Politicas públicas para la integración aduanera en europa

CENTRO DE FORMACIÓN PARA LA INTEGRACIÓN REGIONAL
TRAINING CENTRE FOR REGIONAL INTEGRATION

"La Integración Comercial y su Dimensión Aduanera:
Opciones de Políticas Públicas y
Requerimientos de Gestión"

DT 02 / 1993
© copyright CEFIR

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Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan
necesariamente las del Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR).

Las traducciones al castellano de las ponencias de los Sres. Albert Hazeloop, Phedon Nicolaides, Richardt Vork y
Declan Kearney no han sido revisadas por los autores.

"La Integración Comercial y su Dimensión Aduanera: Opciones de Políticas Públicas y Requerimientos de Gestión"

Tabla de Contenido

Albert HAZELOOP p. 4
El Establecimiento y la Gestión de la Integración Aduanera en Europa: Opciones de Políticas Posibles y
Desarrollo del Sistema

Fernando GONZALEZ VIGIL p. 10
Unión Aduanera y Política Comercial Común: Prioridades y Desafíos Principales de Carácter Comercial y
Aduanero para la Integración Regional

Fernando PORTA p. 18
Problemas para el Establecimiento de una Política Comercial Común en el Marco de un Modelo de
Integración Abierta: el caso del MERCOSUR

Phedon NICOLAIDES p. 24
La Supresión de las Barreras al Comercio dentro de las Uniones Aduaneras: Requisitos Previos,
Consecuencias

Humberto RIOS RODRIGUEZ p. 33
Establecimiento y Gestión de una Unión Aduanera

Juan Francisco ROJAS p. 44
Las Experiencias Europeas y la Eliminación de Barreras Aduaneras al Comercio en la Integración
Latinoamericana

Richardt VORK p. 53

Ricardo FFRENCH DAVIS p. 61
Integración Aduanera: Comentarios a la Ponencia de Richardt Vork

Albert HAZELOOP p. 64
¿Qué Grado de Armonización de Normas Aduaneras se Considera Necesario y de qué Instrumentos se
Dispone para Lograr el Nivel Deseado

Gustavo MAGARIÑOS p. 66
Establecimiento y Gestión de una Unión Aduanera: Comentarios a la Ponencia de Albert Hazeloop

Declan KEARNEY p. 70
Establecimiento y Gestión de una Unión Aduanera: Aspectos de la Gestión

César CALVACHE p. 77

Phedon NICOLAIDES p. 85
La Política Comercial de las Comunidades Europeas: Dirección Liberal, Reglas Complejas

Alexandre CARNELUTTI p. 94
La Distribución de Competencias dentro de una Unión Aduanera, con Referencia a la Toma de Decisiones
en la Política Comercial, la Negociación de Acuerdos con Terceros Países,la Admisibilidad de Medidas
Nacionales

Alexandre CARNELUTTI p. 99
Supresión de las Barreras Técnicas al Comercio en la Comunidad Europea

2


Laura PALMA p. 103
Algunas Reflexiones acerca de las Implicancias Prácticas del Levantamiento de Barreras no Arancelarias

3


EL ESTABLECIMIENTO Y LA GESTION DE LA INTEGRACION ADUANERA EN EUROPA:
Opciones de Políticas Posibles y Desarrollo del Sistema

Albert HAZELOOP
Ex-Director, DG XXI (Unión Aduanera y Fiscalidad Indirecta),
Comisión de las Comunidades Europeas

Reseña de los acontecimientos pasados y presentes

1.1 El origen

La integración aduanera no es un concepto que haya sido inventado después de la segunda Guerra
Mundial.

El siglo XIX nos muestra numerosos ejemplos de intentos por dar fin a la profusión de barreras aduaneras
existentes entre las entidades territoriales y entre poblaciones. Por ejemplo, al comienzo de la "Zollverein"
(literalmente: asociación aduanera), no menos de 38 barreras internas enclaustraban las diferentes partes
de la Confederación Germana. En otros lugares de Europa la situación a menudo era muy similar.

Debe reconocerse que la ciencia floreciente de la economía política desempeñó un papel muy importante
en ese período, ya que sus propulsores -de los cuales uno de los más famosos fue Friedrich Liszt de
Alemania- subrayaban la importancia de la facilitación del comercio "interregional" de modo de beneficiarse
al máximo de la división del trabajo entre las diferentes áreas, logrando así el incremento de la prosperidad
general.

Incluso, más allá de sus fines económicos inmediatos, la integración aduanera se esperaba que reforzara la
cohesión política entre las entidades participantes y allanara el camino hacia el nacimiento de los modernos
estados nacionales.

1.2. El auge luego de la Segunda Guerra Mundial

Si bien los intentos por promover la causa de la integración aduanera en Europa fueron infructuosos (1) en
el período entre las dos Guerras Mundiales, una vez finalizada la Segunda, dicho concepto tuvo un éxito
avasallador.

El primer logro -el establecimiento de una unión aduanera entre los países del Benelux- todavía estuvo
motivado por razones puramente económicas: la necesidad de unir sus fuerzas para superar los efectos
devastadores de la guerra.

Por el contrario, la integración que se alcanzó en virtud del Tratado que estableció la Comunidad Europea
del Carbón y del Acero (CECA), claramente perseguía un fin político: se trataba de colocar a las industrias
nacionales bajo el control de una autoridad supranacional para garantizar una paz duradera entre los países
miembros, ya que el carbón y el acero son ingredientes indispensables para el material de guerra.

En forma similar, el Tratado que establece la Comunidad Económica Europea (CEE) caracteriza a su unión
aduanera como una fundación para una "unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa" (2)

Justamente, debido a las ambiciones políticas del proceso de integración que significa una transferencia de
vasto alcance de las competencias nacionales a las instituciones comunitarias, el Reino Unido al principio
se negó a unirse a las Comunidades. Al proponer una zona europea de libre comercio que incluyera a la
mayoría de los países europeos, hizo todavía un último intento por evitar el comienzo exitoso de la nueva
Comunidad. Una vez rechazada esta propuesta de manera concluyente, el Reino Unido y los países
Escandinavos junto con Austria, Suiza y Portugal decidieron llevar adelante una zona de libre comercio
geográficamente reducida, conocida bajo el nombre de EFTA.

El efecto perjudicial de la división de Europa Occidental en dos bloques comerciales en la práctica quedó
anulado en 1973, cuando el Reino Unido y Dinamarca se unieron a la Comunidad, y ésta última concluyó
acuerdos de libre comercio con los restantes países de la EFTA.

4


Con el acceso de Portugal a la Comunidad en 1986 (al mismo tiempo que España), y con la solicitud de
ingreso por parte de otros cuatro países de la EFTA, se espera que la fórmula de la zona libre como
instrumento de integración de Europa Occidental termine por desaparecer.

Aún si por el momento el concepto de zona de libre comercio subsiste en las relaciones con los estados de
Europa Central y Oriental -supeditado al fortalecimiento de sus economías como una precondición para
poder ser miembros de la Comunidad en el futuro- cabe la probabilidad de que en un futuro no muy lejano la
Unión Aduanera Europea incluya la mayoría de los países europeos, si no todos.

A la luz de los acontecimientos descritos, parece justificado ver a la evolución de la integración aduanera de
Europa como una confirmación de la exactitud de la aseveración de que la unión aduanera es "el punto de
partida más confiable para una asociación duradera y coherente de estados independientes" (3).

El establecimiento de la Unión Aduanera del Tratado de la Comunidad Económica Europea.

2.1. Introducción

Las disposiciones pertinentes del Tratado revelan que sus autores no tenían ideas claras en cuanto a los
requisitos que debe satisfacer una unión aduanera efectiva.

De acuerdo con el artículo 9, las características de una unión aduanera consisten en la prohibición a los
Estados Miembros (EM) de gravar sus importaciones y exportaciones con derechos aduaneros o cualquier
otro gravamen que tenga un efecto equivalente, y en la adopción de un arancel común en sus relaciones
con terceros países.

En el contexto del siglo XIX en que los derechos aduaneros específicos, en oposición a los ad valorem, eran
la barrera aduanera tradicional y característica, la definición hubiera sido satisfactoria, pero esta definición
no tiene para nada en cuenta la variedad infinita de medidas que hoy día regulan los movimientos
transfronterizos de mercancías.

En este sentido, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio propone en su artículo XXIV
una definición mucho mejor, a la vez que señala el requisito de que los derechos aduaneros y toda otra
reglamentación aplicable en cada uno de los países socios para comerciar con el mundo exterior, tienen
que ser idénticos en sustancia.

Sin embargo y a pesar de la imperfección de las disposiciones legales, la unión aduanera tal como se había
desarrollado en el curso de un período de más de treinta años puede considerarse como una base sólida
para la Comunidad, aun si -como se señalará más adelante- puedan ser deseables o hasta necesarias
algunas mejoras.

En las secciones a continuación se analizarán los principales aspectos de la construcción de esa unión
aduanera de modo de lograr una mejor comprensión de los objetivos que fueron perseguidos por los países
y los obstáculos que tuvieron que superar (4).

2.2. Operación arancel

Durante el período de transición (1959-1979), los esfuerzos se concentraron principalmente en los aspectos
arancelarios de la unión aduanera: la abolición de los derechos entre los EM y la introducción de un arancel
aduanero común.
Esta operación se vio grandemente facilitada por lo detallado de las disposiciones del Tratado con respecto
al establecimiento del arancel común, así como al cronograma estricto que se estableció para las sucesivas
reducciones de los derechos internos y para la alineación gradual de los aranceles nacionales al arancel
común. Más aún, la circunstancia de que los ingresos generados por el arancel aduanero no fuera una parte
importante del presupuesto de los EM contribuyó a la conclusión exitosa y oportuna de dicho período.

El paralelismo entre los dos movimientos arancelarios -el interno y el externo- permitió desde un comienzo
que los bienes que se importaban desde terceros países para consumo interno de un EM se asimilaran a
los bienes de producción comunitaria cuando se les volvía a enviar hacia otro de los EM, aún sin haber sido
procesados o utilizados en una operación de manufactura. En otras palabras, el beneficio de las tarifas
reducidas no estaba restringido a las mercancías originarias de un EM (5).

Se necesitaban normas especiales para las mercancías manufacturadas con materiales de terceros países
que habían sido importados en virtud de un convenio de transformación hacia adentro o que tenían derecho

5


a reintegros. Dada la importancia de la llamada industria de transformación, era impensable excluir esos
bienes del tratamiento preferencial cuando se les exportaba a otro EM. Sin embargo, debido al contenido
del tercer país por el cual no se habían pagado derechos (o se habían devuelto), el beneficio completo de la
tarifa reducida parecía como una ventaja injustificada.

Para resolver el problema se decidió conceder tratamiento preferencial en la medida en que los materiales
de terceros países hubieran pagado los llamados impuestos compensatorios, cuya cantidad correspondía al
porcentaje de derecho pertinente del arancel común. El porcentaje en sí mismo, que incrementaba con cada
reducción adicional de derechos internos, correspondía en grandes rasgos al nivel de reducción lograda. De
esta forma, el sistema de transformación hacia adentro y el reintegro fueron eliminados gradualmente del
comercio dentro de la comunidad de tal forma que desaparecieron al mismo tiempo que los últimos
derechos internos.

2.3. Armonización del derecho aduanero

Aunque evidentemente la armonización o, mejor aún la uniformización, es algo necesario para asegurar el
tratamiento idéntico de las importaciones y las exportaciones en todas partes del territorio aduanero, el
Tratado no establecía una base legal clara. Solamente estipulaba que durante la primera etapa de la
introducción del arancel común, los EM "deberían tomar las medidas que fueran necesarias para aproximar
sus disposiciones legales y administrativas en lo que respecta a asuntos aduaneros".

Es comprensible que, dada la ausencia de disposiciones obligatorias, el establecimiento de una legislación
aduanera comunitaria se haya tornado tan difícil e insumiera tanto tiempo.

No solamente el apego natural de parte de los EM a su autonomía en materias legislativas, sino también el
hecho de que cada derecho aduanero está firmemente arraigado en la historia del país y refleja un enfoque
más o menos liberal o proteccionista frente al comercio internacional y a las tradiciones legales y
administrativas de los países, contribuyen a la complejidad de la tarea. Teniendo también en cuenta el
requisito de unanimidad en el proceso de toma de decisiones (6), no puede sorprender que el derecho
aduanero de la Comunidad se haya establecido paso a paso en el curso de un período de unos treinta años.

Finalmente, el conglomerado de un gran número de actos separados -cuya presentación varía ampliamente
de un período a otro- se remodeló en un código aduanero coherente que entrará en vigencia en enero de
1994, al mismo tiempo que las disposiciones detalladas para su implantación.

El resultado puede calificarse de instrumento amistoso plenamente adaptado a la necesidad de facilitar el
comercio internacional. Se presta mucha atención a la simplificación de los procedimientos y las
formalidades de modo de acelerar el despacho de las mercancías y reducir así el costo inherente a los
movimientos transfonterizos.
2.4. Medidas de política comercial

Por fortuna el Tratado incluye disposiciones bastante detalladas en vista de la eliminación de las
restricciones cuantitativas en el comercio dentro de la comunidad. Su aplicación no dio lugar a problemas
especiales.

Por el contrario, la coordinación de las políticas comerciales nacionales y, luego del período de transición, la
implantación de una política comercial común resultaron ser una tarea compleja y delicada debido a los
intereses a menudo en conflicto entre los EM. Aunque las medidas de política comercial se deciden por
mayoría calificada, debe admitirse que un proceso de decisión acelerado aumentaría muchísimo la
efectividad de la política común.

2.5. Impuestos y otras medidas de efecto equivalente

La eliminación entre EM de impuestos cuyo efecto era equivalente al de los derechos aduaneros fue una
operación más difícil que la abolición de estos últimos. El primer tema a resolver fue el de la definición de un
concepto un tanto vago, de modo de poder distinguir entre por un lado, impuestos prohibidos por la
legislación comunitaria, y por el otro, gravámenes fiscales legales o tasas por servicios brindados a los
usuarios.

La Corte de Justicia resultó ser de gran ayuda al aprobar una interpretación amplia que extendía
sustancialmente la causa de la libre circulación.

6


Con mayor razón aún, la eliminación de medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas dio
lugar a problemas considerables. En efecto, la Comunidad tenía que abordar un problema que nunca había
sido analizado en forma global en el pasado. Una vez que la comunidad comercial hubo entendido las
potencialidades de esta prohibición, surgieron a la luz un número sorprendente de medidas de todo tipo.
Nuevamente los criterios de la Corte de Justicia contribuyeron a la aclaración del concepto. En particular, la
interpretación estricta de la Corte de las disposiciones del articulo 36 que evitó que los EM recurrieran con
demasiada facilidad a "justificaciones" de salud y seguridad. Se abolieron muchos impedimentos y barreras
al comercio que se habían generado en el curso de décadas debido a la acción gubernamental, ya fuera a
propósito o en forma accidental. Para citar un ejemplo solamente: la Corte calificó como medida de efecto
equivalente toda punición pecuniaria aplicada a un transgresor del derecho aduanero, si su monto era
desproporcionado a la gravedad de la infracción.

2.6. Libre circulación: el mercado interno sin fronteras internas

De acuerdo con la redacción del Tratado, la eliminación total de los derechos aduaneros y de las
restricciones cuantitativas y todas las medidas de efecto equivalente instauraban la "libre circulación" dentro
del territorio aduanero.

Evidentemente, este concepto legal no significaba que, debido al levantamiento de las barreras
anteriormente mencionadas, las mercancías fueran a circular dentro de la Comunidad bajo las mismas
condiciones que en un mercado nacional. En efecto, las fronteras internas se mantendrían con el control
aduanero y otras formalidades con el fin de proteger numerosos objetivos de políticas nacionales tales como
la implantación de la ley fiscal (impuesto al valor agregado, al consumo), el cuidado de la salud humana, la
protección a las plantas y los animales, la lucha contra los estupefacientes, el tráfico de armas, etc..

Mediante la conclusión de la llamada Acta Unica de 1986, los EM decidieron establecer, para el 1º de enero
de 1993, un verdadero mercado interno en el que las fronteras internas dejaran de existir. Con anterioridad
a esa fecha tenían que promulgarse aproximadamente 300 acciones legislativas con el fin de crear las
condiciones bajo las cuales los EM pudieran efectivamente abstenerse de los controles fronterizos.

En la mayoría de los casos, la solución al problema se encontró en la sustitución de la ley nacional por la ley
comunitaria y en la transferencia de los controles y formalidades a las fronteras externas de la Comunidad,
o al EM en el que se iniciara el movimiento de bienes. En otros casos, el reconocimiento de la equivalencia
de las disposiciones nacionales existentes permitía la abolición de los controles fronterizos.

No es de sorprender que el sector fiscal resultara el hueso duro de roer en la operación de mercado interno.
Surgieron dos problemas principales: por un lado, la imposibilidad de acordar tarifas uniformes, y por el otro,
el principio según el cual sin importar dónde se recaudaba el impuesto, el importe del impuesto debía
asignarse al EM donde tenía lugar el consumo.

En lo que se refiere al impuesto al valor agregado, la lógica del mercado interno dicta que todas las
transacciones de bienes dentro de la Comunidad deban manejarse de la misma manera ya sea que el
comprador y el proveedor se encuentren establecidos en el mismo EM o no, en todos los casos el IVA se
incluirá en la factura y se cobrará al proveedor. El problema de la asignación del importe del impuesto
deberá resolverse mediante el establecimiento de un sistema de compensaciones.

Sin embargo y por el momento, la situación es que en realidad las mercancías son enviadas a otro EM
exentas de impuestos -al igual que los bienes exportados a terceros países-, la razón principal de ello es el
temor a la complejidad de la operación de compensación. De todas formas, la introducción de un sistema de
vigilancia administrativa basada en un intercambio periódico de información a nivel de toda la comunidad,
que todo comerciante debe trasmitir lo referente a sus transacciones intracomunitaria, ha permitido liberarse
de los controles y formalidades fronterizos y de su respectiva documentación.

Es así que, finalmente, la libre circulación en su acepción legal se ha transformado en una circulación sin
papeles y sin la detención obligatoria en el cruce de las fronteras geográficas entre los EM. Aparte de
alguna "enfermedad infantil" que incidentalmente pueda llegar a ocurrir, podría decirse que el objetivo fijado
por el Acta Unica se ha vuelto una realidad.

2.7. La Comunidad como protagonista en el escenario internacional

Los autores del Tratado entendieron que el establecimiento de una unión aduanera entre los EM tiene
consecuencias importantes a nivel internacional.

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En lo que respecta a los asuntos arancelarios, desde un comienzo las negociaciones con terceros países y
dentro de la organización del GATT estuvieron a cargo de la Comisión en base a los lineamientos
acordados por el Consejo de Ministros. El mismo procedimiento se aplicó a todas las negociaciones
comerciales al final del período de transición. Por ejemplo, los acuerdos preferenciales entre la Comunidad
y un número siempre creciente de terceros países han sido celebrados por la Comunidad en su capacidad
de tal, actuando los EM como cosignatarios en los casos en que el acuerdo contuviera disposiciones cuya
competencia había permanecido a nivel nacional, tales como la ayuda financiera, la asistencia técnica, etc.
De igual forma, en aquellos organismos bilaterales o multilaterales instaurados para asegurar la aplicación
de un convenio, las presentaciones hechas por parte de la Comunidad son aceptadas como posiciones
comunes. En otros asuntos aduaneros que no sean las cuestiones arancelarias, la necesidad de acciones
conjuntas y posiciones comunes no fueron inmediatamente reconocidas. La Corte de Justicia señaló en su
Sentencia 1/75 del 11 de noviembre de 1975, y en varias sentencias más que la transferencia de
competencia por parte de los EM a la Comunidad, como es el caso en los asuntos de políticas aduaneras y
comerciales, significa una pérdida de competencia externa para los EM. Por ejemplo, si la ausencia de una
disposición apropiada impide a la Comunidad ser parte contratante de un instrumento internacional, los EM
no están facultados a adherir individualmente a ese convenio (ejemplo la Convención de Ginebra sobre
Contenedores de 1972).

2.8. Hacia una mayor homogeneidad

Las actividades descritas en las secciones anteriores tenían el propósito de asegurar la uniformidad o, en
algunas áreas fuera del campo aduanero, la equivalencia de las leyes aplicables a las importaciones y
exportaciones de mercancías de terceros países.

Ya que el objetivo de eliminar las fronteras internas prácticamente ha sido logrado, la tarea que queda y que
también es muy importante se refiere a la gestión: las reglamentaciones aduaneras y otras
reglamentaciones pertinentes tienen que aplicarse de modo tal que el impacto sea el mismo en todas las
partes del territorio aduanero. Esto significa que, entre otras tareas, los asuntos relacionados con los
métodos de trabajo, la capacitación vocacional, la lucha contra el fraude, y quizás los aspectos
organizativos de las administraciones aduaneras se volverán una preocupación importante para las
autoridades responsables del funcionamiento de la unión aduanera. Cuando no se hace lo necesario en
esos campos, inevitablemente surgen distorsiones de competencia y cambios en los padrones comerciales
a favor de aquellos EM que concedieron las mayores facilidades al comercio, ya sea debido a demasiada
flexibilidad en la aplicación de las normas, o bien como resultado de la regla de la reciprocidad en la
aplicación.

Siguiendo las mismas líneas, las dificultades e ineficacias del control de fronteras externas en uno de los
EM podría conducir al incremento de las operaciones fraudulentas con los consecuentes efectos
perjudiciales para la Comunidad en su totalidad.
Al evaluar los riesgos y consecuencias de ciertas disparidades entre administraciones nacionales, es
importante darse cuenta que los servicios aduaneros tienen una responsabilidad que va mucho más allá de
la tarea de asegurar la aplicación de las medidas de políticas aduaneras y comerciales.

En realidad, debido a su tarea general de vigilancia y su derecho a inspeccionar todos los cargamentos de
mercancías que entran y que salen, las aduanas tiene la oportunidad y el deber de constatar además que
se cumplan otras políticas que las comerciales-aduaneras, ya sea por su propia acción o recurriendo a la
intervención de servicios específicamente competentes (ej.: los servicios veterinarios).

La acción en el campo de la gestión está apenas comenzando (a excepción de un desarrollo promisorio de
cooperación mutua en la lucha contra el fraude), pero resulta absolutamente necesaria para alcanzar el
objetivo final: el establecimiento de un organismo aduanero que en términos de homogeneidad y efectividad
sea comparable al de los estados nacionales.

NOTAS

1. A excepción de la unión económica entre Bélgica y Luxemburgo (Convención del 25 de julio de 1921).

2. El Prof. Hallstein, primer Presidente de la Comisión de las Comunidades Europeas comparó a la
integración con un cohete en tres etapas, la primera etapa es la de la Unión Aduanera, la segunda y la
tercera representan la unión económica y política respectivamente.

3. Ver Prof. Lasok: "El Derecho Aduanero de la Comunidad Económica Europea"

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4. Algunos de estos aspectos serán considerados en mayor detalle en otras presentaciones orales o
escritas.

5. En caso de disparidades entre las medidas de políticas comerciales nacionales se podía aplicar una
cláusula de salvaguardia (art. 115).

6. El Acta Unica Europea de 1986 introduce la regla de la mayoría calificada para todos los asuntos
aduaneros.

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UNION ADUANERA Y POLITICA COMERCIAL COMUN: Prioridades y Desafíos
Principales de Carácter Comercial y Aduanero para la Integración Regional

Fernando GONZALEZ VIGIL
Asesor Principal del Presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores del
Congreso Constituyente Democrático - Lima, PERU;
Ex-jefe de la Unidad de Prospectiva y Asesoría de la
Junta del Acuerdo de Cartagena (Grupo Andino)

El destino de todo proceso de integración, en sus etapas iniciales, se juega al momento de decidir si
continúa como un simple espacio de preferencias recíprocas, que cuando llegan a ser totales lo convierten
en una zona de libre comercio, o si opta por formas más avanzadas de integración, en cuyo caso debe
necesariamente dar el paso de constituirse en una unión aduanera. El nivel de integración comercial y
aduanera resultante de este paso afirma los cimientos para la edificación de una política comercial común y
para la armonización progresiva de otras políticas económicas, proveyendo así de una base mínima para
empezar a operar como una sola entidad económica, al interior y ante terceros. Los procesos de integración
entre países de América Latina y el Caribe, no obstante la ya larga trayectoria de algunos, no han sido aún
capaces de configurar sus respectivas uniones aduaneras. Este sigue siendo el principal desafío de la
integración en la región.

A primera vista, el contexto regional y mundial actual facilita la adopción de dicho paso consolidador. La
apertura y liberalización inherente a las reformas económicas emprendidas por la mayor parte de los países
de la región, despejan las reticencias al desmonte de barreras comerciales y de otros tipos, que otrora
trabaron la integración. La prioridad al desarrollo de la oferta de bienes transables, en general y sin
protecciones excesivas a la producción nacional, otorga una nueva racionalidad a la vieja aspiración de
conformar mercados ampliados para impulsar y diversificar el sector exportador así como para dar sustento
a una nueva sustitución eficiente de importaciones. Los bloques económicos que se configuran en otras
partes del mundo muestran que internacionalización y regionalismo no se excluyen entre sí, que la
búsqueda de mayor competitividad con miras al mercado mundial no exige sacrificar los compromisos
preferenciales con determinados mercados subregionales o regionales.

Los esquemas de integración existentes en la región se han renovado para ponerse a tono con las nuevas
prioridades y tendencias. El énfasis actual en una integración abierta al mundo exterior busca compatibilizar
el compromiso subregional o regional con la apertura al mercado mundial. La aceleración de la
desgravación interna para el pronto completamiento de zonas de libre comercio, y la negociación de
estructuras tarifarias externas de niveles bajos y lo más uniformes posibles, responden a la necesidad de
asegurar que el mercado ampliado funcione en un clima de competencia y esté articulado eficientemente
con la economía internacional.

Bajo tales premisas, la mayoría de los esquemas subregionales de la región siguen anunciando su intención
de convertirse en uniones aduaneras, y algunos se han fijado cronogramas concretos con plazos cercanos
a fin de honrar este compromiso. Las perspectivas inquietantes de negociaciones individuales harto
asimétricas con países industrializados cada vez más nucleados en bloques comerciales, contribuyen sin
duda a la reiteración de tal objetivo.

Y sin embargo, pese a todo lo anterior, el cumplimiento del objetivo de configurar uniones aduaneras dista
mucho de estar garantizado. El contexto regional y hemisférico prevaleciente también emite señales en
favor de la conformación de simples zonas de libre comercio, que presionan a los esquemas subregionales
por limitarse a esta meta. Los plazos para la adopción del Arancel Externo Común (AEC) se van dilatando
con diversos pretextos, y su incumplimiento ha desencadenado crisis graves en algunos casos como el del
Grupo Andino.

Es necesario, entonces, insistir en el esclarecimiento de las ventajas de la Unión Aduanera, de la
conveniencia de la definición de una Política Comercial Común, y de su importancia para el futuro de la
integración regional. Es menester, asimismo, tener una percepción clara de los factores que empujan hacia
la conformación de simples zonas de libre comercio, y precisar las desventajas inherentes a esta forma
limitada de integración. Esta ponencia se inscribe en tal labor informativa.

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1. Ventajas de la unión aduanera

Existen poderosas razones, tanto de orden conceptual como de índole estratégico, que aconsejan la
incursión en la etapa de la unión aduanera. En el plano conceptual, se sabe que la teoría económica
recomienda un sistema abierto de libre comercio como la mejor ("first best") política para la correcta
asignación de recursos a escala internacional. El logro del bienestar mundial, en condiciones de óptimo
paretiano, implica que los países "pequeños" (o sea, aquellos sin capacidad de influir decisivamente sobre
la magnitud y los términos del intercambio internacional) tiendan a aplicar un arancel cero "flat". Los países
"grandes" (aquellos con capacidad de modificar a su favor los términos del intercambio) sí pueden aplicar un
arancel óptimo a niveles que compatibilicen su bienestar nacional con el bienestar mundial (1). Pero la
evidente asimetría de esta recomendación, unida al hecho de que las condiciones para el óptimo paretiano
no se cumplen prácticamente en ningún país y menos aún en los países en desarrollo, ha llevado a la teoría
económica a reconocer la pertinencia de que todos los países, incluyendo los "pequeños", apliquen políticas
sub-optimales ("second best") atendiendo a sus objetivos e intereses nacionales. Es en este orden de
cosas, de sub-optimalidad realista, que entra a tallar la teoría de los acuerdos comerciales preferenciales,
en general, y de las uniones aduaneras, en particular. Para que tenga sentido práctico la comparación de
las ventajas relativas de un Acuerdo Comercial Preferencial (ACP), sea este de zona de libre comercio
(ZLC) o de unión aduanera (UA), respecto a la liberalización unilateral de tarifas (LUT), hay que tomar como
punto de partida el importante grado de liberalización comercial ya alcanzado por buena parte de los países
de la región. En tales circunstancias, se argumenta que un ACP es mejor garantía de una liberalización
completa que la LUT, ya que no sólo actúa como un freno a posibles reversiones de la liberalización previa
sino que también compromete su continuación en el futuro hasta hacerla total. Por ende, un ACP también
significa un estímulo mayor y más estable a las inversiones y otras transacciones internacionales vinculadas
al comercio (2). La vieja preocupación por la desviación de comercio resultante de un ACP resulta bastante
menos válida hoy en día, ante el importante desmonte de los regímenes proteccionistas que están
implementando los países de la región, y su preferencia por una integración abierta al mundo con márgenes
de preferencia comunitaria razonables.

Una vez establecida la conveniencia del ACP respecto a la LUT, en términos comerciales la UA es una
opción superior a la de una simple ZLC. En primer lugar, un AEC razonablemente bajo y uniforme
contrarresta las presiones que suelen aparecer en todo ACP para incrementar la protección frente a
terceros, especialmente en sectores sensibles o de gran comercio.

Segundo, la ZLC no dispone de un deflector eficaz como el AEC para evitar flujos de comercio
distorsionadores que se infiltran a través del país con aranceles externos nacionales más bajos; como se
sabe, las normas de origen, por sí solas, no aseguran este cometido. Tercero, el AEC y la política comercial
común dan a las condiciones de competencia, en el mercado ampliado y en las relaciones con terceros, un
nivel de homogeneidad y estabilidad mucho mayor que el de una simple ZLC. Esto redunda en un mayor
creación de comercio e inversión, y en un reparto de los beneficios resultantes más equitativo que en el
caso de la ZLC (donde en el corto y mediano plazo las ganancias tienden a concentrarse asimétricamente
en los países de mayor desarrollo relativo). La UA convalida así la existencia efectiva de una reciprocidad
dinamizadora (promesa que hace preferible el ACP a la LUT, pero que la ZLC difícilmente puede cumplir), y
asegura por tanto la viabilidad de la integración a largo plazo.

Pero la superioridad de la UA no se limita al ámbito comercial de la integración. De hecho, la teoría
económica despliega una serie de otros argumentos favorables, relativos a la asignación de recursos en
situación de eficiencia sub-optimal, a economías de escala, a los efectos benéficos sobre los términos de
intercambio, sobre la motivación de competir (eficiencia-X), sobre la incertidumbre en mercados imperfectos,
y en términos de economías externas (3). El denominador común de tales planteamientos es el
reconocimiento de la existencia de fallas de mercado, y de distorsiones internas y externas, que obligan a
reflexionar partiendo de situaciones distintas al óptimo paretiano. Destacan, en esta línea, los argumentos
que bajo el enfoque del Bien Común rescatan la pertinencia de objetivos e intereses nacionales o grupales
regionales, cuyo desconocimiento convierte al Bienestar Mundial en una mera abstracción sin referentes
prácticos verdaderamente incluyentes, y que sólo moviliza entonces a aquellos que se benefician
asimétricamente con el orden internacional vigente. En tal sentido, la UA responde mejor que la ALC a las
preferencias colectivas por la industrialización, el desarrollo tecnológico, y la mejora de la capacidad de
negociación ante contrapartes poderosas. Es decir, la UA es un instrumento bastante más eficaz que la ZLC
para que un grupo de países "pequeños" se vaya dotando colectivamente de los atributos propios a un país
"grande", en la connotación teórica de ambos términos.

Esto último nos conduce a las razones estratégicas en favor de la integración tipo UA. Como bien muestra
la conducta de varios países desarrollados, que sin dejar de armar sus propios bloques económicos
subrayan la importancia del sistema multilateral que se está negociando en la Ronda de Uruguay, el

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multilateralismo y el regionalismo no son opciones excluyentes sino complementarias. Esto es aún más
válido para los países en desarrollo, que por su condición de tales son los que más requieren de un sistema
multilateral efectivamente abierto y plural, que amortigüe las pronunciadas asimetrías existentes entre
países individuales. Para la mayoría de los países en desarrollo (a excepción, quizás, del puñado de países
de reciente y rápida industrialización) este objetivo estratégico no se logra con relaciones bilaterales.

Tampoco con integraciones limitadas y endebles estilo ZLC. Hay que constituirse en un bloque
comercial consistente, entrando en la etapa de la UA, para poder negociar en mejores condiciones en el
ámbito multilateral.

Más aún, está verificado que para las tres principales regiones económicas del mundo (Europa,
Norteamérica y Asia-Pacífico) el comercio extraregional es muy importante en volumen y en dinamismo (4).
El escenario, actual y prospectivo, de apertura con integración, que se desprende de ello es muy
aleccionador, especialmente para aquellos países suramericanos cuyo comercio con esas tres regiones
está repartido en proporciones bastante semejantes (5).

Si a lo anterior se agrega que la realidad y tendencia contemporánea apunta, afortunadamente, a que el
poder económico de esas tres regiones esté distribuido más parejamente, se deduce que la opción
"natural", de primera mano, no es engancharse con una sola de esas regiones en circunstancias que la
economía mundial está ya siendo propulsada por un número mayor de "locomotoras". La opción estratégica
pasa por una genuina integración entre países de nuestra región, manteniendo una apertura diversificada
con el mundo, y logrando así un mínimo de capacidad de negociación para que los bloques que se
conformen en esas principales regiones no discriminen indeseablemente contra los no participantes ni
mellen el sistema multilateral. La probabilidad de que esto ocurra, con grave daño al bienestar mundial, es
mayor en el escenario de que sólo queden en pie los tres bloques liderados cada uno de ellos por potencias
económicas (6). La edificación, mediante la UA, de un bloque sólido entre nuestros países, es entonces un
paso trascendental no sólo para la región sino también para que en el futuro sea posible un sistema
multilateral efectivamente abierto y plural. Otro argumento importante en pro de la integración tipo UA tiene
que ver con los programas de ajuste estructural en curso en la región. Sus propósitos de modernización y
elevación de la competitividad externa suponen, además de la estabilización correspondiente, la puesta en
práctica de una combinación de políticas activas de transformación productiva y desarrollo tecnológico con
políticas comerciales de nuevo cuño, que se basan menos en aranceles o instrumentos para-arancelarios y
más en el tipo de cambio real y un manejo macroeconómico sano y estable. Este cometido es precisamente
facilitado por la armonización arancelaria y aduanera inherente a la UA, la cual releva la incidencia de
desalineamientos en las otras variables económicas principales e impulsa por ende el proceso gradual y
progresivo de armonización de políticas económicas, contribuyendo así a la estabilidad macroeconómica
indispensable para las inversiones y el crecimiento sostenido.

En tales condiciones, se incrementaría la contribución potencial de la integración a una nueva
especialización productiva regional que de sustento a un sector exportador moderno y dinámico (7). En el
pasado, pese a todos los problemas y limitaciones de la integración en la región, ya tuvo lugar un
incremento significativo en la participación de las exportaciones no tradicionales y manufactureras en el
comercio intraregional. Es cierto que esto fue obra de varios factores, entre los cuales el desempeño de los
esquemas formales de integración no ha sido determinante (8). Pero también es cierto que no es mera
coincidencia el hecho de que el mercado ampliado de algunos de esos esquemas formales sea el destino
de proporciones no desdeñables de las exportaciones no tradicionales de sus países miembros. Además,
con la renovación de esos esquemas implementada desde fines de los ochenta, el comercio recíproco ha
ido evolucionando con gran dinamismo en varios casos (9). La prosecución de la integración en serio, vía
UA, ciertamente consolidaría y potenciaría estos resultados.

2. Zonas de libre comercio: factores explicativos y limitaciones

El análisis precedente muestra que tanto la razón conceptual como la razón estratégica aconsejan la
entrada en la etapa de la UA. Sin embargo, en tiempos recientes la región registra más bien un
resurgimiento de la integración limitada a simples ZLC, por vías bilaterales sobretodo aunque también
plurilaterales en ciertos casos (como el Grupo de los Tres, por ejemplo). A continuación se examinan los
principales factores explicativos de dicho resurgimiento, y sus respectivas limitaciones.

a) En primer lugar, la región presenta ahora una mayor heterogeneidad de situaciones económicas y
sociales entre países, y un cuadro de la ubicación de estos según niveles de desarrollo relativo que es
diferente al de veinte o treinta años atrás, como resultado de sus distintas capacidades de reacción ante la
larga crisis desencadenada a mediados de los setenta. Esto ha modificado las afinidades objetivas y
subjetivas sobre las cuales se agruparon los esquemas de integración más antiguos de la región. Aquellos

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si sus países miembros que mejor han sobrevivido la crisis tienden entonces a entablar nuevas
asociaciones con otros países que en la actualidad ostentan iguales o mayores niveles de desarrollo
relativo, y reevalúan hasta qué punto les conviene seguir integrándose con viejos socios que se han
quedado rezagados en cuanto a nivel de desarrollo relativo, especialmente si con éstos hay por delante
compromisos de la envergadura y profundidad que demanda la entrada en la etapa de la UA con miras al
Mercado Común. Este es el caso, por ejemplo, de las recientes aproximaciones de Colombia y Venezuela
con México, con Chile, con países centroamericanos y caribeños, y del dilema que esos dos países andinos
confrontan respecto a sus compromisos en el marco del Acuerdo de Cartagena.

Ahora bien, si bien es evidente que los esquemas de integración más antiguos de la región ya no
representan lo mismo que antes para cada uno de los países que los conforman, su importancia actual y el
destino que les aguarda dependen también de otras consideraciones tanto económicas como políticas.
Entre las primeras, destaca el avance acumulado en el desmonte arancelario intra-comunitario y los
incrementos resultantes en el comercio recíproco.

A mayor avance en tal sentido (y en el caso del Grupo Andino, por ejemplo, este ha sido muy
significativo en los últimos años) mayores son los intereses empresariales generados por el proceso y más
difícil es que sea frenado por los países miembros, especialmente por aquellos de mayor desarrollo relativo
los cuales, por su condición de tales, son los que más rápido consolidan posiciones dominantes en el
mercado ampliado. Estos países saben que, en el mediano plazo al menos, no lograrán posiciones tan
ventajosas en los mercados de los países de igual o mayor nivel de desarrollo relativo con los cuales están
concertando nuevos acuerdos, donde la competencia es más reñida. Respecto al segundo tipo de
consideraciones, nunca hay que olvidar que un proyecto de integración es ante todo un proyecto político.
Los tres esquemas subregionales de mayor trayectoria (Grupo Andino, MCCA y CARICOM) reflejan
realidades geográficas bien definidas y responden a intereses geopolíticos que tienen hoy tanto o mayor
vigencia que en el pasado.

Debido a estas consideraciones económicas y políticas, la recomposición de afinidades y alianzas que sigue
a la nueva heterogeneidad de la región no conlleva -necesariamente- el estancamiento definitivo o la
desaparición de los esquemas subregionales más antiguos. Pero sí genera tensiones que de ser mal
administradas pueden producir entrampamientos prolongados. La tensión más importante resulta de los
intentos o presiones, abiertos o solapados, por reducir el nivel de los compromisos limitándolos a los más
directamente conectados con la ZLC, sobretodo a través de situaciones de facto (postergaciones a la
puesta en aplicación del AEC, reticencias a cumplir con las medidas previstas para asegurar condiciones
equitativas de competencia comercial, utilización de los nuevos acuerdos con terceros países como hechos
consumados para conservar manejo unilateral ante una eventual gestión comunitaria en materia arancelaria
y comercial, etc.) ya que una modificación formal del enfoque de integración acarrearía costos políticos y
pérdida de imagen solamente aceptables en circunstancias extremas.

b) Otro importante factor que explica el renovado atractivo del enfoque de ZLC se desprende de la definida
prioridad conferida a la apertura al mercado mundial (en general y a secas, sin distingos por regiones o
países) por el tipo de estrategias de crecimiento hacia afuera que están ahora en boga en la región. En
realidad, esta posición parte de un consenso ampliamente mayoritario en la actualidad, pues ya casi nadie
prescribe autarquías totales o parciales y muy pocos objetan que una de las vigas del crecimiento pasa por
el desarrollo de interdependencias económicas a escala mundial lo más amplias y diversificadas posibles. A
este consenso adscriben todos los esquemas de integración existentes, los que hoy en día ya no se
postulan como espacios cerrados sino como instrumentos de articulación competitiva con el mundo exterior.

Pese a esto, hay quienes en nombre del mercado mundial recusan por completo la integración, o la toleran
nada más que como táctica de liberalización. En su versión más extrema, la prioridad a la inserción mundial
se convierte en una especie de fundamentalismo globalista.

Sus exponentes radicales rechazan la integración porque a su entender toda opción preferencial o
discriminatoria en favor de un determinado mercado se traduce en una indeseable compartimentalización
del mercado mundial, que distorsiona su funcionamiento impidiendo la materialización de los beneficios
optimales en eficiencia y competitividad que axiomáticamente provendrían de una apertura planetaria
indiscriminada e irrestricta. Los exponentes moderados asumen en cambio una posición más balanceada,
que da cabida para la integración siempre y cuando no obstaculice el movimiento general de apertura al
vasto mercado mundial. Se prefiere entonces el enfoque de ZLC porque este implica un menor nivel de
compromiso con los respectivos ámbitos subregionales o binacionales, y permite que cada país conserve un
mayor margen de libertad para su proyección individual hacia el mercado mundial.

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Pero esta posición, supuestamente pragmática, difícilmente convence porque no solamente adolece de
debilidades conceptuales sino que también choca contra algunas realidades macizas de la economía
internacional. La mayor debilidad conceptual reside en la noción misma del mercado mundial, visto como si
se tratara de un solo espacio homogéneo cuando en realidad se trata de un espacio heterogéneo donde el
proceso de globalización de las actividades económicas coexiste con las conformaciones de bloques
regionales o subregionales que sirven para posicionarse mejor en la competencia y en el reparto de los
beneficios por mayor eficiencia. Ambos procesos son consustanciales al mercado mundial realmente
existente. Levantan así un falso dilema quienes contraponen la apertura al mercado mundial y la integración
subregional o regional fabricando un conflicto de prioridades a partir de esa artificiosa disyuntiva.

De otro lado, es cuestionable que la constitución de una simple ZLC obstaculice menos (o facilite más) la
apertura con el resto del mundo. Como se está viendo en el caso de la NAFTA, las preferencias negociadas
preocupan ostensiblemente a poderosos socios comerciales de Asia y Europa, no pudiéndose descartar
estrategias defensivas o retaliadoras. Además, ya que una ZLC implica preferencias limitadas y de incierta
estabilidad en el tiempo, difícilmente puede ofrecer un espacio ampliado sólidamente cimentado y con
reglas de juego uniformes e irreversibles, condiciones estas necesarias para que la integración
desencadene sus potenciales efectos dinámicos de atracción de inversiones de largo aliento y de estímulo a
la modernización productiva y al progreso tecnológico. Los países que se integran necesitan percibir que
estos efectos dinámicos de la integración se distribuyen equitativamente entre ellos, para lo cual se requiere
de ciertas armonizaciones básicas de política económica que van más allá de una simple ZLC. Asimismo,
dichos efectos dinámicos están asociados a economías de escala y de especialización, que sólo muy
limitadamente pueden resultar de cada uno de los acuerdos bilaterales que están ahora proliferando en la
región, por lo que hay un fundado escepticismo sobre la magnitud y equidad de los réditos que
efectivamente resultarán de esos acuerdos que hoy se yerguen como alternativas supuestamente más
eficaces que los esquemas plurilaterales.

c) El tercer factor que ha impulsado el renacimiento del enfoque de ZLC en la región es el anuncio, a
mediados de 1990, de la Iniciativa para las Américas (IA) con su objetivo de conformación de una Zona de
Libre Comercio a escala Hemisférica (ZLCH). Dada la gran importancia económica y ascendencia política
de los Estados Unidos, a partir de entonces la casi totalidad de los países de la región reajustaron las
orientaciones de sus relaciones internacionales con el fin de posicionarse de la forma más ventajosa posible
para beneficiarse de dicha Iniciativa y para incorporarse en la ZLCH. La mayoría de los países de la región
han tenido que iniciar un proceso de incorporación bastante gradual, suscribiendo Acuerdos Marco de
Comercio e Inversión, mientras que varios países de mayor desarrollo relativo han manifestado a los
Estados Unidos su deseo de incorporarse lo antes posible, y para acelerar este proceso algunos de esos
países establecieron inmediatamente negociaciones con México a objeto de subrayar de este modo su
opción prioritaria por el gran mercado norteamericano que resultaría de la NAFTA.

Este realineamiento de los países de la región con miras a la ZLCH ha propiciado la aparición de nuevos
acuerdos de libre comercio. La racionalidad subyacente consistiría en que las ZLCs resultantes de estos
entendimientos recientes serían algo así como las expresiones de avanzada de la ZLCH, como sus
concreciones cercanas que anticipen y faciliten su paulatina propagación a toda la región. La integración
con Norteamérica y la integración regional formarían parte de un mismo proyecto estratégico. El enfoque de
UA con miras al Mercado Común, por sus exigentes compromisos, es visto entonces como un amarrarse
innecesariamente a "clubes de pobres" que podrían estorbar la vía libre para sacar máxima ventaja del
nuevo proyecto estratégico con los países "ricos" del continente.

Pero la ZLCH es un objetivo de largo plazo cuya construcción comporta complejidades e incertidumbres
considerables. En efecto, la cantidad de países que pretende abarcar la ZLCH la perfila como una obra de
ingeniería harto compleja, tanto más (por comparación con la Comunidad Europea) cuando se considera las
enormes asimetrías entre los países del Norte y del Sur del continente. La inevitable secuencialidad que
tendría la conformación de la ZLCH, el ritmo y los plazos con que se vayan incorporando a ella los distintos
países de la región, plantean problemas no sólo operativos sino también de repercusiones desfavorables
para aquellos que no ocupen los primeros lugares en la fila de incorporación.

Lo anterior hace temer, además, que la ZLCH acarrearía consigo factores de inestabilidad e inequidad
adicionales a los intrínsecos a todo proyecto de simple ZLC. Culminar a cabalidad una ZLCH con apertura
comercial verdaderamente completa, y darle estabilidad en el tiempo, será probablemente mucho más difícil
entre países con tan disímiles niveles de desarrollo, pues toda ZLC -por definición- beneficia más rápida y
contundentemente a los países de mayor desarrollo relativo. Con el agravante de que en este caso es muy
improbable que las distorsiones e inequidades propias a la ZLC puedan ser neutralizadas mediante un
manejo comunitario de la política comercial, pues ningún país de la región se atrevería a plantear a los

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Estados Unidos que comparta soberanía económica, fijando un AEC por ejemplo. Ni siquiera Canadá ha
sido capaz de plantear formalmente esto todavía.

Consideraciones como estas hacen que para varios países de la región la integración entre sí no sólo sigue
teniendo una importancia intrínseca que no cabe desvalorizar en aras de un proyecto de tan incierto y
complejo trámite como es la ZLCH, sino que aumenta su utilidad para negociar como grupo y obtener
mayores ventajas de la relación con los Estados Unidos en el marco de la IA. Afortunadamente, este país se
manifiesta ahora dispuesto a negociar con agrupaciones de países. En tal perspectiva, resulta crucial la
forma como se integren entre sí los países de la región, ya que el reconocimiento efectivo de contraparte
negociadora grupal se logra cuando se da el paso de la UA y se construye un Mercado Común, mientras
que cuando se trata de simples ZLCs algunas formas genéricas de relación con terceros pueden ser
grupales pero las negociaciones comerciales efectivas son básicamente bilaterales, abriéndose entonces
las compuertas a todas las potenciales inequidades e inestabilidades ya mencionadas.

3. Hacia una Política Comercial Común

La armonización arancelaria y aduanera necesaria para la UA hace progresivamente evidente la
conveniencia de armonizar instrumentos y políticas interrelacionadas, como la cambiaria y monetaria, la
fiscal, los regímenes arancelarios y demás mecanismos indispensables para brindarle transparencia al
mercado ampliado. En tal sentido, hay acciones que emprender respecto a cuatro grupos principales de
instrumentos y políticas económicas (10).

Un primer grupo de instrumentos armonizados lo conforman aquellos mecanismos indispensables para
brindar un entorno favorable a la Unión Aduanera, como son:

a) La adopción de una Nomenclatura Arancelaria Común, que en las actuales circunstancias corresponde al
Sistema Armonizado, el cual contribuirá al desarrollo del comercio mediante el uso de estadísticas de
comercio exterior comparables.

b) Una misma metodología de liquidación de los derechos arancelarios para las importaciones efectuadas
desde terceros países, como es la adopción de las Normas de Valoración Aduanera del GATT, evitando así
distorsiones de la competencia.

c) La facilitación de la documentación de comercio exterior y de transporte, mediante la implementación de
formas estandarizadas como un Documento Unico Aduanero, complementado con la modernización y
automatización de los procedimientos aduaneros.

d) La libre circulación de mercancías y servicios, en el primer caso mediante dispositivos comunes sobre
tránsito aduanero internacional, y en el segundo, mediante normas comunitarias de eliminación de la
reserva de carga, de una política de cielos abiertos y de la movilidad de capitales dentro del espacio
económico ampliado, acompañada de facilidades para los servicios financieros.

Un segundo grupo de instrumentos consiste en mecanismos para corregir prácticas que generen
distorsiones en las condiciones de competencia comercial, mediante la instrumentación y uso de normas
que corrijan de manera ex-post prácticas de dumping y de subsidios, mediante la aplicación de derechos
antidumping y de derechos compensatorios.

Un tercer grupo lo constituyen mecanismos para prevenir o evitar la ocurrencia de situaciones que quiten
transparencia al espacio económico ampliado, representados por la armonización de instrumentos de
política económica, tales como:

a) La armonización de los Regímenes Arancelarios de Excepción, que en el caso de las Franquicias
Arancelarias para despachos a consumo, se eliminarían aquellas de efectos económicos que vulneren el
margen de preferencia; y en el caso de los Regímenes Aduaneros, usados principalmente en el fomento de
exportaciones, se procuraría su armonización, orientada a eliminarlos para las exportaciones al interior del
espacio económico ampliado y a unificar su uso en exportaciones hacia terceros países.

b) La armonización de instrumentos cambiarios, que implicaría la eliminación de aquellos que constituyeren
subsidio como el uso de sistemas de cambio múltiple, y se procuraría la aproximación gradual a tipos de
cambio real o de equilibrio y a situaciones de estabilidad cambiaria.

c) La armonización de mecanismos financieros, mejorando de una parte todos los instrumentos de apoyo a
las corrientes de comercio, cubriendo todas las etapas de producción y comercialización; y a la vez,

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adoptando normas tendientes a la eliminación del componente de subsidio representado en tasas de interés
promocionales, buscando aproximarse a tasas de mercado que reflejen los costos de oportunidad.

d) La armonización de incentivos tributarios y fiscales, la cual comprende la eliminación de aquellos
mecanismos no aceptados por la normativa internacional, como son por ejemplo la exoneración o
devolución de impuestos internos directos, el otorgamiento de bonos o ayudas especiales, o el cobro de
fletes menores para bienes de exportación; y la armonización de otros mecanismos como la devolución de
impuestos internos indirectos tales como el impuesto a las ventas, al valor agregado o al consumo.

Finalmente, la adopción del AEC y la instrumentalización o el perfeccionamiento de otras medidas de
armonización de mecanismos del comercio exterior, hacen indispensable la definición de una política
comercial externa común. En efecto, sucede que, de un lado, aumenta la interdependencia entre las
economías y consecuentemente las acciones que cualquier país individual adelante con terceros países
tendrán una creciente repercusión sobre sus socios así como sobre el funcionamiento mismo del mercado
ampliado, y de otro lado, surge la condición de interlocutor grupal válido en la escena internacional que
obliga a disponer de un conjunto coherente de normas y procedimientos comunitarios para relacionarse
comercialmente con terceros.

En concordancia con lo anterior, la política comercial externa común debe comprender por lo menos cuatro
elementos centrales:

a) Como condición necesaria, debe garantizarse que el Arancel Externo Común solamente pueda ser
modificado o alterado con aprobación comunitaria. El manejo comunitario del AEC es un requisito
consustancial al carácter mismo de este instrumento, que debe ser cumplido en las negociaciones de todo
tipo con terceros países o grupos de países. Asimismo, las preferencias arancelarias que sean materia de
esas negociaciones con terceros, deben contemplarse sobre la base del AEC.

Se trata de evitar la eventualidad de que un acuerdo bilateral suscrito por un país miembro elimine o
reduzca unilateralmente las preferencias otorgadas en el mercado ampliado a otro país miembro,
introduciendo en consecuencia una asimetría entre las preferencias comerciales recíprocas que emanen de
la Unión Aduanera, y generando una desviación de comercio que afecte al socio comunitario. Esta
eventualidad justifica que los acuerdos bilaterales pasen por el mecanismo de aprobación y supervisión
comunitaria, así como la necesidad de conformar una lista de productos de interés común, los cuales no
podrán ser inconsultamente objeto de negociaciones bilaterales.

En cuanto a la permanencia en el tiempo de las uniones aduaneras subregionales, se debe contemplar un
importante elemento de flexibilidad respecto al ámbito de América Latina y el Caribe, ya que en virtud del
objetivo de construir el mercado común regional, el AEC subregional podría ser progresivamente
reemplazado por un AEC regional conforme se vaya perfeccionando la convergencia entre los distintos
esquemas y acuerdos de integración de la región.

b) La política comercial externa común debe comprender el conjunto de disposiciones interrelacionadas
necesarias para garantizar condiciones equilibradas de competencia entre los países miembros y en sus
relaciones comerciales con terceros. Es así que el marco comunitario correspondiente debe incluir aspectos
referentes al tipo de preferencias y al ámbito del universo arancelario que son negociables con terceros,
normas de origen, normas para prevenir y corregir las distorsiones en la competencia, cláusula de
salvaguardia, solución de controversias, entre otros. Estos aspectos se referirán tanto a las negociaciones
grupales con terceros como, con la flexibilidad del caso, a las bilaterales.

c) Es importante asegurar la compatibilidad entre los compromisos multilaterales globales asumidos por los
países y la política comercial externa común. De este modo, las relaciones comerciales externas de los
países podrán respetar simultáneamente los derechos y obligaciones que hayan contraído como partes
contratantes de esquemas multilaterales globales, en el seno del Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio por ejemplo, y los que les corresponde como socios de la Unión Aduanera, los
cuales son reconocidos por el mencionado ordenamiento multilateral global.

d) Al dotarse de una política comercial externa común, los países miembros podrán perfeccionar su
condición de interlocutor grupal válido ante terceros, privilegiando la actuación conjunta especialmente
cuando se trata de relacionarse comercialmente con otros esquemas de integración, y estableciendo
mecanismos de consulta y coordinación eficaces que permitan articular posiciones sobre temas de interés
comunitario en los foros y negociaciones multilaterales.

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NOTAS Y REFERENCIAS

(1) Chacholiadis, Miltiades: Economía Internacional, Mc Graw Hill Latinoamericana, Bogotá, 1982 (2ª ed.),
Capítulo 11; Krugman, Paul y Obstfeld, Maurice: International Economics - theory and policy, Harper -
Collins, New York, 1991, Cap.9.

(2) Corden, Max: "A Western Free Trade Area: posible implications for Latin America", The Johns Hopkins
University, Washington D.C., Mayo 1992.

(3) Para un cuidadoso escrutinio de los argumentos esgrimidos por economistas como Rudiger Dornbusch,
Paul y Ronald Wonnacott, Earl Grinols, Murray Kemp, Henry Wan, Bela Balassa, John Williamson, J.F.
Pearce, Harry Johnson, William Cline, Anthony Venables, Jay Young Choi, Eden Yu, James Meade, Janus
Vanek, Harvey Leibenstein, Timothy Fries, Oliver Hart, C.A. Cooper y B.F. Massell, entre otros, ver Andrés
J. Simons: Uniones Aduaneras: el caso del Perú dentro del Grupo Andino, Tesis para el Título Profesional
de Licenciado en Economía, Universidad del Pacífico, Lima, 1992, Primera Parte.

(4) Kuwayama, Mikio:"América Latina, y la Internacionalización de la Economía Mundial", Revista de la
CEPAL, Nº46, Abril 1992.

(5) Ver idem, y también: "Síntesis de la Quinta Reunión de Funcionarios Responsables del Comercio
Exterior de los Países Miembros de la ALADI - Santiago, Chile, 23 y 24 de noviembre de 1992", CEPAL
LC/R.1246, 13 de enero de 1993, pp. 4-5; así como González Vigil Fernando: "Alternativas de Integración
para el Perú en el contexto Regional Hemisférico", en El Perú y el Grupo Andino: elementos para un debate
nacional (Basombrío I y González Vigil, F. eds.) Centro Peruano de Estudios Internacionales (CEPEI),
Documentos de Trabajo 16, Lima, Enero 1993.

(6) Krugman, Paul R.: "Is Bilateralism Bad?", en Helpman, Elhanan y Razin, Assaf, International Trade and
Trade Policy, The MIT Press, Cambridge MA, 1991.

(7) Fuentes, Alfredo y Villanueva, Javier; Economía Mundial e Integración de América Latina, INTAL-BID,
Editorial Tesis, Buenos Aires, 1989, Cuarta Parte.

(8) Idem, Tercera Parte, y Thoumi, Francisco: Las Exportaciones Intraregionales y la Integración
Latinoamericana y del Caribe en perspectiva, BID, Washington D.C., Enero de 1989, Capítulos III y IV.

(9) Por ejemplo, según cifras de la Junta del Acuerdo de Cartagena, entre 1980-1989 el mercado
subregional andino absorbió el 18.3% del total de las exportaciones no tradicionales de los cinco países del
GRAN, y el 20.5% del total de sus exportaciones manufactureras. En cuanto al dinamismo del comercio
intrasubregional andino, su crecimiento fue de 6.9% en 1989, 27.9% en 1990, 35.4% en 1991 y 19.8% en
1992, llegando este último año a un monto de 2,156 millones de dólares, el cual duplica los 1,038 millones
registrados en 1989, año en que el GRAN inició una fase de reactivación.

(10) La descripción de los tres primeros grupos de instrumentos y mecanismos de política económica está
tomada de Vieira, Edgar: Objetivos y Consecuencias para la Integración Regional - Unión Aduanera y
Política Comercial, Ponencia presentada ante el primer Seminario del Programa Comunidad Europea -
Grupo de Río de Formación para la Integración Regional, Montevideo, Marzo de 1993, pp. 9-11.

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PROBLEMAS PARA EL ESTABLECIMIENTO DE UNA POLITICA COMERCIAL COMUN
EN EL MARCO DE UN MODELO DE INTEGRACION ABIERTA: el Caso del MERCOSUR

Fernando PORTA
Coordinador de Investigaciones, Centro de Investigación para la
Transformación (CENIT), Buenos Aires, ARGENTINA

I. Introducción

Los cuatro países signatarios del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) se comprometieron en 1991 a
constituir una Unión Aduanera para fines de 1994. En ese breve lapso deberán liberalizar totalmente el
comercio intrazonal, adoptar un arancel externo común y coordinar sus políticas macroeconómicas. Todos
ellos atraviesan una fase de su evolución en la que las preocupaciones principales de la política económica
están dirigidas a conseguir y consolidar la estabilización y a avanzar y profundizar en la apertura comercial y
financiera.

El proceso de integración comercial en MERCOSUR está afectado no sólo por las dificultades propias de la
coordinación de políticas y de la gestión de los múltiples aspectos a ser armonizados y consensuados en un
período tan corto de tiempo, sino también -y de modo dramático- por la persistencia de fuertes fluctuaciones
y desequilibrios macroeconómicos y por la tensión que tiende a establecerse entre la secuencia de apertura
a nivel subregional y la apertura frente a terceros.

Para diferenciar la actual etapa de la integración regional en América Latina de los objetivos y la
funcionalidad esperados en las décadas de 1960 y 1970, se la ha designado como una "integración abierta".
Se alude específicamente a la reactivación de los compromisos a escala regional o subregional en el marco
de un proceso mucho más amplio de liberalización y desregulación de las economías. Sin embargo, más
allá de declarados objetivos de mejoras en la competitividad internacional, la relación funcional y de gestión
entre "ambas aperturas" no aparece clara ni resuelta.

Algunas consideraciones sobre problemas generales de la integración comercial en el actual escenario
latinoamericano son incorporados en la siguiente sección de este artículo.

Posteriormente, se trata con más detalles el caso de MERCOSUR. Se analizan los principales instrumentos
y las metas establecidas, se consideran las dificultades atribuibles al "ruido macroeconómico" y a la
evolución de los programas de reformas estructurales y, finalmente, se consideran las posibilidades de
coordinación de las políticas comerciales, con énfasis en la cuestión del arancel externo común.

II. Problemas de la integración abierta en América Latina

Transitada durante buena parte de los años 80 una fase de ajuste externo contradictoria con el avance de
los esquemas de integración regional, en el último lustro se ha configurado un "boom" de integración en
América Latina. Se han reactivado y acelerado los programas de desgravación arancelaria existentes a
escala regional o subregional y se han suscrito nuevos acuerdos "minilaterales" que tienden a la formación
de áreas de libre comercio (ALC) o uniones aduaneras (UA). El ingreso de México al NAFTA inauguró una
etapa de mayor involucramiento de los Estados Unidos en este aspecto, planteada en el lanzamiento de la
Iniciativa para las Américas (IA). Si bien difusamente por el momento, la IA prevé acuerdos de
complementación en materia de comercio, inversiones, financiamiento y deuda.

La consolidación de los bloques internacionales debe ser considerada como una hipótesis de contexto que
favorece las nuevas tendencias de integración en la región. Con ella interactúan otros factores explicativos,
siendo el más importante la aparición de una nueva fase en el proceso de ajuste estructural que promueve
una mayor internacionalización productiva y financiera.

El actual escenario de la integración latinoamericana está cruzado por tres problemáticas que se desarrollan
paralelamente:

• los cambios en las políticas comerciales y cambiarias a nivel nacional que tienden hacia una
estructura de protección de bajo nivel y fundamentalmente basada en aranceles,
• la reactivación y aceleración de los programas de liberalización de comercio dentro de los acuerdos
regionales y subregionales existentes,

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• la proliferación de acuerdos multilaterales de reducción de aranceles con el propósito de conformar
ALC a corto plazo.

Anteriormente, los altos niveles de protección frente a terceros otorgaban la posibilidad de márgenes de
preferencia significativos para los socios regionales. Cuanto más alto sea el margen de preferencia menor
es la importancia de su certidumbre en el tiempo. Esta situación "disimulaba" los problemas de
convergencia entre los regímenes nacionales de comercio y los compromisos regionales. Los márgenes
podían ser inciertos y fluctuantes pero, en tanto permanecieran altos, cumplían con su cometido de
tratamiento preferencial.

Las políticas de apertura comercial cambiaron radicalmente este panorama. Achicaron el margen de
preferencia, el que, por lo tanto, pierde fuerza como "señal de mercado" para eventuales socios regionales.
Además, sigue siendo incierto por dos motivos: en la mayoría de los casos, la secuencia de desgravación
arancelaria y sus metas finales no están plenamente definidas o se modifican reiteradamente. A su vez,
difieren entre los socios de un mismo esquema subregional, por lo que varían las condiciones de
competencia para un mismo producto o sector en los distintos mercados asociados.

A efectos de constituir un mercado ampliado la liberalización de comercio es esencial pero de ningún modo
suficiente. Se requieren márgenes de preferencia selectivos, ciertos y previsibles frente a terceros,
regulaciones comunes que orienten y promuevan la especialización y reconversión productiva deseadas y
una gestión macroeconómica que tienda a estabilizar las condiciones de competencia.

Varias condiciones estructurales afectan las posibilidades de coordinación de políticas dentro de la región,
entre ellas, la relativamente escasa interrelación productiva y la persistencia de fuertes desequilibrios
macroeconómicos que se traducen en presiones inflacionarias y recesivas. A esto se suma la existencia de
estructuras de producción muchas veces competitivas y no complementarias y también ofertas productivas y
políticas de promoción que compiten entre sí en terceros mercados. En este marco, la coordinación de
políticas se hace particularmente difícil, ya sea porque enfrenta situaciones de imprevisibilidad y alta
incertidumbre en la evolución de las variables en el corto plazo o porque implica, en lo que respecta a
decisiones sobre la capacidad productiva instalada, grados importantes de cesión de soberanía.

El margen de maniobra para un proceso de armonización de políticas depende estrechamente de la
superación de los desequilibrios macroeconómicos actuales, especialmente del levantamiento de la
restricción financiera externa y de la restitución de la soberanía fiscal, a efectos de recuperar grados
importantes de control sobre la política cambiaria y de fijación de las tasas de interés.

De una mayor apertura y exposición a la economía internacional pueden derivarse dos tipos de efectos: los
asociados generalmente a una mayor competencia -mejoras en la calidad, precios y variedad de los bienes-
y los que se generan dinámicamente de las posibilidades de complementación -aprovechamiento de
economías de escala y especialización, mejoras en la asignación de recursos y desarrollo de
especialización intraindustrial-. A su vez, la generación de efectos dinámicos de complementación requiere
de la utilización de políticas industriales activas basadas en criterios de selectividad, gradualismo y
temporalidad.
Este enfoque sugiere un modo de articulación posible dentro del proceso de integración "abierta". Los
efectos de competencia estarían asociados a la definición de una política comercial hacia los países de
extrazona y los efectos de complementación a la efectiva definición de un mercado ampliado regional.

Para que esta modalidad de articulación y convergencia entre ambos procesos pueda desarrollarse se
requiere:

• definir un margen de preferencia cierto y efectivo. Su nivel será definido dinámicamente, si bien a
partir de las actuales condiciones será siempre relativamente bajo.
• evitar fluctuaciones bruscas y periódicas en las paridades relativas. Depende en primera instancia
de la resolución de los desequilibrios macroeconómicos básicos.
• armonizar políticas de desarrollo industrial y tecnológico e inducir programas de inversión comunes
dentro de cada uno de los esquemas.

La existencia de definiciones sobre el arancel externo común (AEC) o sobre los rangos y tiempos de la
apertura frente a terceros constituye la principal fuente de certeza del margen de preferencia. A su vez, la
ausencia de un AEC, en un contexto de estructuras arancelarias nacionales disímiles, introduce diferentes
condiciones de competencia para un mismo producto en los mercados de los países miembros.

19


El nivel, la certidumbre y la simetría (igualación de las condiciones de competencia en cada mercado) del
margen de preferencia están en función del modo en que se combinan en cada esquema en particular el
programa de desgravación arancelaria y los acuerdos sobre el AEC, por una parte, con la tendencia de
evolución de los regímenes comerciales nacionales, por la otra. Cuanto menor tienda a ser el nivel de las
preferencias mayor importancia cobran las condiciones de certeza y simetría.

En aquellos casos en que las reformas comerciales nacionales tiendan a ser convergentes, las preferencias
arancelarias reciben condiciones de certidumbre e igualan las condiciones de competencia entre los
respectivos mercados nacionales, independientemente de la secuencia de liberación intrazona adoptada.
Esta, de todas maneras, tendrá incidencia sobre el nivel del margen de preferencia y sobre la competitividad
de los productores locales en su propio mercado en relación a importaciones intrazonales. Este último
aspecto es importante cuando el grado de desarrollo de los países miembros es relativamente heterogéneo.

En cambio, cuando los regímenes comerciales no son convergentes o su secuencia no aparece definida, la
adopción de un AEC es el único elemento que puede otorgarle certeza a las preferencias regionales. Es
evidente que, en todos los casos, la utilización de Barreras No Tarifarias (BNT) para importaciones
extraregionales no sólo tiende a incrementar el nivel de la preferencia sino a otorgarle mayor efectividad. De
hecho, éste parece ser el principal instrumento del "nuevo proteccionismo" aplicado por los bloques
comerciales de los países industrializados.

En ausencia de BNT significativas y, fundamentalmente, a partir de la aplicación de aranceles nominales
relativamente bajos, el margen de preferencia y las condiciones de competencia en el mercado regional
resultan sumamente sensibles a las fluctuaciones del tipo de cambio. Las posibilidades de coordinar
políticas en esta materia -establecimiento de franjas permitidas y estrechas de flotación, consolidación de
una unidad de cuenta "desdolarizada", fortalecimiento de los sistemas de compensación y financiamiento de
pagos regionales, etc.- depende de tres factores que se definen en el marco de cada una de las economías
nacionales: a) el problema de la volatilidad del tipo de cambio; b) el problema de la alineación del tipo de
cambio; c) el sistema cambiario, en particular las regulaciones de acceso al mercado y de fijación de la
paridad nominal.

La evolución del primer factor, que es el de mayor importancia en la actualidad por su impacto sobre las
condiciones de competencia en el mercado regional, depende fundamentalmente de la marcha del proceso
de estabilización. El problema de la alineación respecto de la divisa clave, si bien está influido en la
coyuntura por la situación macroeconómica, se relaciona principalmente con la estrategia productiva y de
inserción internacional adoptada. Finalmente, eventuales diferencias en el sistema cambiario o en el grado
de flexibilidad de las reglas cambiarias vigentes en los países socios también afectarán las condiciones de
armonización entre ellos.

La adopción de criterios relativamente homogéneos en la definición de la estrategia productiva favorece la
resolución del problema de la alineación de las paridades. Aún en ese marco, subsistirán fuertes problemas
de coordinación si permanecen condiciones de inestabilidad macroeconómica y si las reglas cambiarias
difieren entre los países.

III. Problemas de la integración comercial en MERCOSUR

A mediados de 1990 se redefinieron los acuerdos de complementación firmados entre Argentina y Brasil a
partir de 1986 y se produjo la incorporación de Paraguay y Uruguay, constituyéndose el MERCOSUR (Acta
de Buenos Aires). Sus rasgos distintivos son la universalidad del acuerdo y la brevedad de los plazos
estipulados. Posteriores reglamentaciones y compromisos acordados por los cuatro países ratificaron que el
MERCOSUR deberá constituirse como una UA, con liberalización total de comercio intrazonal, AEC y
coordinación de políticas macroeconómicas y estructurales. Para Argentina y Brasil, este esquema deberá
completarse a fines de 1994. Como condición preferencial por su carácter de economías menores,
Paraguay y Uruguay tienen un año adicional de gracia.

Mediante el Tratado de Asunción (1991) los cuatro países se obligaron a definir una política comercial
común, desmantelar cualquier restricción adicional a la protección en "frontera", coordinar políticas
industriales y tecnológicas y, fundamentalmente, hacer converger las políticas y los comportamientos
macroeconómicos. Los propósitos de este ambicioso programa de coordinación de políticas resultan de la
necesidad de dotar a las nuevas condiciones de competencia en el mercado ampliado -instaladas por los
compromisos entre los socios y por sus respectivas y contemporáneas estrategias de apertura de la
economía- de certidumbre, sustentabilidad y permanencia.

1. Los instrumentos principales

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En esta etapa el MERCOSUR se orienta a través de dos instrumentos principales: el programa de
ampliación automática de las preferencias arancelarias por períodos semestrales y los acuerdos sectoriales
de complementación industrial. A su vez, para el caso de algunos productos o sectores se fueron
negociando condiciones específicas, tal como ocurre en algunos rubros de abastecimiento alimentario o el
régimen de intercambio para la industria automotriz. El estado de situación de este instrumental a principios
de 1993 es que las preferencias mínimas ya otorgadas superan el 67% para todo el nomenclador
arancelario y que se han firmado acuerdos de complementación en la industria siderúrgica y hay
negociaciones avanzadas para los sectores petroquímico, papelero y textil.

La cumbre de los cuatro presidentes realizada a fines del mes de junio de 1992 (Agenda de Las Leñas)
comprometió y calendarizó el cumplimiento de metas en materia de coordinación de políticas
macroeconómicas, comerciales, estructurales, industriales y tecnológicas y del establecimiento de todo el
instrumental y la normativa que debe hacer efectiva la Unión Aduanera en 1994. Se trata de casi cien metas
comprometidas en aquellas distintas materias, que deben acordarse e implementarse durante los próximos
dos años.

Si bien en los cuatro países se han ido adoptando programas nacionales de reconversión de la economía,
basados en estrategias de apertura, liberalización de mercados, desregulación de actividades y
profundización de la competencia -lo que impulsa indudablemente el proceso de integración- subsisten dos
tipos de problemas que pueden afectar negativamente la evolución del programa y el cumplimiento de las
metas. En primer lugar, el alcance, los tiempos y la secuencia de los respectivos procesos de reforma
económica presentan aspectos divergentes.

En segundo lugar, permanecen condiciones de inestabilidad macroeconómica, volatilidad cambiaria y
desequilibrios estructurales.

Los puntos de la Agenda de Las Leñas y los principales instrumentos a ser armonizados pueden ser
reagrupados en tres grandes bloques de política económica: política comercial, políticas de promoción y
política macroeconómica. El cronograma establecido presenta una mayor urgencia en el tratamiento de los
aspectos de política comercial, en los que la mayoría de los compromisos deben estar acordados hacia
mediados de 1993, y deja para el final las decisiones en materia de políticas estructurales y
macroeconómicas.

Según el cronograma, a fines de 1992 debían acordarse los términos de armonización en materia de
prácticas desleales de comercio ("dumping" y subsidios) y de eliminación de BNT, a mediados de 1993
deberían quedar negociados el AEC, el Régimen de Salvaguardia y los términos de convergencia de los
acuerdos vigentes con terceros países y, finalmente, hacia fines de 1993 debería compatibilizarse el
tratamiento de las Zonas Francas y de las Zonas de Procesamiento de Exportaciones.

Una vez definida la secuencia automática de liberalización de comercio intrazona, la prioridad otorgada a la
convergencia de los instrumentos de política comercial revela, por un lado cierto pragmatismo de los
negociadores y, por otro, una menor atención a cuestiones que tengan que ver con la reestructuración
productiva y la redefinición de la inserción internacional de los cuatro países. A excepción del AEC (cuyas
particularidades serán tratadas más adelante), la posibilidad de armonizar en materia de BNT, legislación
"antidumping" y salvaguardias está favorecida por las políticas de liberalización unilateral ya avanzadas por
los cuatro socios y por la existencia de una normativa internacional en la materia.

En estos temas, las resistencias al proceso de convergencia son menores y la principal dificultad para el
cumplimiento de los plazos previstos debe ser adjudicada a la perentoriedad de los mismos. Los grupos
técnicos de trabajo han avanzado ya en el análisis y la compatibilización de las normativas nacionales y
están adelantadas las propuestas de régimen único. Sin embargo, más allá de la adopción de normativas
específicas comunes, el proceso de integración comercial en el MERCOSUR se ve dificultado por la
persistencia de un escenario macroeconómico inestable y por los cambios frecuentes en la definición de
algunas políticas a efectos de enfrentar los desequilibrios. Los problemas existentes en las negociaciones
del AEC reconocen influencias similares.

2. Los "ruidos" macroeconómicos

Desde 1985 el comercio intra MERCOSUR fue aumentando paulatinamente y tomando una porción
creciente de los intercambios totales de los cuatro países socios. A su vez, los saldos intrazonales
fluctuaron significativamente y cambiaron periódicamente de signo. En síntesis, comercio creciente con
saldos volátiles. El crecimiento puede ser explicado por las tendencias de las políticas comerciales y de

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integración. Para explicar la volatilidad de los saldos, en cambio, hay que considerar los ciclos de actividad
económica en cada uno de los países y las oscilaciones en los niveles de paridad intrazona.

Algunos trabajos realizados recientemente han avanzado en el análisis de la relación entre la evolución de
distintas variables macroeconómicas y del comercio intra MERCOSUR. Se tiende hacia un mayor grado de
interdependencia de las economías y, por lo tanto, hacia una más fluida y gravitante "transmisión" entre los
socios de los efectos y consecuencias de las coyunturas macroeconómicas internas. A su vez, los efectos
macroeconómicos impactan sobre el sentido y el volumen de las corrientes comerciales. Se ha comprobado
que el comercio argentino-brasileño, por ejemplo, está fuertemente influido por el nivel de actividad del país
comprador y crecientemente asociado a la evolución del tipo de cambio bilateral.

Por otra parte, tanto las posibilidades de financiamiento de la brecha externa como la modalidad y evolución
de los programas de estabilización impactan sobre una y otra variable.

Las distintas alternativas experimentadas en las cuentas externas -restricción o disponibilidad de fondos
compensatorios, superávit o déficit comercial- y las vicisitudes de los planes de estabilización han vuelto
aleatorias las posibilidades de mantener algunos equilibrios intrazonales. En particular, parece improbable
alcanzar algún grado de coordinación de las políticas cambiarias que modere el impacto negativo de las
fluctuaciones sobre las corrientes comerciales.

En este escenario, el avance de la integración comercial puede ser resistido. De hecho, en paralelo al
programa de desgravación automática, se han desarrollado algunas negociaciones de carácter sectorial en
las ramas más sensibles (automotriz, maquinaria, petroquímica, papel, siderúrgica y textil) tendientes a
otorgarles un tratamiento especial en cuanto al régimen de comercio. Tales negociaciones de carácter
sectorial implican un reconocimiento tácito de que la liberalización de comercio por sí es insuficiente, más
aún en las condiciones de incertidumbre apuntadas. Sin embargo, subsiste como un problema sustancial la
escasa o nula convergencia entre las respectivas políticas industriales, ya sea por indefinición o por fuertes
diferencias entre las mismas.

3. El arancel externo común

La inestabilidad observada en la evolución de las paridades relativas entre los tipos de cambio de los cuatro
países, al generar alteraciones bruscas en los niveles de protección, complica la negociación y el
establecimiento del AEC. Esta cuestión puede afectar la evolución y las estrategias de los diversos sectores
productivos y, al mismo tiempo, poner en riesgo el avance del propio proceso de integración.

La definición de una estructura arancelaria común supone desplazar las particularidades de la política
comercial externa de cada país, especialmente en lo referido al empleo selectivo de los aranceles como
instrumento de promoción industrial. Su supresión demandaría, por lo tanto, la adopción de mecanismos
compensatorios o suplementarios que, en caso de no ser acordados dentro del MERCOSUR, serían
adoptados en forma unilateral por los distintos países, multiplicando y recreando los problemas de
coordinación de políticas. En otros términos, el establecimiento del AEC se facilitaría si se negociara, al
mismo tiempo, una política industrial comunitaria.

En este sentido, las negociaciones por el AEC en el caso particular del MERCOSUR resultan un punto de
(des)encuentro de las respectivas políticas comerciales externas (apertura unilateral), políticas de
integración (apertura selectiva regional), políticas cambiarias (programas de estabilización) y políticas
industriales (estrategia de desarrollo). La literatura reciente abunda en discusiones no resueltas sobre el
problema de la secuencia entre estabilización, liberalización y crecimiento. Existe consenso en que el
avance simultáneo en estos frentes tiende a provocar efectos encontrados que realimentan variaciones en
las políticas y los instrumentos.

El cronograma de la Agenda de Las Leñas (junio 1992) estableció que la estructura del AEC debería estar
definida para la finalización del primer semestre de 1993. Es decir, se desvinculó la compatibilización de las
estructuras arancelarias de los acuerdos eventuales sobre coordinación de políticas cambiarias e
industriales, aspectos cuya definición es comprometida en la Agenda para fines de 1994. Este enfoque
introduce una doble dificultad en la negociación del AEC: no la protege del impacto de las fluctuaciones
macroeconómicas coyunturales y multiplica las presiones por las excepciones sectoriales.

A fines de 1992 (Acta de Montevideo), por acuerdo de los cuatro presidentes, se decidió que a partir de
junio de 1993 quedaran definidos niveles de AEC entre 0 y 20%. Se estableció también que serían
permitidas alícuotas diferentes hasta un máximo de 35% para una lista reducida de productos, para los que
se debería adoptar el máximo de 20% en un plazo no mayor al 1 de enero de 2001. En la misma reunión se

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