História do orçamento público no Brasil de

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APOSTILA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
CURSO PREPARATIVO PARA CONCURSOS
BRASÍLIA/DF Página(s)
Prof. Marcelo Rux
1º Semestre de 2011 Pag. 1
marcellorux@gmail.com

APOSTILA DE
ADMINISTRAÇÃO
FINANCEIRA E
ORÇAMENTARIA

PÚBLICA
O GOVERNO ESTIMA AS SUAS RECEITAS
E FIXA EM LEI AS SUAS DESPESAS.

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ORÇAMENTO PÚBLICO remuneradas, que contam com planos de saúde particulares. O
mesmo pode-se dizer da educação pública fundamental.
Cada pessoa ou grupo familiar, mesmo sem perceber,
elabora em diversos momentos de suas vidas um
orçamento pessoal ou familiar, conforme o caso. ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL
Levantamos, um a um, nossos desejos de gastos com IMPÉRIO
vestuário, alimentação, habitação, saúde, diversão etc., e somamos # 1788 – 1789 (Tiradentes)
os respectivos valores. Ao mesmo tempo, somamos a renda que Tiradentes luta contra a arbitrariedade do governo de Portugal pela
esperamos receber com salário, rendimentos financeiros, cobrança de tributos, a qualquer tempo, do Brasil Colônia. A Inconfidência
dividendos etc. e confrontamos o total apurado com a nossa Mineira representou verdadeiro marco na luta pelos direitos civis no
estimativa de gastos. orçamento, pois buscava a imposição de limites à cobrança descontrolada
Como um dos problemas básicos da sociedade consiste na de tributos.
limitação dos recursos frente às suas necessidades, é bem possível # 1808
que o nosso desejo de realizar despesas seja superior às receitas D. João VI criação o Erário Público, uma espécie de Ministério da Fazenda
que esperamos receber. Por essa razão, devemos estabelecer um dos dias de hoje, o Conselho da Fazenda e o Banco do Brasil, a fim de
planejamento de nossos gastos, onde elegemos as despesas administrar as finanças do país.
prioritárias, ou seja, as mais importantes a serem realizadas, # 1821
deixando de lado, ou para outra oportunidade, aquelas que não Criação da Secretaria de Estado dos Negócios da Fazenda em substituição
consideramos tão essenciais. ao Real Erário Público.
No caso do setor governamental, esse planejamento é # 1824 (Constituição Imperial de 1824)
consubstanciado em lei e recebe o nome de orçamento público. A Constituição Imperial estabelece competência ao Executivo para
Nessa lei são listadas, para um determinado exercício, todas as elaboração da proposta orçamentária e à Assembléia Geral (Câmara dos
despesas eleitas como prioritárias pelos Poderes da República, Deputados e Senado) para aprovação da proposta. A legislação sobre
bem como as estimativas das receitas previstas para serem impostos fica a cargo da Câmara dos Deputados. De acordo com o artigo
arrecadadas e que custearão aqueles gastos. Como exemplos de 172 da Constituição de 1824:
despesas públicas, podemos citar os gastos com a manutenção dos
"O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros
órgãos (ministérios, autarquias etc.), com o sistema de saúde, com
os orçamentos relativos às despesas das suas repartições, apresentará na
a educação, com os investimentos, com o pagamento de juros e
Câmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, um
amortização da dívida pública.
balanço geral da receita e despesas do Tesouro Nacional do ano
Como exemplos de receitas públicas, temos aquelas originadas dos
antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesas
tributos cobrados das pessoas e das empresas, da exploração do
públicas do ano futuro e da importância de todas as contribuições e rendas
patrimônio, da prestação de serviços etc. e aquelas que envolvem
a tomada de recursos de terceiros (empréstimos ou operações de públicas."
créditos) e as derivadas da venda de ativos governamentais. # 1830
O orçamento público, juridicamente, materializa-se numa lei Primeiro orçamento aprovado pelo Legislativo.
ordinária, de validade anual, que exprime, em termos financeiros e # 1834
técnicos, as decisões políticas na alocação dos recursos públicos, Emenda à Constituição confere às Assembléias Legislativas das províncias
estabelecendo as ações e programas prioritários para atender às competência para fixar despesas municipais e provinciais. Determina
demandas da sociedade. Além de permitir o controle das finanças também a repartição das rendas entre municípios e a fiscalização da
públicas, evitando que sejam realizados gastos não previstos, o aplicação dos recursos.
orçamento público atua como instrumento da programação de REPÚBLICA
trabalho do governo como um todo, e de cada um de seus órgãos # 1891 (1ª Constituição Republicana)
em particular. Poder Legislativo elabora o orçamento a partir de proposta do Executivo. É
O orçamento público, e bem dizendo, as despesas e as receitas instituído o Tribunal de Contas como órgão de controle.
nele contidas, afeta de várias maneiras a vida dos cidadãos. Do “Art 34 - Compete privativamente ao Congresso Nacional:
lado das despesas, verificamos que, dependendo do tipo de gasto, 1º) orçar a receita, fixar a despesa federal anualmente e tomar as contas
pode-se estar beneficiando mais um segmento social do que outro. da receita e despesa de cada exercício financeiro;”
Por exemplo, os gastos com a saúde atendem mais às camadas # 1934
sociais de menor poder aquisitivo do que às mais bem

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A Constituição confere ao Presidente da República competência para a orçamentoprograma para todas as esferas públicas. Criação do Ministério
elaboração do orçamento e ao Legislativo para apreciá-lo. Extraordinário de Planejamento e Coordenação Econômica.
Da Elaboração do Orçamento # 1967
Art 50 - O orçamento será uno, incorporando-se obrigatoriamente à É da competência do poder Executivo a iniciativa das leis orçamentárias,
receita todos os tributos, rendas e suprimentos dos fundos e incluindo-se vedado ao Legislativo emendar o orçamento. O Decreto-lei nº 200, de
discriminadamente na despesa todas as dotações necessárias ao custeio fevereiro de 1967, disciplina a organização administrativa da União e
dos serviços públicos. define o planejamento como "princípio fundamental" de administração.
§ 1º - O Presidente da República enviará à Câmara dos Deputados, dentro # 1988
do primeiro mês da sessão legislativa ordinária, a proposta de orçamento. Com a Constituição Federal de 1988, o sistema orçamentário federal
§ 2º - O orçamento da despesa dividir-se-á em duas partes, uma fixa e passou a ser regulado por três leis:
outra variável, não podendo a primeira ser alterada senão em virtude de • a Lei do Plano Plurinanual (PPA);
lei anterior. A parte variável obedecerá a rigorosa especialização. • a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO); e
§ 3º - A lei de orçamento não conterá dispositivo estranho à receita • a Lei Orçamentária Anual (LOA).
prevista e à despesa fixada para os serviços anteriormente criados. Não se Possibilita também ao Congresso Nacional emendar restritamente o
incluem nesta proibição: orçamento.
a) a autorização para abertura de créditos suplementares e operações de # 2000
créditos por antecipação de receita; Publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, que dispõe sobre a
b) a aplicação de saldo, ou o modo de cobrir o déficit. responsabilidade na gestão fiscal.
§ 4º - É vedado ao Poder Legislativo conceder créditos ilimitados. Experiência Histórica do Orçamento Público no Brasil
§ 5º - Será prorrogado o orçamento vigente se, até 3 de novembro, o A evolução e o desenvolvimento da técnica orçamentária são
vindouro não houver sido enviado ao Presidente da República para a recentes no Brasil, o que não significa que o orçamento tenha sido
sanção. valorizado ao longo da história do país. Ao contrário, reflete uma
# 1937 (DASP) curiosa tradição de se copiarem modelos. Foi assim no período do
Criação do Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP com Império, quando prevaleceu o modelo do orçamento inglês. No
atribuições de da elaboração do orçamento e coordenação das ações de início da República, foi adotado o modelo norte-americano de
planejamento. conferir amplos poderes ao Legislativo para elaborar o orçamento.
Art. 67 - Haverá junto à Presidência da República, organizado por decreto Na década de 60, o Brasil adotou o modelo do orçamento-
do Presidente, um Departamento Administrativo com as seguintes programa, também de inspiração norte-americana.
atribuições: As atividades administrativas brasileiras foram exercidas de forma
a) o estudo pormenorizado das repartições,departamentos e empírica, apesar da abundância de leis e de regulamentos e do
estabelecimentos públicos, com o fim de determinar, do ponto de vista da funcionamento de instituições criadas por improvisações mais ou
economia e eficiência, as modificações a serem feitas na organização dos
menos felizes.
serviços públicos, sua distribuição e agrupamento, dotações
A evolução tecnológica e a expansão econômica mundial forçaram
orçamentárias, condições e processos de trabalho, relações de uns com os
o início da expansão do aparelho administrativo, a criação de
outros e com o público;
b) organizar anualmente, de acordo com as instruções do Presidente da novos órgãos e o recrutamento de servidores para funções
República, a proposta orçamentária a ser enviada por este à Câmara dos técnicas.
Deputados; O processo de elaboração foi aperfeiçoado na tentativa de
c) fiscalizar, por delegação do Presidente da República e na conformidade eliminar a prática já tão enraizada nas unidades orçamentárias de
das suas instruções, a execução orçamentária. elaborar propostas pedindo o máximo de recursos possível, de
# 1946 modo que se pudesse conferir aos órgãos centrais (com poder
A Constituição confirma competência do Executivo para elaboração da
político-decisório) a faculdade de ajustar o volume das demandas à
proposta orçamentária e admite possibilidade de emendas.
receita existente, de modo que cada unidade fosse contemplada
# 1964
com um montante de recursos "suficiente" para o
A Lei nº 4.320 estabelece normais gerais de direito financeiro para a
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, estados, desenvolvimento de suas atividades e para os novos projetos.
municípios e Distrito Federal, e institui a metodologia do

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A principal mudança refere-se à transição entre a época de altos elaborado pelo Conselho Técnico de Economia e Finanças. Ao
índices de inflação para a realidade atual, na qual as taxas parecem longo da República, as classificações das despesas do poder público
ser controláveis. No período inflacionário, o orçamento era mostram nitidamente a evolução do caráter social do contrato
elaborado a preços correntes e, ao longo da execução, corrigiam-se orçamentário. Inicialmente, o Estado brasileiro se voltava quase
as distorções de preços através de suplementações, pois os valores que exclusivamente para as ações de manutenção da máquina
orçados já não correspondiam, quando do desembolso, ao estatal, como Administração Geral e Financeira e Segurança.
montante necessário ao cumprimento da despesa. Não havia • Governo Militar
correspondência entre a realidade da execução orçamentária com A Constituição de 67, no artigo 67, eliminou qualquer tipo de
a execução financeira das despesas, que acabavam sendo emenda à peça orçamentária por parte do Poder Legislativo. Este
mensalmente corrigidas. impedimento vigorou até 1988.
Com a redução dos índices de inflação, nova metodologia foi Os militares procuraram valorizar os princípios do planejamento.
adotada, qual seja a introdução da sistemática de indexação do Recriaram o Ministério do Planejamento e elaboraram planos
orçamento à sua execução a preços constantes, o que acabou nacionais de desenvolvimento. Através do Decreto-lei 200, de
permitindo às unidades executoras a reavaliação permanente de fevereiro de 67, definiram o planejamento como princípio
seus gastos, sobretudo em face da efetiva disponibilidade de fundamental de administração pública e elevaram o orçamento-
recursos. programa ao status de plano geral de governo.
Dessa forma, o orçamento passou a ser peça estratégica para • Brasil Atual
o controle financeiro, deixando compatíveis receitas e despesas A atual Constituição de 1988 promoveu importantes mudanças na
em volume, dentro de um determinado período de tempo. legislação orçamentária. Criou a Lei de Diretrizes Orçamentárias e
Breve Histórico o Plano Plurianual de ação governamental, em substituição ao
• Inconfidência Mineira antigo orçamento plurianual de investimentos. Devolveu aos
Em 1788, com tantas medidas arbitrárias e impopulares, um grupo parlamentares a prerrogativa de apresentarem emendas ao
integrado por intelectuais, proprietários rurais, mineradores, orçamento, embora com restrições, como a impossibilidade de
militares e membros do clero acreditou ter chegado a hora de alterar a receita proposta e as despesas com pessoal.
colocar um fim na opressão metropolitana e criar limites para o Outra criação importante foi a CPI do Orçamento. Ela teve o mérito
governo interferir na vida das pessoas. de levar ao conhecimento da população o estado lamentável das
• Império finanças públicas do país, desmascarando um esquema perverso
A administração das finanças passou a ser feita no país. Foi criado de benefícios privados em que vários segmentos do próprio
o Erário Público, ancestral do atual Ministério da Fazenda, e o governo vinham se envolvendo, durante décadas. Apesar do papel
Banco do Brasil. O banco respondia pela gerência dos fundos para positivo da CPI do Orçamento para a democratização do país e
a manutenção da Corte, pelo pagamento dos soldos e pela para a moralização da gestão das finanças públicas, ela não teve
promoção das transações mercantis. Entretanto, a instituição de maiores conseqüências na modernização dos mecanismos de
tributos continuou nas mãos do Imperador e este outorgou a gerência orçamentária.
primeira Constituição Brasileira, que teve como modelo a inglesa.
• República
Iniciamos com uma nova Constituição, a novidade foi conferir ao
Poder Legislativo a competência para a elaboração dos
orçamentos. O Poder Executivo elaborava uma proposta que era
entregue informalmente ao Congresso como subsídio. As
tentativas para a padronização do orçamento público começaram
em 1939, com a realização da primeira Conferência de Técnicos em
Contabilidade Pública e Assuntos Fazendários, promovida pelo
Governo Federal para discutir o projeto do padrão orçamentário

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As sucessivas crises que se abateram sobre a economia brasileira, esforços no sentido do aperfeiçoamento dos instrumentos de
no início da década de 1980, propiciaram oportunidade para que planejamento e da gestão dos programas governamentais.
se promovesse ampla reavaliação dos instrumentos de gestão das A mobilização dos agentes envolvidos permitiu promover amplo
finanças públicas até então adotados no País. Iniciou-se na ocasião reordenamento institucional do governo federal. Realizaram-se
um longo processo de busca por maior conhecimento quanto às modificações profundas no arcabouço normativo, que abrangeram
origens dos desajustes estruturais de nossa economia, ao tempo desde o texto constitucional até as normas operacionais.
em que se desenvolveram diversos esforços para superar a Foram reformuladas as funções do Banco do Brasil, do Banco
situação de descontrole que então marcava a gestão das contas Central e do Tesouro Nacional, processo que conduziu à criação da
públicas no País. Secretaria do Tesouro Nacional e a ajustes de contas entre essas
Até meados da década de 1980, a elaboração de estatísticas sobre instituições.
as contas públicas brasileiras tinha como principal deficiência a Foram introduzidos modernos recursos tecnológicos na
carência de dados confiáveis acerca da execução orçamentária e administração pública federal, voltados para a execução das
financeira dos governos, em todos os níveis. As poucas tarefas relacionadas com a gestão das contas públicas. Nesse
informações existentes somente eram disponibilizadas com sentido, foi instituído o Sistema Integrado de Administração
expressiva defasagem temporal e com níveis de detalhamento Financeira - SIAFI, do governo federal, por intermédio do qual
inadequados às necessidades de análise. No governo federal, o passaram a se realizar, de forma integrada e automatizada, as
problema era agravado pela multiplicidade de peças transações orçamentárias e financeiras e seus respectivos registros
orçamentárias: o orçamento geral da União, o orçamento da contábeis. Não se descuidou também da busca pela constituição
previdência social e o orçamento monetário. de um quadro de servidores adequadamente motivado e
A premência de obtenção de melhores informações, que capacitado para o desempenho das tarefas com o nível de
propiciassem as condições para o adequado gerenciamento das qualidade desejado.
contas públicas, a partir das crises fiscais vividas na década de O alcance de todas as mudanças ainda não se encontra
1980, coincidiu com a introdução das novas tecnologias de devidamente reconhecido.
informação no setor administrativo. Esse cenário permitiu que a Por isso, nesta apostila pretendemos contribuir para desfazer a
ampla reforma institucional no governo central brasileiro, então impressão de “caixa preta” que tem sido atribuída às contas
promovida, fosse acompanhada da implementação de modernas públicas. Trouxemos um pouco da história recente, imprescindível
ferramentas de gestão, o que terminou transformando para que se compreendam a origem e a motivação de alguns dos
radicalmente a administração das finanças do País. Infelizmente, mecanismos de gestão hoje adotados. Elencamos princípios,
ainda não podemos considerar que tal tarefa esteja concluída, conceitos e fundamentos que norteiam as normas e os
apesar do longo caminho já percorrido. E esse não foi um caminho procedimentos hoje adotados. Para aqueles que devam ou
fácil. Como em todos os processos de mudança, especialmente queiram se dedicar com maior profundidade ao mundo das
quando se trata de assunto de tamanha relevância para a finanças públicas, são apresentados detalhamentos de
sociedade, obstáculos se impuseram, reveses foram necessários. mecanismos operacionais, abrangendo desde a elaboração do
Mas o tempo, como sempre o faz, conspirou a favor da mudança, e planejamento até as execuções orçamentária e financeira.
muitas vitórias já podem ser contabilizadas por aqueles que Acreditamos que o público em geral poderá, aqui, encontrar
dedicaram esforços no aperfeiçoamento da gestão das finanças respostas para alguns dos questionamentos sobre como o governo
públicas brasileiras. administra o dinheiro público, ou seja, o seu dinheiro. Também os
Não foi trabalho de um governo, mas sim de todo o País. Os servidores que exercem atividades nas áreas de planejamento, de
primeiros estudos para a reforma das finanças do governo federal execução, de controle, ou de simples acompanhamento da
se iniciaram ainda no governo do General João Figueiredo e despesa pública encontrarão aqui orientações para a realização de
tiveram forte impulso no governo do Presidente José Sarney, tendo suas tarefas.
sido fundamental, nos dois períodos, a liderança de Maílson da A imprensa, os profissionais e estudantes de economia e os
Nóbrega, primeiro na condição de Secretário-Geral do Ministério fornecedores do governo poderão melhor compreender os
da Fazenda e, depois, já como Ministro daquela pasta. Os mecanismos operacionais de gestão, assim como o alcance e as
governantes dos períodos seguintes deram continuidade à tarefa, limitações das informações e dos dados usualmente divulgados
de forma que a Lei de Responsabilidade Fiscal é o último grande pelos governos municipais, estaduais e federal.
marco desse processo que ainda hoje continua, com a introdução
de ajustes pontuais. Mais recentemente, são relevantes os

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do Distrito Federal e Câmaras de Vereadores) discutir, aperfeiçoar
Conceitos Básicos de Gestão de e aprovar os projetos dessas leis.
A forma constitucional prevista para a atuação legislativa, em sua
Finanças participação na elaboração dos planos e orçamentos, dá-se por
São apresentados os fundamentos das finanças públicas, o meio de emendas aos referidos Projetos de Lei.
ordenamento imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal, assim Uma visão panorâmica do processo integrado de planejamento e
como as diferentes visões do planejamento governamental, com orçamento pode ser representada pela figura a seguir, que
um histórico de sua evolução no Brasil. identifica os grandes marcos ao longo do ciclo2:
A Lei de Responsabilidade Fiscal1 - LRF, aprovada em 2000 pelo 1. Até o final de agosto do primeiro ano de mandato, o Poder
Congresso Nacional, introduziu novas obrigações para o Executivo encaminha ao Poder Legislativo a proposta de lei do PPA
administrador público dos três poderes: Executivo, Legislativo e para os quatro anos seguintes;
Judiciário, impondo disciplina fiscal em relação à elaboração e à 2. Até 15 de abril de cada ano, o Poder Executivo encaminha ao
execução dos orçamentos da União, do Distrito Federal, dos Poder Legislativo o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias
Estados e dos Municípios. O leitor observará ao longo do livro que (PLDO) para o exercício seguinte, para ser analisado e aprovado até
muitos dos capítulos farão referência a este que é um dos grandes 30 de junho.
marcos institucionais da gestão das finanças públicas no país. 3. Até 31 de agosto de cada ano, o Poder Executivo encaminha ao
A leitura da primeira parte traz ainda alguns conceitos poder legislativo o Projeto de Lei Orçamentária do ano seguinte
fundamentais ao entendimento das demais etapas do ciclo de para ser analisado e aprovado até 31 de dezembro.
gestão dos recursos públicos como, por exemplo, os conceitos de 4. Até 30 dias após a publicação do Orçamento, os poderes
resultado primário e de resultado nominal. elaboram a programação financeira e o cronograma mensal de
Ciclo de Gestão dos Recursos Públicos desembolso.
A sociedade, na medida em que se torna mais esclarecida e ciosa
de seus direitos e responsabilidades, tem exigido a melhoria da
qualidade e a ampliação da abrangência dos serviços prestados
pelo Estado. Para atender às novas demandas, cada vez mais
complexas e qualificadas, a administração pública brasileira
deparou-se com a necessidade de imprimir mudanças estruturais
em sua forma de planejar e administrar.
No final da década de 1990, a mudança mais evidente foi a
transformação da classificação funcional-programática dos
orçamentos em estruturas programáticas flexíveis, para que
viessem a constituir verdadeiros instrumentos de gestão da
estratégia do governo.
Dessa transformação derivou a total integração dos instrumentos
de planejamento e orçamento (PPA, LDO e LOA), enquanto que os
processos inerentes ao planejamento, ao orçamento, às finanças e
ao controle passaram a conviver sob uma agenda única,
interdependente.
A Constituição atribui ao Poder Executivo a responsabilidade pelo
sistema de Planejamento e Orçamento, que tem como principais
instrumentos:
• O Plano Plurianual (PPA); Apos serão abordados os aspectos relacionados ao Plano
• A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e; Plurianual - PPA, que define os rumos do governo para um período
• A Lei Orçamentária Anual (LOA) de quatro anos. A Constituição Federal estabelece que o PPA deve
No que diz respeito a esta parte do livro, é importante destacar conter "as diretrizes, objetivos e metas da administração pública
que, como co-responsável e participante na elaboração dos federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e
instrumentos de planejamento e orçamento, cabe ao parlamento para as relativas aos programas de duração continuada".
(Congresso Nacional, Assembléias Legislativas, Câmara Legislativa Entao, trata-se da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO),
instrumento de governo que estabelece as metas e prioridades

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para o exercício financeiro subseqüente; orienta a elaboração do arrecadada, o Poder Executivo poderá ser premido a reduzir seus
Orçamento; dispõe sobre alterações na legislação tributária; gastos. Em situações como essa, são editados os chamados
estabelece a política de aplicação das agências financeiras de Decretos de Programação Orçamentária e Financeira (ou Decretos
fomento e as metas fiscais para três exercícios seguintes. de Contingenciamento), nos quais são estabelecidos limites de
Com base na LDO, o órgão da administração pública responsável gasto em montantes menores que o valor das dotações
pelo orçamento coordena a elaboração da proposta orçamentária orçamentárias aprovadas pelo Legislativo.
do ente para o ano seguinte, juntamente com os demais órgãos e Trataremos dos mecanismos e dos principais aspectos que o
unidades orçamentárias, incluídos os poderes Legislativo e responsável pela administração do caixa do ente governamental
Judiciário e o Ministério Público. deve levar em consideração a fim de que seja cumprida a meta
Na próxima etapa, propicia ao estudante os conceitos básicos para fiscal para o período. Aborda também aspectos a serem
elaboração do Orçamento Público, os princípios que norteiam sua observados para que o ente administre as obrigações a pagar
elaboração e evolução ao longo do tempo. Por intermédio do dentro da sua capacidade de arrecadação, respeitados os limites
Projeto de Lei Orçamentária Anual o governo define, dentre os de endividamento estabelecidos pela LRF. Terminado o exercício,
objetivos do PPA, aqueles que serão priorizados no Orçamento, algumas despesas contratadas ao longo do ano ainda não terão
assim como as metas a serem atingidas naquele ano. A Lei sido pagas. Seus valores constituem os chamados restos a pagar.
Orçamentária Anual é o principal instrumento da política fiscal do Abordaremos os procedimentos e normas que tratam desse
governo e disciplina todas as suas ações. Cabe ressaltar que assunto.
nenhuma despesa pública pode ou deve ser executada sem que se É importante destacar que, nos aspectos conceituais, esta parte do
encontre prevista no Orçamento. livro abrange todo o setor público, compreendendo a
As leis orçamentárias dos entes governamentais brasileiros administração direta e indireta das três esferas de governo.
estimam as receitas e fixam os valores das despesas autorizadas, Parte III: A Experiência do Governo Federal
em montantes compatíveis com a previsão de arrecadação. Se, O estudante terá contato com a experiência de gestão dos
durante o exercício financeiro, houver necessidade de realização recursos públicos no âmbito do governo federal, tratando nesse
de despesas acima do limite previsto na Lei, o Poder Executivo caso dos aspectos sistêmicos, operacionais e de legislação
pode e deve submeter ao Legislativo projeto de lei de crédito concernente ao governo federal.
adicional. As práticas abordadas ao longo dos capítulos têm relação direta
Abordará a dinâmica da receita pública, sua caracterização, as com os principais sistemas estruturantes do governo federal (SIAFI,
diversas definições e os estágios percorridos até o momento do SIASG, SIDOR, SIGPlan e outros), com destaque para o Sistema
recolhimento aos cofres públicos. Além disso, trata o capítulo das Integrado de Administração Financeira do Governo Federal -
classificações da receita de acordo com sua origem (natureza da Assim, o estudante poderá conhecer como se processa a
receita) e sua destinação (fonte de recursos), com destaque para arrecadação das receitas federais, como funcionam os mecanismos
as vinculações constitucionais aos Estados, Municípios e regiões. de ingresso e saída de recursos da conta única do Tesouro
A execução da despesa pública será abordada, no que tange à sua Nacional, os principais instrumentos de pagamentos utilizados,
caracterização, definições e classificações (institucional, funcional, conceitos básicos da estrutura do SIAFI e os impactos do Sistema
econômica, e outras). As etapas da execução da despesa também de Pagamentos Brasileiro - SPB sobre as rotinas de gerenciamento
são tratadas desde a geração até o pagamento, inclusive quanto da conta única. São também apresentados os procedimentos,
aos recolhimentos de retenções. Também são tratadas no capítulo orientações normativas e instrumentos utilizados na elaboração da
8 as questões relacionadas ao estabelecimento de limites mínimos programação orçamentária e financeira, bem como seus
de aplicação de recursos em determinadas áreas, como aqueles respectivos registros no SIAFI.
relacionados aos gastos nas áreas de educação e saúde. Busca-se, adicionalmente, desmistificar as rotinas de utilização do
Após a aprovação do orçamento, cabe ao chefe do poder, segundo Cartão de Pagamentos do Governo Federal - CPGF, que é utilizado
a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, elaborar a programação principalmente como forma de adiantamento de recursos a título
financeira e o cronograma mensal de desembolso. Pode ser que os de suprimento de fundos. Assim, procuramos oferecer elementos
parâmetros macroeconômicos (PIB, inflação, câmbio) projetados e para que o leitor entenda melhor o funcionamento, sob o enfoque
utilizados para elaboração do orçamento em meados do ano normativo e operacional, da administração orçamentária e
anterior, apresentem comportamento diferente daqueles financeira no âmbito do setor público brasileiro.
inicialmente projetados. Caso nova estimativa de arrecadação
indique que a receita estimada não será integralmente

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e) transferências das operações de fomento, até então realizadas
1 INTRODUÇÃO pelo Banco Central, para o OGU;
No início da década de 80, com a eclosão da crise da dívida f) incorporação ao OGU, a partir de 1988, de todas as despesas
públicas federais, inclusive as das autarquias, fundações e fundos;
externa, o crédito externo ao Brasil ficou escasso, fazendo com que
g) transferência da administração da dívida pública para a
o país tivesse mais uma vez que recorrer ao Fundo Monetário
Secretaria do Tesouro Nacional e incorporação ao OGU das
Internacional – FMI, negociando uma ajuda financeira. Naquela
época o cenário fiscal do país apontava para os seguintes despesas com o pagamento de juros da dívida pública, com
submissão ao Congresso Nacional da aprovação dos limites de
problemas:
endividamento.
a) déficit público elevado, porém com uma grande incerteza sobre
Assim, durante a década de 90 as informações relativas às
o valor exato desse déficit, em decorrência das dificuldades de
mensuração; Necessidades de Financiamento do Setor Público ganham uma
ênfase cada vez maior dentro e fora do governo. A Secretaria do
b) ausência de estatísticas fiscais em consonância com as boas
Tesouro Nacional – STN passa a divulgar em conjunto com o Banco
práticas internacionais;
c) inexistência de mecanismo efetivo de controle do gasto público, Central as informações detalhadas do endividamento do setor
que possibilitasse respostas imediatas às diretrizes da política público, informando aos agentes econômico e à sociedade, por
meio de boletins mensais, os principais aspectos relacionados às
econômica.
contas públicas, como por exemplo, a variação da dívida, o
O acordo com o FMI foi implementado a partir de 1983 e desde
então houve muitos avanços. resultado da previdência social e o resultado do Tesouro Nacional.
A partir de 1995, com o início do Programa de Apoio à
A principal tarefa implementada em conjunto com técnicos do FMI
Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados, que propiciou o
e do governo, no final de 1982,
quando foi negociado o empréstimo, que incluía uma série de refinanciamento de dívidas de Estados, a partir da assunção de
compromissos assumidos pelo país, foi o aparelhamento do Banco compromissos fiscais com vistas ao equilíbrio orçamentário
sustentável, os conceitos de metas fiscais e resultado primário
Central para registrar as operações de endividamento do setor
passam a se incorporar à legislação do país.
público.
Nesse sentido, foi implementado critério de apuração do déficit Este processo todo tem seu ápice com a publicação da Lei
Complementar 101, de 04/05/2000, mais conhecida como Lei de
público, mais conhecido entre os economistas como Necessidades
Responsabilidade Fiscal - LRF, que tem o objetivo de estabelecer
de Financiamento do Setor Público – NFSP, sendo introduzidos no
normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade
país os conceitos de Resultado Primário, Resultado Nominal e
Resultado Operacional, como instrumento para avaliar a fiscal, estabelecendo os seguintes postulados:
a) ação planejada e transparente;
sustentabilidade da política fiscal do país.
b) prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o
Os principais avanços aconteceram a partir da segunda metade da
década de 80 com a necessidade de manter o endividamento equilíbrio das contas públicas;
público controlado mediante monitoramento do déficit público, e c) garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de
resultados entre receitas e despesas, com limites e condições para
de um modo geral da política fiscal do governo.
a renúncia de receita e a geração de despesas com pessoal,
Dentre as principais medidas, no que se refere à eliminação de
problemas históricos que contribuíam para a falta de controle da seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e
inscrição em restos a pagar.
política fiscal, colaborando para um maior controle e transparência
A LRF se consagra desde então como principal instrumento da
das contas públicas, destacam-se:
legislação de finanças públicas
a) criação da Secretaria do Tesouro Nacional, em 1986, com a
finalidade de unificar, gerir e contabilizar os pagamentos e do país, expandindo para Estados e Municípios conceitos até então
utilizados apenas pelo governo federal, como resultado primário e
recebimentos do governo federal;
resultado nominal.
b) criação da Conta única do Tesouro Nacional, em 1988,
extinguindo a conta movimento mantida no Banco do Brasil; Adiante detalharemos os principais aspectos sobre funcionamento
c) implantação, em 1987, do Sistema Integrado de Administração dos atuais instrumentos de planejamento, orçamento e
programação financeira na Administração Pública Federal.
Financeira do Governo Federal – SIAFI;
d) eliminação do orçamento monetário, incorporando suas
despesas ao Orçamento Geral da União - OGU;

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b) O orçamento de investimento das empresas em que a União,
2 PLANEJAMENTO direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
2.1 Conceito direito a voto (parágrafo 5º, Inciso II);
c) O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as
Planejamento é um processo de análise e decisão que precede,
entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou
preside e segue a ação individual ou coletiva dos agentes sociais na
indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos
procura da solução dos problemas aproveitando as possibilidades
com eficiência, eficácia e constância. pelo poder público (parágrafo 5º, Inciso III).
Todo planejamento tem como foco atingir plenamente os objetivos
previamente determinados, sendo o pilar sobre o qual será 2.3 Processo de integrado de planejamento e orçamento
desenvolvida a previsão orçamentária. O ciclo orçamentário ou processo orçamentário pode ser definido
2.2 Base legal como um processo contínuo, dinâmico e flexível, através do qual se
De acordo com o artigo 6º do Decreto-Lei 200/1967, as atividades elabora, aprova, executa, controla e avalia os programas do setor
da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios público nos aspectos físicos e financeiro, corresponde, portanto, ao
fundamentais: período de tempo em que se processam as atividades típicas do
Planejamento orçamento público.
Coordenação O quadro abaixo identifica as quatro etapas do processo de
Descentralização planejamento:
Delegação de Competência
Controle
Determina ainda que estes princípios devem ser obedecidos na
consecução de todas as atividades da administração pública
federal. No que se refere ao planejamento reza o seu artigo 7º:
A ação governamental obedecerá a planejamento que visa a
promover o desenvolvimento econômico-social do País e a
segurança nacional norteando-se segundo planos e programas 2.4 Prazos de encaminhamento
gerais, setoriais e regionais de duração plurianual.(com Conforme o artigo 84, inciso XXIII, da CF/88, "... compete
adaptações) privativamente ao Presidente da República :
De acordo com a Constituição, em seu artigo 165, os instrumentos XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto
de planejamento são: de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento
I - Plano Plurianual (PPA) – que visa estabelecer, de forma previstos nesta Constituição; "(grifos nossos)
regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da Administração 2.4.1 Das Propostas do PPA e da LDO
Pública Federal para as despesas de capital e outras decorrentes e Com relação ao plano plurianual, devemos salientar que o seu
para as relativas aos programas de duração continuada; encaminhamento para discussão e aprovação do Congresso
II - Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) – que tem as seguintes Nacional deve ser feito até quatro (4) meses antes do
funções básicas: encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato
Estabelecer as metas e prioridades da Administração Pública presidencial e devolvido para sanção até o encerramento da sessão
Federal para o exercício financeiro seguinte; legislativa, isto é, até 15.12 (ver artigo 57 da CF/1988). E com
Orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA); relação à lei de diretrizes orçamentárias, esta deve ser
Alteração da Legislação Tributária; encaminhada pelo Presidente de República até oito meses e meio
Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais (8,5) antes do encerramento do exercício (15.04) financeiro e
de fomento. devolvido para sanção presidencial até o encerramento do
III - Lei Orçamentária Anual (LOA) – que discriminará os recursos primeiro período legislativo (30.06). Sob nenhuma hipótese, a
orçamentários/financeiros para se atingir as metas e prioridades sessão legislativa poderá ser encerrada sem a discussão, votação e
estabelecidas pela LDO e compreenderá: aprovação do plano plurianual e a lei de orçamento (Ver artigo 57,
a) O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, § 2º).
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive 2.4.2 Da Proposta de Lei Orçamentária Anual
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público (parágrafo 5º, De acordo com o § 2º do artigo 35 do Ato das Disposições
Inciso I); Constitucionais Transitórias, até a entrada em vigor de lei
complementar que substitua a atual Lei nº 4.320/1964, o projeto

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de lei orçamentária deverá ser enviado pelo Presidente ao encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas
Congresso Nacional até quatro meses antes do encerramento do Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, compor-se-á:
exercício financeiro e devolvido para sanção presidencial até o i - Mensagem que conterá : exposição circunstanciada da situação
encerramento da sessão legislativa (que só assim poderá ser econômico-financeira, documentada com demonstração da dívida
encerrada). Observe que não são determinadas datas fixas, mas fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e
prazos. Isto se deve a possíveis mudanças nas datas de início e fim outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificação
do exercício financeiro e da sessão legislativa. da política econômico-financeira do Governo; justificação da
Caso o Legislativo não receba a proposta de orçamento, conforme receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de
o artigo 35 da Lei nº 4.320/1964, será considerada como proposta capital;
a Lei Orçamentária em vigor. É uma regra um tanto descabida, mas ii - Projeto de Lei de Orçamento :
é a lei. É de se notar, porém, que a atual Constituição não a) texto do projeto de Lei contendo dispositivos que autorizem o
contemplou tal hipótese, pois seria uma aberração administrativa Poder Executivo a abrir créditos suplementares até determinado
o Executivo deixar de elaborar o projeto de lei orçamentária anual. limite, e
2.5 Emendas aos projetos de PPA,LDO e LOA b) e a efetuar operações de crédito, inclusive por antecipação de
Com relação à emendas ao projeto de lei de orçamento por parte receita, obedecida a legislação em vigor;..."
do Presidente, a CF/1988, em seu artigo 166, § 5º a 7º, só permite Além disto a proposta orçamentária deverá conter diversos
que sejam propostas enquanto não for iniciada a votação, na quadros demonstrando a receita e despesas de acordo com as
Comissão mista, pertinente ao item a ser alterado. Tal fato, em categorias econômicas; as fontes de recursos e legislação
relação à CF/1969, era permitido enquanto não estivesse pertinente; quadro das dotações por Órgãos do Governo e da
concluída a votação da parte de cuja alteração estivesse sendo Administração; quadro demonstrativo do programa anual de
proposta. trabalho do governo em termos de realizações de obras e
Isto se dá também para o plano plurianual e a lei de diretrizes prestação de serviços.
orçamentárias. Finalmente, devem constar tabelas explicativas com o
As emendas aos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA deverão comportamento da receita e da despesa de diversos exercícios
ser apresentadas na Comissão mista, que emitirá parecer, e financeiros.
apreciadas pelo plenário das duas Casas do Congresso Nacional, na A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar 101), de
forma regimental. É preciso destacar que as emendas que 05/05/2000, trouxe várias alterações na elaboração da lei
modifiquem o projeto de lei orçamentária anual só poderão ser orçamentária anual dentre as quais a obrigação de:
aprovadas caso sejam compatíveis com o plano plurianual e a lei Conter demonstrativo da compatibilidade da programação do
de diretrizes orçamentárias; sejam relacionados à correção de orçamento com as metas previstas no Anexo de Metas Fiscais;
erros ou omissões e de dispositivos do texto do projeto de lei; e Previsão de reserva de contingência, cuja forma de utilização e
indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os montante, definido com base na receita corrente líquida,
provenientes de anulação de despesas, excluídas as que incidam destinado ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos
sobre: e eventos fiscais imprevistos;
Pessoal e seus encargos sociais; Demonstrativo em separado do refinanciamento da dívida pública;
Serviço da dívida; e;
Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios
e Distrito Federal.
Deve-se destacar também que o Presidente de República poderá
rejeitar as emendas do Legislativo ao projeto de lei orçamentária
anual (veto parcial ou total). O Congresso Nacional apreciará o veto
presidencial, podendo rejeitá-lo, pela maioria absoluta dos
deputados e senadores, em voto secreto, o que determinará a
devolução do projeto anteriormente aprovado pelo Legislativo
para promulgação do Executivo.
2.6 Conteúdo e a forma da proposta orçamentária
De acordo com combinação dos artigos 2 e 22 da Lei nº
4.320/1964, "...a proposta orçamentária que o Poder Executivo

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órgãos e entidades da administração federal, bem como da
3 OS SISTEMAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
3.1 O Sistema de Planejamento Federal e Orçamento exercer o controle sobre as operações de crédito, avais e garantias,
bem como os direitos e haveres da União; e
As atividades de planejamento, orçamento e coordenação têm
apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
como órgão central o Ministério do Planejamento Orçamento e
Gestão - MP e divide-se em dois subsistemas:
Subsistema de Planejamento
O Subsistema de Planejamento tem como órgão central a
Secretaria de Programas e Investimentos – SPI com os seguintes
objetivos principais:
Coordenar a elaboração dos planos e programas gerais de governo
e promover a integração dos planos regionais e setoriais;
Acompanhar a execução desses planos e programas;
Assegurar mediante normas e procedimentos orçamentários, a
aplicação de critérios técnicos, econômicos e administrativos para
o estabelecimento de prioridades entre as atividades
governamentais; e
Estabelecer fluxos permanentes de informações entre as unidades
componentes do sistema, a fim de facilitar os processos de decisão
e coordenação das atividades governamentais.
Subsistema de Orçamento
A Secretaria de Orçamento Federal é a unidade administrativa
encarregada do subsistema de orçamento, que visa dar suporte ao
Sistema de Planejamento e tem como função elaborar e consolidar
o Orçamento Geral da União conforme os objetivos e metas gerais
do Governo Federal, dotando de recursos os programas de
trabalho de acordo os objetivos e metas estabelecidos.
Como órgãos setoriais, temos: as Coordenadorias de Orçamento da
Secretaria de Administração Geral dos Ministérios Civis e órgãos
equivalentes dos Ministérios Militares e da Presidência da
República, que tem a finalidade de orientar e consolidar, a nível
setorial, as propostas orçamentárias. A nível seccional, temos: os
órgãos de funções equivalentes nas Entidades da Administração
Indireta (Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades
de Economia Mista).
3.2 Os Sistemas de Programação Financeira e Controle Interno
O Subsistema de Programação Financeira tem como órgão central
a Secretaria do Tesouro
Nacional - STN/MF.
O Subsistema de Controle Interno do Poder Executivo é exercido
pela Secretaria Federal de Controle - SFC e é composto das
atividades de auditoria com as seguintes finalidades, conforme o
artigo 74, da Constituição Federal:
Avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
comprovar a legalidade e avaliar resultados, quanto a eficácia e
eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos

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ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E todos os programas devem ser justificados cada vez que se
inicia um novo ciclo orçamentário.
ORÇAMENTÁRIA PÚBLICA
Orçamento com Teto Fixo
CONCEITO
Critério de alocação de recursos que consiste em
• É o ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza ao
estabelecer um quantitativo financeiro fixo, geralmente
Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as
obtido mediante a aplicação de percentual único sobre as
despesas destinadas ao funcionamento dos serviços
despesas realizadas em determinado período, com base no
públicos e outros fins adotados pela política econômica
qual os órgãos/unidades deverão elaborar suas propostas
ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já
orçamentárias parciais. Também conhecido, na gíria
criadas em lei;
orçamentária, como “teto burro”.
• É um processo de planejamento contínuo e
Orçamento com Teto Móvel
dinâmico de que o Estado se utiliza para demonstrar seus
Critério de alocação de recursos que representa uma
planos e programas de trabalho, para determinado
variação do chamado “teto fixo”, pois trabalha com
período.
percentuais diferenciados, procurando refletir um
• Ele abrange a manutenção das atividades do
escalonamento de prioridades entre programações, órgãos e
Estado, o planejamento e a execução dos projetos
unidades. Em gíria orçamentária, conhecido como “teto
estabelecidos nos planos e programas de governo.
inteligente”.
PRINCIPAL FUNÇÃO
Orçamento Incremental
• Controlar os recursos com que a sociedade terá
Orçamento feito através de ajustes marginais nos seus itens
que contribuir para manter em funcionamento os serviços
de receita e despesa.
públicos necessários ao atendimento das necessidades
Orçamento Sem Teto Fixo
econômicas e sociais da população, bem como da
Critério de alocação de recursos que consiste em conferir
aplicação desses recursos por parte do Estado.
total liberdade aos órgãos/unidades no estabelecimento dos
TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS
quantitativos financeiros correspondentes às suas propostas
- Orçamento Tradicional
orçamentárias parciais. Em gíria orçamentária, conhecido
- Orçamento Base Zero
como “o céu é o limite”.
- Orçamento com Teto Fixo
Orçamento de Desempenho
- Orçamento com Teto Móvel
Processo orçamentário que se caracteriza por apresentar
- Orçamento Incremental
duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um
- Orçamento Sem Teto Fixo
programa de trabalho (ainda não vinculado a um sistema de
- Orçamento Tradicional
planejamento), contendo as ações desenvolvidas. Toda a
- Orçamento de Desempenho
ênfase reside no desempenho organizacional (o que o Estado
- Orçamento Programa
faz), sendo também conhecido como orçamento funcional.
Orçamento Tradicional (Orçamento Clássico)
Orçamento Programa
Processo orçamentário que se caracteriza por adotar
• É um plano de trabalho no qual são detalhados os
instrumentos para controlar as despesas por:
programas e despesas que se pretende realizar durante o
- unidade administrativa (órgãos responsáveis pelo gasto)
exercício financeiro, evidenciando a política econômica do
- objeto de gasto (elemento de despesa)
governo, isto é, é um instrumento de atuação
Orçamento Base Zero (OBZ)
governamental voltado para aspectos administrativos e de
É uma previsão orçamentária ou um “Budget”, projetado
planejamento;
sem levar em consideração o que ocorreu nos anos
• Foi instituído pela Lei Nº 4.320/64, mas somente
anteriores. Principais características: análise, revisão e
implantado após a CF/88 com a criação do PPA , LDO;
avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das
solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente;

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• São demonstrados os propósitos, objetivos e metas para √ Integração do planejamento e orçamento;
as quais a administração solicita os recursos necessários,  Os recursos são alocados (orçamento) às ações dos diversos
identificando o um custo dos programas propostos para programas (planejamento);
alcançar tais objetivos e os dados quantitativos que medem √ Quantificação de objetivos e metas;
as realizações e o trabalho realizado dentro de cada  Está intimamente ligado aos problemas que a sociedade
programa; pretende ver solucionados;
• Está direcionado para o alcance dos objetivos almejados √ Relação insumo/produto;
pela Administração Pública, sendo muito mais do que mero  Identifica o volume de recurso necessário/utilizado para
instrumento financeiro; cumprir objetivos;
• É um tipo de técnica de orçamento que mais se aproxima √ Alternativas programáticas;
do modelo ideal do orçamento, tornando-se um instrumento  é o estudo de todas as formas de se alcançar o objetivo do
fundamental de todo o processo de gestão dos objetivos do programa;
Estado;  escolha da melhor maneira e o menor custo para a resolução
• Fornece o instrumento necessário para que o do problema;
administrador público, a partir do estudo de problemas da √ Acompanhamento físico-financeiro;
sociedade, possa estabelecer políticas públicas que irão  Identifica quanto de meta e de recursos que já foram
solucionar esses problemas; executados/gastos;
• Lógica do orçamento programa: √ Avaliação de resultados;
– Identificar e priorizar os problemas;  fornecimento de dados para avaliação do que foi produzido
– Estudo das alternativas de solução desses problemas; para saber se os objetivos estão sendo alcançados;
– Alocação dos recursos necessários para a solucioná-los. √ Atribui responsabilidades ao Administrador Público;
• Todas as decisões sobre a alocação dos recursos são  Deve haver a prestação de contas do responsável/gerente
tomadas à luz do planejamento, de forma a maximizar a das ações previstas e dos resultados alcançados;
atuação estatal e o retorno dos recursos investidos pelo setor
privado no setor público;
• O orçamento programa permite:

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Principais Diferenças entre Orçamento Tradicional e visa avaliar a honestidade do
- controle - controle visa avaliar a eficiência e e
Programa agente governamental; governamentais;
RADICIONAL PROGRAMA
- principais critérios classificatórios : - principal critério de classi
do do planejamento; - integrado-ao planejamento;
unidades administrativas e elementos; - funcional-programáti

os para adquirir “meios”; - aloca recursos para -atingir objetivos e metas; em vista as
decisões tomadas tendo - decisões tomadas com base em ava
necessidades das unidades organizacionais. técnicas das alternativas po
s aspectos contábeis; - ênfase nos aspectos administrativos e de planejamentos;

essidades financeiras das - considera todos os custos dos programas, inclusive os que Giacomoni, James - 13ª Edição pág. 159
Fonte:
es organizacionais; extrapolam o exercício;

nsuração de resultados; - há mensuração de resultados;
Os objetivos podem ser classificados em: C) estrutura do orçamento está voltada para os aspectos
√ derivados – demonstram quantitativamente os propósitos administrativos e de planejamento.
específicos do governo, contribuindo para o alcance dos D) alocação de recursos visa à consecução de objetivos e
objetivos finais ou básicos; metas.
√ finais ou básicos – demonstram os fins últimos de toda a E) Existe utilização sistemática de indicadores e padrões de
ação do governo, evidenciando uma avaliação qualitativa dos medição do trabalho e dos resultados.
objetivos e indicando as orientações para as políticas nas 3) (ESAF/TCI - PI 2003) - No tocante ao conceito de
áreas econômica e social; orçamento-programa, identifique a opção falsa.
QUESTÕES DE CONCURSOS a) O principal critério de classificação é o funcional-
01- (FCC/AFC-TCU/1999) Assinale a única opção correta programático.
pertinente ao conceito de orçamento-programa. b) Na elaboração do orçamento-programa são
A) A estrutura do orçamento enfatiza os aspectos contábeis considerados todos os custos dos programas, inclusive os
de gestão. que extrapolam o exercício.
B) O principal critério de classificação é o funcional- c) O controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a
programático. efetividade das ações governamentais.
C) O controle visa avaliar a honestidade dos agentes d) O processo orçamentário é dissociado dos
governamentais e a legalidade no cumprimento do processos de planejamento e programação.
orçamento. e) Existe a utilização sistemática de indicadores e
D) O processo orçamentário é dissociado dos processos de padrões de medição dos trabalhos e dos resultados.
planejamento e programação. 4) (ESAF/TCU - 2000) - Somente uma das afirmações
E) As decisões orçamentárias são tomadas tendo em vista as a seguir, referentes ao orçamento-programa, não é
necessidades das unidades organizacionais. verdadeira, assinale-a.
02- (ESAF/AFC STN 2000 II) - Assinale a única opção que a) A alocação dos recursos tem em vista a consecução
é pertinente ao orçamento tradicional e não ao orçamento- de objetivos e metas.
programa. b) A utilização de indicadores e padrões de
A) Os principais critérios classificatórios são unidades desempenho não é relevante para o setor público.
administrativas e elementos. c) O orçamento está inserido num processo mais
B) Na elaboração do orçamento, são considerados todos os amplo de planejamento.
custos dos programas, inclusive os que extrapolam o d) A estimativa dos custos dos programas é essencial
exercício. para o seu acompanhamento e avaliação.

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e) O orçamento identifica os responsáveis pela d) Na elaboração do orçamento tradicional, são
execução dos programas. consideradas as necessidades financeiras das unidades
5) (ESAF/MPU - 2004) - A programação orçamentária, organizacionais, enquanto na elaboração do orçamento-
com base nas metas fiscais, admite vários processos na programa são considerados todos os custos dos programas,
elaboração do orçamento. Identifique qual é o processo que inclusive os que extrapolam o exercício.
expressa financeira e fisicamente os programas de trabalho e) No orçamento-programa, o principal critério de
de governo, possibilitando a integração do planejamento classificação das despesas é o funcional-programático, enquanto
com o orçamento, a quantificação de objetivos e a fixação no orçamento tradicional os principais critérios classificatórios
de metas, as relações insumo, produto e a avaliação de são as unidades administrativas e os elementos.
resultados. 8) (ESAF - TCU 2006 - Analista) - Assinale a única opção
a) orçamento de desempenho incorreta em relação a orçamento-programa.
b) orçamento-programa a) A integração planejamento-orçamento é característica
c) orçamento base-zero do orçamento-programa.
d) orçamento tradicional b) Orçamento-programa informa, em relação a cada
e) orçamento com teto fixo atividade ou projeto, quanto vai gastar, para que vai gastar e
6) (ESAF- AFC/STN - 2005) - Confrontando-se as por que vai gastar.
diferenças entre o orçamento tradicional e o orçamento- c) O orçamento-programa identifica programas de
programa, não se pode afirmar que trabalho, objetivos e metas, compatibilizando-os com os planos
a) o orçamento tradicional é o processo de elaboração de médio e longo prazos.
do orçamento em que é enfatizado o objeto de gasto. d) O orçamento-programa é o processo de elaboração do
b) o orçamento-programa é o responsável por orçamento em que é enfatizado o objeto de gasto.
apresentar os propósitos, objetivos e metas para as quais a e) Processo de elaboração do orçamento-programa é
administração terá de prover os fundos necessários. técnico e baseia-se em diretrizes e prioridades, estimativa real
c) a integração planejamento-orçamento é uma de recursos e cálculo real das necessidades.
característica básica do orçamento-programa. 9) (ESAF - MPOG/2002) Com relação ao conceito de
d) o orçamento tradicional compatibiliza as orçamento-programa, assinale a única opção correta.
programações anuais com os planos. a) No orçamento-programa, os critérios de classificação
e) o orçamento-programa parte da previsão de recursos baseiam-se em uni¬dades administrativas.
para que sejam definidos as atividades e os projetos que b) No orçamento-programa, o controle visa avaliar a
serão executados. eficiência e a eficácia das atividades governamentais.
7) (ESAF - AFC/CGU 2006 - Auditoria e Fiscalização) - c) O orçamento-programa é totalmente dissociado do
Indique a afirmativa incorreta com relação ás diferenças processo de planejamento.
entre o orçamento tradicional e o orçamento-programa. d) A estrutura do orçamento-programa prioriza os
a) No orçamento tradicional, a estrutura do orçamento aspectos contábeis da gestão.
está voltada para os aspectos administrativos e de e) Na elaboração do orçamento-programa, são
planejamento, enquanto no orçamento-programa a estrutura respeitadas as necessidades financeiras das unidades
do orçamento dá ênfase aos aspectos contábeis de gestão. administrativas.
b) No orçamento tradicional, o processo orçamentário é 10) (FCC) É característica da técnica de elaboração
dissociado dos processos de planejamento e programação, orçamentária denominada orçamento base zero:
enquanto no orçamento-programa, o orçamento é o elo entre o (A) dissociação dos processos de planejamento e programação.
planejamento e as funções executivas da organização. (B) revisão crítica dos gastos tradicionais de cada unidade
c) No orçamento tradicional, a alocação de recursos visa a orçamentária.
aquisição de meios enquanto no orçamento programa a (C) ênfase aos aspectos contábeis da gestão e controle externo
alocação de recursos visa a consecução de objetivos e metas. dos gastos.

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(D) avaliação da integridade dos agentes governamentais e (E) plano de trabalho que tem por finalidade estabelecer as
legalidade no cumprimento do orçamento. diretrizes, objetivos e metas da administração pública
(E) direitos adquiridos sobre verbas orçamentárias federal, de forma regionalizada, orientando a ação
anteriormente outorgadas. governamental apenas dos governos subnacionais.
11) (ESAF- AFC/STN - 2005) - De acordo com o conceito
de orçamento, identifique a única opção incorreta. 13. Com relação à técnica do orçamento base zero, assinale a
a) Orçamento público é o processo mediante o qual o opção incorreta.
governo traça um programa de projetos e atividades, estimando A) É uma técnica de elaboração de orçamentos públicos e
suas receitas e planejando sua aplicação, com prévia fixação das privados cujo objetivo é eliminar a prática nociva de se alocar
despesas. recursos a determinada unidade orçamentária ou
b) Os princípios orçamentários estão basicamente departamento com base apenas na justificativa do aumento de
definidos na Constituição Federal e na Lei nº 4.320/64. vendas ou projetos nessas unidades, em relação ao ano
c) O orçamento incremental é o orçamento elaborado por anterior.
meio dos ajustes marginais nos itens de receita e despesa. B Essa técnica foi desenvolvida no final dos anos 60 do século
d) O orçamento tradicional destaca as metas, os passado, na empresa privada Texas Instruments. Sua
objetivos e as intenções do governo, consolidando um metodologia é centrada no conceito conhecido como pacote
conjunto de programas a ser realizado durante determinado de decisão.
período. C O pacote de decisão é o documento que identifica e
e) No Brasil, a Lei nº 4.320/64 estabelece a descreve uma atividade específica, de modo que a
obrigatoriedade do orçamento-programa, determinando que a administração possa avaliá-la e priorizá-la em relação a outras
Lei Orçamentária conterá a discriminação da receita e despesa. atividades.
12) O orçamento-programa foi introduzido no Brasil por D A adoção dessa técnica tende a reduzir os custos e o
meio da Lei no 4.320/64 e do Decreto-Lei no 200/67. A trabalho de preparação do orçamento, além de diminuir a
Constituição Federal de 1988 consolidou definitivamente o resistência por parte dos indivíduos/grupos, que deixariam de
orçamento-programa no Brasil, ao vincular o processo se preocupar com a priorização de suas atividades.
orçamentário ao PPA, à LDO e à LOA. Orçamento-programa é
um GABARITO
(A) documento que prevê apenas a fixação da despesa e a 1. B 2. A 3. D 4. B
previsão da receita, constituindo a principal peça contábil- 5. B
financeira para a orientação da ação governamental. 6. D 7. A 8. D 9. B
(B) programa que compreende as metas e prioridades da 10. B
Administração Pública Federal, orienta a elaboração da Lei 11. D 12.D 13.D
Orçamentária Anual, dispõe sobre as alterações na legislação
tributária e estabelece a política de aplicação das agências
financeiras oficiais de fomento.
(C) documento que se preocupa com a efetividade e a
eficiência dos gastos públicos das estatais.
(D) plano de trabalho, um instrumento de planejamento da
ação do governo, por meio da identificação dos seus
programas de trabalho, projetos e atividades, além do
estabelecimento de objetivos e metas a serem
implementados, bem como a previsão dos custos
relacionados.

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PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS √ Propicia a identificação das receitas e despesas de
• São premissas a serem observadas na concepção da transferências;
proposta orçamentária, implícita ou explicitamente √ Princípio orçamentário constitucional (art 165, § 5º ).
expressas na legislação; Princípio da Anualidade ou da periodicidade
• São os princípios: √ O orçamento tem vigência limitada a determinado período;
√ da Unidade ou da Totalidade; √ Vigência = 01 ano (exercício financeiro);
√ da Universalidade; √ Coincide com o calendário civil (1º de jan a 31 de dez);
√ da Anualidade ou Periodicidade; √ Exceções: Créditos adicionais: Especiais e
√ da Especificação, Especialização ou Discriminação; Extraordinários.
√ da Exclusividade; Princípio da Especificação, Especialização ou da
√ do Equilíbrio; Discriminação
√ da Não Afetação; √ As receitas e despesas devem ser detalhadas, ao
√ do Orçamento Bruto; máximo para conhecimento das origens e aplicações dos
√ da Clareza; recursos;
√ da Publicidade; √ Não se pode agregar despesas ou receitas que inviabilize
√ da Unidade de Caixa; conhecer sua fonte e seu destino;
√ da Programação; √ Despesa deve ser discriminada, no mínimo por
√ da Legalidade; elementos (pessoal, material, obras, etc);
√ da Precedência; √ Elementos – são os recursos colocados à disposição do
√ do Estorno de verbas. estado para a consecução de seus fins;
Princípio da Unidade ou da Totalidade Exceção: Dotações globais - Dotação não especificamente
√ O orçamento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas um destinada a órgão, unidades orçamentária, programa ou
só orçamento para um exercício financeiro; categoria econômica (reservas de contingências).
√ Possibilita o controle sobre os gastos públicos, evitando o Princípio da Exclusividade
excesso de despesas e conseqüentemente, o déficit público; √ Princípio orçamentário constitucional;
√ Procura-se eliminar a existência de múltiplos orçamentos √ A Lei Orçamentária deverá tratar de matéria
(orçamentos paralelos); exclusivamente orçamentária, somente estimativas de
√ O princípio da totalidade prevê a coexistência de múltiplos receitas ou a fixação de despesas.
orçamentos que, no entanto, devem ser consolidados em uma Exceção: Poderá conter autorizações para:
única lei (LOA).  Abertura de créditos suplementares;
√ Princípio orçamentário constitucional que determina que a  Operações de crédito, inclusive por Antecipação
Lei Orçamentária Anual (LOA) deverá conter os orçamentos: de Receita Orçamentária (ARO);
 Fiscal; Princípio do Equilíbrio
 de Investimento das Estatais; √ Não é mais previsto na Constituição Federal;
 da Seguridade Social. √ Valor da despesa = Valor da receita;
Exceção: créditos adicionais √ Tem a finalidade de impedir que o setor público exerça
Princípio da Universalidade suas atividades sem a preocupação com os saldos
√ O orçamento deve conter todas as receitas e despesas orçamentários (déficits ou superávits) que influenciam nas
referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e finanças:
entidades da administração direta e indireta, inclusive as  Públicas – aumento do endividamento;
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;  Privadas – aumento da redução da demanda agregada
√ Evita que a arrecadação de algum recurso financeiro, bem da economia;
como a sua aplicação, fuja à competente apreciação e √ Quando o orçamento atua de forma deficitária, esse
aprovação do Poder Legislativo. princípio, informa que deverá existir fonte (operação de

ALUB CONCURSOS
Prof. Marcelo Rux

crédito) que financie o excesso de despesas sobre o √ O orçamento tem que ser claro e de fácil entendimento;
montante das receitas. √ Princípio de difícil execução, devido à linguagem
√ Regra de Ouro específica do orçamento.
Art. 167. São vedados: Princípio da Publicidade
III - a realização de operações de créditos que excedam o √ Princípio orçamentário constitucional;
montante das despesas de capital, ressalvadas as √ Os atos da administração devem ser acessíveis a todos, salvo
autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais disposição contrária;
com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por √ Objetiva garantir o acesso público do conteúdo do
maioria absoluta; orçamento;
Princípio da Unidade de Caixa
√ Os recursos do governo devem ser recolhidos/depositados
Receitas Despesas em uma única conta, facilitando a administração e o controle
de seus respectivos fluxos e estoques;
Princípio da Programação
√ É o princípio mais moderno;
√ O orçamento deve:
Operações de Créditos
 servir como verdadeiro instrumento de administração do
governo; e
Princípio da Não-Afetação de Receitas de Impostos  atuar como ferramenta que auxilia de forma fundamental
√ Princípio orçamentário constitucional; no planejamento e gerenciamento das ações do estado.
√ É vedada a vinculação de impostos a órgão; fundo; ou Princípio da Legalidade
despesa, salvo: √ As receitas e despesas públicas só podem ser efetuadas se
 Participação de estados, DF e municípios na arrecadação autorizadas mediante lei.
tributária; Princípio da Precedência
 Recursos para saúde e educação; √ O orçamento deve ser aprovado antes de iniciar o
 Prestar garantia à União; exercício financeiro;
 Pagamento de débitos para com a União; e Princípio da Proibição do Estorno de verbas
 Garantia de operações de antecipação de receita. √ O Poder Executivo não pode desfazer o que o Poder
Princípio do Orçamento Bruto Legislativo discutiu, apreciou e votou;
√ Todas as receitas e despesas constarão da Lei de √ As alterações na Lei Orçamentária só podem ser
Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções; efetuadas mediante nova autorização legislativa;
√ Os valores líquidos impedem: QUESTÕES DE CONCURSOS
 a averiguação do fluxo/caminho percorrido pelos recursos 01. (ACE/2002) A ação planejada do Estado materializa-se
orçamentários; e através do orçamento público. Indique o princípio
 que os recursos sejam disponibilizados de forma orçamentário que consiste na não-inserção de matéria
transparente. estranha à previsão da receita e à fixação da despesa.
A) princípio da discriminação
Receitas Despesas B) princípio da exclusividade
C) princípio do orçamento bruto
Imposto de Renda R$ Transferência para Estados e D) princípio da universalidade
100,00 Municípios R$ 47,00 E) princípio do equilíbrio
02. (FCC - Mare – Analista de Orçamento – 1999) Relaciona-
se diretamente com o princípio da unidade de tesouraria
Princípio da Clareza A) a previsão da receita.

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