1. DOCUMENTO SOBRE REVISIÓN
DEL PACTO DE TOLEDO
29/01/2010

2. SUMARIO
Presentación…………………………..………… Pág. 3
Introducción………………………………………Pág. 5
Modificaciones en las cotizaciones sociales… Pág. 10
Reservas…………………………………………. Pág. 13
Previsión Social Complementaria…………….. Pág. 15
impacto de género en el Sistema de
Protección Social……………………................. Pág. 17
Sistemas alternativos de cotización:
Mutualidades públicas y privadas……………. Pág. 19
Culminación de la separación de fuentes:
aspectos presupuestarios……………………. Pág. 21
Culminación de la separación de fuentes:
aspectos legales:……………………………… Pág. 25
Aspectos organizativos……………………….. Pág. 27
Prestaciones: pensión de orfandad y
viudedad………………………………………... Pág. 29
Prestaciones: Incapacidad……………………..Pág. 33
Prestaciones: Edad de jubilación……………. Pág. 36
Prestaciones: jubilación………………………. Pág. 41
2

3. PRESENTACIÓN
Durante esta legislatura, como viene siendo tradición en el
Congreso de los Diputados desde 1995, viene funcionando
una Comisión Parlamentaria de Seguimiento del Pacto de
Toledo. Dicha Comisión ha organizado sus trabajos
recabando información de los agentes sociales y económicos
más representativos, del Gobierno y de otras instituciones del
Estado y de la Unión Europea, y en su calendario durante el
primer trimestre del año 2010 está prevista la elaboración de
sus conclusiones, que posteriormente serán trasladadas a la
acción de Gobierno y a diferentes textos normativos previa
discusión y acuerdo con los interlocutores sociales. En esta
ocasión, y modificando el procedimiento de trabajo
establecido en anteriores documentos, en el Debate sobre el
Estado de la Nación celebrado en el mes de mayo de 2009,
se aprobó una Propuesta de resolución en virtud de la cual el
Congreso de los Diputados insta al Gobierno a acelerar el
diagnóstico del Sistema de Pensiones y promover un nuevo
acuerdo. Por su parte, el Senado ha solicitado, en sendas
mociones aprobadas en los meses de abril y septiembre de
2009, que el Gobierno participe directamente en las tareas
parlamentarias con la presentación de un documento que
sirva como referencia de la posición del Ejecutivo.
Este documento es reflejo de la madurez con la que la
sociedad española aborda los debates relacionados con la
sostenibilidad de nuestro sistema de protección social. En
anteriores ocasiones, el interés generado en la opinión
pública por las conclusiones de la Comisión Parlamentaria o
por anteriores reformas no había sido el merecido por la
importancia del asunto. Las proyecciones que, de acuerdo
con el denominado Método Abierto de Coordinación en
Pensiones, envía trienalmente a la Unión Europea el
Gobierno español tampoco fueron conocidas hasta 2005 por
3

4. la opinión pública, y el conocimiento de que en un momento
del futuro el sistema español de pensiones entraría, en el
caso de no producirse las reformas necesarias, en situación
de déficit, provocó en un primer momento una situación de
alarma que ha dado paso a la preocupación y al interés.
El Pacto de Toledo es un activo fundamental del sistema
español de protección social. Su experiencia es
unánimemente elogiada, intenta ser imitada por otros
sistemas comunitarios que buscan sus propios acuerdos, y
fuera de nuestras fronteras es objeto de consideración y de
reflexión. Es un buen instrumento, que permite a los
interlocutores sociales y políticos seguir periódicamente el
funcionamiento del sistema, y promover las reformas
necesarias en un clima de entendimiento. Fortalecer su
protagonismo permite también no perder de vista la
necesidad de que todas las medidas que se adopten en el
sistema de pensiones sean sostenibles en el tiempo futuro, y
no perjudiquen la equidad y la funcionalidad del conjunto del
sistema.
El Gobierno con la presentación de este documento, como
aportación a los trabajos de la Comisión, que deben
traducirse en el plazo más breve posible en reformas legales
concretas, inicia con transparencia un debate que debe
culminar en medidas que fortalezcan la sostenibilidad de
nuestro sistema de protección social.
4

5. INTRODUCCIÓN
El sistema español de pensiones tiene en estos momentos
una situación financiera muy positiva, lo que le ha permitido
concluir el tercer año en el que se registran los efectos de la
crisis económica con un saldo positivo notable, muy superior
al de los sistemas de pensiones de los países de la OCDE en
términos generales.
Esta situación es fruto, esencialmente, de una serie de
factores que no conviene ignorar, para no refugiarnos en una
autocomplacencia basada en datos falsos. La sociedad
española va a sufrir durante los próximos años de forma muy
acusada los efectos del envejecimiento de la población, pero
estos efectos aún no se han reflejado en el sistema de
pensiones, debido a que nuestro “baby boom” de postguerra
comienza en los años 50 del siglo pasado, y todavía no ha
ingresado como beneficiario en el sistema de pensiones. El
sistema se ha beneficiado por tanto de un bonus
demográfico, por el que los ingresos en la población activa
han sido muy superiores a los abandonos.
La incorporación de la mujer al mercado de trabajo, la entrada
en el país de flujos migratorios de gran magnitud, la
disminución del paro juvenil y la disminución de la economía
sumergida han permitido el incremento de los afiliados y la
minoración de la tasa de dependencia. Esta situación se ha
revertido a partir del invierno de 2007 en todos los
parámetros, salvo en el de la progresiva desaparición de las
desigualdades por razón de género, que incluso se ha
acelerado.
5

6. La Administración Española de Seguridad Social ha
aprovechado y añadido valor al ciclo alcista de la economía
española con medidas que han optimizado los efectos
positivos. La Seguridad Social ha simplificado y automatizado
sus procedimientos, convirtiéndose en una de las
administraciones con menores costes de gestión y tiempos de
respuesta del mundo. Las medidas de control del fraude y
contra la economía sumergida han permitido reducir la tasa
de morosidad por debajo del 1% en 2007, manteniéndose por
debajo del 2% en 2009, lo que significa menos de la mitad de
la tasa que soportan las entidades financieras, que pueden
seleccionar sus riesgos.
A partir de 2004, la normalización de trabajadores extranjeros
redujo notablemente la economía sumergida; el conjunto de
medidas de control de la incapacidad temporal por
enfermedad común, de incorporación de las Mutuas al
sistema contable de las entidades públicas, la mejora de las
bases mínimas de cotización en los diferentes regímenes
consecuencia de la elevación del salario mínimo y de
medidas concretas, y la mayor austeridad en el gasto
corriente disparó los excedentes hasta máximos históricos y
multiplicó por cuatro el Fondo de Reserva de la Seguridad
Social y por cinco el Fondo de Prevención, que se nutre de
los excedentes de las Mutuas.
La situación de crisis económica disminuirá claramente los
excedentes del sistema en los próximos ejercicios, y en la
segunda década del siglo, el aumento en el número de
jubilaciones, fruto del ingreso en el sistema de cohortes de
edad mucho más numerosas, supondrá una prueba
importante para la sostenibilidad del sistema.
6

7. EVOLUCIÓN PREVISTA DEL
NÚMERO DE PENSIONES a 1 de enero
Años Datos en millones
2010 8,6
2020 10,1
2030 12,5
2040 15,3
La situación para la que el sistema de pensiones debe
prepararse en el futuro es una España en la que, debido al
buen funcionamiento del sistema de salud y a nuestro estilo
de vida, nuestra esperanza de vida es una de las más altas
del mundo (la segunda después de Japón) y sigue creciendo,
por lo que el número de nuestros pensionistas aumentará
más rápidamente que el número de afiliados ocupados, por
muy venturosa que sea la situación económica, y los
derechos de pensión generados son notablemente más altos
que las pensiones presentes. El incremento del gasto social
que va a producirse como resultado de la interacción de estos
factores debe ser financiable, y plenamente compatible con
una economía en desarrollo, que genera la riqueza y el
empleo necesarios para garantizar el sistema.
El acuerdo de 13 de julio de 2006, inspirado en parte en las
conclusiones de octubre de 2003 de la Comisión del
Congreso, y que se tradujo en un conjunto de acuerdos
desarrollados básicamente en la Ley 40/2007, de medidas en
materia de Seguridad Social, supuso una primera adaptación
a las necesidades de sostenibilidad del sistema en el futuro,
con un incremento de los incentivos a la prolongación de la
7

8. vida laboral, una mayor precisión en la fijación de las
situaciones en las que podían producirse supuestos de
jubilación anticipada, una modificación equilibrada del
procedimiento de cómputo de la pensión de incapacidad, y la
adaptación de la pensión de muerte y supervivencia a las
nuevas realidades de las familias españolas (divorcio, parejas
de hecho, etc…).
Las conclusiones de la Comisión de Seguimiento del Pacto
de Toledo de 2010 han de proseguir, profundizando
claramente con un horizonte temporal que garantice la
sostenibilidad del sistema para la primera mitad del siglo XXI,
las líneas ya iniciadas en 1995, paulatinamente desarrolladas
en el conjunto de medidas adoptadas en cada momento.
A juicio del Gobierno de España, los ejes de estas
conclusiones deben trazarse en torno a las siguientes
determinaciones estratégicas:
x Sostenibilidad. El sistema de Seguridad Social debe
continuar la mejora de la sostenibilidad tanto de sus
propias cuentas como de las cuentas públicas, siendo a
su vez proactivo en la creación de empleo y riqueza,
coadyuvante de la competitividad de nuestras empresas.
x Equilibrio. El sistema de Seguridad Social es en estos
momentos una de las fortalezas de la economía
española. Deteriorar su estabilidad minorando sus
ingresos o incrementando sus gastos en cuantía
importante, tendría efectos mucho más negativos para el
conjunto de economía que los pretendidos efectos
positivos de las medidas que produjeran el deterioro.
x Respeto y defensa de los derechos de los
pensionistas. Las medidas que se propongan no
pueden afectar a quienes han consolidado sus derechos
como beneficiarios, lo que implica inexorablemente una
8

9. cierta moderación en las reformas, al no afectar las
mismas al stock de actuales pensiones.
x Globalidad. Las medidas propuestas no pueden
centrarse en exclusiva en una única cuestión, por
importante que ésta sea, sino hacer una consideración
general de las prestaciones, por el lado del gasto, y de
las cotizaciones y transferencias, en el lado de los
ingresos.
x Transparencia. Un sistema de protección social tiene
como elemento central de su funcionamiento la
confianza, ya que en él se depositan cotizaciones que
van a generar derechos después de varios decenios.
Tanto en su funcionamiento como en sus indicadores el
sistema ha de seguir progresando en la información y en
la seguridad que facilita a sus contribuyentes.
x Equidad. Un sistema de Seguridad Social es un sistema
solidario y de reparto, pero de aseguramiento. Las
mayores aportaciones deben ser recompensadas con
mayores retornos, y el sistema debe perfeccionar sus
mecanismos de asignación de prestaciones para evitar
inequidades y disfunciones.
x Pacto entre generaciones. Un sistema de reparto se
articula sobre necesidad de que cada generación
sufrague los gastos de la precedente y sea financiada en
sus prestaciones por las siguientes. La determinación de
las prestaciones debe realizarse por tanto previendo su
mantenimiento en el momento en el que quienes las
financian aspiren a disfrutarlas.
x Gradualidad. Las medidas deben implantarse
gradualmente, para permitir a los ciudadanos adaptarse
a la nueva configuración legal de forma que no
disminuyan sus niveles de protección social, con
especial atención a la situación de los cotizantes más
veteranos.
9

10. x Un papel reforzado para la previsión social
complementaria, que no solo debe articular sus
funciones en relación con la prestación por jubilación,
sino que puede ayudar a los contribuyentes a mejorar su
protección social, reforzando la sostenibilidad del
conjunto del sistema.
x Mejora de la prestación social. El incremento de gasto
social ha de combinar la necesaria correspondencia
entre los ingresos y gastos del sistema con la atención
preferente a las situaciones prioritarias en protección
social, asumiendo como objetivos del sistema la
preservación de sus beneficiarios más vulnerables de la
pobreza y la exclusión.
El objetivo conjunto que han de perseguir las medidas
abordadas es un sistema que ayuda a generar riqueza y
empleo, al tiempo que mejora la protección social, con un
funcionamiento más equitativo y transparente. Para atender a
este objetivo, el Gobierno de España somete a la
consideración de la Comisión las cuestiones, reflexiones y
medidas que a continuación se detallan.
1) MODIFICACIONES EN LAS COTIZACIONES
SOCIALES
- Los tipos de cotización existentes en el sistema español de
Seguridad Social se enmarcan, en relación con las
contingencias protegidas, en la media de los tipos de los
países de la UE - 15, que componen el grupo de países con
el que más fácilmente podemos compararnos. Han permitido
que durante los años de fuerte crecimiento económico la
creación de empleo fuera muy intensa, sin que se
constituyeran en un obstáculo para la misma, y en estos
10

11. momentos permiten el mantenimiento del equilibrio del
sistema a pesar de la dureza de la crisis económica. En
términos generales, el tipo medio ha de mantenerse, sin
perjuicio de posibles modificaciones parciales.
- Una segunda cuestión a examinar es la posibilidad de
establecer con más transparencia la parte de cuota destinada
al pago de los gastos de administración y gestión, que en la
actualidad son financiados indistintamente por la cotización
por contingencias comunes, y por transferencias, de
naturaleza puramente contable, de las Mutuas de Accidentes
de Trabajo a la Tesorería General de la Seguridad Social. El
reparto de los citados gastos entre los diferentes regímenes y
colectivos de cotizantes del sistema sería más equitativo, al
tiempo que haría más transparente de cara a los
contribuyentes la estructura del sistema. Las estadísticas
europeas sitúan sistemáticamente al sistema español de
Seguridad Social entre los sistemas europeos con menor
porcentaje de gastos de gestión, y es necesario que esta
eficiencia se traslade también al reparto interno de las cargas
en forma de equidad, disminuyendo transferencias entre
subsectores que por su naturaleza exclusivamente contable
dificultan la transparencia del sistema.
- La parte de la cotización menos perfilada en el sistema
español es la correspondiente a las contingencias
profesionales. Las cuotas, por un lado, financian tanto las
prestaciones económicas de naturaleza puramente
contributiva como la asistencia sanitaria al accidente de
trabajo y la enfermedad profesional que prestan las Mutuas
de Accidente de Trabajo y Enfermedades Profesionales,
cuestión ésta que se abordará con detalle en el apartado que
desarrolla la culminación de la separación de fuentes. Pero
con independencia del modelo de cotización escogido para la
financiación de las prestaciones, es necesario reflexionar si
11

12. en un sistema de reparto como el español una tarifa de
cotizaciones con una relación 1/10 entre la más reducida y la
más alta tiene sentido, o por el contrario como sucede en el
conjunto de prestaciones del sistema, la solidaridad interna
nos lleva a que los trabajadores con empleos más seguros
asumen parte de los costes generados por sus compañeros
con empleos caracterizados por una siniestralidad más alta.
En este sentido, la línea emprendida en los últimos cinco
años de simplificación de la tarifa y atenuación de diferencias
debería concluir, en un plazo de tiempo razonable, con una
tarifa de cotizaciones en la que existieran tres o cuatro tipos
de cotización, minorándose en la medida de lo posible los
tipos más elevados.
- En la línea de lo ya manifestado en cuanto a la
generalización de la acción protectora, debe extenderse la
posibilidad de cotizar al sistema de seguridad social por
cualquiera de los trabajos realizados en todos los sectores de
actividad económica. Esto supone la extensión al conjunto del
colectivo de becarios de postgrado de la cotización, así como
la inclusión a través de un sistema ágil y sencillo de todas las
empleadas de hogar como cotizantes a partir de cualquier
trabajo periódico.
- Debe considerarse si una parte de las actuales
bonificaciones no debe salir de los Presupuestos del Servicio
Público de Empleo Estatal para ubicarse, en términos de
neutralidad, en los Presupuestos de la Administración de
Seguridad Social, por atender más al objetivo de la
prolongación de la vida laboral que al desarrollo de políticas
activas de empleo. Tal es el caso de las bonificaciones en la
cotización para el mantenimiento en actividad de los mayores
de 59 años con antigüedad en su puesto de trabajo.
- Por último, otra de las posibilidades a examinar es la de
12

13. asignar con mayor transparencia la parte de la cuota
dedicada a la maternidad, paternidad, riesgo para el
embarazo y riesgo para la lactancia. El sistema ha
incrementado las prestaciones en éste área de la protección
social creando nuevas figuras, incrementado los periodos de
disfrute y las bases de cálculo, y generando incluso
coberturas no contributivas, y hasta ahora ha podido hacerlo
gracias a la buena situación financiera de la Seguridad Social,
pero este incremento en la acción protectora debe ser
financiado, y convendría en este sentido que los ciudadanos
conocieran qué porcentaje de recursos se destinan a esta
finalidad, y cuál es el tipo de equilibrio que define la adecuada
financiación de la acción protectora.
- En el marco de los acuerdos pactados con las
organizaciones representativas de cada uno de los sectores,
la cotización de los trabajadores autónomos debe revisarse, y
acercarse a los rendimientos reales del ejercicio profesional.
Puede ser inadecuado que un año de dificultades económicas
se obligue a un trabajador por cuenta propia a cotizar por
encima de los rendimientos que realmente obtiene, pero
también sería necesario fijar una cotización por encima de la
base mínima cuando los rendimientos son elevados, sobre
todo si bajo la dependencia del empresario se sitúan
trabajadores que cotizan por bases muy superiores.
2) RESERVAS
Las actuales reservas de la Seguridad Social están, por un
lado, definidas en la Ley Reguladora del Fondo de Reserva, y
por otro lado, contenidas en la diferente normativa que ha
venido configurando las reservas de las MATEPs.
En cuanto a la Ley Reguladora del Fondo de Reserva de la
Seguridad Social, con independencia de los aspectos más
13

14. polémicos, que dificultaron el acuerdo político sobre su
modificación en la pasada legislatura, es evidente la
necesidad de acometer cambios, a fin de adaptar el sistema
de gestión del Fondo a su actual magnitud e importancia, y de
permitir una gestión más ágil y eficiente de los recursos,
cuestiones éstas sobre las cuales no deberían existir
dificultades insalvables entre los diferentes grupos políticos.
Las diferentes reservas de las MATEPs tienen su origen en la
naturaleza aseguradora que era propia de estas entidades, y
su sentido es más discutible desde el punto de vista de un
sistema público, en el que el principal garante de las
prestaciones es en última instancia el Estado. El objetivo,
obviamente correcto, de que todo el exceso de excedentes de
las entidades revirtiera a la Seguridad Social ha producido el
efecto indirecto de que una vez las reservas de las entidades
están dotadas al 100% todo el excedente producido, incluido
el debido a los esfuerzos en la gestión y a las mejoras de
eficiencia, revierte a la Seguridad Social íntegramente, sin
que exista un mínimo incentivo a esta mayor calidad en la
gestión, en forma de la posibilidad de disponer de una parte
razonable de estos recursos para mejorar las prestaciones de
los trabajadores o las empresas mutualizadas.
En este sentido, sería aconsejable una simplificación de todas
las reservas y provisiones existentes, cuya finalidad quedaría
cubierta con una única reserva o fondo de contingencia para
obligaciones pendientes inmediatas.
Por otra parte, en cuanto al destino que quepa definir para las
reservas actualmente existentes, caben dos posibles
alternativas. Si en función de la culminación de la separación
de fuentes se estima necesario asignar una financiación mixta
o no contributiva a la prestación por asistencia sanitaria al
accidente de trabajo o a la enfermedad profesional, una parte
14

15. de las actuales reservas podría, en un periodo transitorio
amplio, financiar estas prestaciones sin apelar a las
cotizaciones sociales. De no adoptarse este criterio, el
destino natural de la mayor parte de estos fondos debería ser,
previas las oportunas modificaciones legales, el Fondo de
Reserva de la Seguridad Social.
3) PREVISIÓN SOCIAL COMPLEMENTARIA
Desde el punto de vista del sistema de protección social de
reparto, la previsión social complementaria es una parte
importante del conjunto del sistema. Los límites en la acción
protectora, que lógicamente afectan más a los colectivos
menos vulnerables (colectivos autoasegurados, pensión
máxima, situaciones de pluriempleo, etc…) pueden verse así
superados para garantizar durante la parte de nuestra vida
con menor actividad el nivel de ingresos que queremos
mantener. De ahí el apoyo fiscal del Estado, y la defensa que
es razonable hacer de esta forma de previsión, imprescindible
para un sistema público, ya que de no existir acumularía
demandas de muy difícil satisfacción.
La previsión social complementaria tienen en España ya más
de 20 años, y en este sentido disfrutamos de un periodo de
tiempo suficiente para analizar su penetración, la interacción
del sistema público de reparto y los privados
complementarios, y las consecuencias sociales de la actual
regulación.
Una primera cuestión a reflejar en este documento es si el
carácter complementario de la previsión social privada es,
desde la óptica del sistema público, suficiente. Si el sistema
público cubre de forma muy satisfactoria a la inmensa
mayoría de los trabajadores por cuenta ajena, y de forma
menos intensa a los trabajadores por cuenta propia, la
15

16. previsión social complementaria, a través de los instrumentos
individuales, no ha alcanzado una penetración suficiente en
los colectivos excluidos del mercado de trabajo (amas de
casa, personas discapacitadas con graves problemas de
inclusión laboral...). Desde el punto de vista de sexo, como el
principal atractivo de la previsión social complementaria es el
beneficio fiscal, la mayor parte de los titulares de planes de
pensiones son varones, de renta alta o media alta, lo que
plantea la conveniencia de moderadas reformas que mejoren
el papel que juega la previsión en el caso de las mujeres y en
los supuestos de ruptura de la unidad familiar. El incentivo
fiscal para generar pensiones para cónyuges no presentes en
el mercado de trabajo, cuando el matrimonio tiene régimen
económico de bienes gananciales, podría revisarse en
términos prudentes al alza en el marco de la sostenibilidad de
la política presupuestaria. El previsible impacto en pérdida de
ingresos podría verse compensado con la mejora en la
protección y la consiguiente disminución de las cargas
económicas que conlleva el mantenimiento de rentas
mínimas en estas situaciones.
En el caso de las personas discapacitadas la regulación de
los patrimonios protegidos, a pesar de las sucesivas mejoras
introducidas, tampoco ha alcanzado el nivel de penetración
social deseable.
En cuanto a los fondos de pensiones vinculados a la
negociación colectiva, es bien conocida su importancia en
algunos sectores de actividad económica, en las grandes
empresas en todos los ámbitos, y con una dimensión
reducida de participaciones, en la Administración Pública. El
marco global debería facilitar su desarrollo, por lo que se
considera que en el diálogo social los interlocutores sociales
y la Administración están llamados a abordar la importancia
16

17. de la previsión social complementaria en las empresas
pequeñas y medianas.
Deben estudiarse medidas que desarrollen la posibilidad de
complementar la acción protectora del sistema de reparto en
un aspecto importante para su sostenibilidad, como es la
prolongación de la edad de jubilación real. La falta de interés
del mercado por este tipo de productos ha concentrado las
discusiones en los límites de la aportación a los que puede
aplicarse el beneficio fiscal, en lugar de reflexionar sobre que
colectivos merecería la pena que se incorporaran a la
previsión social complementaria, y en qué productos ésta
puede resultar un valor complementario sólido al sistema
público.
En este mismo sentido, debería estudiarse, de cara a hacer
más atractiva la prolongación de la vida laboral, la
desvinculación entre la obligación de jubilarse y la realización
de los productos de previsión social complementaria a partir
de los 65 años, ya que en muchos casos esta prolongación
se realiza en la práctica con ritmos y jornadas menos
intensas, y por tanto con alguna merma de ingresos, y la
complementariedad de los rendimientos del trabajo con las
rentas provenientes de dicha previsión ayudaría a incentivar
esta decisión.
4) IMPACTO DE GÉNERO EN EL SISTEMA DE
PROTECCIÓN SOCIAL
Las significativas subidas de las pensiones mínimas
producidas en la pasada legislatura, junto con la preferencia
otorgada en la presente a las pensiones con familiares a
cargo o que viven en unidades económicas unifamiliares han
permitido reducir las diferencias por razón de sexo en los
pensionistas españoles. Sin embargo, durante muchos años
17

18. las pensiones de los varones, fruto de carreras de cotización
más continuas y con mejores bases, producirán pensiones
más altas que las de las cotizantes.
En algunos países europeos se ha ido produciendo antes que
en España la incorporación de la mujer al mercado de trabajo
y se ha llegado a un equilibrio entre hombres y mujeres en el
colectivo de cotizantes. Por ello, o debido a ello, es lo que ha
impulsado a esos países a adoptar determinadas medidas
que relativizan la importancia de las pensiones de viudedad
cuando se ha producido dicha circunstancia. Sin embargo, en
España aún no se ha llegado al equilibrio entre hombres y
mujeres, especialmente entre cotizantes con edades
superiores a los 45 años. Así, esta realidad hace
desaconsejable en términos de equidad y de justicia, una
reforma de las pensiones públicas como la producida en los
países europeos que han ido relativizando la intensidad de la
prestación de viudedad en la medida en que las mujeres
tienen un peso similar al de los hombres en el mercado
laboral. En España sigue siendo necesario garantizar con
medidas legales que no subsistan causas de discriminación
que, por no aparecer explícitas en el ordenamiento jurídico,
no dejan de tener efectos materiales que profundizan causas
de discriminación.
Ya hemos comentado como en términos de previsión social
complementaria, sería razonable que el incentivo fiscal para
generar pensiones para cónyuges no presentes en el
mercado de trabajo, cuando el matrimonio tiene régimen
económico de bienes gananciales, debería acercarse al
existente para generar una pensión propia. El previsible
impacto en la pérdida de ingresos podría verse compensado
por la mejora de la protección, con la consiguiente
disminución de las cargas económicas que conlleva el
mantenimiento de rentas mínimas en determinadas
18

19. situaciones.
La situación en los casos de ruptura familiar de los cónyuges
que han colaborado con la aportación de su trabajo al
mantenimiento de negocios familiares, y que en muchas
ocasiones se ven con edades avanzadas sin ninguna carrera
de cotización, haría necesario que la normativa permitiera
que pudiera reconocerse, mediante decisión judicial, la
cotización a la Seguridad Social durante un periodo de
tiempo, que permitiera a una persona, por el reconocimiento
con plenos efectos para su carrera de cotización, poder
depender más de su trabajo y de sus derechos que de rentas
y prestaciones compensatorias o derivadas.
Igualmente es necesario discutir y acordar con las
organizaciones de trabajadores autónomos si el régimen de
ayuda familiar es una ventaja o un inconveniente para los
cónyuges que colaboran con negocios familiares, en muchos
casos sin la plenitud de derechos de la que son acreedores.
Una modificación legislativa que permitiera modalidades de
cotización pensadas para las jornadas parciales debería
posibilitar que cuando los dos cónyuges colaboran en el
negocio o explotación, lo normal sea la cotización de ambos,
y no la excepción.
5) LOS SISTEMAS ALTERNATIVOS DE COTIZACIÓN:
MUTUALIDADES PÚBLICAS Y PRIVADAS
En el sistema español de protección social coexisten
mutualidades de empleados públicos, y otras de naturaleza
privada que son alternativas a la Seguridad Social para
determinados colectivos profesionales.
Buena parte los sistemas de Seguridad Social del mundo se
han construido sobre la base de la agregación de diferentes
19

20. regímenes de protección, corporativos, profesionales o
privados. En estos casos subsisten diferencias en función de
la heterogeneidad originaria, aunque también existe un fuerte
impulso a la homogeneidad, derivado inevitablemente de la
creciente movilidad funcional de los trabajadores y de la
modificación de las condiciones de trabajo.
En España, el sistema de seguridad social tal y como lo
conocemos nace de la quiebra de buena parte del sistema
mutualista, deficientemente gestionado con ausencia de
criterios actuariales. Pero del antiguo sistema subsisten, de
un lado, las tres grandes mutualidades públicas que engloban
a los empleados de la Administración de Justicia, de las
Fuerzas Armadas y de la Administración Civil del Estado, y
por otro lado, Mutualidades profesionales alternativas.
En cuanto a las primeras, es evidente que con la prudencia
necesaria y los ritmos que hayan de pactarse entre la
representación de los trabajadores y el Gobierno, la tendencia
a consolidar es la de la atenuación de las diferencias, y desde
luego la extensión del sistema de Seguridad Social en
detrimento de los sistemas menores. Inicialmente, estos
regímenes eran expresión del autoaseguramiento que
imperaba no sólo en la Administración, sino también en
algunas de las grandes empresas que gestionaban antiguos
monopolios: el empleador no constituía ni reservas ni fondos,
limitándose a abonar las pensiones correspondientes llegada
la edad de jubilación.
Este aseguramiento se ha visto interrumpido por la gestión de
numerosos servicios públicos, y de sus correspondientes
efectivos, por las Comunidades Autónomas. Con lo cual la
Administración del Estado asume la carga del abono de
pensiones de trabajadores contratadas por otras
Administraciones, sin que exista un sistema de mediación que
20

21. acumule la cotización en forma de ahorro o la reparta,
cuestión ésta que nunca se planteó para las Corporaciones
Locales, que contaban con su propia Mutualidad (MUNPAL).
Esta situación constituye una excepción en el panorama de
los sistemas de protección social, y por tanto la forma más
razonable de solventarla sería sin más la definición de una
fecha a partir de la cual los funcionarios de nuevo acceso a
las Administraciones Autonómicas ingresarán en el Régimen
General de la Seguridad Social. Se mantendría el régimen de
protección del que disfrutan los que actualmente están
incluidos en él, previa negociación y acuerdo con las
organizaciones representativas de los empleados públicos.
En cuanto a las Mutualidades profesionales, en muchos
casos han evolucionado hacia entidades regidas por los
principios de la capitalización, lo cual sin duda es positivo y la
eficacia en la supervisión del Ministerio de Economía ha
evitado casos como los producidos en otros momentos.
Únicamente cabría señalar la necesidad de garantizar
mínimos prestacionales que no descarguen en el Estado, a
través del nivel no contributivo, el mantenimiento de aquellas
personas que hacen carreras de cotización demasiado
débiles o intermitentes, así como las prestaciones
establecidas por la Seguridad Social para el resto de
colectivos, a fin de evitar la planificación en el aseguramiento,
buscando en determinadas etapas de la vida el
aseguramiento público y en otras el privado en función de las
prestaciones otorgadas por uno u otro sistema.
6) CULMINACIÓN DE LA SEPARACIÓN DE FUENTES:
ASPECTOS PRESUPUESTARIOS
Sin duda ninguna, de todas las actuaciones emprendidas por
los sucesivos gobiernos, la separación de fuentes de
21

22. financiación del conjunto de prestaciones que como derecho
subjetivo corresponden a los ciudadanos, de aquellas que
como contribuyentes generan en régimen de expectativa de
derecho, ha sido la más exitosa. Esta forma de proceder ha
permitido garantizar la viabilidad y sostenibilidad del sistema
de pensiones, atribuir la gestión de los servicios a las
Comunidades Autónomas a la vez que se mantenía la gestión
de las prestaciones económicas de la Seguridad Social bajo
la responsabilidad del Gobierno de la Nación, a fin de
garantizar la unicidad del sistema prestacional, y su titularidad
económica, en todo el territorio español, e integrar la
financiación de la sanidad y de los servicios sociales dentro
del sistema de financiación general de las Comunidades
Autónomas, con reglas específicas que garanticen en el
nuevo modelo la prioridad política y económica que se da a
los recursos necesarios para la gestión de los servicios
públicos fundamentales.
La culminación de este proceso se suele focalizar en la
definitiva financiación por parte del estado de los
complementos a mínimo de pensión. Los sucesivos gobiernos
han entendido no obstante que lo prioritario en este terreno
era mantener la vigencia plena del concepto, y no volver en el
ámbito de la Seguridad Social a financiar con cargo a las
cotizaciones sociales servicios que se prestan con carácter
universal al conjunto de la población. Así, en la década de los
noventa se redujeron de forma importante las aportaciones a
los complementos a mínimo para culminar la financiación de
la sanidad y de los servicios sociales con cargo a los
Presupuestos Generales del Estado. En la actual década, las
aportaciones a complemento a mínimo de pensión han
crecido muy significativamente, y no obstante el Estado ha
asumido desde cero la cofinanciación de los servicios
previstos en la Ley de Atención a las situaciones de falta de
autonomía personal y dependencia. En el acuerdo de 13 de
22

23. julio de 2006 el Estado se comprometió a asumir la
financiación necesaria de los complementos a mínimo si el
nivel contributivo del sistema arrojara déficit, y ese es sin
duda un compromiso relevante.
Para la culminación de la separación de fuentes, sería
necesario en primer lugar, desde el punto de vista de los
Presupuestos Generales del Estado, la subdivisión de la
actual sección 60 de los Presupuestos, separando la política
de pensiones y prestaciones económicas del sistema de la
Seguridad Social de las prestaciones sanitarias y sociales
financiadas por el Estado, de tal forma que dichas
prestaciones se desvinculen por completo de dicho sistema.
Con el mismo sentido, el Fondo de Reserva y las diferentes
reservas de la Seguridad Social deberían constituirse en una
sección presupuestaria independiente, sin perjuicio de las
oportunas transferencias en orden a las dotaciones del
Fondo, o en su caso y cuando proceda, a la financiación con
cargo al Fondo de la parte prevista del déficit del nivel
contributivo del sistema.
Pero estas cuestiones, de naturaleza formal, no son más
importantes que otras de naturaleza material. La separación
de fuentes, que ha llegado a la financiación presupuestaria,
no ha culminado en la separación del patrimonio de la
Seguridad Social, constituido fundamentalmente por
cotizaciones de empresarios y de trabajadores, pero también
por subvenciones estatales. La existencia en la contabilidad
patrimonial de un conjunto de préstamos del Estado,
concedidos precisamente para dar solución a las
insuficiencias de financiación sanitaria en los Presupuestos
Generales del Estado, puede permitir una solución que no
genere problemas contables ni a la Administración de
Seguridad Social ni al Estado, y que permita a las
23

24. Administraciones titulares de la gestión poder gestionar
plenamente los establecimientos en donde se ubican los
servicios, a la vez que la Administración de Seguridad Social
se ve liberada de una tutela que sólo reporta cargas sin
beneficio alguno, despejándose elementos complejos en su
contabilidad patrimonial.
La culminación de la separación de fuentes de financiación
exige así mismo una reflexión sobre la asistencia sanitaria
que se presta al accidente de trabajo y a la enfermedad
profesional, que de acuerdo con la Ley General de Seguridad
Social sigue siendo competencia del sistema. En nuestro
entorno tenemos todos los posibles ejemplos en el ámbito de
gestión y de la financiación de esta prestación: desde países
que tienen incorporada esta atención a la asistencia sanitaria
universal, hasta los que mantienen un régimen absolutamente
segregado; en lo tocante al régimen financiero, la financiación
vía impuestos, vía cotizaciones, y vía mixta están presentes.
En el régimen español la cotización por contingencias
profesionales cubre la financiación de la prestación, pero en
la práctica si la mutualización se produce directamente en las
entidades gestoras los costes de la atención son soportados
por el sistema público con financiación presupuestaria,
mientras que en el caso de las MATEPs gozan de recursos
propios y de un régimen de concertación variable con los
servicios públicos de salud. Es necesaria una reflexión que
indique si deben ser las cotizaciones sociales las que sigan
soportando la financiación de esta asistencia, o si debemos
transitar hacia un modelo basado en impuestos o mixto, para
el que podemos contar con el apoyo durante la primera
década de las reservas generadas por la gestión de las
contingencias profesionales en las MATEPs.
24

25. 7) CULMINACIÓN DE LA SEPARACIÓN DE FUENTES:
ASPECTOS LEGALES
La Ley General de Seguridad Social en España es expresión
de las diferentes coyunturas históricas por las que ha ido
configurando su presencia el sistema de protección social.
Así ha adaptado sus formulaciones a la práctica desaparición
del mutualismo y la aparición de las entidades gestoras, a la
paulatina incorporación de los regímenes especiales a las
prestaciones del Régimen General, a la definición del nivel no
contributivo y de las prestaciones cubiertas por el mismo.
Esta adaptación se ha hecho cumplidamente, y a pesar de su
carácter prolijo la Ley General de Seguridad Social no plantea
mayores problemas de interpretación y litigiosidad que otros
textos legales, más bien al contrario, cumple adecuadamente
con el principio de seguridad jurídica.
No obstante, la pervivencia de algunas de las formulaciones
originarias en materia de sanidad y servicios sociales,
generan una confusión que sería necesario aclarar,
desvinculando estas prestaciones universales de los
requerimientos del nivel contributivo. Por otro lado la Ley es
innecesariamente prolija en cuestiones que bien podrían
tener asiento en el desarrollo reglamentario, y en muchas
ocasiones parca en la configuración de las prestaciones del
sistema, e incluso en la definición de los elementos
constitutivos y fundamentales de las mismas.
Por estas razones, debería estudiarse la elaboración de una
nueva Ley General de Seguridad Social, siempre que su
redactado fuera consecuencia de un pleno acuerdo político y
con los interlocutores sociales. La nueva Ley se ceñiría a las
prestaciones vinculadas al nivel contributivo, y a la prueba de
recursos para quienes quedaran excluidos de la acción
25

26. protectora de aquél, dejando a la regulación de sus leyes
específicas la asistencia sanitaria, los servicios sociales, la
atención a la dependencia, etc.
El nuevo texto partiría de la base de que las prestaciones del
sistema, que en su gran mayoría fueron privativas primero del
Régimen General y luego se extendieron al resto de
regímenes, tienen naturaleza general. Con la formulación de
la prestación de cese de actividad de los trabajadores
autónomos, sólo el desempleo en el Régimen de Empleadas
de Hogar marca diferencias cualitativas, sustanciales en la
acción protectora entre regímenes.
Asimismo debe partir de la consideración de todas las
contingencias protegidas como obligatorias y universales,
eliminando, con toda la gradualidad y prudencia necesarias,
el carácter voluntario de la mutualización de prestaciones. El
accidente de trabajo y la enfermedad profesional por lo tanto
serían obligatorios para los nuevos afiliados, estableciéndose
procedimientos transitorios para la incorporación en un plazo
prolongado de tiempo a las contingencias no cubiertas para
los afiliados que actualmente no las han suscrito.
El texto debería basarse en una estructura de cotizaciones
que hiciera más transparente la asignación de recursos en el
sistema. Y debería recoger con una definición expresa los
derechos de los cotizantes, aspecto éste bien defendido en la
práctica por la aplicación sistemática del conjunto de las
normas, pero insuficientemente explicitado en la actual Ley.
Asimismo, debería resolver los problemas de encuadramiento
existentes en estos momentos en los regímenes especiales y
los sistemas especiales de cotización, estableciendo criterios
claros con voluntad de permanencia, que solventaran con
perspectiva de futuro los problemas vigentes en la actualidad,
26

27. consecuencia de la utilización de una multiplicidad de criterios
(profesión, empleador, actividad preferente, dimensiones de
la empresa o de sus órganos directivos) en el
encuadramiento.
Con carácter específico, estas reformas legales deben seguir
desarrollando los criterios del Pacto de Toledo en orden a la
convergencia de regímenes, con la integración del Régimen
Especial Agrario y del Régimen Especial de Empleadas de
Hogar en el Régimen General, un aspecto que no sólo tiene
una dimensión prestacional o de reconocimiento de derechos,
sino que es importante en la configuración de un mercado de
trabajo eficiente, que no pone barreras artificiales a la
movilidad funcional por diferencias de encuadramiento o de
prestaciones.
8) ASPECTOS ORGANIZATIVOS
La Administración Española de Seguridad Social es una de
las piezas más eficientes del entramado administrativo en
nuestro país, y ha alcanzado con una notable economía en
recursos procedimientos de gestión modernos, que
garantizan tiempos de respuesta rápidos garantizando la
seguridad jurídica de los administrados.
El modelo actualmente vigente nace cuando del antiguo
Instituto Nacional de Previsión, y asumiendo las funciones del
Mutualismo, surgen tres entidades gestoras (INSERSO;
INSALUD e INSS) con un servicio común (la TGSS),
manteniendo como entidad gestora específica para el
Régimen Especial del Mar al Instituto Social de la Marina.
Este modelo, que ha funcionado perfectamente hasta
nuestros días, ha llegado a un punto en el que es difícil
extraer nuevos valores añadidos a la vigente estructura. La
27

28. modernización de los procedimientos administrativos alumbró
la Gerencia de Informática de la Seguridad Social como
servicio común de las entidades y de la TGSS, y su peso
como es lógico en una Administración que se moderniza
velozmente no ha dejado de crecer. Los servicios jurídicos y
la Intervención General de la Seguridad Social se han dotado
de una estructura integrada que presta servicios a entidades
y servicios comunes. La pervivencia de diferentes estructuras,
en aquellas áreas de gestión en las que deben participar
conjuntamente, manifiesta la conveniencia de definir nuevas
formas de coordinación e integración de la gestión (por
ejemplo, en aquellas cuestiones en las que deben colaborar
la TGSS, INSS e ISM con las MATEPs).
Por estas razones, el planteamiento de futuro más
conveniente para la Administración de Seguridad Social es el
de una estructura administrativa única, que integre en sus
elementos de recaudación, afiliación y gestión de
prestaciones las funciones que en estos momentos realizan el
INSS, el ISM (para aquellos aspectos generales de
recaudación y pago de prestaciones ya reconocidas), la
TGSS, el Servicio Jurídico, la Gerencia de Informática, y la
Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social. La
Intervención General, y las funciones del ISM para las
prestaciones específicas del Régimen Especial del Mar se
mantendrían.
Esta estructura se dotaría de un tronco central de gestión,
para las cuestiones de personal, patrimonio, pagos,
cuestiones jurídicas, etc, con dos áreas específicas definidas
de afiliación/recaudación y reconocimiento de prestaciones.
Permitiría unificar las unidades duplicadas tanto en los
servicios centrales como en los periféricos, y destinar los
recursos hacia la gestión directa al ciudadano, así como
simplificar el funcionamiento de la Administración en los
28

29. procedimientos en los que intervienen diferentes entidades.
La modernización de la Administración Pública debe
trasladarse también a las Mutuas de Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales, entidades centenarias que
aúnan la colaboración entra la iniciativa privada y la pública,
la asistencia y las prestaciones económicas, y que deben
incardinarse mejor en la estructura administrativa desde los
puntos de vista de la transparencia, el control presupuestario
y de funcionamiento, sin perder la flexibilidad y la eficiencia
en las formas de gestión. La participación de los trabajadores
en las MATEPs debe dar un salto cualitativo para, sin
renunciar al carácter originario de las Mutuas como
agrupaciones de empresarios, permitir que sean reconocidas
como entidades eficaces prestadoras de servicios por parte
de los trabajadores de las empresas mutualizadas.
9) PRESTACIONES: PENSIÓN DE ORFANDAD Y DE
VIUDEDAD
La Ley de Medidas en materia de Seguridad Social 40/2007
realizó una amplia reforma sobre la pensión de viudedad, al
definir la dimensión de su acción protectora en la línea ya
definida por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en
1990 de que la pensión no es una garantía de ingresos, sino
una compensación por ingresos que se pierden. En este
sentido, se ha mantenido la pensión cuando existía evidencia
de que la muerte del causahabiente interrumpe un flujo de
ingresos hacia el beneficiario, bien por el mantenimiento de la
relación familiar, bien por la existencia de una indemnización
o renta proveniente del fallecido. Asimismo, se estableció una
pensión temporal para las personas con tiempos muy breves
de relación matrimonial, y se reconocieron las familias
vinculadas por lazos distintos a los del matrimonio.
29

30. Las reformas llevadas a cabo recientemente en España,
intentan dar respuesta a la evolución de la propia sociedad
como también ha sucedido en algunos países europeos en
este aspecto; se asimilan a efectos de Seguridad Social, las
parejas de hecho y los matrimonios y las propias parejas de
hecho con personas del mismo sexo. Asimismo la
modificación tanto de las situaciones de divorcio como de las
parejas de hecho, introduce mecanismos que consideran la
situación económica del cónyuge divorciado o, en su caso de
la pareja de hecho respecto al fallecido.
Cuestión bien distinta es la posibilidad de analizar, para los
nacidos y nacidas en las últimas décadas, la conveniencia de
asignar rentas vitalicias cuando las convivencias familiares
han sido breves y no existen descendientes. La regulación
actual ignora, en cuanto al acceso al derecho a la propia
pensión de viudedad, la duración de la carrera de seguro del
fallecido. Igualmente se ignora la edad del/a sobreviviente
para el acceso al derecho y la existencia o no de hijos
habidos. Por ello la conveniencia de estudiar si en estos
casos, y una vez alcanzada esa nueva situación de la
sociedad, no se adecua mejor a esa realidad social la
posibilidad de una indemnización en pago único, o de una
prestación temporal, tal y como está en el propio mandado de
la Comisión parlamentaria en octubre de 2003, cuando
sugería una reformulación integral de la pensión de viudedad.
La pensión de viudedad goza de un tratamiento diferenciado
respecto del resto de pensiones del Sistema, haciéndola
compatible con cualquier nivel de ingresos, incluidas otras
prestaciones o pensiones. La propia OIT se ha planteado el
cambio conceptual y en su momento válido en relación con la
“muerte del sostén de la familia” como así protagonizaba el
Convenio 102 del año 1952 y superado en ese sentido por
otros posteriores como el 128 de 1967. Por ello sí que parece
30

31. acertado admitir que el trasnochado concepto de “muerte del
sostén de la familia” del propio Convenio 102 de la OIT ha
perdido su sentido social. En consecuencia la reflexión que
encaminaría a tener en cuenta esos factores, parece un paso
obligado para modernizar y adecuar la prestación a las
nuevas situaciones sociales y las nuevas formas de familia y
convivencia.
La consideración de una edad determinada a partir de la cual
sobrevive un cónyuge al otro o su pareja de hecho, que
podría hacerse coincidir en torno a la legal de jubilación,
también debería ser motivo para una reestructuración de la
pensión de viudedad, tanto para el acceso al derecho como
respecto de su cuantía, especialmente en aquellos supuestos
en los que le ha disminuido su renta disponible por el
fallecimiento del cónyuge o pareja de hecho y no percibe otra
pensión que la de viudedad.
Hasta ahora, la compatibilidad de la pensión con el trabajo es
absoluta, y las diferencias entre que se disfrute de la pensión
trabajando o sin trabajar se limitan a la percepción del
complemento a mínimo, siendo conveniente seguir
introduciendo mejoras en las situaciones más vulnerables,
por un criterio de equidad que debería permitir estudiar la
posibilidad de establecer una relación más flexible entre las
rentas de trabajo y la pensión de viudedad, de modo que se
mejore la situación de los pensionistas que perciban una
única renta.
En cuanto a las reformas de la Ley 40/2007, la experiencia
nos demuestra la necesidad de definir con mayor perfección
la equiparación de situaciones acreditadas de violencia de
género con la existencia de vínculos económicos, por ser
evidente que estos últimos no pueden mantenerse en estas
situaciones, y que los trastornos de todo tipo que provoca la
31

32. violencia de género tienen también consecuencias
desfavorables para la víctima. Esta modificación sería
congruente con la reforma, ya realizada, que priva a los
maltratadores de cualquier derecho que puedan generar las
víctimas con su fallecimiento, se haya producido éste por
causa cualquiera.
En la misma dirección, es necesario producir una reflexión a
fin de evitar que decisiones tomadas en un momento
determinado en el que carecían de implicaciones
prestacionales, como la posible sustitución de una renta
vitalicia por una indemnización de otra naturaleza, ahora
arrastren consecuencias con sentido negativo. Es decir, que
manteniendo el contenido central de la reforma, que intenta
vincular la protección a la desprotección sobrevenida, es
necesario perfilar medidas transitorias que eviten efectos no
deseados.
En cuanto a la pensión de orfandad, la gran reforma
pendientes es la asignación de un valor determinado de
prestación al beneficiario con independencia de las unidades
familiares en que haya participado el causahabiente, de la
relación familiar entre los progenitores, y del número de
beneficiarios, para evitar casuísticas complejas en las que
acontecimientos producidos en unas unidades familiares
tengan repercusiones prestacionales en otras.
Esta reforma es menos ambiciosa que otras de mayor calado
realizadas en países europeos, pero como se ha indicado ya
la realidad española, con cambios sociales más recientes que
en otros países, se resentiría claramente en términos de
equidad entre sexos si desaparecieran las pensiones de
muerte y supervivencia.
32

33. 10) PRESTACIONES: INCAPACIDAD
Las reformas operadas sobre los procedimientos de gestión
de la incapacidad temporal han permitido en los últimos años
una reducción significativa de los costes indebidos de la
prestación, incrementándose por el contrario la protección de
los trabajadores afectados por procesos de enfermedad
común o temporal. La experiencia de los últimos años hace
aconsejable que el sistema de gestión habilitado para las
situaciones de prórroga de la IT por contingencias comunes
pase a utilizarse a partir de un periodo de tiempo en el cual
los procesos tienen la duración media acreditada, sin
modificar por ello el status jurídico de la prestación como tal.
Por otra parte, es necesario salir del debate, más superficial
que real, sobre si la prescripción de reposo en situaciones de
enfermedad común puede disociarse de las otras
prescripciones, y volver a la formulación legal de que las
situaciones de alta y baja son definidas por los médicos de
los servicios de salud y controlados, a través de los
correspondientes convenios de colaboración, por los
inspectores médicos de dichos servicios y de la Seguridad
Social. Dichos convenios permitirán que sea el propio
Servicio de Salud el que controle la calidad de los partes de
baja emitidos, sin que se genere un proceso de altas y bajas
emitidas por entidades diferentes con competencias
concurrentes.
Todo ello no empece sin embargo para que puedan
habilitarse nuevos mecanismos de control de las diferentes
situaciones. La intervención del especialista sería aconsejable
que se produjera a partir de un periodo mínimo de tiempo
para la continuidad del proceso. En los procesos de duración
inferior a los quince días deben mantenerse controles
33

34. específicos, a partir de la baja, para evitar que se genere una
cultura, minoritaria pero relevante en el imaginario social, de
abuso basado en el descontrol.
Es necesario no obstante abordar los problemas de la
incapacidad desde la perspectiva de la actuación integral
antes que desde un tratamiento más simplista, basado en
estrategias antiguas que no ofrecen resultados alentadores.
Los problemas complejos no tienen soluciones simples. Los
problemas pluricausales no tienen soluciones únicas. El
instituto de la colaboración, que en los tiempos de
implantación originaria del Seguro Obligatorio de Enfermedad
sirvió para que las empresas prestaran asistencia sanitaria a
sus trabajadores, ahora puede tener utilidad para definir
estrategias concertadas entre la representación empresarial y
la de los trabajadores, a fin de mejorar las condiciones de
trabajo, salud y el control de las prestaciones en la empresa,
con incentivos concretos para aquellos programas que
obtengan resultados evidentes.
Es preciso reflexionar sobre cómo incentivar el cambio de
puesto de trabajo ante dificultades adaptativas que están
detrás de muchas de las bajas de mayor duración. La
incapacidad parcial puede ser una estrategia, especialmente
en los procesos psicosociales (en los que es necesario
asociar en el diagnóstico y en el tratamiento a los
profesionales de la psicología), que ayude a disminuir la
prolongación de los procesos y a eliminar las frecuentes
recidivas, aunque siempre ha sido contemplada con
desconfianza entre los gestores del sistema por la posibilidad
de que abriera puertas a nuevos usos indebidos, y en este
sentido debería abordarse sometida a controles concretos.
La mejora en la calidad en la gestión de estas prestaciones,
que ha de tener como doble objetivo una protección mayor
34

35. para los trabajadores con problemas de salud, mediante una
mejor prevención de riesgos y una mejor atención, así como
un incremento en el control de los abusos, necesita para
poder llevarse a cabo el desarrollo de las unidades, servicios,
y en general el incremento del número de profesionales
dedicados a la medicina del trabajo en nuestro país; la
colaboración entre los diferentes servicios, ámbitos de
intervención, sistemas y entidades sería mucho más fluida si
esta interrelación tuviera de basamento grupos de
profesionales dedicados en exclusiva al abordaje del
problema en todas las administraciones e instituciones
sociales.
En todo caso, los supuestos más evidentes de inadecuación
entre los objetivos de la acción protectora y la realidad deben
revisarse, tanto para acometer reformas que atiendan nuevas
necesidades sociales como para evitar que se cronifiquen
situaciones desproporcionadas. No es razonable que trabajos
profesionales que se desarrollan en exclusiva en una parte de
la vida generen pensiones vitalicias. Ni que prestaciones
pensadas para cubrir la imposibilidad de trabajar (incapacidad
permanente absoluta) se compaginen con el trabajo. En
ambos casos sería razonable un tratamiento fiscal distinto al
actual, la minoración de la prestación, al menos como una
forma de evitar acumulaciones de rentas que se niegan a
colectivos más vulnerables y necesitados. En el otro lado de
la compleja problemática, en algunos casos la incapacidad
temporal es el refugio que buscan, a veces
desesperadamente, familiares que necesitan una ayuda
pública para dedicarse al cuidado de seres queridos que
padecen graves dolencias. Una prestación que, con los
controles y garantías debidos, fomentara la reducción de
jornada para el cuidado de familiares, compensando en una
parte suficiente las pérdidas de renta, podría hacer
35

36. innecesario el recurso al uso indebido de otras prestaciones.
Por otra parte, hay que incentivar que ciudadanos que les ha
sido concedida una pensión a edades tempranas puedan
reincorporarse más fácilmente al mercado de trabajo en
aquellos supuestos en que su situación incapacitante lo
permita. Podría consistir esa incentivación mediante ayudas
económicas a la contratación.
Las pensiones de jubilación resultan ser incompatibles con
realización de una actividad, salvo en aquellos supuestos
especiales en los que se permite compaginar trabajo a tiempo
parcial y jubilación parcial. Sin embargo, cuando se trata de
incapacitados, sean grandes inválidos o absolutos incluso
después de los 65 años de edad se les permite por la
legislación actual seguir compatibilizando la percepción
íntegra de la pensión con el trabajo a tiempo completo. No
parece que socialmente sea ésta la situación más acertada y
convincente, sino que el tratamiento para estos supuestos
debe discurrir por los mismos cauces que las pensiones de
jubilación.
11) PRESTACIONES: EDAD DE JUBILACIÓN
Uno de los logros actuales de las medidas de gestión y de los
cambios normativos operados en el sistema de Seguridad
Social ha sido el freno al descenso de la edad de jubilación
consecuencia de la normativa sobre Jubilación Parcial y
Flexible. Aunque la finalidad de la normativa no fuera
estrictamente la puesta en marcha de una nueva fórmula para
la jubilación anticipada, en la práctica las consecuencias
prácticas relevantes ha ido en esta dirección.
36

37. Desde el año 2005, las nuevas altas de pensión de jubilación,
en términos promedios, han evolucionado en el Régimen
General desde una edad media de 62,87 años a 63,27 años.
EDAD MEDIA DE JUBILACIÓN
Régimen Total
Años General Sistema
2004 62,97 63,55
2005 62,87 63,45
2006 63,06 63,61
2007 62,92 63,47
2008 63,16 63,65
2009 (*) 63,27 63,74
(*) Datos estimados a diciembre 2009.
Este crecimiento, similar al de la esperanza de vida a partir de
los 65 años
EVOLUCIÓN PREVISTA DE LA
ESPERANZA DE VIDA
Esperanza de vida
Años
a los 65 años
2007 19,91
2020 21,14
2030 21,86
2040 22,41
La esperanza de vida a los 64 años en 2009 es de 20,74 años.
ha permitido al sistema español de Seguridad Social
compensar con el retraso en el ingreso en la categoría de
37

38. beneficiarios el mayor tiempo en el disfrute de las
prestaciones del sistema, y se ha conseguido mediante la
mayor precisión en la definición de las modalidades de
jubilación anticipada y con incentivos al retraso en la edad de
jubilación. En la definición de las medidas adoptadas ha
pesado sin duda la particularidad, ya comentada, de que el
sistema español de Seguridad Social jubila antes a los
trabajadores que realizan labores sedentarias que a los que
realizan otras con mayor carga física y de penosidad. Este
esfuerzo de racionalización debe continuar, ya que el
incremento de la esperanza de vida debe ser compensado
con la evolución de otros factores para garantizar la
sostenibilidad del sistema, y es necesario articular una
estrategia que permita, a lo largo de los próximos decenios,
que la evolución de la edad media de las altas en jubilación e
incapacidad y la esperanza de vida sigan un curso paralelo.
Coincidiendo con los periodos transitorios fijados en la Ley
40/2007, de medidas en materia de Seguridad Social, deben
acometerse las siguientes actuaciones:
- Tal y como se ha manifestado en otro lugar del
documento, la búsqueda de alternativas individuales
para la anticipación voluntaria de la edad de jubilación
en la previsión social complementaria, deben excluirse
del sistema de pensiones de reparto.
- La incentivación de la prevención de riesgos, del cambio
de condiciones y lugar de trabajo, a fin de evitar la
exclusión temprana del mercado laboral por razones
adaptativas o de incapacidad. Tal y como se señala en
el acuerdo de julio de 2006, éste debe ser el tratamiento
ordinario que se aplique al conjunto de situaciones, y no
la jubilación anticipada.
38

39. - El fomento de la jornada flexible durante los últimos años
de vida laboral, a fin de evitar la transición brusca entre
actividad y jubilación y que esta demanda de flexibilidad
se derive como efecto perverso hacia la incapacidad
temporal o a la búsqueda de la anticipación en la
jubilación.
- Limitar las reducciones de plantilla en las empresas con
beneficios, e imponer la cofinanciación de los
sobrecostes producidos por la exclusión temprana del
mercado de trabajo a las empresas.
- Eliminar las formas de uso indebido del despido como
forma de acceso a la jubilación anticipada. En este
sentido, los contratos individuales de prejubilación
establecidos en la Ley 40/2007 deben limitarse para
aquellos trabajadores que se encuentren fuera de la
negociación colectiva, y deben llevar aparejado
compromisos claros de cofinanciación por parte de las
empresas.
- Los coeficientes de reducción de la edad de jubilación,
que a partir de la Ley 40/2007 exigen la correspondiente
puesta en práctica de cotizaciones recargadas, deben
suponer en todo caso un recargo, aunque sea
moderado, en la cotización, que sirva como incentivo
para el cambio en las condiciones de trabajo que permita
la prolongación de la vida laboral.
- La edad legal mínima de 52 años para la jubilación debe
incrementarse paulatinamente y universalizarse de
inmediato.
La elevada esperanza de vida de los españoles, y su rápido
crecimiento, con especial intensidad en el caso de la
esperanza de vida de las personas que cumplen 65 años,
39

40. hace necesaria no obstante una actuación más decidida para
garantizar el curso paralelo de los indicadores del sistema,
imprescindinble para asegurar la evolución acompasada entre
ingresos y gastos.
Siguiendo el camino emprendido por otros países europeos,
la edad legal u ordinaria de jubilación debe desplazarse
desde los 65 hasta los 67 años. Este incremento ha de
aplicarse paulatinamente a lo largo de un periodo de tiempo
razonable, que guarde correspondencia tanto para las
necesidades del sistema como para la adaptación de los
ciudadanos a los cambios normativos. Las experiencias de
los países europeos pueden servir de valioso indicador en la
definición que no obstante ha de basarse esencialmente en
nuestra realidad demográfica.
Este periodo de tiempo debe coincidir, en su inicio, con la
finalización de la mayor parte de los periodos transitorios de
la Ley 40/2007, en el año 2013.
La configuración legal de la medida debe respetar las
situaciones en curso, en las que diferentes colectivos de
trabajadores despedidos han acordado garantías
suplementarias en relación con su proceso de jubilación. En
la adopción de estas medidas en otros países este
desplazamiento se ha producido respetando asimismo, en los
términos, condiciones y ámbitos temporales establecidos
reglamentariamente, la posibilidad de los afiliados de
mantener la edad de jubilación legal anterior o una intermedia
siempre que los costes de esta decisión fueran asumidos por
el beneficiario.
Asimismo, la modificación de la edad legal tiene implicaciones
sobre un conjunto de normas y determinaciones, que
40

41. requieren de una consideración conjunta de diferentes
parámetros del sistema, como el periodo de carencia general
y específica, el resto de variables que inciden en la
determinación de la pensión, los requisitos de edad
establecidos en relación con la edad legal, etc. Es razonable
prever la evitación de efectos perversos, que puedan tanto
anular como incrementar arbitrariamente los objetivos
deseados y, en este sentido, es deseable que esta
consideración conjunta se realice partiendo de un conjunto de
elementos, sin descartar por tanto cambios en otras variables,
tanto los enunciados en el capítulo siguiente como otros que
puedan mejorar o distribuir con mayor equidad las medidas
que se proponen.
12) PRESTACIONES: JUBILACIÓN
Aunque en la legislatura pasada el Gobierno de España ya
hizo pública una posición sobre la reforma del sistema de
pensiones más favorable a una reforma global de ingresos y
gastos, y que afectara al conjunto de las prestaciones del
sistema, para evitar que medidas aisladas tuvieran como
incidencia la búsqueda de fórmulas alternativas de
planificación prestacional, es evidente que el tronco central de
una sistema de pensiones públicas sigue siendo la pensión
de jubilación.
Prolongar la edad real de jubilación, incrementar el número
de cotizantes que realizan carreras largas, incrementar las
bases de cotización para frenar las situaciones de mayor
desproporción entre aportaciones y prestaciones, disminuir la
economía sumergida, hacer depender en un grado creciente
las prestaciones de las aportaciones efectivas realizadas, son
elementos fundamentales para la sostenibilidad y equidad de
un sistema de pensiones que tiene bases sólidas, ancladas
41

42. en la separación de fuentes de financiación y en una gestión
transparente y homogénea en todo el territorio nacional. Pero
aún así, el reto demográfico, con la jubilación de extensas
cohortes de edad, la disminución de las tasas de natalidad, y
las mejoras de las prestaciones reconocidas, no pueden
alcanzar como única respuesta la apelación a las reservas del
sistema.
Precisamente la fortaleza, las reservas y la buena gestión
continuada de la Seguridad Social hacen posible la puesta en
marcha de reformas paulatinas, con periodos transitorios
prolongados, que permitan la adopción de medidas que
mantengan de forma constante la confianza en las
prestaciones del sistema.
Estas reformas han de permitir en todo caso la mejora de la
equidad interna del sistema, evitando los agravios que para
los trabajadores despedidos en el último tramo de su vida
laboral se producen debido a la excesiva concentración de los
procedimientos de cálculo de la pensión sobre estos últimos
años. Las reformas, por otra parte, no se pueden basar en la
existencia de procedimientos alternativos para el cálculo de
las prestaciones, porque como es evidente cada cotizante
escogerá los procedimientos más beneficiosos y el sistema
soportará los costes de la planificación sin ganar en equidad
real.
En primer lugar, el cálculo de la pensión debe realizarse
sobre los periodos de cotización real, sin que el
procedimiento pueda añadir o restar sin justificación periodos
o bases de cálculo.
En segundo lugar, la capacidad de elección de base de
cotización debe limitarse para evitar una planificación
prestacional desvinculada del nivel de ingresos del cotizante,
42

43. que además genera situaciones de desprotección cuando no
se ha mutualizado una contingencia, o cuando sobreviene
una interrupción de la actividad y la prestación reconocida es
muy inferior a los rendimientos como activo.
En tercer lugar, debe establecerse una única base reguladora
para el cálculo de todas las prestaciones del sistema, que
utilice mecanismos homogéneos para configurar la media de
las bases de cotización que la conforman.
En cuarto lugar, es necesario que se analicen diferentes
medidas paramétricas vinculadas con la evolución de los
ingresos del sistema, el PIB, la tasa de dependencia o del
desplazamiento de la edad legal de jubilación y la esperanza
de vida a partir de los 65 años para que una combinación de
las mismas puedan acompasar el crecimiento de los gastos
con las posibilidades del sistema. Tales parámetros deberían
tenerse en cuenta para modular en su caso el periodo de
carencia, el computo de la base reguladora, el porcentaje
aplicable a la misma según el número de años cotizados (i.e.
tasa de sustitución).
Además, debe fijarse un procedimiento de cómputo de la
pensión de jubilación (en periodos, bases, etc) que no
penalice a los trabajadores despedidos al final de su vida
laboral, y que garantice en términos crecientes la equidad
interna del sistema, y la correspondencia entre cotización
efectuada y prestaciones.
Estas medidas, que estructuran mejor el sistema de reparto y
permiten acentuar su carácter solidario, no deben excluir su
posible combinación con otras actuaciones aplicadas en
diferentes países europeos, que han actuado sobre otras
variables del sistema o que han creado cuentas nocionales
que incorporan a la relación entre aportaciones y pensiones
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44. un conjunto de factores vinculados a la riqueza del país. La
definición de acuerdos sociales profundos, el establecimiento
de periodos transitorios adecuados, y la existencia de
mecanismos de evaluación que permiten conocer los efectos
sociales concretos de las modificaciones introducidas, son
componentes básicos de las reformas más ambiciosas.
Como es lógico, el mantenimiento de la regla de statu quo
supone, no sólo que los actuales pensionistas nunca se verán
afectados, sino que los trabajadores más veteranos sólo se
verán concernidos de forma muy poco significativa. También,
aunque sea innecesario, hay que recalcar que estas medidas
buscan el equilibrio interno y externo del sistema. Los nuevos
procedimientos supondrán un mayor equilibrio, aumentarán
las pensiones que guardan una relación insuficiente con las
aportaciones producidas, y exigirán mayores aportaciones
cuando la desproporción sea desfavorable a éstas. Son
medidas que aspiran a hacer sostenible el incremento en la
protección social, que va a producirse, y por lo tanto que no
prevén disminución alguna del gasto social. Y son medidas
que deben acordarse, en el plano social y político, con
horizontes temporales lo más dilatados posibles, y
aprovechando los instrumentos de evaluación puestos en
marcha durante los últimos años (Muestra continua de vidas
laborales, proyecciones, etc).
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45. EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE PENSIONES Y PENSIÓN MEDIA
A 31 DE DICIEMBRE
Año Número Incr. Pensión media Incr.
2000 7.649.392 1,16 471,79 4,98
2001 7.715.679 0,87 498,36 5,63
2002 7.793.805 1,01 519,36 4,21
2003 7.855.750 0,79 550,44 5,98
2004 7.920.695 0,83 581,56 5,65
2005 8.107.268 2,36 612,14 5,26
2006 8.231.379 1,53 647,26 5,74
2007 8.338.439 1,30 681,46 5,28
2008 8.473.927 1,62 725,88 6,52
2009(*) 8.614.238 1,66 761,82 4,95
(*) estimación
Al igual que otros países europeos, nuestro sistema de
Seguridad Social debe de continuar consolidando en los
próximos años, tanto su sostenibilidad como su adecuación y
suficiencia protectora, todo ello en un contexto de presión
sobre las finanzas públicas y de progresivo acercamiento de
los desafíos planteados por el envejecimiento demográfico, si
bien éstos son más inminentes en el caso de otros países
europeos.
En este escenario, el mantenimiento de la capacidad de
trabajo a lo largo del ciclo vital, en especial en relación a los
trabajadores de más edad y de aquellos con algún tipo de
discapacidad o problemas de salud; la prolongación del
periodo de vida laboral como consecuencia lógica de un
aumento de la esperanza de vida y la generación de un
cambio cultural a favor del envejecimiento activo y saludable
- objetivos ya formulados en su momento por las Naciones
Unidas, y en particular por la OIT - siguen siendo hoy
objetivos clave a alcanzar para responder a dichos desafíos.
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46. Por ello, las políticas de Seguridad Social deberán buscar una
mayor coordinación con otras políticas conexas (empleo,
sociales, rehabilitación y prevención, salud laboral, formación,
servicios sociales de apoyo etc) con vistas a favorecer en
mayor medida las transiciones desde la protección a la vida
activa en aquellos casos en que este potencial exista.
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