Este documento analisa a política de Governo Digital do Brasil como uma aplicação prática do paradigma de Governo Aberto. Apresenta um Modelo de Integração de Agendas para planejar políticas públicas a partir dos princípios do Governo Aberto, integrando agendas de problemas, planos de governo, produtos e objetivos. Aplica o modelo à política de Governo Digital brasileira, mapeando problemas, definindo produtos e identificando resultados de curto e médio prazo de forma coerente com os objetivos do governo. Conclui que o Gover

1. “A política de Governo Digital do governo federal
brasileiro como práxis do paradigma de Governo Aberto:
uma análise de sua viabilização a partir de um Modelo de
Integração de Agendas”
Sérgio Roberto Guedes Reis
Painel: Complementaridade e sinergia na adoção de políticas de
governo aberto no Brasil: as perspectivas de governo digital, dados
abertos e desempenho institucional

2. Roteiro
• 1) Origens conceituais do Governo Aberto
• 2) O debate recente sobre o significado do Governo Aberto na Gestão Pública
• a) 1ª polaridade: Dados abertos e governo aberto
• b) 2ª polaridade: os princípios da Open Government Iniciative versus os princípios da OGP
• c) Resolvendo as polaridades: O Governo Aberto como um paradigma autônomo de gestão pública
• 3) O Modelo de Integração de Agendas: Planejando a partir do Governo Aberto
• 4) A aplicação prática do modelo: Planejando a política de governo digital brasileira a partir do
Governo Aberto
• a) A agenda de problemas
• b) A agenda do plano de governo
• O mapa do primeiro tempo
• c) A agenda de produtos
• d) A agenda de objetivos
• Cadeia de resultados: integrando a agenda de produtos e a agenda de objetivos
• Conclusão: Governo Aberto, um paradigma em disputa

3. 1. Origens conceituais do Governo Aberto
• Ideia original: EUA, década de 50, debates para a formulação da Lei de
Acesso a Informação
• Surgimento do termo “Governo Aberto”: associação com o “direito de saber”, mais
tarde delineado como transparência governamental e accountability
• Dados abertos não faziam parte do conceito
• Surgimento da noção de “Dados Abertos”: década de 70, NASA
• Disseminação para outros campos da ciência
• Encontro entre Transparência e Dados Abertos: década de 90
• Criação da World Wide Web
• Pressão pela divulgação da legislação da Califórnia na rede (baixo custo, ampla
disseminação)
• Disseminação da lógica para outras áreas de governo
• Congregação entre Governo Aberto e Tecnologia

4. 1. Origens conceituais do Governo Aberto
• Em paralelo: desenvolvimento do “Governo Eletrônico”
• Dois componentes:
• I) Oferta estatal de serviços públicos mediante mecanismos virtuais
• II) Utilização intensiva de tecnologia para racionalização e desburocratização de
processos
• Relativo distanciamento entre Governo Eletrônico e Governo Aberto
• Governo eletrônico: relação entre Estado e cidadão no âmbito da
implementação de políticas públicas
• Governo aberto: accountability
• Conversão do Governo Eletrônico como item de Governo Aberto:
Governo Digital

5. 1. Origens conceituais do Governo Aberto
• Governo Obama (2008-): Desenvolvimento do Governo Aberto como
prática disseminada de gestão pública
• Open Government Directive
• Criação da Open Government Partnership (2011)
• Planos de Ação bienais
• 64 países integrantes

6. 2. O debate recente sobre o significado do
Governo Aberto na Gestão Pública
• Um conceito em disputa
• 1ª polaridade: Dados Abertos e Governo Aberto
• Yu & Robinson: interpenetração entre dados abertos e governo aberto gera
ambiguidade e despotencializa evolução conceitual dessas noções
• Governos dizem que estão fazendo Governo Aberto quando, na verdade, estão
promovendo ações de dados abertos (accountability x transparência)
• Heller: ações de dados abertos são mais fáceis de serem implementadas, pois
apresentam menores custos políticos
• Weinstein & Goldstein: integração entre dados abertos é interessante e necessária,
pois a combinação entre ambos gera mudança de cultura organizacional na
burocracia e pode servir de porta de entrada para transformações mais profundas
(círculo virtuoso do combate à corrupção à melhoria de serviços públicos)

7. 2. O debate recente sobre o significado do
Governo Aberto na Gestão Pública
• 2ª polaridade: Os princípios da Open Government Initiative (Obama)
versus os princípios da OGP
Participação
Open
Government
Initiative
Colaboração Transparência
Transparência
OGP
Accountability
Tecnologia e
Inovação
Participação
cidadã

8. Resolvendo as polaridades: o Governo Aberto
como um paradigma autônomo de Gestão Pública
• Governo Aberto tem potencial para se constituir como um paradigma
autônomo de Gestão Pública
• Noção de paradigma em Gestão Pública: “a atuação de agentes por sobre
aquilo que seja a coisa pública, a partir de definições e interpretações
mesmas sobre o que seja a noção de público”
• Postulados diferentes dos observados no Gerencialismo (New Public
Management):
• 1) O Estado não é intrinsecamente ineficiente, ou menos eficiente do que o
mercado (há que se diferenciar burocratismo de burocracia)
• 2) O problema do Estado está em seu distanciamento histórico perante a
sociedade
• 3) É preciso, para tanto, aproximar Gestão e Política – e, então, a Gestão
Pública não pode ser vista como uma “técnica neutra e apolítica”

9. Resolvendo as polaridades: o Governo Aberto
como um paradigma autônomo de Gestão Pública
• Apropriação do Governo Aberto pela Teoria Crítica (Horkheimer,
Marcuse, Habermas, Boaventura) para a produção de um “modo
circunstanciado de intervenção na realidade”: a práxis
• Princípios não são fins em si mesmos: eles são meios para realizar a gestão
pública
• Princípios devem ser coerentes entre si
• Princípios devem entremear todo o ciclo de políticas públicas e devem estar,
todos, presentes em cada momento do ciclo
• Retroalimentação e articulação produtiva
• Modo sistêmico de produção de políticas públicas

11. 3) O Modelo de Integração de Agendas:
Planejando a partir do Paradigma de Governo
Aberto
• Avanço teórico para a produção de um paradigma de gestão: é preciso que
ele forneça respostas para problemas fundamentais do domínio público,
como o planejamento, a burocracia e as estruturas organizacionais.
• No planejamento: “Modelo de Integração de Agendas”
• Recuperação do legado de Carlos Matus (necessidade de se compreender a
materialidade dos problemas públicos)
• Críticas ao Orçamento por Resultados (vazio axiológico) e ao Orçamento Participativo
(participação como fim em si mesmo)
• Incorporação dos princípios de Governo Aberto no fazer do Planejamento –
Participação popular, transparência, accountability e inovação
• Razão de ser do Governo Aberto visto da Teoria Crítica e aplicado ao Planejamento é
a realização da cidadania
• As políticas públicas, então, necessariamente possuem, aqui, vocação transsetorial

12. 3) O Modelo de Integração de Agendas:
Planejando a partir do Paradigma de Governo
Aberto
• Divisão do modelo em Três Tempos:
• Primeiro tempo: Integração entre a Agenda de Problemas e a Agenda do Plano de Governo
• Agenda de Problemas: Sensibilidade trazida pela participação popular + diagnósticos produzidos
pela Administração Pública
• Agenda do Plano de Governo: Síntese das plataformas que significaram a vitória eleitoral do
governante democraticamente instituído
• Segundo tempo: Integração entre a Agenda de Produtos e a Agenda de Objetivos
• Agenda de Produtos: Conversão dos problemas observados no momento anterior em soluções de
gestão ou intervenção pública
• Agenda de Objetivos: Conformação dialética (top-down e bottom up, mediante aproximações
sucessivas) entre os planos de governo, as agendas setoriais de longo prazo e os produtos
desenhados
• Terceiro tempo: Integração entre a Agenda de Alternativas e a Agenda de Deliberações
Alocativas
• Agenda de Alternativas: Distintos caminhos para a implementação dos produtos desenhados
• Agenda de Deliberações Alocativas: adequada seleção de produtos e alocação orçamentária a
partir das deliberações a respeito de indicadores e metas

15. 4) A aplicação prática do modelo: Planejando a
política de governo digital brasileira a partir do
Governo Aberto
• A eventualmente necessária diferenciação terminológica
• Governo eletrônico: conexão com a experiência gerencialista – foco em redução de
custos
• Governo digital: atualização do governo eletrônico – entrega de serviços públicos
mediante forte emprego de tecnologia, mas com vocação ao estímulo da
participação social
• Governo aberto: paradigma de gestão pública - outra visão sobre a tecnologia, como
forma de realização do governo digital
• Visão corrente de e-government da ONU: “uso e aplicação de tecnologias
de informação na administração pública para simplificar e integrar fluxos
de trabalho e processos, para efetivamente gerenciar dados e informações,
melhorar a entrega de serviços públicos, bem como para expandir os
canais para o engajamento e empoderamento da população”

16. A Agenda de Problemas
• Proposta: fazer “engenharia reversa” das manifestações realizadas
pela sociedade civil
• Muitos dos “problemas” assinalados pela sociedade são, na verdade,
diretrizes e objetivos
• Documentos utilizados:
• CONSOCIAL
• Fóruns de Debate para a elaboração do 2º Plano de Ação brasileiro da OGP
• Relatórios de Diagnóstico: e-Government Survey da ONU

17. A Agenda do Plano de Governo
• Contexto brasileiro: Superficialidade e falta de relevância dos
programas de governo no debate público (vistos como mero
atendimento formal à legislação eleitoral)
• Documento utilizado: Plano de Governo da então candidata Dilma
Rousseff à Presidência da República (2010)
• Integração das agendas do primeiro tempo:
• indícios sobre a capacidade de diagnóstico de um dado candidato sobre os
problemas públicos;
• delimitação de prioridades observadas, a princípio, pela Administração, e seu
grau de responsividade

18. Cores:
Verde: Demandas populares
Amarelo: Diagnóstico da ONU
Vermelho: Problemas-raízes, de
extrema profundidade
Azul: Diretrizes do Plano de
Governo
Construção do Mapa:
Setas: conexões lógico-temporais
entre os elementos
Setas não-tracejadas: conexões
firmes entre os elementos, e entre
eles e o plano de governo
Setas tracejadas: conexões mais
frágeis

19. Integração do Primeiro Tempo
• Achados da análise de consistência
• Razoável adequação entre problemas identificados nos diagnósticos e nos
documentos de manifestações populares e as diretrizes do plano de governo
(considerado genérico)
• Lacunas (tópicos fracamente estabelecidos):
• Capacitação de interessados em políticas de governo digital
• Cultura organizacional avessa à transparência e à inovação por parte de algumas
burocracias públicas
• Fragilidade do engajamento político da sociedade
• Questões de área-meio (políticas de gestão documental/informacional)

20. Agenda de Produtos
• Modelo de Matus: transformação especular de problemas em
objetivos
• Modelo de Integração de Agendas: transformação de problemas em
lógicas de intervenção governamental, sem especificar forma e os
elementos de ação (ações e projetos, estabelecidos no Terceiro
Tempo)
• Desenho de produtos, correspondentes a programas governamentais
• Definição: “grupos de serviços que são entregues a destinatários externos (ao governo)
ou transferências de recursos”
• Facilitação para a construção de indicadores, essenciais para a Agenda de Deliberações
Alocativas
• Um único produto pode responder a vários problemas, e um único problema pode
responder a vários produtos

21. Agenda de Objetivos
• Integração dialética entre as diretrizes contidas na Agenda do Plano de Governo e os
produtos especificados na Agenda de Produtos
• Construção da Cadeia de Resultados:
• Implicações de curto, médio e longo prazo a partir da implementação dos produtos delineados
• Avaliação da coerência entre os produtos e as diretrizes assinaladas
• Conformação da “questão de cidadania” (= Área de Política Pública) que conforma toda a política
pública, do ponto de vista do paradigma de Governo Aberto
• Pressuposto: debates públicos e considerações sobre os planos setoriais de longo prazo existentes
para aquela política pública
• Vocação de longo prazo para o processo de planejamento
• Fuga de uma concepção de planejamento voltada apenas para “planos de intenções”
• Aproximações dialéticas sucessivas: contínua redefinição dos produtos e dos objetivos e resultados pretendidos
• Documento utilizado: Diretrizes do Comitê Executivo de Governo Eletrônico (Ministério
do Planejamento e Casa Civil)
• Exercício: Integração das agendas sem as aproximações sucessivas, que só poderiam
ocorrer a partir da participação popular (realizá-lo aqui seria um feito artificial)
• Processo é disputa política entre atores, que avaliam a relevância das escolhas, os caminhos a
serem percorridos, os resultados possíveis, os produtos necessários, etc.

23. Integração do Segundo Tempo
• Achados da Cadeia de Resultados
• Questão de cidadania: “Realização da cidadania digital” – a razão de ser da política
pública, o preenchimento de seu sentido axiológico
• Cinco produtos/programas
• 7 Resultados Imediatos, que expressam a bem sucedida implementação dos
produtos
• 5 Resultados Intermediários, que expressam o uso bem sucedido e reiterado por
parte de seus beneficiários, com impacto capaz de extravasá-los (quanto mais se
sobe na cadeia, mais potencialmente disseminados são seus resultados)
• Expressivo alinhamento dos objetivos contidos no Plano Setorial de Longo Prazo com
as diretrizes do Plano de Governo, com os Produtos delineados (que respondem aos
problemas observados) e com os resultados de curto e médio prazo identificados =
documento de planejamento potencialmente coerente e responsivo

24. Conclusões
• Governo Aberto é conceito em disputa
• Transformá-lo em paradigma lhe dará incrível potencialidade como estratégia de
condução da gestão pública e de aperfeiçoamento de políticas públicas
• Apropriação a partir de matriz filosófica progressista dá ao Governo Aberto não só a
capacidade de superar polaridades interpretativas constitutivas, como de significar a
possibilidade de construção de governos que sejam coerentes em seu propósito
transformador, a partir do modo como conduzem a Administração Pública e o
conteúdo emancipatório presente nas políticas públicas construídas a partir desses
princípios ideológicos
• O Modelo de Integração de Agendas é uma tentativa de realizar essa necessária
articulação construtiva entre o desejo de se construir ações governamentais que
signifiquem o aprofundamento da cidadania e das conquistas democráticas e a
utilização de ferramentas de gestão que sejam coerentes com esse desígnio
• O Governo Digital é expressão necessária dessa interpretação emancipatória da
relação entre Estado e sociedade quando pensada de um ponto de vista virtual.

25. Obrigado!
Sérgio Roberto Guedes Reis
Analista de Finanças e Controle
Coordenação-Geral de Governo Aberto e Transparência
Secretaria de Transparência e Prevenção da Corrupção
Controladoria-Geral da União (CGU)
Sergio.reis@cgu.gov.br
sergiorgreis@gmail.com