1. 국토․도시 및 개발 관련법령에서의 권한배분에 따른 현황고찰
윤혁경(서울시 도시관리과장)
■ 시작하면서
중앙정부의 역할과 권한을 지방정부로 이양하는 지방분권 정책은 이미 선진화된
국가에서는 보편적인 추세이다. 참여정부도 대통령 직속으로 지방분권추진위원회
를 두고 중앙정부의 각종 사무를 지방으로 이양하는 작업을 추진했다. 참여정부
는 지방분권과 또 하나의 축인 지역균형발전이라는 양대 국가정책을 추진했다.
그러나 지방분권과 지역균형발전은 말처럼 쉽게 이루어지는 것은 아니다. 지방분
권과 관련하여 중앙정부는 권한을 이양 받을 지방정부에 대한 확신과 신뢰를 하
지 못한다는 점이다. 전문가 등 인적자원은 충분히 구성되어 있는지, 특히 중앙
정부나 주변도시의 계획과 상충되지 않게 운영할 수 있을 것인지, 지역민원에 휘
둘리지 않을 수 있는지, 지역이기주의에 빠지지 않을 수 있는지에 대해 회의적인
시각을 갖고 있기 때문이다.
광역자치단체가 기초자치단체를 신뢰하지 못하고 있는 이유도 위의 이유와 꼭
같다는 점이다. 그만한 역량도 없고, 지역민원에 대해 자유롭지 못할 것이라는
예단을 갖고 있다.
그렇다고 해서 모든 권한을 중앙정부가 언제까지 쥐고 있을 수만은 없다. 그동안
상당부분 지방정부로 이양을 해왔고, 앞으로도 계속적으로 이양할 수밖에 없을
것이다. 처음부터 잘 할 수는 없지만 실패와 성공사례의 경험을 통해서 자질과
능력을 갖추어 나갈 수 있을 것을 믿어야 한다.
참여정부는 그동안 20여 년간 중앙정부가 고유권한을 행세하던 도시기본계획승
인권 중에서 특별시․광역시를 제외한 道인 경우에는 도지사에게 이양을 했다.
큰 문제없이 잘 운용되고 있다. 앞으로 중도시 이상인 경우는 중도시장에게 그
권한을 이양하기 위한 입법안도 검토 중이다. 그런 차원에서 특별시․광역시의
도시기본계획승인권도 특별시장․광역시장에게 이양하는 것이 옳다고 본다.
중앙정부가 갖고 있는 형식적인 승인권․허가권은 그런대로 많은 부분이 지방정
부에 이양되었다. 그러나 실질적인 권한의 상당부분은 아직까지도 중앙정부가 쥐

2. 고 있다는 점이다. 법령 조문을 통해 구체적이고 현실적인 통제를 하고 있다. 전
국을 통일된 기준으로 운영한다는 것 자체가 중앙집권적인 발상이다. 지방마다
여건과 환경이 다름에 대한 인정을 해야 하고, 그에 따른 법령운용도 달라지는
것은 당연한 일이다. 도시와 비도시, 같은 도시일지라도 특별시․광역시와 기타
시, 수도권과 비수도권 등에 따라 적용기준이 달라야 한다. 그렇다고 무제한적인
위임에 대해서는 지방정부도 원하지 않는다. 어떤 경우는 중앙정부가 권한을 갖
고 있어야 하는 경우도 있어야 하는 것이다.
■ 현행 법령에서의 권한 배분현황과 문제점
오늘 여기서 다루고자 하는 부분은 중앙정부와 지방정부, 광역자치단체와 기초자
치단체, 공공과 민간간의 권한배분에 대한 현황과 문제점을 들여다보고 대안을
모색해 보고자 한다. 토지이용과 개발에 따른 몇 가지 법령을 사례로 들고자 한
다.
1. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률
1.1. 도시계획의 수립과정에 따른 권한의 배분 문제
도시계획을 입안․수립할 수 있는 권한과 승인 권한, 그리고 각종 개발과 관련한
허가 권한에 대해 중앙정부와 지방정부, 지방정부 안에서도 광역자치단체와 기초
자치단체로 구분한 명시적으로 규정한 권한이 있는가 하면, 법령의 내용을 통해
중앙정부가 권한을 행사하는 실질적인 권한규정으로 구분할 수 있다.
이 법의 대표적인 도시계획의 수립과 승인과정에 따른 권한 배분문제를 살펴보
자. 도시계획은 해당 도시의 공간구조와 장기발전방향에 대한 계획으로 가장 중
요한 근본계획이라 할 수 있다. 이 도시계획은 도시기본계획과 도시관리계획으로
구분한다.
도시기본계획은 해당도시의 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합
계획이고, 도시관리계획수립의 지침이 되는 계획으로서 20년 단위로 계획을 수립
한다.
도시관리계획은 해당 도시의 개발․정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지이용․

3. 교통․환경․경관․안전․산업․정보통신․보건․후생․안보․문화 등에 대한
구체적인 계획으로서 10년 단위로 수립한다.
이러한 계획을 수립하고, 결정을 위한 승인 절차과정에서 중앙정부와 지방정부,
지방정부 중에서도 광역자치단체와 기초자치단체간의 권한배분 문제가 제기된다.
여기에 이해 당사자인 주민과 주민을 대표하는 의회의 참여 수준에 따른 점도
권한배분과 관계가 있다할 것이다.
▷ 중앙정부와 지방정부간의 권한 배분 문제
도시기본계획의 수립은 시․도지사에게 있지만 승인권은 건설교통부장관에게 있
다. 다만, 인구 10만 이하의 시에서 수립한 도시기본계획은 도지사에게 그 권한
을 위임하고 있다. 서울시도 이에 대한 권한을 위임해 달라고 건설교통부장관에
게 요구하고 있다.
서울시가 수립한 ‘2020 서울도시기본계획’을 중앙정부에 승인요청을 하였는데
무려 19개월 만에 승인이 되었다. 이에 따라 개발사업이 지연되고, 지역여건변화
를 적기에 대응하기 곤란하다는 지적을 할 수 있다. 중앙정부는 지방정부가 과도
한 개발위주의 계획을 수립하거나 왜곡된 공간구조를 구상하는 등의 부작용을
우려하여 이양을 꺼려하지만, 건설교통부장관이 수립하는 광역도시계획의 내용에
부합해야 하고, 내용이 상이할 경우에는 광역도시계획의 내용이 우선하게 되어
있기 때문에 우려하지 않아도 좋을 듯 하다.
뿐만 아니라 중앙정부는 도시기본계획수립지침을 제정, 이에 따르도록 함에 따라
실질적으로는 지방정부를 통제하고 있다고 보아야 한다. 획일적인 계획이 될 수
밖에 없고, 자율적이고 독창적인 계획수립이 어렵다는 지적이다. 결국 이는 도시
기본계획의 승인권을 갖는 것보다 더 지방정부의 권한을 약화시키는 조치가 아
닐 수 없다.
▷ 광역자치단체와 기초자치단체간의 권한 배분 문제
서울특별시나 광역시, 그리고 도의 경우는 도시공간구조가 서로 다르기 때문에,
권한이양에 있어서도 다르게 접근할 필요가 있다.
도시관리계획의 일반적인 입안권은 시장․군수․구청장(필요에 따라서는 건설교

4. 통부장관 시․도지사도 입안권자가 될 수 있음)에게 있고, 승인권자는 시․도지
사에게 있다. 변경의 경우도 마찬가지인데, 기초자치단체장은 최소한 변경에 따
른 승인권은 기초자치단체에 권한을 넘겨달라고 요구하고 있다. 도시관리계획은
원칙적으로 광역도시계획과 도시기본계획에 부합되게 수립할 수밖에 없도록 되
어 있기 때문에 경미한 변경의 승인권은 이양해도 문제가 없다고 주장한다.
▷ 주민참여를 통한 권한의 배분 문제
도시계획의 수립과 결정에 대한 권한은 행정기관의 고유권한이다. 주민들이 참여
할 수 있는 기회는 매우 제한적이다. 공람기간을 통한 의견수렴과 계획수립과정
에서 주민들의 여론조사 등 설문에 응하는 정도이다. 중요한 사안은 공청회나 세
미나를 개최하기는 하지만 극히 예외적인 일이다. 주민을 대표한 지방의회의 의
견청취를 과정이 있긴 하지만 그들이 반드시 주민의견을 대변한다고만은 볼 수
없다.
도시계획에 보다 적극적인 주민참여를 허용한 것은 2003년에 도입된 주민제안제
도이다. 도시계획과 직접적인 이해관계가 있는 주민들이 도시계획을 제안하고,
입안권자가 이에 대한 수용여부를 결정하는 제도로서, 재개발․재건축사업과 도
시개발사업 등 개발사업과 관련된 부분에서 적극 활용되고 있다.
지금까지의 도시관리계획은 장기적이고 장래적인 관리수단이었다면, 계획과 집행
을 동시에 추진하는 새로운 도시관리수단도 등장하고 있다. 살고 싶은 마을 만들
기 사업, 걷고 싶은 거리 만들기 등 환경개선과 관련된 지구단위계획이 그것이
다. 이는 계획초기부터 완성단계, 그리고 유지관리 단계에 이르기까지 주민참여
없이는 성공할 수 없기 때문에 도시관리계획에의 주민참여 확대는 필연적인 변
화라 할 수 있다.
▷ 지방의회의 참여확대에 따른 문제
도시기본계획과 도시관리계획을 입안과정에서 지방의회의 의견을 들어야 한다.
다만, 지구단위계획이나 경미한 도시관리계획은 지방의회 의견을 생략할 수 있
다. 지방의회의 직접적인 참여 이외에도 도시계획위원회에 지방의원이 위원으로
참여하는 등 간접적인 방법으로 도시계획의 수립과 결정과정에서 참여하고 있다.
지방의회 의견청취 과정에서 의원들은 시민들의 목소리를 대변하는 쪽으로 접근
한다. 공공의 이익과 사익간의 갈등을 어떻게 해결할 것인지에 대해서는 아직도
더 많은 시간이 필요할 것 같다. 협상과 타협을 통해 조정해 나갈 문제라고 본

5. 다.
1.2. 법령의 구체적인 내용에서의 권한배분 문제
직접적인 권한의 배분과 달리 지방정부의 권한을 제한하는 구체적인 법규정의
문제는 정도를 넘는 심각한 수준이다. 건폐율, 용적률 등 많은 부분을 조례로 위
임하여 지방정부의 재량을 허용하고 있지만, 아직도 많은 부분, 특히 법령도 아
닌 지침을 통해서 지방정부의 운신을 제한하고 있는데, 지방정부의 불만은 적지
않다.
▷ 지침의 법규화에 따른 문제
도시기본계획 수립지침, 도시관리계획 수립지침, 제1종지구단위계획 수립지침, 제
2종지구단위계획 수립지침, 광역도시계획 수립지침, 토지의 적성평가에 관한 지
침, 개발행위허가 운영지침 등 구체적이고 상세한 지침을 통해 실제적으로 지방
정부를 통제하고 있는 점이 일반 법률과 다른 모습이다. 국토의 계획 및 이용에
관한 법률은 지침으로 운영되는 법률이라 할 정도이다. 지침도 법령의 근거로 제
정된 것이라 하지만 사실적인 통제를 하는 지침이 법률을 대신한다는 것은 법령
위계상 문제가 아닐 수 없다. 일반적으로 지침은 지방정부의 재량을 허용하지 않
는다. 융통성이 없다. 창의적인 계획을 수립하지 못한다는 것이 지방정부의 불만
이다.
▷ 법령기준의 구체적인 적용시에 따른 문제
토지거래허가구역으로 지정된 구역 안에서 토지거래허가를 받고자 하는 자는 시
장․군수․구청장의 허가를 받도록 되어 있어 기초자치단체장에게 모든 권한이
있는 것처럼 보인다. 그러나 사실은 그렇지가 않다.
이는 급격한 지가상승이 우려되는 지역을 대상으로 투기적인 거래를 막기 위하
여 도입된 제도이다. 주거지역은 180㎡이하, 상업지역은 200㎡이하인 토지는 허
가 없이 거래가 가능하다. 그런데 서울의 180㎡과 제주도의 180㎡는 전혀 성격이
다르다는 점이다. 급격한 지가상승을 억제하기 위한 것이 토지거래허가 목적이라
면 제주도는 500㎡이하라도 큰 무리가 없겠지만 서울은 20㎡라도 큰 영향을 미
친다는 점이다. 지가상승 추이를 가장 잘 아는 곳은 중앙정부가 아니라 해당 지
방정부다. 어디를 규제하고 어디를 풀어야 하는지는 지방정부가 더 잘 안다. 그
런데 거래허가를 규정한 토지면적을 지방정부에서 조정할 수 있는 방법이 없다
는 점이다. 조례로 또는 지방정부의 고시로 허가면적을 고시할 수 있도록 하는

6. 것이 바람직하지만 중앙정부는 국민의 권리를 제약하는 일이기 때문에 그럴 수
없다고 한다.
용도지역별 허용 가능한 건축물에 대한 기준에 건축물 높이까지 규정한 것도 문
제로 지적된다. 가령, 제1종 일반주거지역과 녹지지역의 경우는 4층 이하로, 제2
종 일반주거지역은 15층 이하로 제한하고 있는데, 높이를 이처럼 전국적으로 일
률적으로 제한하는 것은 현실과 동떨어진 전형적인 규제행정일 수밖에 없다. 높
이는 주변환경과 경관을 고려하여 결정하는 것이 옳다. 녹지지역일지라도 6층이
가능한 지역이 있을 수 있고, 제2종 일반주거지역일지라도 4층으로 제한해야 할
지역이 있을 수 있기 때문이다. 이는 용적률과 높이, 건축물의 용도를 가지고 용
도지역을 관리하는 현재의 시스템이 문제이기 때문이다.
특히, 높이 15층 이하로 규제하고 있는 2종일반주거지역에 대한 높이규제에 대한
불만이 많다. 한 때 높이제한을 해제하기 위한 입법예고까지 한 적이 있었지만
무산되고 말았다. 용도지역 지정자체가 완벽하게 장래의 발전계획을 감안하여 지
정된 것이 아니기 때문에 현실에서는 불합리할 때가 한 두 번이 아니다. 지방정
부의 조례로 그 권한을 위임해주면 어떤 지역은 7층 이하, 어떤 곳은 12층 이하,
어떤 곳은 20층 이하로 지정 관리할 수 있을 것이다.
이런 유사한 사례는 헤아릴 수 없을 만큼 많다. 그 때마다 지방정부는 중앙정부
를 향해 법령개정을 건의한다. 그러나 중앙정부는 권한을 지방정부의 조례로 위
임하기를 꺼려한다.
[표1] 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서의 권한에 관한 사항

7. 구 분 조 문 건교부장관 도지사
특별시장
광역시장
시장․군수 구청장
다른 법률에 의한
지역․지구․구역․구획 등
제8조 ◦ (위임) (위임)
광역계획권 지정 제10조 ◦
광역도시계획 수립 제11조 ◦ ◦ ◦
광역도시계획 승인 제16조 ◦
도시기본계획 수립 제18조 ◦ ◦
도시기본계획 승인 제22조 ◦ ◦(위임) (위임)
도시기본계획 정비 제23조 ◦ ◦
도시관리계획 입안 제24조 ▵ ▵ ◦ ◦ (위임)
도시관리계획 결정 제29조 ▵ ◦(위임) ◦(위임) (위임)
지형도면 작성 제32조 ▵ ▵ ◦ ◦ (위임)
지형도면 승인․고시 제32조 ▵ ▵ ◦ (위임)
도시관리계획 실효고시 제33조 ◦ ◦ ◦ (위임)
도시관리계획 정비 제34조 ◦ ◦
용도지역․지구 지정 제36,37조 ◦ ◦ ◦
개발제한구역 지정 제38조 ◦
도시자연공원구역 지정 제38조의2 ◦ ◦
시가화조정구역 지정 제39조 ◦
수산자원보호구역 지정 제40조 ◦
개발행위허가 제56조 ◦ ◦ 위임
개발행위 준공검사 제62조 ◦ ◦ 위임
개발행위허가 제한 제63조 ◦ ◦ ◦ ◦ (위임)
개발밀도관리구역 지정 제66조 ◦ ◦
기반시설부담구역 지정 제67조 ◦ ◦
도시계획시설사업
단계별집행계획 수립
제85조 ▵ ▵ ◦ ◦ (위임)
도시계획시설사업
실시계획 인가
제88조 ◦ ◦ ◦ (위임)
도시계획시설사업
준공검사
제98조 ◦ ◦ (위임)
토지거래허가구역 지정 제117조 ◦ (위임) (위임)
이행강제금 제124조의2 ◦ ◦
시범도시 지정 제127조 ◦
법률 등 위반자 처분 제133조 ◦ ◦ ◦ ◦ ◦
보고 및 검사 제137조 ◦ ◦ ◦ ◦
2. 건축법
건축법은 다른 법률과 달리 권한의 대부분을 지방정부에 이양한 상태다. 개별 건
축물에 대한 규정이기 때문에 주변이나 도시전체에 미치는 영향이 비교적 작기
때문일 것이다. 그리고 매우 오래된 법률 중의 하나로서 그동안 실험적인 경험과
검증과정을 거쳤기 때문에 잘 정리된 탓이기도 하다.
2.1. 허가․승인권에 대한 권한 배분문제
사전결정, 건축허가 및 신고, 착공신고, 사용검사, 용도변경, 가설건축물 및 공작

8. 물설치 등 대부분의 인․허가는 지방정부의 권한사항이다. 다만, 포괄적인 감독
권만은 건설교통부장관이 갖고 있다. 다른 법률에 비해 상대적으로 지방정부에
많은 권한이 이양된 법률이라 할 수 있다.
건축허가 및 사용승인에 관한 권한은 시장․군수․구청장에게 있다. 다만, 특별
시․광역시의 경우 21층 이상과 연면적의 합계가 10만㎡를 넘는 경우는 특별시
장․광역시장이, 그 규모 미만은 구청장이 허가를 한다.
▷ 사전승인과 건축허가와의 관계
도의 경우 모두 시장․군수․구청장이 허가․승인권을 갖고 있지만, 21층 이상과
연면적의 합계가 10만㎡를 넘는 경우, 자연환경 또는 수질보호를 위하여 도지사
가 지정․공고하는 구역 안에 건축하는 3층 이상 또는 연면적 합계 1천m² 이상
의 공동주택, 일반음식점, 일반업무시설과 숙박․위락시설은 도지사의 사전승인
을 받은 이후에 건축을 허가할 수 있도록 하고 있다.
21층 이상과 연면적의 합계가 10만㎡를 넘는 경우라면 도지사의 사전승인에 대
한 이해가 되겠지만, 소규모 건축물까지 사전승인을 받도록 한 것은 기초자치단
체장에 대한 불신이 그 원인이다. 자연환경과 수질을 훼손하는 과밀난개발에 대
한 문제를 해결하기 위해 2001년에 도입된 제도이다.
▷ 건축심의와 건축허가와의 관계
건축심의 권한 역시 건축허가․승인권을 갖고 있는 지방정부의 권한이다. 그럼에
도 불구하고 50층 이상의 건축물 또는 높이 200m 이상의 건축물은 허가권자의
필요에 따라 중앙정부에 심의를 요청할 수 있다는 규정을 2005년7월 처음 도입
했다. 중앙정부가 대규모 건축물에 대한 통제를 하고자하는 의지를 표명한 것으
로 보아야 한다. 당장은 그러지 않겠지만 어느 정도 문제가 된다면 중앙정부가
권한으로 행사하려 할지도 모른다.
지방정부에 있어서도 마찬가지다. 서울의 경우 자치구청장이 허가권을 갖고 있는
사업승인대상인 공동주택 중에서 16층 이상으로서 300세대를 넘는 공동주택과
오피스텔은 서울시 건축위원회 심의를 받도록 규제하고 있다. 자치구청장의 입장
에서는 허가와 건축심의에 대한 권한이 다름에 따른 불만이 없지 않다.

9. ▷ 건축허가의 제한
건설교통부장관은 국토관리상 특히 필요하다고 인정하거나 주무부장관이 국방․
문화재보존․환경보전 또는 국민경제상 특히 필요하다고 인정하여 요청하는 경
우, 시․도지사는 지역계획 또는 도시계획상 특히 필요하다고 인정하는 경우에는
건축허가나 허가를 받은 건축물의 착공을 제한할 수 있다.
시․도지사가 제한한 경우에는 즉시 건설교통부장관에게 그 결과를 보고하여야
하며, 보고를 받은 건설교통부장관은 제한의 내용이 과도하다고 인정하는 경우
그 해제를 명할 수 있게 되어 있다. 무리하게 국민의 재산권을 제약해서는 안 된
다는 의미이다. 이에 대해서는 특별한 문제가 없다고 본다.
▷ 주민참여 문제
건축법에는 일반적으로 주민참여를 허용하지 아니한다. 주민참여가 왜곡되면 사
적권리에 대한 구체적이고 중대한 침해가 예상되기 때문이다.
지방의회 의원의 건축행정에 관한 참여도 제한되어 있다. 2005년 7월 이전까지만
하더라도 건축위원에 지방의회 의원을 참여하도록 했으나, 부조리해소 차원에서
배제했다.
그럼에도 불구하고, 건축위원회 심의를 통해 어느 정도 공익적인 목표를 달성하
고 있다고 본다.
2.2. 법령의 구체적인 내용에서의 권한배분 문제
건축법은 기술기준에 관한 내용이 주된 것이고, 절차에 대한 부분도 상당부분 지
방정부로 권한이 이양되어 있기 그 내용에 의한 권한배분 문제는 다른 법률에
비해 없는 편이다. 그리고 상당부분 조례로 위임하고 있어 다툼이 많지 않은 편
이다.
[표2] 건축법에서의 권한에 관한 사항

10. 구 분 조 문 건교부장관
특별시장․
광역시장
시장․군수
․구청장
사전결정 제7조 ◦ ◦
건축허가 제8조 ◦ ◦
건축신고 제9조 ◦
건축허가제한 제12조 ◦
◦
(도지사 포함)
용도변경 허가∙신고 제14조 ◦
가설건축물축조 허가∙신고 제15조 ◦
착공신고 제16조 ◦ ◦
사용승인 제18조 ◦ ◦
현장조사∙검사 및 확인업무의 대행 제23조 ◦ ◦
건축행정전산화 계획 수립 제25조의3 ◦
건축물의 철거신고 제27조 ◦
감독 제68조 ◦
◦
(도지사포함)
위반건축물에 대한 조치 제69조 ◦ ◦
이행강제금 부과 제69조의2 ◦ ◦
기존 건축물에 대한 안전점검 및
시정명령 제70조 ◦
보고 및 검사 제76조 ◦
◦
(도지사 포함)
◦
3. 도시 및 주거환경정비법
3.1. 허가․승인권에 대한 권한 배분문제
재개발․재건축사업을 다루는 도시 및 주거환경정비법의 대부분은 절차기준을
다루고 있다. 정비사업을 위한 계획수립과 구역 지정, 정비시행자의 지정 방법,
추진위원회와 조합의 설립, 사업시행인가, 관리처분과 청산, 주택공급절차 등에
관한 내용이 주류를 이룬다. 이러한 권한 대부분을 지방정부(기초자치단체장)가
갖고 있다. 다만, 정비사업 전문관리업자에 관한 사항만 건설교통부장관이 갖고
있지만, 실질적으로는 권한 위임을 통해 시․도지사가 그 일을 하고 있다.
▷ 도시․주거환경정비기본계획의 승인과 정비구역지정에 따른 시․도지사의 권한
도시․주거환경정비기본계획을 수립하고 승인하는 권한과 개발규모와 개발범위
를 확정하는 정비구역을 결정하는 일만은 시․도지사가 권한을 갖고 있다. 다만,
기초자치단체장은 개발구역지정을 위한 입안은 할 수 있도록 되어 있다.
기초자치단체장은 개발을 원하는 지역주민을 직접 상대해야 하기 때문에 공공의
이익을 지키기가 만만치 않다. 주민제안을 통해 제안된 내용을 기초자치단체장은
시․도지사에게 단순히 전달 역할만 하고 있는 것이 오늘의 현실이다.

11. 3.2. 법령의 구체적인 내용에서의 권한배분 문제
주택건설에 따른 구체적인 건축기준은 주택건설기준 등에 관한 규정에 따르게
되어 있다. 몇 가지 문제가 없는 것은 아니지만 일반적으로는 큰 문제가 없다.
▷ 양호한 단독주택지의 재건축허용에 따른 문제
재건축과 관련한 현실적인 문제로서, 양호한 단독주택지를 철거하고 아파트로 건
립할 수 있도록 한 것은 문제가 아닐 수 없다. 2003년 이전까지만 하더라도 불량
한 단독주택지를 대상으로 재개발사업을 허용하고, 재건축사업은 기존 공동주택
을 대상으로 추진할 수 있도록 했었다. 그런데, 2003년, 노후․불량건축물 2/3
이상이거나, 1/2 이상으로 15년 경과한 다세대․다가구주택이 3/10 이상인 주택
지, 즉 양호한 단독주택지까지 재건축을 할 수 있도록 허용하도록 함으로서, 그
렇지 않아도 아파트가 52%를 차지하여 고민을 하고 있는 서울의 입장에선 상당
한 부담으로 작용할 수밖에 없다. 도시는 단독주택과 다세대․다가구주택, 연립
주택과 아파트 등 다양한 주택이 공존해야 좋은 도시라 할 수 있다. 그런데 모든
정책이, 더구나 법률에서 아파트로 갈 수 밖에 없도록 허용하고 있는 것은 지방
정부의 여건과 입장을 고려하지 않는 중앙정부의 횡포라고 할 수밖에 없다.
▷ 재개발사업에 따른 주택규모별 건립비율과 임대주택 건립에 따른 문제
고시를 통해 건설교통부장관이 갖고 있는 ‘임대주택 및 주택규모별 건설비율’을
통해 지방정부를 지도(구속)하려는 것에 대해서는 불만이 없지 않다.
재개발사업인 경우 85㎡를 초과하는 아파트를 20%까지만 건립할 수 있게 제한
하는 것, 전체 세대수의 17% 이상을 임대주택으로 건설하게 하는 것에 대해, 서
울시는 재건축사업과 마찬가지로 85㎡ 초과 아파트를 40%까지 요구하는 등 꾸
준히 이의를 제기하고 있지만 건교부의 입장에선 전국을 통괄해야하기 때문에
개정하려 하지 않고 있다.
재건축이 많은 강남지역은 85㎡를 초과하는 아파트를 40%까지 건립할 수 있게
되어 재개발사업이 많은 강북지역이 상대적인 차별을 받아 강북활성화를 추진
중인 서울시 정책에 걸림돌이 되고 있다. 임대주택도 건립세대수의 17%만 고집
함으로서 재개발사업을 추진하는 입장에서는 가장 손해가 적은 전용면적 30~40
㎡를 건립할 수밖에 없게 되어 있다. 이처럼 소규모 아파트 5만여호를 보유한
서울시의 입장에선, 건립세대수의 17%에 해당하는 건립면적의 10% 범위 안에서
임대주택 평형을 자유롭게 건립할 수 있도록 하여 다양한 계층의 임대수요를 충

12. 족시켜야 한다고 주장하지만 건설교통부는 개정할 의사가 없는 것 같다. 지방자
치단체마다 여건과 환경이 다르기 때문에 그 기준을 달리할 수 있도록 융통성을
부여해 주는 것이 옳다.
[표3] 도시 및 주거환경정비법에서의 권한에 관한 사항
구 분 조 문 건교부장관 도지사
특별시장
광역시장
시장․군수
․구청장
도시․주거환경정비기본계획 수립 제3조 ◦ ◦(시장)
도시․주거환경정비기본계획 승인 제3조 ◦(시장)
정비계획 수립 제4조 ◦
정비구역 지정 제4조 ◦ ◦
주택의 규모 및 건설비율 고시 제4조의2 ◦
행위허가 제5조 ◦
재건축 안전진단 및 시행여부 결정 제12조 ◦
조합설립추진위원회 승인 제13조 ◦
조합설립 인가 제16조 ◦
사업시행 인가 제28조 ◦
관리처분계획 인가 제48조 ◦
준공인가 제52조 ◦
정비사업전문관리업 등록 제69조 ◦ 위임 위임
정비사업전문관리업 등록취소,
업무정지 처분
제73조 ◦ 위임 위임
정비사업전문관리업자 조사 제74조 ◦ 위임 위임
회계감사 보고 제76조 ◦
노후․불량주거지 개선계획 수립 제82조의2 ◦
4. 도시개발법
4.1. 허가․승인권에 대한 권한 배분문제
도시개발구역의 지정과 개발계획을 수립하고, 실시계획을 인가하고 준공검사 등
인․허가사항에 관한 권한 대부분이 중앙정부와 시․도지사에게 있다. 도시개발
사업자체를 중앙정부와 지방정부가 각각 시행하기 때문에 시행주체별로 인․허
가권을 갖기 때문에 권한의 배분에 있어서는 큰 문제가 없다.
다만, 시․도지사가 시행하는 도시개발사업 중에서 구역면적이 100만㎡를 넘는
경우에만 건설교통부장관의 승인을 받도록 되어 있다. 서울의 경우 마곡지구 도
시개발사업 면적이 100만㎡가 넘어 건교부에 승인을 요청한 상태이다. 반면 문정
지구, 강일지구, 상계․장암지구 등은 100만㎡ 이하이기 때문에 서울특별시장이
구역을 지정 추진 중에 있다.
2이상의 시․도에 걸친 경우로서 시․도지사의 협의가 성립되지 않은 경우에는

13. 건설교통부장관이 직접 계획을 수립하고 구역을 지정하기도 한다.
시장․군수․구청장은 구역을 지정할 수는 없지만 시․도지사에게 구역지정 요
청을 할 수 있다. 기초지방자치단체에서도 개발과 관련된 공사를 두고 있어서 도
시개발을 주도적으로 하고 싶어 하지만, 토지이용과 국토관리측면에서 본다면
시․도지사의 계획적인 통제가 필요하리라 본다.
▷ 주민참여 문제
건설교통부장관과 시․도지사가 도시개발구역을 지정하고자 할 때 시장․군수․
구청장으로 하여금 주민의견 청취를 요구한다. 14일 이상 공람을 하고는 있지만
형식적일 수밖에 없다. 의회의견은 청취하지 않는다. 다만, 구역의 면적이 100만
㎡ 이상인 경우에는 공청회를 개최하여 의견을 수렴한다. 환경영향평가를 위한
주민설명회를 개최하기 때문에 이 경우 2번의 의견수렴과정을 통해 주민의의 상
당부분이 걸러질 것으로 본다.
토지소유자 또는 그들이 설립한 조합 등 법령이 정한 자격을 갖춘 자는 도시개
발사업에 대한 지정을 제안 받은 자가 타당성을 검토, 구역지정을 승인할 수 있
다. 그런면에선 주민참여가 상당히 허용되고 있다고 보아야 된다.
4.2. 법령의 구체적인 내용에서의 권한배분 문제
도시개발계획은 도시개발업무지침에 적합하게 수립되어야 한다. 이는 법에서 건
설교통부장관이 수립하도록 되어 있고, 이에 따르도록 되어 있기 때문이다. 도시
개발업무지침이 사실상 법규를 대행하고 있다는 점에서는 한번 생각해 보아야
할 문제다.
이 지침에 따르면 대상구역의 선정기준, 주요지표의 설정, 주택의 규모 계획, 토
지이용계획, 교통 및 환경보전계획 등 제반절차와 기준을 규정하고 있어서, 사실
상 중앙정부의 통제를 받고 있는 셈이 된다. 지방정부의 입지나 여건 등을 감안
하여 창의적인 계획을 수립하기가 쉽지 않다는 지적도 있다.
[표4] 도시개발법에서의 권한에 관한 사항

14. 구 분 조 문 건교부장관 시․도지사
시장․군수
․구청장
도시개발구역 지정 제3조 ◦ ◦
개발계획 수립 제4조 ◦ ◦
도시개발구역 지정 고시 제9조 ◦ ◦
도시개발구역 안에서의 행위허가 영
제12조의2
◦ ◦(시장․군수)
시행자 지정 제11조 ◦ ◦
조합설립인가 제13조 ◦ ◦
실시계획인가 제17조 ◦ ◦
감리자 지정 제19조의2 ◦ ◦
환지계획 인가 제28조 ◦
준공검사 제49조 ◦ ◦
공사완료 공고 제50조 ◦ ◦
도시개발특별회계 설치 제59조 ◦ ◦(시장․군수)
타인토지 출입허가 제63조 ◦
보고 및 검사 제72조 ◦ ◦ ◦
법률등 위반자에 대한 행정처분 제73조 ◦ ◦ ◦
■ 마무리하면서
중앙정부와 지방정부, 지방정부 안에서도 광역자치단체와 기초자치단체간의 권한
배분에 따른 문제는 언제나 상존할 수밖에 없다. 그 뿐만 아니다. 주민을 대표하
는 의회는 끊임없이 자신들의 참여기회의 확대를 법적으로 보장받으려 할 것이
다. 이해 당사자인 주민 또한 사회적인 여론이나 집단시위 등을 통해 그 역할을
확대하려고 할 것이다.
앞에서 든 사례와 같이 법률에서 정한 권한의 직접적인 하향조정은 물론이고, 법
령내용에서 규정하고 있는 사실상의 중앙정부의 권한도 조례로 이양하도록 압박
이 가해질 것이다. 지방자치제를 보다 확고히 할 수 있는 지방분권 정책은 다음
정부에서도 결코 소홀히 할 수 없는 정책이기 때문이다. (2007.9.18/서울시립대학
교/‘지방분권시대의 도시와 법’ 세미나 주제발표 원고)