Este documento discute los problemas de coordinación y asignación de competencias entre los niveles del Estado en Chile. Señala que si bien existen beneficios en la descentralización, también hay costos derivados de la falta de claridad en las funciones de cada nivel de gobierno. Propone un modelo de descentralización vertical y subsidiario que incluya 1) precisión de funciones para regiones, provincias y municipios, 2) definición de funciones por bloques o ámbitos, 3) un mecanismo para dirimir controversias de competencias y 4) el uso de contr

1. INSTITUCIONALIDAD:
DIVISIÓN Y COORDINACIÓN RESPECTO DE LAS
COMPETENCIAS ENTRE LOS NIVELES DEL ESTADO
ADRIANA DEL PIANO*
IGNACIO IRARRAZAVAL
EDUARDO PEREZ
Valparaiso, 16 Enero 2009

2. Agenda
1. Introducción: Marco Conceptual
2. Diagnóstico: Problemas de coordinación y
asignación de competencias
3. Propuestas
4. Economía política del problema
2

3. 1. INTRODUCCION:
MARCO CONCEPTUAL

4. PORQUE DESCENTRALIZACION
TEOREMA DE LA MAYOR INVOLUCRAMIENTO
DESCENTRALIZACIÓN DE LA COMUNIDAD
(Oates, 1972)
Al transferir
La provisión de bienes responsabilidades que
públicos será más eficiente, tienen repercusiones en el
cuanto más se adecue a la ámbito local al gobierno
demanda, territorialmente subnacional, se logra mayor
diferenciada, de dichos un escrutinio o control
bienes. ciudadano.
SUBSIDIARIEDAD VERTICAL
EFICIENCIA ASIGNATIVA

5. PORQUE DESCENTRALIZACION
Aspectos positivos
-Mejor correspondencia entre la oferta de bienes y
servicios públicos y las preferencias o demandas
ciudadanas
- Capacidad de innovación en la oferta de servicios
públicos con gran cantidad de organismos
descentralizados
- Reducción de costos de acceso a información
Aspectos negativos
-Insuficiente o mala calidad de las administraciones
subnacionales.
- Riesgo de la estabilidad macroeconómica
- Falta de cohesión política y social

6. DIMENSIONES DEL CONCEPTO DE DESCENTRALIZACION
• FISCAL: Que participación tienen los gobiernos
subnacionales en los ingresos y gastos publicos.
• ADMINISTRATIVA: Que autonomía decisional
tienen los gobiernos subnacionales.
• POLITICA: Cuanto representa el gobierno
subnacional al electorado local
Schneider 2003, B.C. Smith, Cheema & Rondinelli.

7. RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES: CRITERIOS
QUIEN HACE QUE COSA? Asignación del gasto
• Asignar cada función al nivel inferior de gobierno.
Mientras existan variaciones en preferencias y costos
habrá ganancias en eficiencia en la modalidad
descentralizada.
• La provisión centralizada debe reservarse para casos en
que no hay diferencias locales en la demanda por
servicios, hay amplios derrames de beneficios que no
pueden ser estimados con precisión, los costos de
administrar descentralizadamente pueden ser muy altos.
Bird, 2002

8. EN SUMA:
CRITERIOS A CONSIDERAR EN RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 1
•Subsidiariedad vertical
•Equivalencia fiscal:
•Asignación completa
•Autonomía
• Accountabilty – Chequeos y contra chequeos

9. 2. DIAGNOSTICO: Problemas de coordinación y
asignación de competencias

10. Núcleo del problema
• En general no se discuten los beneficios de la descentralización
PERO
• Si se reconocen costos derivados de la multiplicidad de funciones
entre los distintos niveles de gobiernos subnacionales.
- Traslapes, Duplicación
- Coordinación
- Cooperación
Resultados
Falta de accountability y menos eficiencia asignativa  Procesos
incompletos.

11. PROBLEMAS DE COORDINACIÓN: LATINO AMERICA
• Las funciones de provisión y suministro de bienes y
servicios se delegan cada vez más en los niveles
subnacionales.
• Distribución asimétrica de las responsabilidades y de los
ingresos entre los organismos subnacionales
• Fuertes limitaciones en la asignación y ejecución de las
competencias.
• Mucha interferencia política y difusas estructuras de
responsabilidades.
• Desquilibrios fiscales verticales  alto nivel de
transferencias intergubernamentales.
Aghón + Edling

12. PROBLEMAS DE COORDINACIÓN: CHILE
LOCM - MUNICIPALIDADES
6 Funciones privativas
12 Funciones Relacionadas
11 atribuciones para el cumplimiento de funciones
LOCGAR - REGIONES
10 Funciones Generales
6 Funciones Ordenamiento Territorial
7 Funciones en desarrollo social y cultural
9 atribuciones para el cumplimiento de sus funciones
PROGRAMAS SOCIALES
PREVIENE, Chile Solidario, PRODESAL, EGIS, Comuna
Segura, 24 horas, OPD, Chile Crece Contigo, etc.

13. PROBLEMAS DE COORDINACIÓN: CHILE
Valenzuela, (BID) 2005

14. PROBLEMAS DE COORDINACIÓN: CHILE
1. Clarificación de la asignación de responsabilidad entre los niveles
de la administración del estado y del sector privado para las
funciones de regulación, financiamiento, provisión y supervisión
de las inversiones y servicios.
En algunos casos existe entrega de responsabilidades hacia los niveles
locales, pero sin el financiamiento adecuado para cumplir las funciones
encomendadas, en otros casos se entrega el financiamiento y la
responsabilidad de la provisión, pero sin embargo, las regulaciones
dictadas central y sectorialmente no permiten la autonomía de los
proveedores en la toma de decisiones sobre la gestión. Aún se
mantienen algunos servicios que son financiados y proveídos desde los
niveles sectoriales lejos de la demanda de los ciudadanos. Por último,
existen responsabilidades de provisión a cargo de gobiernos locales
cuyo tamaño y capacidad técnica son muy reducidas.
Banco Mundial 2005

15. PROBLEMAS DE COORDINACIÓN: CHILE
AVANCE LEGISLATIVO
- Bol. 3436: Reforma Constitucional en materia de
gobierno y administración regional.
Elección directa de consejeros regionales. Transferencia de funciones públicas: Ord. Territorial,
medioambiente, transporte, Des. Rural, Des. Social, Educación, salud, deporte …. Por decisión
Presidencial o petición de los consejeros regionales. Convenios plurianuales con ministerios. Areas
metropolitanas al gobno. Regional
- Bol. 5224: Reforma constitucional en materia de
asociacionismo municipal.
- Bol 5872: Modificaciones a LOCGAR. Transferencia
de competencias.
Establece procedimiento para la transferencia de competencias desde g. Central a Regional, comité
interministerial evalúa, redefine funciones del G. Regional. Nuevas plantas en serv. Administrativos
regionales

16. PROBLEMAS DE COORDINACIÓN: OECD
ITALIA
• Reforma constitucional del 2001: los poderes no expresamente
reservados para el gobno central por la constitución están
reservados para las regiones.
• Funciones administrativas: se asignan en función del principio
de subsidiariedad, diferenciación y proporcionalidad: En gral.
Las funciones se asignan a los municipios a menos de que su
implementación sea uniforme requiera del apoyo de los niveles
superiores del gobno. Subnacional.
• Accordi di programma quadro: contratos para el desarrollo
territorial tienen mecanismos de incentivos a través de bonos
por su cumplimiento y sanciones por incumplimiento

17. PROBLEMAS DE COORDINACIÓN: OECD
ESPAÑA
• Negociación individual entre autonomías y gobierno central
• Se permiten convenios vinculantes entre niveles de gobierno y
se puede recurrir a las cortes constitucionales por
incumplimiento
• Todo convenio tiene una comisión de seguimiento . Hay una
corte administrativa que lidia con los conflictos de competencia
• También es posible la creación de consorcios entre gobiernos
subnacionales, estos contratos pueden tener mayor duración en
el tiempo para la prestación de servicios
• Los convenios son públicos y se conocen a través del boletín
oficial.

18. PROBLEMAS DE COORDINACIÓN: OECD
FRANCIA
• La reasignación de funciones se realizó en “bloque”
• Contratos de planificación estado-región: duran 7 años, son
firmados entre el gobno central (prefecto) y el representante del
consejo regional, no son una transferencia de competencias sino
una forma de cofinanciamiento de un número de tareas .
• Los contratos son mecanismos de negociación para los
objetivos a lograr y las tareas a realizar, estos pueden cubrir una
amplia gama de temas.
• Vinculo entre objetivos nacionales y regionales: hay objetivos
nacionales como el tren de alta velocidad, estos objetivos los
impone y controla el gobno nacional

19. 3. PROPUESTAS SOBRE MECANISMOS DE
COORDINACION Y ASGINACION DE COMPETENCIAS

20. PROPUESTAS PRELIMINARES
MODELO DE DESCENTRALIZACION VERTICAL Y SUBSIDIARIO
1. PRECISIÓN DE FUNCIONES EN LOS GOBIERNOS
SUBNACIONALES
REGIONES
- Aprovechar economías de escala
- Funciones definidas en bloque
- Alcance de las funciones precisadas por ley
- Diversidad institucional pactada/obtenida
Funciones
-Infraestructura Regional: Planificar y desarrollar
-Innovación: Facilitar y promover
- Desarrollo económico regional: Facilitar
- Medioambiente: Planificar y fiscalizar.

21. PROPUESTAS PRELIMINARES
MODELO DE DESCENTRALIZACION VERTICAL Y SUBSIDIARIO
1. PRECISIÓN DE FUNCIONES EN LOS GOBIERNOS
SUBNACIONALES
PROVINCIAS
- Definición territorial es poco clara y artificiosa.
- Difícil precisar funciones de bloque a este nivel.
Funciones
- Seguridad y orden público

22. PROPUESTAS PRELIMINARES
MODELO DE DESCENTRALIZACION VERTICAL Y SUBSIDIARIO
1. PRECISIÓN DE FUNCIONES EN LOS GOBIERNOS
SUBNACIONALES
MUNICIPIOS
- Revisión y precisión del alcance de las funciones.
- Mecanismos de negociación y coordinación subnacional
- Diversidad institucional pactada/obtenida
Funciones
- Distinción por el alcance de las funciones considerando
subsidiariedad vertical.

23. PROPUESTAS PRELIMINARES
MODELO DE DESCENTRALIZACION VERTICAL Y SUBSIDIARIO
2. DEFINICION Y ALCANCE DE FUNCIONES EN BLOQUE
- Definir funciones en bloques o ámbitos
temático/sectoriales
- Precisar el alcance de las funciones en función de la
fuerza/capacidad que debe imponerse para su
cumplimiento

24. PROPUESTAS PRELIMINARES
MODELO DE DESCENTRALIZACION VERTICAL Y SUBSIDIARIO
3. MECANISMO PARA DIRIMIR CONTROVERSIAS DE
COMPETENCIAS ENTRE DISTINTOS NIVELES DEL
ESTADO
Consejo de Estado

25. PROPUESTAS PRELIMINARES
MODELO DE DESCENTRALIZACION VERTICAL Y SUBSIDIARIO
4. CONTRATOS ENTRE NIVELES DE GOBIERNO
-Deben permitir la reorganización de deberes y derechos
entre los gobiernos
- El objetivo puede ser la transferencia de cierta función o
el establecimiento de una función compartida respecto a
un tema puntual
- Los contratos pueden ser utilizados como un
complemento para la delegación de una función.

26. 4. PROBLEMAS DE ECONOMIA POLITICA

27. PROBLEMAS DE ECONOMIA POLITICA
DIFICULTADES
-Cambios en las Leyes orgánicas constitucionales
requiere de alto quórum
ESTRATEGIA
- Permitir al Consejo de Estado dirimir competencias.
- Introducir mecanismos de contratos entre gobiernos
subnacionales.

28. BIBLIOGRAFIA
•AGHON, G. y EDLING, H. (1997) Descentralización fiscal en América Latina: algunas lecciones y
nuevos desafíos. CEPAL/GTZ.
•BIRD, R. (2000) Intergovernmental fiscal relations in Latin America. Sustainable Development
Department, Technical paper series. Interamerican Development Bank
•CHARBIT, C. (2007) Linking regions and central governments: Contracts for regional development.
OECD, OECDpublishing.
•FINOT, I. (2002) descentralización y participación en América Latina: Una mirada desde la
economía. Revista de la CEPAL, 78; 139-149
•MARDONES, R. (2008) Descentralización: una definición y una evaluación de la agenda
legislativa chilena (1990-2008) Revista EURE, Vol XXXIV, No. 102.
•SCHNEIDER, A. (2003) Decentralization: Conceptualization and measurement. Studies in
comparative internacional development, Fall 2003, Vol. 38 No. 3.
•SHAH, A. (2008) Macro federalism and local finance. Public sector governance and accountability
series. The World Bank.
•SPANH, P.B. (1998) Coordination, cooperation and control within decentralized fiscal systems.
Serie Política Fiscal 103. ECLAC/GTZ

29. INSTITUCIONALIDAD:
DIVISIÓN Y COORDINACIÓN RESPECTO DE LAS
COMPETENCIAS ENTRE LOS NIVELES DEL ESTADO
ADRIANA DEL PIANO*
IGNACIO IRARRAZAVAL
EDUARDO PEREZ
Valparaiso, 16 Enero 2009

30. CUAN DE ACUERDO O DESACUERDO ESTA UD. CON LA SIGUIENTE
AFIRMACION P.10.
“El actual modelo municipal es anticuado, está en crisis y no responde a
las expectativas ciudadanas, ni a las exigencias de desarrollo del país”
Alcaldes

31. EN SUMA:
CRITERIOS A CONSIDERAR EN RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 2
Funciones y límites definidos en la ley
•
Identidad legal (Personalidad jurídica + patrimonio propio)
•
Consejo elegido
•
Niveles significativos de discrecionalidad sobre el uso de los
•
recursos
• Capacidad para manejar las responsabilidades
• Participación en la toma de decisiones.
• Fuentes propias de ingresos respecto de las cuales hay atribuciones
para fijar umbrales.
B.C. Smith

32. RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES: CRITERIOS
QUIEN HACE QUE COSA? Asignación del gasto
Accountability en los gobnos subnacionales se logra cuando:
•
Gobnos. Cobran por los servicios que prestan
–
(Si no es posible cobrar) Los servicios se financian con impuestos locales
–
Cuando hay transferencias intergubernamentales: gobnos subnacionales deben rendir cuenta al
–
gobno. Nacional.
Problema de coordinación
–
Estos criterios requieren de:
•
‐ Claridad en la asignación de responsabilidades
‐ Accountability
‐ Autoridad.

33. CHILE: AVANCE LEGISLATIVO
Agenda Legislativa 1990 -2008: 174 leyes en temas
regionales y locales
- 25 leyes sobre territorios o localidades específicas
- 27 sobre afinamiento legislativo
- 24 sobre educación municipal
- 20 sobre financiamiento municipal
- 17 sobre creación de nuevas comunas
- 7 leyes sobre temas regionales
- 3 reformas comprehensivas
Mardones 2008

34. LOCM – FUNCIONES Y ATRIBUCIONES DEL MUNICIPIO
PRIVATIVAS ATRIBUCIONES
1. Elaborar plan comunal de desarrollo
2. plan regulador comunal
3. promoción del desarrollo comunitario
4. Aplicar las disposiciones transporte y tránsito públicos 1. Ejecutar plan comunal de desarrollo
5. Aplicar las disposiciones construcción y urbanización 2. presupuesto municipal
6. El aseo y ornato de la comuna. 3. Administrar los bienes municipales y nacionales de uso
público
4. Dictar resoluciones obligatorias con carácter general o
particular;
RELACIONADAS
5. Establecer derechos por los servicios
1. La educación y la cultura
6. Adquirir y enajenar, bienes muebles e inmuebles;
2. La salud pública y la protección del medio ambiente
7. Otorgar subvenciones y aportes IPSFL
3. La asistencia social y jurídica
8. Aplicar tributos que graven actividades o bienes que tengan
4. Promoción del empleo y el fomento productivo
una clara identificación local
5. Turismo, el deporte y la recreación;
9. Constituir corporaciones o fundaciones cultura y artes.
6. Urbanización y la vialidad urbana y rural;
10. Establecer unidades vecinales
7. Construcción de viviendas sociales
11. Aprobar los planes reguladores comunales y los planes
8. Transporte y tránsito públicos
seccionales
9. Auxilio en situaciones de emergencia
10. Medidas de prevención en seguridad ciudadana
11. Promoción de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres
12. Desarrollo de actividades de interés común en el ámbito local.

35. LOCGAR – FUNCIONES Y ATRIBUCIONES DEL GOBIERNO REGIONAL
FUNCIONES GENERALES DEL GOBIERNO REGIONAL ATRIBUCIONES
1. Elaborar y aprobar las políticas, planes y programas de desarrollo de la región
2. Resolver la inversión de los recursos FNDR
3. Decidir la destinación a proyectos ISAR
4. Dictar normas de carácter general para regular las materias de su competencia,
5. Asesorar a las municipalidades,
6. Adoptar medidas para enfrentar situaciones de
7. emergencia o catástrofe, 1. Aprobar y modificar las normas reglamentarias regionales que le
8. Participar en acciones de cooperación internacional encomienden las leyes: no pudiendo requisitos adicionales
9. Ejercer las competencias que le sean transferidas de conformidad 2. Adquirir, administrar y disponer de sus bienes y recursos
10. Mantener relación permanente con el gobierno nacional y sus distintos 3. Convenir, con los ministerios, programas anuales o plurianuales de
organismos inversiones con impacto regional,
11. Construir, reponer, conservar las obras de pavimentación de aceras y calzadas, 4. Disponer, supervisar y fiscalizar las obras
con cargo a los fondos que al efecto le asigne 5. Aplicar las políticas definidas en el marco de la estrategia regional
de desarrollo;
FUNCIONES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
6. Aprobar los planes regionales de desarrollo urbano, reguladores
1. Establecer políticas y objetivos para el desarrollo integral y armónico del sistema
metropolitanos e intercomunales, y los planes reguladores
de asentamientos humanos de la región
comunales y seccionales
2. Participar, en coordinación con en programas y proyectos de obras de
7. Formular y priorizar proyectos de infraestructura social básica y
infraestructura y de equipamiento en la región;
evaluar programas
3. Fomentar y velar por la protección, conservación y mejoramiento del medio
8. Proponer criterios para la distribución y distribuir, cuando
ambiente,
corresponda, las subvenciones a los programas sociales
4. velar por el buen funcionamiento de la prestación de los servicios en materia de
9. Aplicar, dentro de los marcos que señale la ley respectiva, tributos
transporte intercomunal, interprovincial e internacional fronterizo en la región,
que graven actividades o bienes que tengan una clara identificación
5. Fomentar y propender al desarrollo de áreas rurales y localidades aisladas en la
regional y se destinen al financiamiento de obras de desarrollo
región
regional.
6. Proponer a la autoridad competente la localidad en que deberán radicarse las
secretarías regionales ministeriales y las direcciones regionales de los servicios
públicos
FUNCIONES DE FOMENTO PRODUCTIVO
1. Contribuir a la formulación de Las políticas nacionales de fomento productivo, de
asistencia técnica y de capacitación laboral
2. Establecer prioridades de fomento productivo en los diferentes Sectores,
3. promover la investigación científica y tecnológica y preocuparse por el desarrollo
de la educación superior y técnica en la región
4. Fomentar el turismo en los niveles regional y provincial
FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL Y CULTURAL
1. Establecer prioridades regionales para la erradicación de la pobreza, haciéndolas
compatibles con las políticas nacionales sobre la materia;
2. Participar en acciones destinadas a facilitar el acceso de la población de escasos
recursos a beneficios y programas sociales
3. Determinar la pertinencia de los proyectos de inversión teniendo en cuenta las
evaluaciones de impacto ambiental y social que se efectúen en
4. Distribuir entre las municipalidades de la región los recursos para el
financiamiento de beneficios y programas sociales administrados
5. Realizar estudios relacionados con las condiciones, nivel y calidad de vida de los
habitantes de la región,
6. Fomentar las expresiones culturales