartilhadas.
15

14.
Fonte: IFI.

15.
Questão Tributária
 Uso crescente de contribuições sociais –
eficientes na geração de receita e com
baixo custo de arrecadação, mas
geradoras de distorções pelo caráter
cumulativo.
 Quesitos como eficiência, harmonia com
padrões internacionais e equidade
(principalmente, horizontal) ficaram em
segundo plano.
17

16.
Questão Tributária
 Depois do uso excessivo de contribuições
sociais, o principal problema do sistema
tributário está no ICMS (guerra fiscal,
complexidade, cumulatividade parcial e
desequilíbrio setorial).
 No entanto, simples federalização do
ICMS amputaria a autonomia financeira
dos estados e se choca com o disposto no
art. 60, § 4º, I, da CF.
18

17.
Questão Tributária
 Governos promoveram desonerações por
meio de incentivos setoriais.
 Seleção de beneficiários contrariou as
diretrizes gerais de um bom sistema
tributário (simplificação, não abertura de
brechas para evasão e não distorção dos
incentivos de mercado).
19

18.
Questão Tributária
 Outro problema do federalismo fiscal
brasileiro está na má distribuição de
recursos entre estados e municípios, o que
estimula a criação de novos municípios.
 Carga tributária somente poderá cair de
forma significativa se houver um desmonte
dos fatores que levam ao acelerado
crescimento da despesa pública.
20

19.
Composição 1992/94 1995/98 1999/02 2003/06 2007/10 2011/14 2015/17 1992/2017
Gasto primário total 9,7 4,1 4,9 5,0 4,6 3,5 0,3 4,5
Gasto excl.tranf. Est. & Mun. 11,7 4,1 4,1 4,9 5,0 3,7 0,7 4,7
Transferências a Estados/Municípios 1,8 4,1 9,0 5,3 2,6 2,3 -1,8 3,5
Pessoal 14,0 0,4 3,4 0,7 4,1 -0,6 1,9 3,0
Benefícios INSS 16,5 4,9 5,0 7,5 3,4 3,3 5,4 6,2
Outras despesas 3,6 7,6 3,6 5,6 7,7 6,8 -4,9 4,6
PIB 3,4 2,5 2,3 3,5 4,6 2,3 -2,0 2,5
OBS: Deflator: Deflator implícito do PIB.
Fontes: Secretaria de Política Econômica/Secretaria do Tesouro Nacional.
TAXAS MÉDIAS DE CRESCIMENTO DO GASTO PRIMÁRIO DO GOVERNO
CENTRAL (% AO ANO)

20.
Questão Orçamentária
 Caso da loterias:
– Antes da Lei 13.756/2018, a multiplicação de
causas meritórias e a percepção de que as receitas
lotéricas eram mal aproveitadas levou à inusitada
situação na qual havia mais de R$ 1,00 de uso para
cada R$ 1,00 arrecadado.
– O resultado é que eram aplicados redutores
proporcionais para conciliar meios e fins, mantendo
a ilusão de que uma nova causa havia sido atendida
sem que outras tivessem sido prejudicadas.
– Vale para o caso do PL 196/2020?
22

21.
Economia política do orçamento brasileiro
Conceito moderno de economia política: estudo das motivações das políticas econômicas
(p. ex., formuladores de políticas públicas e lobistas podem estar mais preocupados com os
efeitos distributivos das citadas políticas entre os seus eleitores do que com sua eficiência).

22.
Questão Orçamentária
 Regras fiscais:
– Limites dos contratos de refinanciamento das
dívidas públicas dos entes subnacionais (Lei
9.496/1997 e MPV 2.185-35/2001), da LRF e para a
concessão de crédito ao setor público (Resolução
CMN 2.827/2001, substituída pela Resolução
4.589/2021) se mostraram insuficientes para a
conter o gasto público, gerando um nível excessivo
de endividamento.
24

23.
Questão Orçamentária
 Regras fiscais:
– O “teto de gastos” (Emenda 95/2016) postula um
ajuste gradual das contas públicas federais;
limitadas as despesas à variação do IPCA,
aumentos reais na receita restabeleceriam,
paulatinamente, a sustentabilidade da dívida; na sua
ausência, o ajuste poderia ser abrupto.
– Gastos com saúde e educação deixaram de variar
conforme a receita e passaram a ser corrigidos pelo
IPCA; contam com “pisos” específicos e pode haver
remanejamentos dentro do “teto”.
25

24.
Usos Predefinidos para uma Arrecadação de R$
1.000,00, por Tributo ou Cesta de Receitas

25.
Questão Orçamentária
 Com a revogação do NRF, um aumento de R$
1.000:
– no caso do IR, geraria R$ 324 livres, considerando
os montantes compartilhados com FPE, FPM e
fundos constitucionais de financiamento;
– no caso de um novo tributo, geraria R$ 518,40
livres, considerando os 20% compartilhados com os
estados;
– no caso de uma nova CPMF, geraria R$ 300,00
livres, se a DRU for prorrogada.
27

26.
Questão Orçamentária
 Sem o NRF, um ajuste fiscal de 2,6% do PIB
requererá um aumento da carga tributária, no
caso de um novo tributo, de pelo menos 5% do
PIB.
 Outra opção é o artifício da “substituição de
fontes”: cria-se, p. ex., uma nova CPMF e
liberam-se recursos livres usados na cobertura
do déficit da previdência (atualmente estimado
em R$ 170 bilhões).
28

27.
Crise Federativa
 Federalismo fiscal brasileiro prima pelas transferências
entre entes, com alguns pagadores e vários
recebedores líquidos; a cooperação (e a confiança) é,
portanto, essencial; a CF, contudo, não trata desse
tema de maneira exaustiva.
 Confaz, p. ex., resulta de convênios entre as fazendas
federal e estaduais, tacitamente abrigados pelo art. 2º
da LCP 24/1975 e pelo art. 199 do CTN. Assim, é mais
o resultado de uma negociação entre as partes
interessadas do que uma obrigação.
29

28.
Confiança Interpessoal (2014)
percentual dos entrevistados que concordam com a afirmação:
"a maior parte das pessoas é confiável“
Fonte: https://ourworldindata.org/trust.

29.
Crise Federativa
 Conflitos entre os três níveis de governo
têm sido recorrentes (competências legais
e tributárias, e requisitos prévios para a
contratação de operações de crédito).
 Exemplos de decisões do STF:
– inconstitucionalidade do rateio do FPE (2010);
– omissão do Congresso na regulamentação da
compensação aos entes exportadores (2016).
31

30.
Crise Federativa
 Também temos os conflitos de competência entre, de
um lado, os TCs de estados e municípios (CF, arts. 71,
II, e 75) e, de outro, a STN (LRF, arts. 50, § 2º, e 67, I).
 Se a interpretação é inerente ao ato de julgar, como
uma instância infraconstitucional promoverá a
harmonização e coordenação entre os entes?
 LCP 178/2021 procurou uniformizar conceitos (PATF e
PEF), principalmente a DTcP (valor bruto, não dedução
dos inativos e discriminação por Poder), mas fixou
período de transição longo e não solucionou o
problema da competência para interpretar a norma.
32

31.
DTcP: TCs x STN

32.
DTcP: TCs x STN
34

33.
Considerações Finais
 Os impasses observados sugerem que nosso pacto
federativo, fortemente judicializado, com baixo nível
de coordenação, especialmente em questões
financeiras e tributárias, e com acentuada assimetria
informacional entre quem custeia e quem usufrui os
serviços públicos, tem uma dimensão predatória.
 É certo que um governo central demasiado forte
conspira contra uma federação saudável. É
igualmente inescapável que esta última também
requer um centro plenamente operacional.
35

34.
Considerações Finais
 Fatos estilizados da economia brasileira pós-1985:
1. Alto e sempre crescente gasto público;
2. Elevada carga tributária;
3. Baixa poupança agregada;
4. Legislação trabalhista complexa e de alto custo;
5. Regulação econômica deficiente (agências frágeis);
6. Infraestrutura ruim;
7. Economia fechada ao comércio internacional;
8. Judiciário caro, lento e imprevisível;
9. Baixo nível educacional;.
10. Empresas muito pequenas, informais e ineficientes.
36

35.
Considerações Finais
 Diagnóstico anterior* pautou a agenda de
reformas dos últimos seis anos (principalmente
os fatos 1, 4, 5 e 7, com ganhos desiguais).
 Persistem, contudo, vários obstáculos e a
transição demográfica acelerada por que
passamos torna o quadro ainda mais desafiador.
37 (*) Mendes, M. “Por Que o Brasil Cresce Pouco?” (2014).

36.
Transição Demográfica

37.
Fonte: IBGE e Wikipédia.

38.
 Somos GP (ou GÑR).
 Seremos GV em 2050.
 Resta decidir se seremos GVP ou
GVR.
 GVR requer que produzamos mais e
melhor.
Considerações Finais
40

39.
41
Informações e Contato
Site com as minhas publicações:
 https://www.researchgate.net/profile/Alexandre-
Rocha-15.
Correio eletrônico:
 rocha.caa@gmail.com