Este documento discute la evolución de la autonomía financiera municipal en Nicaragua en las últimas dos décadas. Resume que los municipios han ganado mayor autonomía financiera a través del aumento en los ingresos tributarios municipales como el Impuesto Municipal sobre Ingresos y las transferencias intergubernamentales establecidas por ley. Sin embargo, los cambios en las políticas fiscales nacionales han reducido parte de los ingresos tributarios municipales, y el gasto operativo más alto debido al aumento en el número de concejales ha afectado negativamente las

1. Autonomía Municipal, dimensiones y retos a 25 de años
de su restauración
Elaborado por Gilberto Lindo
Especialista Administración Pública y Finanzas Locales
¿DE DÓNDE VENIMOS?
Autonomía Financiera: Capacidad de los municipios de crear sus propias
rentas, recaudar y decidir el destino de sus recursos para satisfacer los gastos
derivados del cumplimiento de sus competencias.
Determinantes de la Autonomía Financiera>
• Recursos Tributarios
• Las Transferencias intergubernamentales
La autonomía financiera nace en la vida reciente de los municipios
nicaragüenses en 1997 con la Cn. al establecer en su artículo 177 que los
municipios gozan de autonomía financiera, la que es ratificada por la Ley 40
en 1998, al expresar que como persona jurídica de derecho Público y en el
gozo de su autonomía, el Municipio puede tener su patrimonio propio y ser
sujeto de derechos y obligaciones, y cuáles pueden ser los ingresos
municipales (Tributarios, particulares, financieros y transferidos por el
Gobierno). Al año siguiente 1989 se establecen los ingresos tributarios con la
promulgación del decreto 455 Plan de Arbitrios Municipal y 1991, con el
decreto 10-91 plan de arbitrios de Managua.
Entonces podemos afirmar que La descentralización de las finanzas locales se
inicia en 1988 con la Ley de Municipios y más concretamente en 1989 con la
aprobación del Plan de Arbitrios Municipal. En ese momento se contaba con
una legislación financiera que causó escasa autonomía financiera y
desigualdad entre los municipios, la que se acrecienta con la entrada en
vigencia del Plan de Arbitrios de Managua.
• Contexto financiero no compatible con una eficiente provisión de
servicios públicos, lo que se agrava con la ampliación de las
competencias en 1997, con la reforma 40-261.

2. • Potencial fiscal centrado en municipios de mayor concentración
poblacional, y se acrecienta mayor desequilibrio al entrar en vigencia el
plan de arbitrios para la ciudad de Managua.
Managua solo recaudaba más que todos los municipios juntos.
En ese contexto inicia la presión desde abajo, y se logra paulatinamente una
mayor autonomía financiera y se inicia con el traslado de los impuestos de
Rodamiento (ley 431-2003 circulación vehicular) y Bienes Inmuebles
(consolidado con el último decreto ejecutivo en materia tributaria 3-95).
Para mejorar la equidad en el ingreso a nivel municipal se logra establecer el
cobro del Impuesto Municipal sobre Ingresos (IMI) al azúcar de manera
centralizada y luego distribuirla bajo el criterio de población, igual se hizo con
el IMI a la generación y distribución de energía. Problema, deja mucha
discreción al que distribuye, no hay información pública sobre la forma en que
se hace.
Luego la capacidad recaudatoria se ve fortalecida con la entrada en vigencia
de la Ley de solvencia municipal en 2003. En ese mismo año se logra el
necesario fortalecimiento de las finanzas locales con la promulgación de la ley
de transferencias que viene a compensar un poco el amplio abanico de
necesidades de gasto que supuso la ampliación de las competencias con la
reforma a la Ley de Municipios de 1997.
Otro gran logro en esta materia lo representó la Ley especial que autoriza el
cobro por parte de los municipios que poseen costas o playas, por el servicio
que prestan en las playas de limpieza, seguridad y mantenimiento, el cual por
mandato del Gobierno Central no fue cobrado en 2012 e igual se ha orientado
para 2013.
LAS REFORMAS FISCALES A NIVEL NACIONAL
1. La de 1997 mediante la Ley de Justicia Tributaria y Comercial (Ley 257) y La
de 1999 mediante la Ley de Equidad Fiscal.
Afectaciones
2. Redujo el IMI del 2% al 1% (Impuesto en cascada, nocivo para la actividad
económica), una cadena de distribución de 3 puntos supone un 3% de
manera incremental.
3. Exoneró del IMI los ingresos por ventas de huevos, ganado menor, leche,
queso, carnes frescas y congeladas no sometidas a transformación,
embutidos.
4. Exoneración del IBI por Ley de Incentivos Turísticos.

3. Compensación
• Mayor equidad en la recaudación del IMI (Se paga donde se enajena
físicamente el bien o servicio).
• Manda a gravar los productos de la industria fiscal (cigarrillos, rones,
cervezas, licores) excepto los derivados del petróleo.
• Exoneración por la compra local o importación de maquinaria, asfalto,
adoquines y vehículos empleados en la construcción y mantenimiento de
calles, caminos y limpieza pública.
• Por Donaciones a los Municipios, Reconoce como deducción de la renta
neta, hasta 10% de utilidades a particulares.
• Manda gravar los servicios bancarios con 0.5%.
Concertación Tributaria 2012
Afectaciones
• Deroga todo tributo municipal que grave los ingresos por exportación de
bienes y servicios, excepto la Matricula. Según CETREX valor FOB las
exportaciones de productos fueron en 2011 de 2,363.9 millones de
dólares y de 2778.3 en 2012. IMI seria 2011 23.6 (28% IMI recaudado) y
2012 27.8 (29% IMI recaudado)
• Y deroga todo tributo local que grave los ingresos por servicios
financieros, excepto la matrícula.
• Autotraslación del IVA. Inversión 2012 según transmuni.gob.ni es de
5,599.7 millones de córdobas. Se estima que un 50% de eso es
contratado con personas no retenedoras del IVA. Esto significa que el IVA
incrementaría el costo en un poco más de 400 millones de córdobas.
Compensación
• Mantiene vigente, la deducción a particulares de la renta neta Por
Donaciones a los Municipios.
• Igualmente hasta 100% por la inversión en proyectos públicos en sitios
de interés turístico certificado por el Intur.
• Mantiene la exoneración del IVA por maquinaria, asfalto, adoquines,
cemento y maquinaria y vehículos para mantenimiento y construcción
de calles, caminos y limpieza pública.

4. Reforma ley de Régimen Presupuestario Municipal
La reforma a la ley no obedeció a la mejora del sistema, esta solo tenía como
objetivo corregir la incongruencia provocada por la reforma a la Ley de
Municipios, la que manda incrementar el número de concejales en función de la
población con lo cual creaba una situación complicada con el cálculo de los
salarios y las dietas a autoridades electas.
Por otro lado, ¿cómo impacta la medida en las finanzas municipales?
El impacto es claro, algún sondeo realizado en unos cuatro municipios de
mediano tamaño, hemos calculado que el costo operativo del Gobierno
Municipal al menos se triplica, lo que supone una mayor carga a los gastos
corrientes municipales. Si consideramos que en el año 2009, 135 municipios
los recursos propios obtenidos recaudación de tributos y otros ingresos
corrientes sin incluir transferencias corrientes no cubrieron sus gastos
corrientes. Este déficit es cubierto con las transferencias corrientes, déficit que
es provocado principalmente por el alto subsidio a los servicios municipales,
que rondan el 75% en promedio. A grandes rasgos podríamos afirmar que al
incrementar la carga a los gastos corrientes con el incremento a los gastos
operativos para atender las operaciones las nuevas autoridades tendrán que
utilizar los recursos de transferencias corrientes, lo que directamente afectará
los recursos destinados a la prestación de los servicios municipales y por
supuesto habrá una menor capacidad para destinar recursos a la mejor
prestación de los servicios.
¿DÓNDE ESTAMOS?
Las Finanzas Municipales
Al inicio definimos como determinantes de la Autonomía Financiera Municipal:
• Los Recursos Tributarios, y
• Las Transferencias intergubernamentales
En ese contexto analizaremos someramente la evolución de los recursos
municipales (Impuestos, tasas y contribuciones municipales) y la incidencia de
las Transferencias Intergubernamentales y los indicadores fiscales.
El Impuesto Municipal sobre Ingresos (IMI), es históricamente el rubro que más
peso tiene en la recaudación municipal alcanzando hasta un 63%, antes del
año 2000 rondaba apenas el 50%, siendo el rubro que ha disminuido su
importancia las tasas y tarifas, las que antes del año 2000 alcanzaba el 30% y
en el periodo analizado en el cuadro No. 1 se mantiene en 10%. Como segunda
fuente de ingresos de mayor importancia en la recaudación es el Impuesto de

5. Bienes Inmuebles (IBI) que muestra un peso de entre el 16% y el 13% en el
periodo, seguido del impuesto de Matricula (MAT)
Igualmente se confirma en el cuadro No. 2, que el IMI es la fuente de ingresos
que más crece en este periodo, al pasar de un mil cien millones de córdobas a
un poco más de dos mil trecientos millones, un crecimiento promedio del
periodo del 16.6%. Según el informe Espitia, antes del año 2000 el IMI
recaudado por los municipios no llegaba a 100 millones de córdobas. Luego
con un poco menos de 500 millones de córdobas se ubican 3 fuentes de
ingreso (MAT, IBI y TyT). El Impuesto de Matricula muestra un crecimiento
promedio en el periodo (2007-2012) de 16.3% muy similar al mostrado al IMI,
luego se ubica el IBI que crecio en el periodo 11.3%, y las T-2012) de 16.3%
muy similar al mostrado al IMI, luego se ubica el IBI que crecio en el periodo
11.3%, y las TyT (Tasas y Tarifas) apenas crecen 8%, confirmándose el
incremento en el subsidio cada vez mas amplio en la prestación de los
servicios de carácter económico. El gasto ejecutado en la prestación de los
servicios no esta disponible, lo que para completarlo es necesario recolectar la
información de la misma en la fuente primeria (Municipios).
GRÁFICO No 1
GRÁFICO No 2

6. Evolución de las Transferencias de Ley
El mayor logro en materia de descentralización del ingreso lo constituyen las
transferencias de ley, las que fueron establecidas por la ley No. 466, iniciando
con una 4% de los ingresos tributarios del Gobierno Central del año 2004 e
incrementándose de manera gradual en 1% hasta alcanzar el 10% en 2010, lo
cual se logró a pesar que en 2006 hubo pretensiones del Gobierno Central de
congelar las mismas en un 6%, lo que motivo todo un movimiento del sector
municipal y la sociedad civil en defensa de lo establecido por la ley. La misma
ley establece el uso de las transferencia en un porcentaje máximo para gastos
corrientes y un porcentaje mínimo para inversiones o gastos de capital según
la categoría del municipio.
Si observamos el cuadro No. 1, podemos observar que las transferencias
pasaron de 408.0 millones de córdobas (unos 25 millones de dólares) en 2004
a 4,183 millones de córdobas (unos 170.8 millones de dólares). Evidentemente
el volumen de recursos a que han tenido acceso los municipios por efecto de la
ley de transferencias es muy importante.
Amen de este importante efecto, si observamos el gráfico No. 4, se observa un
comportamiento no muy congruente con la realidad asociada al uso de los
recursos asignados, pues muchos municipios han subido de categoría, y eso
implica en la mayoría de los casos una reducción en el porcentaje de uso de
recursos para gastos corrientes. Por ejemplo vemos como entre 2006 y 2007 el
crecimiento de ambos usos asignados son similares, un leve crecimiento mayor
de las asignaciones corrientes en 2006 y lo contrario en 2007. En el año 2008
año electoral las asignaciones para gastos de capital crecen 41% con respecto
a 2007 y las corrientes apenas el 13%, invirtiéndose la situación en el siguiente
año y el efecto se repite en el año 2012, otro año electoral. Este fenómeno

7. indica discrecionalidad en la distribución de los recursos, lo que equivale a
manipular la fórmula de distribución de los recursos, lo cual es reforzado al no
ser de publicados los resultados o montos asignados por cada criterio de la
fórmula de distribución, conociéndose únicamente los montos totales y por uso
asignado a cada municipio una vez los publica el MHCP a a través de la página
web transmuni.gob.ni.
GRÁFICO No 4
CUAD ONo. 1
R
E L ION D L T ANS E E IASD L Y
VO UC E AS R F R NC E E
2 0 -2 1
04 02
AÑO TC TK TT
2004 118.36 289.50 407.85
2005 215.85 594.48 810.33
2006 248.89 712.34 961.23
2007 337.15 943.23 1,280.38
2008 379.38 1,326.42 1,705.80
2009 496.20 1,516.43 2,012.63
2010 583.00 1,885.40 2,468.40
2011 658.00 2,260.80 2,918.80
2012 761.60 2,980.60 3,742.20
2013 943.50 3,239.70 4,183.20
A partir de Transmuni.gob.ni
Millones de cordobas corrientes

8. Indicadores Fiscales
Presión Tributaria Municipal
La presión tributaria, medida como la relación entre los ingresos reportados por
los municipios y el PIB en córdobas corrientes de cada año. En el caso de los
ingresos totales de los Gobiernos Municipales frente al PIB, en los años noventa
hasta el año 2000, alcanzó un máximo de 1.8%, creciendo hasta el 5% al 2010,
igualmente si relacionamos los ingresos solo por impuestos municipales frente
al PIB de cada año, de un raquítico 0.7% en 2000 a un 2% en 2010. Esto por
supuesto como resultado de los esfuerzos de demanda de fortalecimiento de
las capacidades fiscales locales, que dieron frutos con traslado de impuestos y
medidas de compensación en el caso de las reformas fiscales, así como el logro
de las transferencias intergubernamentales en 2003 (ruta expuesta antes. Ver
cuadro No. 2).
CUADRO No 2
PRESIÓN TRIBUTARIA MUNICIPAL
Indicator/A
ños1 1997 1998 1999 2000
I.G.L./P.I.B. 1.5% 1.4% 1.3% 1.8%
I.T.L./P.I.B. 0.8% 0.9% 0.8% 0.7%
Indicador/A
ños2 2007 2008 2009 2010
I.G.L./P.I.B. 4% 4% 5% 5%
I.T.L./P.I.B. 2% 2% 2% 2%
Imp/PIB 2% 2% 2% 2%
Otro Indicativo que evidencia el impacto de las acciones desarrolladas de
cara al fortalecimiento de la Autonomía Financiera Municipal en los 25
años de su nacimiento, lo expresa la evolución que han mostrado los
indicadores de descentralización del ingreso y del gasto
respectivamente. El primero es la relación del ingreso municipal
comparado con el ingreso reportado por el Gobierno Nacional y el
segundo es igualmente es la medida del gastos municipal en cada
año, comparada con el gasto realizado por el Gobierno Nacional.
Como podemos observar en el cuadro No. 3, en la descentralización
del ingreso pasamos de un discreto 7% hasta el año 2000 a un 17%, es
decir 10 puntos porcentuales más, lo que evidencia el esfuerzo fiscal
1
http://www.repo.funde.org/41/1/LIBRO-40.pdf
2
Estimación propio a partir de página web BCN3 y Transmuni.gob.ni

9. que se ha hecho y los efectos de las demandas logradas en estos 25
años.
Igualmente en el caso de la descentralización del gasto, pues venimos
de un discreto 5% en el 2000 a un 25% en 2012. Todavía muy por
debajo de países desarrollados donde los Gobiernos subnacionales en
2005 participaban del gasto público un 50% en promedio.
CUADRO No 3
¿DE DÓNDE VENIMOS?
INDICADOR DESCENTRALIZACIÓN DEL INGRESO Y EL GASTO
CONCEPTO/AÑOS3 1996 1997 1998 1999 2000
DESCENTRALIZACIÓN DE INGRESO
I.G.L./I.G.N. 6.0% 5.8% 5.4% 4.9% 7.0%
DESCENTRALIZACIÓN DEL GASTO
G.G.L./G.G.N. 4.6% 3.9% 3.4% 5.5% 4.8%
¿DÓNDE ESTAMOS?
INDICADOR DESCENTRALIZACIÓN DEL INGRESO Y EL GASTO
CONCEPTO/AÑOS4 2008 2009 2010 2011 2012
DESCENTRALIZACIÓN DE INGRESO
I.G.L./I.G.N. 15% 16% 16% 17% 17%
DESCENTRALIZACIÓN DEL GASTO
G.G.L./G.G.N. 18% 19% 22% 24% 25%
¿HACIA DÓNDE VAMOS?
Si tomamos en consideración las medidas recientes adoptadas y orientadas por
el Gobierno Nacional, es decir la reforma fiscal 2012 (concertación tributaria),
la reforma de la ley de municipios y las orientaciones dictadas de no cobrar la
tasa municipal por la entrada a las playas, exoneración de impuestos y tasas a
personas de mayor edad en los mercados, así como el destino de recursos
presupuestarios en un porcentaje mínimo a ciertos sectores sin que medie la
prioridad local en consulta con los ciudadanos (7% medio ambiente, 5% salud,
5% educación), las finanzas locales se verán erosionadas, con la consecuente
pérdida de Autonomía Financiera, a menos que se logre una compensación de
recursos de libre disponibilidad por el efecto de estas medidas.
3
http://www.repo.funde.org/41/1/LIBRO-40.pdf
4
Estimación propio a partir de página web MHCP y Transmuni.gob.ni

10. ¿Qué hacer para conservar los logros alcanzados, como resultados de
las luchas por el fortalecimiento de la Autonomía Financiera
Municipal?
Las finanzas municipales seguirán mejorando si se cumplen entre otras al
menos con las siguientes acciones:
• Seguir la lucha por el Respeto a la autonomía municipal, condición sine
qua non.
• Hay que hacer un estudio serio sobre los impactos de las reformas
señaladas y las medidas que han de tomarse para compensar la erosión
a las finanzas municipales.
• Promover la Aprobación del código tributario municipal, no significa más
impuestos, sino el fortalecimiento de las capacidades de recaudación de
los municipios (mayor capacidad coercitiva).
• Fortalecer las capacidades municipales. Formación, asistencia técnica,
alianzas, innovación, planificación, evaluación, modernización y
reingeniería de procesos.
• Revisión del sistema de transferencias municipales, con énfasis en la
fórmula de distribución de las transferencias, identificando en qué
medida está compensando las desigualdades municipales, el desempeño
de las instancias que administran el sistema y la transparencia con que
el sistema es manejado, de cara a evaluar el cumplimiento de los
objetivos de la Ley.
• Reforma de la ley de régimen presupuestaria a los municipios,
adecuándola a los nuevos tiempos. Eliminar barreras legales para
disponer de los recursos municipales en concertación con los
pobladores, lo que vendría a favorecer mayores niveles de transparencia
en la emisión de la información financiera.