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economiesuisse - Machbarkeitsstudie zur privaten Finanzierung einer zweiten Gotthardröhre veröffentlicht
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Zürich (ots) - - Hinweis: Hintergrundinformationen können kostenlos im pdf-Format unter http://presseportal.ch/de/pm/100002808 heruntergeladen werden - Sehr geehrte Medienschaffende Soeben wir die Machbarkeitsstudie zur ... / http://ots.ch/600c3b7

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  1. 1. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre Schlussbericht Basel, den 17.2.2012 B ,S , S. V O LK S W IR T SC H AF T LIC HE B E R A TU N G AG ST EI N E N B E RG 5, C H - 40 5 1 B AS E L TEL: + 41 -6 1- 26 2 0 5 5 5, F AX: + 4 1-6 1- 2 62 0 5 5 7 E-M AIL : CON TACT@B SS-BAS EL.C H, HOM E: WWW.BS S-B AS EL. CH
  2. 2. PPP Lösung für zweite GotthardröhreSchlussberichtzuhanden von economiesuisseVerantwortlich seitens Auftraggeber: Dr. Stefan VannoniProjektbegleitgruppe: Olivier Böckli (Implenia AG), Dr. Touraj Etezady (MartiInvest AG), Angelo Geninazzi (Comitato per il completamento del San Gottardo),Armin Haymoz (KPMG AG), Dr. Benedikt Koch (Fachverband Infra), Hans Kol-ler (strasseschweiz), Dominique Reber (economiesuisse), Niklaus Scheerer (UBSAG), Rudolf Zumbühl (TCS)Projektleitung: Dr. Wolfram Kägi (B,S,S.)Projektmitarbeit: David Liechti (B,S,S.)Erarbeitung Finanzmodell: Raphael Steiner (AIL)Inputs ingenieurtechnische Aspekte: Dr. Hans Tschamper (Basler & Hofmann)B,S,S. Volkswirtschaftliche Beratung AG, Steinenberg 5, CH-4051 BaselTel: 061-262 05 55, Fax: 061-262 05 57, E-Mail: contact@bss-basel.ch
  3. 3. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre - Schlussbericht B, S, S. InhaltsverzeichnisInhaltsverzeichnis................................................................................................ IAbbildungsverzeichnis ..................................................................................... IIITabellenverzeichnis .......................................................................................... IVAbkürzungsverzeichnis ..................................................................................... VZusammenfassung .............................................................................................. 6Résumé ............................................................................................................... 9Riassunto .......................................................................................................... 12Summary .......................................................................................................... 151. Einführung ................................................................................................... 182. PPP: Einleitung und Beispiele ..................................................................... 21 2.1. Wofür steht PPP? .................................................................................... 21 2.2. PPP Beispiele .......................................................................................... 21 2.2.1. PPP Projekte im Ausland – Strassen, Brücken und Tunnel ............. 21 2.2.2. PPP Beispiele Schweiz .................................................................. 23 2.3. Philosophie und Vorteile von PPP ........................................................... 233. Ausgangslage am Gotthard .......................................................................... 25 3.1. GST Historie und politische Diskussion ................................................... 25 3.2. Sanierung der bestehenden Röhre ............................................................ 26 3.3. Sicherheit, Tropfenzählersystem, Kapazität und Stau ............................... 28 3.4. Rechtliche Aspekte .................................................................................. 31 3.4.1. Alpenschutzartikel ......................................................................... 31 3.4.2. Landverkehrsabkommen / Maut Schwerverkehr ............................. 33 3.4.3. Erhebung einer Maut auf Nationalstrassen ..................................... 34 3.4.4. Verlagerungspolitik ....................................................................... 34 3.4.5. Alpenkonvention ........................................................................... 354. Das Projekt ................................................................................................... 36 4.1. Bauliche Aspekte..................................................................................... 36 4.2. Erfassung der Maut ................................................................................. 36 4.2.1. Kontaktlose Systeme „Free Flow“.................................................. 36 4.2.2. Schrankensystem ........................................................................... 39 4.2.3. Schattenmaut ................................................................................. 41 4.2.4. Lenkungseffekt und Anreize der Mautsysteme ............................... 41 4.3. Zeitplan ................................................................................................... 42 4.4. Kosten ..................................................................................................... 44 4.4.1. Bau einer zweiten Tunnelröhre ...................................................... 45 4.4.2. Überbrückungsmassnahmen und Sanierung der ersten Röhre ......... 46 4.4.3. Betrieb und Unterhalt..................................................................... 46 I
  4. 4. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre - Schlussbericht B, S, S. 4.4.4. Investitionskosten Mautsystem ...................................................... 48 4.4.5. Betriebs- und Verwaltungskosten der Betreibergesellschaft ............ 48 4.5. Einnahmen .............................................................................................. 49 4.5.1. Höhe der Maut............................................................................... 49 4.5.2. Verkehrsaufkommen ...................................................................... 515. Ökonomische Machbarkeit – Finanzmodell ................................................ 56 5.1. Modellvarianten ...................................................................................... 57 5.2. Zentrale Ergebnisse ................................................................................. 58 5.3. Detaillierte Ergebnisse ............................................................................. 59 5.3.1. Variante 1 (Basismodell) ............................................................... 59 5.3.2. Varianten 2 und 3 .......................................................................... 62 5.4. Interpretation, Ausschreibung, Mauthöhe und Renditen ........................... 63 5.5. Annahmen für das Finanzmodell ............................................................. 66 5.6. Mögliche Optimierungen ......................................................................... 706. Regulatorische und institutionelle Aspekte ................................................. 71 6.1. Vertragliche Regelungen ......................................................................... 71 6.1.1. Qualität des Bauwerks / Sicherheit ................................................. 71 6.1.2. Mauthöhe ...................................................................................... 72 6.1.3. Zahlungsunfähigkeit / Insolvenz der PPP Projektgesellschaft ......... 72 6.1.4. Verfügbarkeit des GST .................................................................. 73 6.1.5. Projektabbruch während der Planungsphase ................................... 73 6.1.6. Verlagerungspolitik ....................................................................... 73 6.2. Mögliche Investoren ................................................................................ 74 6.3. Lokale Interessen / Einbezug der Kantone ............................................... 747. Volkswirtschaftliche Einordnung ................................................................ 75 7.1. Kosten für den Staat ................................................................................ 75 7.2. Einnahmen des Staates ............................................................................ 75 7.3. Kosteneinsparungen des Staates............................................................... 76 7.4. Modellergebnisse aus Sicht der öffentlichen Hand ................................... 77 7.4.1. Variante 1 (Basismodell) ............................................................... 77 7.4.2. Variante 2 (Schattenmaut).............................................................. 79 7.4.3. Variante 3 (Investitionsbeitrag) ...................................................... 818. Fazit .............................................................................................................. 84Literaturverzeichnis ......................................................................................... 85Anhang 1: Informationen zu PPP .................................................................... 90Anhang 2: Internationale Erfahrung Mautsysteme ........................................ 93Anhang 3: Ergebnisse Varianten 2 und 3 ........................................................ 96 II
  5. 5. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre - Schlussbericht B, S, S. AbbildungsverzeichnisAbbildung 1: Verkehrsaufkommen am Gotthard Richtung Süden ....................... 30Abbildung 2: Möglicher Zeitablauf Bau GST2 ................................................... 44Abbildung 3: Cash Flow Variante 1.................................................................... 59Abbildung 4: Aktiva Variante 1.......................................................................... 60Abbildung 5: Verschuldungsrate und Amortisation Variante 1............................ 61Abbildung 6: Eigenkapital Cash Flow Variante 1 ............................................... 62Abbildung 7: Cash Flows Variante 3 .................................................................. 63Abbildung 8: Cash Flows und vermiedene Kosten des Staates Variante 1 ........... 78Abbildung 9: Sicht öffentliche Hand Variante 1 ................................................. 79Abbildung 10: Cash Flow und nicht anfallende Kosten öffentl. Hand Var.2 ........ 80Abbildung 11: Kum. vermiedene Kosten und Cash Flow öffentl. Hand Var. 2 .... 81Abbildung 12: Cash Flow und vermiedene Kosten öffentl. Hand Variante 3 ....... 82Abbildung 13: Kumulierte verm. Kosten und Cash Flows öffentl. Hand Var.3 .... 83Abbildung 14: Cash Flows Variante 2 ................................................................ 96Abbildung 15: Aktiva Variante 2 ........................................................................ 96Abbildung 16: Verschuldungsrate und Amortisation Variante 2 .......................... 97Abbildung 17: Eigenkapital Cash Flow Variante 2 ............................................. 97Abbildung 18: Aktiva Variante 3 ........................................................................ 98Abbildung 19: Verschuldungsrate und Amortisation Variante 3 .......................... 98Abbildung 20: Eigenkapital Cash Flow Variante 3 ............................................. 99 III
  6. 6. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre - Schlussbericht B, S, S. TabellenverzeichnisTabelle 1: Zeitplan Bau 2. Röhre unter PPP ........................................................ 43Tabelle 2: GST Kostenzusammenstellung des Bundesratsberichts (2010) ........... 45Tabelle 3: GST Überbrückungsmassnahmen und Sanierungskosten .................... 46Tabelle 4: Durchschnittspreis Maut am Grossen St. Bernhard ............................. 50Tabelle 5: Internationaler Vergleich von Mautpreisen für Tunnels ...................... 50Tabelle 6: Vorschlag Basis-Mautstruktur am Gotthard........................................ 51Tabelle 7: Prognose des Personenverkehrs am GST bis 2080 .............................. 52Tabelle 8: Annahmen und zentrale Ergebnisse Variante 1 ................................... 58Tabelle 9: Annahmen und zentrale Ergebnisse Variante 2 ................................... 58Tabelle 10: Annahmen und zentrale Ergebnisse Variante 3 ................................. 59Tabelle 11: Annahmen des Finanzmodells Variante 1 bzw. Basismodell............. 66Tabelle 12: Kosten Sanierung und flankierende Massnahmen GST1 ................... 76Tabelle 13: PPP-Modelle in Deutschland............................................................ 91Tabelle 14: Konzessionsmodelle in Deutschland ................................................ 92 IV
  7. 7. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre - Schlussbericht B, S, S. AbkürzungsverzeichnisARE Bundesamt für RaumentwicklungASTRA Bundesamt für StrassenBBl BundesblattBV Schweizerische BundesverfassungGPS Gotthard-PassstrasseGST Gotthard-StrassentunnelGST1 Gotthard-Strassentunnel – erste RöhreGST2 Gotthard-Strassentunnel – zweite RöhreLKW LastkraftwagenLSVA Leistungsabhängige SchwerverkehrsabgabeMIV Motorisierter IndividualverkehrMWST MehrwertsteuerNEAT Neue Eisenbahn-AlpentransversaleNPV Net Present ValuePPP Public Private PartnershipPW PersonenwagenStVG Strassenverkehrsgesetz V
  8. 8. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S. Zusammenfassung AuftragDer im Jahr 1980 in Betrieb genommene Gotthard-Strassentunnel muss saniertwerden. Die Sanierung verursacht längere Sperrungen des Tunnels. Eine Alternati-ve ist, vor der Sanierung einen zweiten Tunnel zu bauen, der dann während derSanierungsphase des ersten Tunnels den Verkehr aufnehmen kann. Danach stün-den zwei Tunnel zur Verfügung, die in Übereinstimmung mit der Bundesverfas-sung jeweils im einspurigen Richtungsverkehr genutzt werden können. Der zweiteTunnel erhöht die Sicherheit, würde das derzeit bestehende Tropfenzählersystemam Gotthard obsolet machen und zudem die Verkehrsbeeinträchtigungen bei Pan-nen, Unfällen und künftigen Instandhaltungsarbeiten deutlich reduzieren.Im vorliegenden Bericht wird die Frage geprüft, ob und unter welchen Rahmenbe-dingungen ein zweiter Strassentunnel am Gotthard durch Private in einer PublicPrivate Partnership (PPP) finanziert, gebaut, betrieben und unterhalten werdenkönnte. Die Studie geht davon aus, dass eine private Gesellschaft· den zweiten Tunnel finanzieren und bauen,· die Sanierung des ersten Tunnels finanzieren und durchführen· und schlussendlich beide Tunnel betreiben und unterhalten würde.Die Studie beschränkt sich auf die Überprüfung der Machbarkeit einer PPP Lösungaus technischer und ökonomischer Sicht. Die Beurteilung der politischen Diskus-sion ist nicht Teil des Mandats. Ausgewählte rechtliche Aspekte des PPP Projektesam Gotthard werden kurz dargestellt, jedoch keiner eigentlichen juristischen Beur-teilung unterzogen. MethodikDer Bericht zeigt einerseits auf, durch welche technischen, vertraglichen und insti-tutionellen Lösungen PPP am Gotthard möglich wäre. Teilweise wird dabei Bezuggenommen auf vergleichbare Projekte im Ausland. Im Hinblick auf die finanzielleMachbarkeit beinhaltet der Bericht eine Modellierung von drei Varianten. AlleVarianten gehen von einer Vertragslaufzeit von 50 Jahren aus und sehen zur Wah-rung der in den bilateralen Verträgen festgeschriebenen Mautobergrenzen für denSchwerverkehr eine Schattenmaut für LKWs vor. Die Varianten zeichnen sichdurch folgende differenzierende Charakteristika aus: 6
  9. 9. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S.· Variante 1: von Nutzern zu zahlende Maut für PWs· Variante 2: Schattenmaut für PWs· Variante 3: wie Variante 1, aber staatliche AnschubfinanzierungEine staatliche Anschubfinanzierung liegt als Option auf der Hand, da der Staat beider vorgeschlagenen PPP Lösung unmittelbar Kosten spart, namentlich die Sanie-rungskosten der bestehenden Röhre inkl. der notwendigen flankierenden Mass-nahmen wie z.B. den Bahnverlad. Die eingesparten Gelder könnten als Anschubfi-nanzierung eingesetzt werden. ErgebnisseDas zentrale Ergebnis ist, dass sich in allen drei Varianten die zweite Röhre desGotthard-Strassentunnels privat finanzieren, bauen, betreiben und unterhalten lässt,wobei auch Sanierung, Betrieb und Unterhalt der ersten Röhre vom privaten Part-ner übernommen würden. Die detaillierten Ergebnisse der Varianten zeigen, wiehoch die Maut jeweils sein müsste und welche Finanzmittel die privaten Investorenaufzubringen hätten.· Variante 1: Die Durchschnittsmaut für einen PW betrüge in dieser Grundvari- ante ungefähr 21 Sfr. Dabei darf davon ausgegangen werden, dass eine Einzel- fahrt etwas teurer wäre, während Vielfahrer mit Mengenrabatten rechnen könnten. Die Projektgesellschaft müsste 370 Mio. Sfr. an Eigenkapital auf- bringen und würde ca. 1.5 Mrd. Sfr. Fremdkapital benötigen.· Variante 2: Eine Schattenmaut für PWs reduziert die notwendige Mauthöhe um ca. 7%, die anderen Parameter blieben unverändert.· Variante 3: Eine Anschubfinanzierung von 1.3 Mrd. Sfr. würde die notwendige Durchschnittsmaut für einen PW auf ca. 14 Sfr. reduzieren, der Private benö- tigt in dieser Variante 185 Mio. Sfr. Eigenkapital und 740 Mio. Sfr. Fremdka- pital.Im Bericht werden verschiedene Parameter der Varianten sowie die Finanzierunginkl. Cash Flows, Erfolgsrechnung und Bilanz dargestellt. Festzuhalten ist, dassdas Finanzmodell lediglich eine erste Rechnung darstellt. In der Realität würdendie privaten Anbieter unterschiedliche Offerten einreichen. Der Staat würde danndas Angebot annehmen, das aus Sicht der Allgemeinheit die günstigsten Bedin-gungen offeriert. Die in der Studie präsentierten Ergebnisse zeigen aber, in welcherGrössenordnung sich die zentralen ökonomischen Kenngrössen bewegen dürften. 7
  10. 10. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S.Die Kosten und Erträge des Projektes aus Sicht des Staates werden für die dreiVarianten im Net Present Value (NPV) zusammengefasst. Dabei sind tatsächlicheZahlungen und vermiedene Kosten addiert, es sind also alle Kostenunterschiede imVergleich zum Status Quo (Sanierung der bestehenden Röhre, keine zweite Röhre)berücksichtigt. Die Variante 1 ist mit einem NPV von 148 Mio. Sfr. (Diskontsatz2%) für den Staat insgesamt günstiger als der Status Quo. Durch diese PPP Varian-te erhielte die Schweiz also eine zweite Röhre am Gotthard, ohne dass der Steuer-zahler belastet würde – tatsächlich hätte der Staat sogar noch einen kleinen Ge-winn; unter Kostengesichtspunkten erscheint diese Variante aus Sicht des Staatesam besten. Bezahlt würde die zweite Röhre schlussendlich von dem den Gotthard-Strassentunnel durchquerenden Personenverkehr. Die Variante 2 führt zu einemNPV von -5.3 Mrd. Sfr., da die Schattenmaut für PWs mit beträchtlichen Kostenfür den Staat verbunden ist. Variante 3, die eine Anschubfinanzierung von 1.3Mrd. Sfr. beinhaltet, resultiert in einem NPV von -297 Mio. Sfr. Variante 3 führtalso im Vergleich zu Variante 1 und gemessen an der Höhe der Anschubfinanzie-rung gesamthaft zu einer moderaten Mehrbelastung für den Staat.Weiter zeigt die Studie, dass der Staat die Rahmenbedingungen so setzen kann,dass Qualität und Verfügbarkeit der Infrastruktur nachhaltig sichergestellt sind undauch garantiert ist, dass das Bauwerk am Ende der Vertragslaufzeit in einem gutenZustand dem Staat übergeben wird bzw. dass der private Projektbetreiber Rückla-gen für künftige Sanierungen bildet. Das Finanzmodell sieht vor, dass am Ende derVertragslaufzeit Rückstellungen von 1 Mrd. Sfr. für Sanierungen gebildet sind.Technische Fragen wie die Erhebung der Maut sind lösbar; im Ausland existierenzahlreiche Beispiele.Eine zweite Röhre am Gotthard kann durch einen privaten Anbieter finanziert,gebaut und betrieben werden. Die Allgemeinheit würde so einen zweiten Tunnelerhalten, für den der Staat, eine entsprechende Variantenwahl vorausgesetzt, wenigoder gar keine Gelder aufbringen muss – in einer in der Studie dargelegten Varian-te resultiert sogar ein kleiner Gewinn für die öffentliche Hand. Dabei sind die Vor-teile für die Allgemeinheit beträchtlich: Das Tessin ist während der Sanierungs-phase des bestehenden Tunnels nicht von der restlichen Schweiz abgeschnitten undnach Fertigstellung beider Röhren sind Sicherheit und Verfügbarkeit dieser wichti-gen Verkehrsverbindung deutlich erhöht. 8
  11. 11. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S. Résumé Le mandatMis en service en 1980, le tunnel routier du Gothard doit être rénové. Sa réfectionentraînera des interruptions prolongées de la circulation. Une alternative consiste-rait à construire préalablement un second tunnel qui serait susceptible d’absorber letrafic pendant les travaux de rénovation du premier tube. On disposerait ensuite dedeux tunnels qui, conformément aux exigences de la Constitution fédérale, seraientà voie simple et pourraient assurer chacun un des sens du trafic. L’existence d’unsecond tunnel offrirait davantage de sécurité et rendrait obsolète le système actuelde « goutte à goutte » du Gothard, tout en réduisant fortement les perturbations dutrafic lors de pannes, d’accidents ou de futurs travaux d’entretien.Le présent rapport examine si et à quelles conditions un second tunnel routierpourrait être financé, construit, exploité et entretenu dans le cadre d’un partenariatpublic-privé (PPP). L’étude part de l’idée qu’une société privée serait en mesure· de financer et construire le second tunnel· de prendre en charge le financement et la réalisation de la réfection du premier tunnel· et finalement d’exploiter et d’entretenir les deux tunnels.L’étude se borne à évaluer la faisabilité d’une solution de PPP sous l’angle tech-nique et économique. L’évaluation du débat politique n’est pas incluse dans lemandat. Quelques aspects juridiques du projet PPP du Gothard sont brièvementexposés dans le rapport, mais sans faire l’objet d’une analyse approfondie. La méthodeLe rapport montre, d’une part, à quelles conditions techniques, contractuelles etinstitutionnelles une solution de type PPP pourrait être envisagée. Il y est fait ponc-tuellement référence à des projets comparables à l’étranger. D’autre part, la faisa-bilité financière du projet fait l’objet de trois modèles, qui reposent tous sur unedurée contractuelle de 50 ans. Ils prévoient tous un « péage fictif » pour les poidslourds, afin de respecter le plafond fixé aux prélèvements sur le trafic lourd imposépar les accords bilatéraux avec l’UE. Ces modèles présentent les caractéristiquessuivantes : 9
  12. 12. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S.· Modèle 1 : avec le prélèvement d’un péage pour les voitures de tourisme,· Modèle 2 : avec le recours au péage fictif pour les voitures de tourisme,· Modèle 3 : comme le modèle 1, mais avec un financement de départ public.L’option d’un financement de départ public est à prendre en compte car la solutionPPP proposée permettrait à l’État de faire des économies, soit les coûts de rénova-tion du tube existant, y compris les mesures d’accompagnement nécessairescomme le transbordement de la route au rail. Les montants ainsi économisés pour-raient être engagés dans ce financement de départ. Les résultatsPour les trois modèles, l’étude montre que le secteur privé pourrait financer, cons-truire, exploiter et entretenir le second tube du tunnel routier du Gothard. De plus,les partenaires privés pourraient prendre en charge la réfection, l’exploitation etl’entretien du premier tube. Les résultats détaillés des trois modèles chiffrent lemontant des péages et les engagements financiers que devraient consentir les in-vestisseurs privés.· Modèle 1 : Dans ce modèle de base, le péage moyen pour une voiture de tou- risme s’élèverait à 21 francs. On part de l’idée que le montant pour un passage unique serait un peu plus élevé, tandis que les utilisateurs fréquents obtien- draient des rabais. La société qui mène le projet devrait apporter 370 millions de francs de fonds propres et trouver 1,5 milliard de francs de capitaux étran- gers.· Modèle 2 : Un péage fictif pour les voitures de tourisme permettrait de réduire le prix du péage de 7 %, les autres paramètres restant inchangés.· Modèle 3 : Un financement public de départ de 1,3 milliard de francs permet- trait de ramener le péage à 14 francs. Le cas échéant, la société menant le pro- jet devrait apporter 185 millions de francs en fonds propres et lever 740 mil- lions de capitaux.L’étude présente divers paramètres de chaque modèle, ainsi que des données con-cernant le financement avec les cash-flows, les comptes d’exploitation et le bilan.Il convient de retenir que le modèle de financement de l’étude constitue une pre-mière évaluation, qui permet de jauger l’ordre de grandeur des paramètres écono-miques clés. En fait, les soumissionnaires privés présenteraient plusieurs offres.L’État choisirait alors la proposition qui offre les conditions les plus favorables à lacollectivité. 10
  13. 13. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S.Les coûts et les bénéfices du projet pour l’État sont résumés pour les trois modèlespar la valeur actuelle nette (VAN). Les paiements effectifs et les coûts évités y sontadditionnés, ce qui fait apparaître les différences de coûts en comparaison avec leprojet initial (réfection du tube actuel, sans construction d’un deuxième tube).Avec une VAN de 148 millions de francs (taux d’escompte de 2 %), le modèle 1 serévèle globalement plus favorable pour l’État que le projet initial. Avec ce modèlePPP, la Suisse serait ainsi dotée d’un second tunnel routier sans solliciter le contri-buable et l’État réaliserait même un petit bénéfice. Sous l’angle des coûts, c’est cemodèle qui se révèle le plus profitable pour l’État. Le second tube serait en fin decompte financé par les personnes qui emprunteraient le tunnel. Le modèle 2 setraduirait par une VAN de -5,3 milliards de francs car un péage fictif imposeraitdes coûts considérables à l’État. Le modèle 3 impliquerait une VAN de -297 mil-lions de francs, en raison d’un financement de départ public de 1,3 milliard defrancs. Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, le modèle 3 représenteraitdonc une charge supplémentaire modérée pour l’État par rapport au modèle 1.Il ressort par ailleurs de l’étude que l’État pourra définir les conditions-cadre demanière à assurer une qualité et une disponibilité durables des infrastructures, desorte que l’ouvrage lui soit remis en bon état à l’échéance du contrat, ce qui sup-pose que l’exploitant privé aura constitué des réserves suffisantes pour des réfec-tions ultérieures. Le modèle financier prévoit la constitution de provisions pour cestravaux de rénovation à hauteur de 1 milliard de francs au terme de la durée con-tractuelle. Des solutions existent pour régler certaines questions techniques, tel leprélèvement des péages, comme le montrent de nombreux exemples à l’étranger.En résumé, un second tube pourrait être financé, construit et exploité par un presta-taire privé. Le cas échéant, la collectivité obtiendrait une nouvelle liaison, prati-quement sans frais pour l’État selon le modèle choisi, voire avec un petit bénéficepour le secteur public grâce à l’un des modèles proposés par l’étude. Ce faisant, lesavantages pour la collectivité seraient considérables. Ainsi, le Tessin ne serait pascoupé du reste du pays pendant les travaux de réfection du tunnel existant, tandisque la sécurité et la disponibilité de cette liaison de transport vitale seraient consi-dérablement améliorées au terme des travaux de rénovation et de construction. 11
  14. 14. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S. Riassunto Il mandatoMessa in funzione nel 1980, la galleria autostradale del Gottardo dovrà essere risa-nata. I lavori di risanamento implicheranno delle interruzioni prolungate della cir-colazione. Un’alternativa potrebbe essere quella di costruire preventivamente unsecondo traforo che potrebbe assorbire il traffico durante i lavori di risanamentodel primo tubo. Si disporrebbe in seguito di due canne che, conformemente alleesigenze della Costituzione federale, potrebbero essere utilizzate per garantire untraffico unidirezionale. L’esistenza di un secondo tunnel offrirebbe maggiore sicu-rezza evitando l’attuale sistema «contagocce» del Gottardo, riducendo fortementegli ostacoli al traffico in occasione di incidenti o dei futuri lavori di manutenzione.Nel presente rapporto viene valutata la fattibilità e le condizioni alle quali sarebbepossibile finanziare e costruire un secondo tubo, nell’ambito di un partenariatopubblico-privato (PPP). Lo studio parte dal principio che una società privatasarebbe in grado di:· finanziare e costruire la seconda galleria· prendersi a carico il finanziamento e il risanamento del primo tubo· e infine di gestire e garantire l’esercizio dei due tubi.Lo studio si limita a valutare la fattibilità di una soluzione di tipo PPP dal punto divista tecnico ed economico. Il giudizio sul dibattito politico in corso non è inclusonel mandato. Alcuni aspetti legali del progetto PPP sono brevemente menzionatinel rapporto, senza essere però oggetto di un’analisi giuridica approfondita. Il metodoIl rapporto dimostra da una parte a quali condizioni tecniche, contrattuali ed istitu-zionali potrebbe essere prevista una soluzione di tipo PPP. Si fa particolarmenteriferimento a progetti analoghi all’estero. Per quanto attiene alla fattibilità finanzia-ria, il rapporto si basa su tre varianti, che prevedono tutte e tre una durata contrat-tuale di 50 anni, tenuto conto dei limiti imposti – in particolare dagli accordi bilate-rali – al traffico pesante e al prelievo di pedaggi per gli autoveicoli. Queste variantisi differenziano secondo le seguenti caratteristiche: 12
  15. 15. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S.· Variante 1: con un prelievo di pedaggio per le vetture private· Variante 2: con il ricorso ad un pedaggio ombra “Schattenmaut” per le vetture private· Variante 3: come la variante 1, ma con un finanziamento iniziale pubblico.L’opzione di un finanziamento iniziale pubblico è chiara nella misura in cui lasoluzione PPP proposta permetterebbe in un primo tempo allo Stato di ridurre lespese, così come i costi di risanamento del tubo esistente, comprese le misured’accompagnamento per il trasferimento dalla strada alla ferrovia. Gli importi cosìrisparmiati potrebbero essere utilizzati nel finanziamento iniziale pubblico. I risultatiIl risultato principale dello studio consiste nel fatto che le tre varianti permettereb-bero di finanziare, costruire e gestire la seconda galleria autostradale del Gottardo,ai quali si aggiungono l’assunzione da parte dei partner privati del risanamento edella manutenzione della prima canna. I risultati dettagliati delle tre varianti quan-tificano l’ammontare dei pedaggi e degli impegni finanziari degli investitori priva-ti.· Variante 1: in questa variante di base, la tassa di pedaggio media per una vettu- ra privata è di 21 franchi. Si parte qui dal principio che la tassa per un pas- saggio unico sarebbe un po’ più elevata, mentre gli utenti più frequenti otter- rebbero degli sconti. La società che gestirà l’esercizio dovrebbe investire 370 milioni di franchi di fondi propri e reperire 1,5 miliardi di franchi in prestiti es- terni.· Variante 2: un pedaggio ombra per le auto private permetterebbe di ridurre il costo dei pedaggi del 7%, mentre gli altri parametri rimarrebbero invariati.· Variante 3: un finanziamento pubblico iniziale di 1,3 miliardi di franchi per- metterebbe di portare il pedaggio a 14 franchi. In questo caso, la società del progetto investirebbe 185 milioni di franchi in fondi propri e dovrebbe con- trarre prestiti esterni per 740 milioni di franchi.Lo studio presenta vari parametri per le diverse varianti, nonché i dati di finanzia-mento con il cash-flow, gli utili e gli oneri d’esercizio e di bilancio. Occorre consi-derare che il modello di finanziamento proposto dallo studio costituisce una primavalutazione globale. Infatti, i subappaltatori privati presenterebbero diverse offerte.Lo Stato sceglierebbe allora la proposta che offre le condizioni più favorevoli. In 13
  16. 16. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S.ogni caso, lo studio indica chiaramente gli ordini di grandezza economici fonda-mentali.I costi e i benefici del progetto dal punto di vista dello Stato sono riassunti per letre varianti nel Net Present Value (NPV). I pagamenti effettivi e il risparmio dicosti vengono aggiunti, facendo apparire le differenze di costo rispetto al progettoiniziale. Con un NPV di 148 milioni di franchi (tasso di sconto del 2%), la variante1 si avvera per lo Stato globalmente più favorevole del progetto iniziale. Con ques-ta variante PPP, la Svizzera sarebbe così dotata di un secondo tunnel stradale senzache il contribuente debba rimetterci di tasca propria. E lo Stato ne ricaverebbe per-fino un piccolo utile. In materia di costi, questa variante si rivela dunque per loStato la più conveniente. Il secondo tubo sarebbe in fin dei conti finanziato daltraffico di transito. La variante 2 si tradurrebbe in un NPV di -5,3 miliardi di fran-chi, un pedaggio ombra che impone allo Stato dei costi considerevoli. La variante3, tenuto conto di un finanziamento pubblico iniziale di 1,3 miliardi di franchi, sitraduce in un NPV di -297 milioni di franchi. La variante 3 rappresenterebbedunque un onere supplementare moderato per lo Stato, rispetto alla variante 1 eanche in generale se si considera l’ammontare del finanziamento iniziale.Dallo studio traspare che lo Stato potrebbe definire le condizioni quadro in manierada garantire una qualità e una disponibilità durevole delle infrastrutture, in modotale che queste ultime gli siano restituite in buono stato alla scadenza del contratto,ciò che presuppone che il gerente privato debba costituire riserve sufficienti perulteriori risanamenti. Il modello finanziario prevede la creazione di accantonamentiper questi lavori di risanamento in ragione di 1 miliardo di franchi al termine delladurata contrattuale.Riassumendo, una seconda galleria potrebbe essere finanziata, costruita e gestita daun subappaltatore privato. In tal caso, la comunità otterrebbe un nuovo collega-mento, praticamente senza spese per lo Stato e, a dipendenza della variante scelta,addirittura con un piccolo utile per il settore. In questo modo, i vantaggi per lacomunità sarebbero considerevoli. Il Ticino non sarebbe quindi tagliato fuori dalresto del paese durante i lavori di risanamento della galleria esistente, mentre lasicurezza e la disponibilità di questo collegamento sarebbero considerevolmentemigliorate al termine dei lavori di risanamento e della costruzione del secondotraforo. 14
  17. 17. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S. Summary The task-in-handThe Gotthard road tunnel, which entered service in 1980, is in need of a thoroughoverhaul. The upgrading work is going to make it necessary to close the tunnel forrather long periods of time. An alternative is to build a second tunnel before theupgrading work starts, and this second tunnel would then be available during theoverhaul period to take the traffic from the first one. Afterwards, two tunnelswould be available, and each one could be used to carry a single lane of traffic inone direction in compliance with the Swiss federal constitution. The second tunnelwould improve safety, would make the existing system for regulating the flow ofheavy goods vehicles through the Gotthard obsolete and would, in particular, veryconsiderably reduce the impediments to traffic caused by breakdowns, accidentsand future maintenance work.The report examines the question of whether and, if so, in what general conditions,it might be possible to finance, build, operate and maintain a second road tunnel onthe Gotthard through private bodies in a public-private partnership (PPP). Theworking assumption underlying the study is that a private company would· finance and construct the second tunnel,· finance and perform the upgrading work on the first tunnel, and· at the end of the day, operate and maintain both tunnels.The study is limited to examining the feasibility of a PPP solution from a technicaland economic point of view. Passing judgment on the political debate is not part ofthe remit. Selected legal aspects of the Gotthard PPP project are presented brieflybut are not subjected to a legal appraisal as such. MethodologyOne of the things the report does is to show what technical, contractual and institu-tional solutions might be possible for the Gotthard PPP. In places it also includesreferences to comparable projects in other countries. As far as financial feasibilityis concerned, the report models three variants. All the variants are based on a con-tractual period of fifty years and make provision for the maximum charges onheavy vehicles laid down in the bilateral treaties and a shadow toll for heavy goodsvehicles. The salient characteristics that differentiate the variants are the following: 15
  18. 18. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S.· Variant 1: direct toll to be paid by users of private cars· Variant 2: shadow toll to be paid for private cars· Variant 3: like Variant 1, but with an initial financial injection from the state.An initial financial injection from the state clearly exists as an option, given thatthe state would save costs directly through the proposed PPP solution, namely thecosts of the upgrading work on the existing tunnel, including the necessary accom-panying measures, such as road-onto-rail transport. The sums saved could be usedas an initial financial injection. FindingsThe study’s central finding is that, in all three variants, it would be possible to havethe second bore of the Gotthard road tunnel privately financed, built, operated andmaintained, in addition to which the upgrading operation and maintenance of thefirst tunnel bore would also be assumed by the private partner. The detailed resultsfor each of the variants show how high the toll would have to be in each instanceand what financial resources the private investors would have to provide.· Variant 1: the mean toll for a private car in the basic variant would be approx- imately CHF 21. It is a reasonable assumption that a single trip would be somewhat more expensive, whereas frequent users could reckon on apprecia- ble volume discounts. The project company would need to provide CHF 370 million of its own capital, in addition to which it would need to borrow ap- proximately CHF 1.5 billion.· Variant 2: a shadow toll paid for private cars would be approximately 7% low- er than a direct toll would need to be, with the other parameters remaining un- changed.· Variant 3: an initial financial injection of CHF 1.3 billion would bring the nec- essary mean toll for private cars down to roughly CHF 14. In this variant, the private investor would need CHF 185 million of its own capital and CHF 740 million of borrowed capital.The report presents various parameters for all of the variants and financing them,including cash flows, profit-and-loss statements and balance sheets. It must beemphasised that, at this stage, the financial model constitutes no more than an ini-tial computation. In reality, the private bidders would submit differing offers. Thestate would then accept the bid that offered the most favourable conditions fromthe point of view of the general interest. The results presented in the study do, 16
  19. 19. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S.however, indicate the order of magnitude within which the central economic pa-rameters are likely to move.The project’s costs and revenues are summarised from the state’s point of view forall three variants as their net present value (NPV). In this, the actual payments andthe costs avoided are added together, so that all the cost differences compared withthe status quo (remediation of the existing tunnel without construction of a secondtunnel) are taken into account. Variant 1, with an NPV of CHF 148 million (dis-count rate of 2%) works the level of the initial financial injection, Variant 3 thusleads to a moderate additional burden for the state.The study also shows that it is possible for the state to set the general conditions insuch a way as to ensure the durable quality and availability of the infrastructure,and that it is also guaranteed that at the end of the contractual period the engineer-ing structure will be transferred to the state in a good condition or that the privateproject operator will form reserves for future remedial operations. The financemodel envisages that at the end of the contractual period reserves of a billion Swissfrancs will have been built up for remedial operations. Technical questions, such ashow to levy the toll, are solvable; numerous examples exist in other countries.It is possible for a second tunnel through the Gotthard to be financed, built andoperated by a private bidder. The people as a whole would thus acquire a secondtunnel, for which the state would have to contribute little money or even none at all(assuming the choice of a corresponding variant), and in one of the variants putforward in the study the result would even be a small profit for the public purse. Atthe same time, the advantages in the general interest are considerable. Canton Tici-no will not be cut off from the rest of Switzerland for the duration of the upgradingwork on the existing tunnel and, once all the work on both tunnel tubes has beencompleted, the safety and availability of this important transport link will havebeen very much improved. 17
  20. 20. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S. 1. EinführungIm vorliegenden Bericht wird die Frage geprüft, ob und unter welchen Rahmenbe-dingungen ein zweiter Gotthard Strassentunnel durch Private in einer Public Pri-vate Partnership (PPP) finanziert, gebaut, betrieben und unterhalten werden könn-te. Die Studie geht dabei davon aus, dass eine private Gesellschaft· den zweiten Tunnel finanzieren und bauen,· die Sanierung des ersten Tunnels finanzieren und durchführen· und schlussendlich beide Tunnel betreiben und unterhalten würde.Der Anlass bzw. Hintergrund des Berichtes ist, dass demnächst entschieden wer-den muss, wie die bis zum Jahr 2025 (bzw. spätestens bis 2035) anstehende Sanie-rung des im Jahr 1980 in Betrieb genommenen Gotthard-Strassentunnels konkretbewerkstelligt werden soll. Zur Diskussion stehen dabei verschiedene Varianten.Einerseits liegen zwei „Best-Varianten“ als Vorschläge einer Sanierung des beste-henden Tunnels auf dem Tisch, die beide mit temporären Sperrungen des Tunnelseinhergehen1. Für die Zeit der Sperrung werden flankierende Massnahmen not-wendig (inkl. eines Verlads des Strassenverkehrs auf die Schiene), die aber den-noch nicht verhindern können, dass verschiedenen Akteuren durch die Sperrungerhebliche Mehrkosten entstehen und/oder dass sie Einnahmeausfälle zu gewärti-gen haben2.Andererseits besteht die Option, vor der Sanierung des bestehenden Tunnels einezweite Tunnelröhre zu bauen, die dann während der Sanierungsphase der erstenRöhre den Verkehr aufnehmen kann. Nach der Sanierung könnte der Verkehr rich-tungsgetrennt durch die beiden Tunnel geführt werden, was den heutigen im Ver-gleich zu 1980 deutlich erhöhten Sicherheitsanforderungen entgegenkommen wür-de. Ein weiterer Nutzen der zweiten Röhre wäre, dass bei Sperrungen nach Unfäl-len oder bei künftigen Unterhalts- und Sanierungsarbeiten jeweils der gesamteVerkehr durch einen der beiden Tunnel geführt werden könnte.Zu betonen ist, dass das in der Bundesverfassung festgehaltene Verbot eines Kapa-zitätsausbaus der Alpenquerungen keinen vierspurigen Betrieb des Gotthard-Strassentunnels (GST) erlaubt, beide Röhren würden daher jeweils mit einer Fahr-spur und einem Standstreifen betrieben werden.1 Siehe Bundesrat 20102 Siehe Borner et al. 2011; Ernst Basler + Partner 2011 18
  21. 21. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S.Der Bau einer zweiten Gotthardröhre kostet voraussichtlich ca. Sfr. 2 Mrd. Dazukommen Überbrückungsmassnahmen für die erste Röhre, deren Betrieb so bisvoraussichtlich ca. 2030-35 aufrecht gehalten werden kann – bis die zweite Röhregebaut ist3. Zwar entfallen die Kosten für die flankierenden Massnahmen, die beieiner Totalsperrung des Tunnels während dessen Sanierung notwendig würden;gleichwohl müsste unter dem Strich ein erheblicher Betrag über die Spezialfinan-zierung Strassenbau des ASTRA aufgebracht werden, der dann wiederum andern-orts fehlen würde.Eine PPP Lösung eröffnet hier eine neue Option. Als Investoren kommen nebendiversen privaten Firmen und Fonds z.B. auch Pensionskassen oder Kantone inBetracht. Einnahmen würde die Gesellschaft über eine Maut erzielen. Dabei bleibtvorderhand offen, ob die Tunnelnutzer eine Maut bezahlen müssten oder ob derStaat pro Durchfahrt eine sogenannte Schattenmaut entrichten würde. Der Berichtdiskutiert beide Varianten. Am Schluss der zu bestimmenden Projektlaufzeit würdedas Bauwerk an den Staat zurückfallen – eine Regelung, die vergleichbar ist mitdem „Heimfall“ anderer grosser Infrastrukturbauten wie z.B. Wasserkraftwerke.Das Ziel der PPP Lösung wäre, verschiedene Vorteile privatwirtschaftlichen Enga-gements zu nutzen, namentlich:· Der Staat muss die Investitionskosten nicht tragen.· Der Staat definiert die Qualität des Bauwerks ex ante und beschränkt sich da- nach auf die Kontrolle bzgl. der Einhaltung dieser Vorgaben.· Der private Anbieter kann die Kosten von Bau, Betrieb und Unterhalt über den gesamten Lebenszyklus hinweg optimieren und hat die Möglichkeit, Effizi- enzgewinne zu erzielen.· Der private Anbieter übernimmt mindestens einen Teil der Projektrisiken.Es ist aus verschiedenen operativen Gründen sinnvoll, dass der private Anbieterden Betrieb der ersten Röhre ab dem Baubeginn der zweiten Röhre übernimmt unddann auch für die Sanierung der ersten Röhre verantwortlich ist. Dies bedeutet,dass der Staat weder die Mittel für die Sanierung der ersten Röhre noch für diedamit verbundenen flankierenden Massnahmen aufbringen muss.Der Bericht ist wie folgt gegliedert: Nach einer kurzen Einleitung zum Thema PPPwird die Ausgangslage am Gotthard kurz dargelegt, inkl. der diversen politischen3 Siehe Bundesrat 2010: S. 58ff 19
  22. 22. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S.Vorstösse rund um den Gotthard-Strassentunnel. Für das Projekt besonders rele-vante rechtliche Aspekte werden kurz zusammengefasst.Sodann beschreibt die Studie die technischen Aspekte des konkreten Bauvorha-bens, legt auf Basis bestehender Studien die ungefähren Kosten dar und skizziertden möglichen Zeitplan, wiederum auf Basis bestehender Studien. Die bestehen-den Kosten- und Zeitpläne werden dabei um PPP-spezifische Elemente ergänzt.Auch geht der Bericht darauf ein, wie die Maut allenfalls konkret erhoben werdenkönnte und welche technischen Implikationen die Erhebung einer Maut hätte.Auf Basis der oben skizzierten Grundlagen wird die Finanzierung des Projektes imDetail beschrieben. Dabei werden die Ergebnisse verschiedener Modellrechnungensowie die zugrundeliegenden Annahmen dargelegt.Anschliessend analysiert die Studie einige kritische regulatorische Aspekte. Esgeht hierbei darum, aufzuzeigen, welche Rahmenbedingungen gesetzt werdenmüssen, so dass das Projekt sowohl für private Anbieter wie auch für den Staatattraktiv ist.Die Studie konzentriert sich bewusst auf die technische und ökonomische Mach-barkeit des Projektes. Die politische Machbarkeit wird nicht analysiert. Auch istdie rechtliche Machbarkeit nicht im Zentrum der Studie. Die Arbeit zeigt auf, wieunter den heute bestehenden rechtlichen Rahmenbedingungen eine PPP ausgestal-tet werden könnte. Hierfür stützt sich die Studie auf bestehende Grundlagen / Ex-pertisen. 20
  23. 23. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S. 2. PPP: Einleitung und Beispiele 2.1. Wofür steht PPP?Private Public Partnership steht für ein gemeinsames privates und öffentlichesEngagement bei der Bereitstellung von Dienstleistungen, typischerweise im Be-reich öffentlicher Infrastrukturen wie Strassen, Brücken oder auch Hochbauten.Der private Partner kann dabei verschiedene Rollen übernehmen, sei es bei derFinanzierung des Projektes, dem Bau oder dem Betrieb. Es gibt keine allgemeingültige Definition von PPP, aber es besteht doch der Konsens, dass PPP mehr seinmuss als ein punktueller privater Beitrag, wie er z.B. im Bereich des Baus vonInfrastrukturen im konventionellen Beschaffungswesen üblich ist.In den vergangenen Jahren sind eine Vielzahl von verschiedenen PPP Modellstruk-turen entworfen und diskutiert worden; in Anhang 1 werden diese für den interes-sierten Leser 4 dargestellt. Im Rahmen des hier diskutierten Projektes steht das so-genannte BOT (build, operate, transfer) im Vordergrund. Dieses ist durch folgendeCharakteristika gekennzeichnet:· Der private Partner baut das Projekt.· Der private Partner ist danach für einen längeren Zeitraum für dessen Betrieb verantwortlich.· Am Schluss der Vertragslaufzeit übergibt der private Partner das Projekt dem Staat.Grundsätzlich ist der private Partner dafür verantwortlich, die Finanzmittel für dieInvestition zur Verfügung zu stellen. Allerdings kann auch der Staat einen Teil derFinanzierung übernehmen. 2.2. PPP BeispieleIm Folgenden skizzieren wir kurz einige PPP Beispiele aus dem Ausland und ausder Schweiz. 2.2.1. PPP Projekte im Ausland – Strassen, Brücken und TunnelIm Ausland werden schon länger Verkehrsinfrastrukturen wie Strassen, Brückenund Tunnel privat finanziert, gebaut und betrieben. In Frankreich zum Beispiel gibtes neun Konzessionsgesellschaften, die Strassenabschnitte besitzen und Gebühren4 Der besseren Lesbarkeit wegen verwenden wir im ganzen Dokument lediglich die männliche Form, beziehen uns dabei aber jeweils auf beide Geschlechter. 21
  24. 24. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S.erheben. Über 75% der Autobahn ist gebührenpflichtig5. In England wurden in denvergangenen Jahren 29 Strassenbauprojekte durch PPP realisiert6. Aus SchweizerSicht interessant ist die Entwicklung in Deutschland, da dort seit der Einführungder LKW-Maut für Bau und Betrieb von Autobahnen PPP Lösungen gesucht wur-den. Bis heute wurden im nördlichen Nachbarland 14 Strassenprojekte, zwei Brü-cken und zwei Tunnel durch PPP realisiert. Deutschland kennt zwei unterschiedli-che Konzessionsmodelle7:· F-Modell: Das F-Modell wird beim Bau von Tunnel, Brücken und Pässen auf Bundesfernstrassen sowie bei Bundesstrassen mit getrennten Fahrbahnen für den Richtungsverkehr angewandt. Die Finanzierung erfolgt mittels einer Maut, welche direkt bei den Nutzern erhoben wird. Zudem kann eine Anschubfinan- zierung von der öffentlichen Hand von maximal 20% der Baukosten gewährt werden. Das F-Modell ist objektbezogen, in dem eine Maut für eine bestimmte Infrastruktur verlangt wird.· A-Modell: Das A-Modell wird in der Regel bei Autobahnausbauprojekten eingesetzt. Die Finanzierung des Betreibers erfolgt über die Weiterleitung der von der öffentlichen Hand für den ausgebauten Streckenabschnitt erhobenen LKW-Maut. In diesem Sinne ist die Maut beim A-Modell streckenbezogen. Zusätzlich kann eine Anschubfinanzierung von maximal 50% der Baukosten gewährt werden. Die Konzessionsdauer beträgt in der Regel 30 Jahre.Beim A-Modell steht also weniger die Finanzierung durch den Privatsektor imVordergrund, sondern der Wunsch, dass der private Partner über längere Zeit dieGesamtverantwortung für einen Autobahnabschnitt übernimmt und sich der Staatauf die Vorgabe von Qualitätsanforderungen beschränken kann.Bei PPP Autobahnprojekten wird entweder die Mauthöhe oder die Anschubfinan-zierung als „Wettbewerbsparameter“ definiert, durch den sich die Anbieter diffe-renzieren können. Im letzteren Fall erhält der PPP Partner die im entsprechendenAutobahnabschnitt anfallende LKW-Maut in vollem Umfang und verhandelt dieHöhe der Anschubfinanzierung. Im ersteren Fall hingegen ist die Anschubfinanzie-rung in der Ausschreibung vorgegeben, verhandelt wird hingegen die Höhe derMaut (die sich dann von der effektiv anfallenden LKW-Maut unterscheidet)8.5 Vergleiche Rapp Trans AG 2007: S. 266 Siehe Partnerships UK 20127 Vergleiche Beckers 20058 Auskunft von Wolfgang Wüst, der in den Jahren 2006-2011 bei der Autobahndirektion Südbayern in PPP Autobahnprojekte involviert war. 22
  25. 25. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S.Interessant ist, dass das Bundesland Bayern z.B. PPP gezielt bei sehr stark befah-renen Abschnitten anwendet, da PPP weniger als Kostenreduzierungsmassnahmesondern als Massnahme zur Bereitstellung einer dauerhaft hohen Qualität gesehenwird9. 2.2.2. PPP Beispiele SchweizIn der Schweiz wird vor allem ein Projekt mit PPP in Verbindung gebracht: dasVerwaltungszentrum in Burgdorf. Eine private Gesellschaft hat das Gebäude ge-plant, finanziert und gebaut und wird es in den kommenden 25 Jahren betreiben.Das Investitionsvolumen des Projektes beträgt Sfr. 150 Mio. 10Aber auch andere Projekte haben in gewisser Weise PPP Charakter, zu nennensind hier z.B.11:· Diverse Stadionprojekte wie die Maladière in Neuchâtel: Die Maladière gilt in der Schweiz als PPP mit Pioniercharakter. Das Sfr. 220 Mio. teure Stadion mit Mantelnutzung ist seit 2007 in Betrieb.· Überbauung Rathausplatz Baar: Die Fertigstellung der 9‘200m2 grossen Über- bauung erfolgte im Jahr 2004. Die Beteiligten der PPP sind die Einwohnerge- meinde Baar, die Raiffeisenbank Zug sowie die Alfred Müller AG. Die Anla- genkosten betrugen Sfr. 42 Mio.· Radiologie Luzern Land AG: Seit Ende April 2008 betreibt das Luzerner Kan- tonsspital gemeinsam mit dem Paraplegiker-Zentrum Nottwil einen Magnet Resonanz Tomographen. Die Investitionskosten betrugen rund Sfr. 3.3 Mio. Der Vertrag läuft auf unbestimmte Dauer. 2.3. Philosophie und Vorteile von PPPDie Idee von PPP ist, dass durch den Einbezug eines privaten Partners die öffentli-che Hand bzw. die Allgemeinheit von den Vorteilen des Privatsektors profitiert,z.B. von privatem Kapital oder auch der Innovationskraft privater Anbieter, diesich in einer Lebenszyklusoptimierung für ein Bauwerk manifestieren kann. DerStaat beschränkt sich auf das Setzen und Überwachen des entsprechenden Rah-mens inkl. der Qualitätsanforderungen an die via PPP bereitgestellte Infrastruktur.Die Voraussetzung dafür, dass private Anbieter optimierte Lösungen einbringen9 Hintergrundgespräch mit einem Mitarbeiter des entsprechenden Bayerischen Ministeriums.10 Siehe Haldner 201111 Vergleiche PPP Schweiz 2012 23
  26. 26. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S.können, ist, dass der öffentliche Partner dem privaten Partner einen gewissenSpielraum in der Planung lässt und ihm somit die Identifikation von Optimie-rungsmöglichkeiten über verschiedene Phasen hinweg überträgt. Während alsoz.B. im traditionellen Vergabeverfahren der Staat die Planung einer Firma über-trägt und danach eine andere Firma ihre Dienstleistung für den Bau einer Strasseoder eines Gebäudes anbietet, um das Gebäude danach dem Staat für den Betriebzu übergeben, würde unter PPP ein Anbieter die Planung, den Bau und den Betriebdes Gebäudes übernehmen. Dies eröffnet ihm neue Optimierungsmöglichkeiten.Der Konkurrenzkampf verschiedener Anbieter beim Vergabeverfahren für dasGesamtprojekt wird die Anbieter dazu anspornen, möglichst innovative und lang-fristig effiziente Lösungen für die Bereitstellung der Dienstleistung zu finden.Ein postulierter Vorteil von PPP ist daher die Effizienz: Mit gleichem Mitteleinsatzwird eine bessere Leistung erzielt oder die gleiche Leistung mit weniger Mittelerbracht. Zur Messung der Wirtschaftlichkeit bzw. der Effizienz von PPP Lösun-gen wird der international anerkannte Public Sector Comparator (PSC) ange-wandt12. Durch eine Kennzahl werden Kosten und Erträge des privaten Betreibersmit Vergleichswerten im Falle einer konventionellen Beschaffung verglichen. Beideutschen Autobahnen konnte auf diese Art und Weise ein Effizienzvorteil vonPPP im Vergleich zu konventionell durchgeführten Projekten von ca. 10% nach-gewiesen werden13.12 Vergleiche z.B. Meer et al. 2011, BMVBS 200613 Bsp: Autobahn A 5 (AS Malsch - AS Offenburg): Effizienzvorteil 10%; Auftragnehmer VINCI / Meridiam / Kirchhoff; Investitionsvolumen 400 Mio. Euro; Betriebszeitraum 30 Jahre, Autobahn A8 Augsburg West – München: Effizienzvorteil 10%; Auftragnehmer Konsortium aus: BAM PPP, Wayss & Freytag Ingenieurbau, TRAPP Infra Wesel, Berger Bau, Egis Projects und Egis Road Operation, Fluor Infrastructure; Investitionsvolumen 316 Mio. Euro; Betriebszeitraum 30 Jahre, siehe OEPP Plattform 2012. 24
  27. 27. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S. 3. Ausgangslage am Gotthard 3.1. GST Historie und politische DiskussionDie Anfänge des Gotthard-Strassentunnels liegen mittlerweile mehr als 50 Jahrezurück – und auch die Diskussion um die zweite Röhre hat eine längere Geschich-te. Im Folgenden werden die zentralen Eckpunkte der Historie des Gotthard-Strassentunnels skizziert.1960 überwies der Nationalrat eine Motion, die den Bau einer wintersicheren Ver-bindung durch den Gotthard verlangte. National- und Ständerat stimmten der Mo-tion zu. Im gleichen Jahr wurde eine Studiengruppe eingesetzt. Ihre Empfehlung1963: belüfteter Strassentunnel zwischen Göschenen und Airolo. 1964 schloss sichder Bundesrat der Expertenkommission an. 1965 stimmten die eidgenössischenRäte dem Projekt zu. Es wurde der Bau einer Röhre vorgesehen14. Der Spatenstichfür das Projekt Gotthard-Strassentunnel fand 1970 statt. Zehn Jahre später, 1980,wurde der GST für den Verkehr freigegeben.1994 wurde in einer Volksabstimmung der Alpenschutzartikel in der Bundesver-fassung aufgenommen, welcher zum Ziel hat, die Alpen zu schützen und aus die-sem Grund die Kapazität des Transitverkehrs beschränkt: „Die Transitstrassen-Kapazität im Alpengebiet darf nicht erhöht werden. Von dieser Beschränkungausgenommen sind Umfahrungsstrassen, die Ortschaften vom Durchgangsverkehrentlasten.“ (Art. 84 Abs. 3 BV)Im Jahr 2000 wurde die Avanti Initiative lanciert. Die Initiative wurde dann aberzu Gunsten des Gegenvorschlags zurückgezogen. Der Gegenvorschlag sah vor,den Alpenschutzartikel so anzupassen, dass eine 2. Gotthardröhre gebaut werdenkann. Der Gegenvorschlag wurde vom Volk 2004 deutlich abgelehnt15.2001 musste der GST nach einem Unfall zweier Lastwagen während rund zweiMonaten vollständig gesperrt werden. In der Folge wurde als Massnahme zur Er-höhung der Verkehrssicherheit das Tropfenzählersystem eingeführt. Das Tropfen-zählersystem lässt maximal 1000 Fahrzeugeinheiten pro Stunde zu, wobei ein PWeiner Fahrzeugeinheit und ein LKW drei Fahrzeugeinheiten entsprechen. Durchdas Tropfenzählersystem wird die Kapazität des Tunnels von zuvor 1200 bis 130014 Vergleiche Amt für Betrieb Nationalstrassen 2012 und Ruckli et al. 196315 Vergleiche NZZ vom 08.02.2004 25
  28. 28. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S.Fahrzeugen / Stunde auf besagte 1000 Fahrzeugeinheiten / Stunde reduziert. (s.auch Abbildung 1, 30 unten) 16.Die derzeit laufenden politischen Diskussionen beziehen sich in erster Linie aufdie Sanierung der bestehenden Gotthardröhre, die im Jahr 2025 grundsätzlich an-steht, aber mit Überbrückungsmassnahmen noch bis 2035 hinausgezögert werdenkann. Während den letzten beiden Jahren wurden verschiedene politische Vorstös-se im Zusammenhang mit der Sanierung des GST eingebracht17. Für technischeDetails zur Sanierung, zur Verkehrsverlagerung und zu den flankierenden Mass-nahmen s. Kapitel 3.2. unten. Während dieser Diskussion ist auch das Thema derzweiten Röhre wieder aktuell geworden. In einem Bericht des Bundesrates ausdem Jahr 2010 wird festgehalten, dass für die Bewältigung des Verkehrs währendder Sanierungsarbeiten nicht zwingend eine zweite Röhre benötigt werde18. DerBundesrat hat sich aber bezüglich Bau einer zweiten Gotthardröhre noch nichtpositioniert19.Im Kanton Uri hat die Junge SVP bereits mit einer Initiative eine vorzeitige Mei-nungsäusserung über den Bau einer zweiten Gotthardröhre erzwungen. Der Baueiner zweiten Gotthardröhre wurde mit 57% Nein-Stimmen-Anteil abgelehnt, derGegenvorschlag, welcher ebenfalls eine zweite Röhre vorsah, wurde sogar mit69% Nein-Stimmen abgelehnt20.Im Rahmen einer Podiumsdiskussion hat Bundesrätin Doris Leuthard geäussert,dass sie 2012 schweizweit einen Entscheid über den Bau einer zweiten Gotthard-röhre herbeiführen möchte21. 3.2. Sanierung der bestehenden RöhreIm Bericht des Bundesrates zur Sanierung des Gotthard-Strassentunnels wird do-kumentiert, dass ohne den Bau einer zweiten Röhre während den Sanierungsarbei-ten entweder eine längere Totalsperrung des Tunnels notwendig wird – oder alter-nativ mit einer insgesamt deutlich längeren Sanierungsphase mit zeitenweiser To-talsperrung zu rechnen ist22. Der Bericht identifiziert zwei „Best-Varianten“:16 Vergleiche ASTRA 2010b; Hidber et al. 1999: Kap. 5 S. 4f17 Z.B. Postulat Pedrina F. 17.03.2011; Postulat Stadler M. 28.02.2011; Motion Lombardi F. 01.10.201018 Siehe Bundesrat 201019 Siehe NZZ vom 23. September 201120 Siehe NZZ vom 15. Mai 201121 Vergleiche transport-ch 201122 Siehe Bundesrat 2010 26
  29. 29. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S.· Vollständige, über das ganze Jahr andauernde, Sperrung des GST; Dauer min- destens 2.5 Jahre (ca. 900 Tage).· Sperrung des GST während jeweils 280 Tagen pro Jahr (Sperrung von Mitte September bis Ende Juni); Dauer der Sanierungsphase: insgesamt rund 3.5 Jah- re.Zur Bewältigung des Verkehrs während den Zeiten der Totalsperrung würden fol-gende flankierende Massnahmen ergriffen werden müssen23:· Alternativangebot: Bahnverlad - PW: Gotthard-Scheiteltunnel (Göschenen – Airolo) - LKW: Gotthard-Basistunnel (Erstfeld – Bodio)· Normentechnische Nachrüstung der Ausweichrouten· Verkürzung der Wintersperre der Gotthard-Passstrasse (GPS) und Sperrung der GPS für den LKW-Verkehr· Verkehrsinformation (im In- und Ausland)· Verkehrsmanagementpläne (Information und Lenkung des Verkehrs bei Stre- ckenunterbrechungen)· Frühzeitige Information der EU und ihrer Mitgliedstaaten· Dosiersystem auf der wichtigsten Ausweichroute (San Bernardino)Insgesamt würde während der Totalsperrung bei den verbleibenden alpenqueren-den Transitrouten ein Grossteil des Ausweichverkehrs anfallen. Um die Konse-quenzen einer Sperrung des GST abzuschätzen, können bisherige Vollsperrungenbetrachtet werden. Der Gotthard-Strassentunnel wurde zweimal während einerlängeren Zeit gesperrt:Im 2001 musste der Tunnel nach dem Unfall zweier Lastwagen während rund zweiMonaten vollständig geschlossen werden. Ein Grossteil des Verkehrs nutzte alsAusweichroute den San Bernardino, auch, weil der Mont-Blanc-Tunnel währenddem gleichen Zeitraum ebenfalls geschlossen war. Der ziemlich reibungslose Ab-lauf wurde durch das Ergreifen einer Vielzahl von Massnahmen wie erhöhte Win-terdienstmassnahmen, Einrichten von PW und LKW Verlad sowie frühzeitige Be-23 Vergleiche für die folgende Aufzählung Bundesrat 2010: S. 39ff 27
  30. 30. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S.schilderung von Ausweichrouten erreicht24. Da sich dieser Unfall Ende Oktoberereignet hat, waren die verkehrsreichsten Sommermonate nicht betroffen.Die zweite vollständige Schliessung erfolgte Ende Mai 2006 während rund einemMonat aufgrund eines Felssturzes. Es wurde kein PW Verlad eingerichtet, aberumfassend per Beschilderung und via Internet auf die Umfahrungsrouten hinge-wiesen. Die Ausweichroute San Bernardino Tunnel (+ 285% LKW / + 145% To-talverkehr gegenüber der gleichen Periode im Vorjahr) war am stärksten betroffen,etwas weniger der Simplon (+ 136% LKW / + 48% Total) und der Tunnel amGrossen St. Bernhard (+ 36% LKW / + 52% Total). Beim Mont-Blanc-Tunnelwurde gleichzeitig einen Zunahme von 17% beim LKW Verkehr festgestellt25.Allerdings dürften die bisherigen Schliessungen des GST relativ unproblematischgewesen sein im Vergleich zur Schliessung während der geplanten Sanierungspha-se. Seinerzeit waren weder die Hauptreisezeit – Juli und August – noch der Winter(während dem der Gotthardpass geschlossen ist) von diesen Tunnel- bzw. Auto-bahnsperrungen betroffen. In der ersten oben skizzierten Sanierungsoption wärejedoch auch die Hauptreisezeit im Sommer betroffen, in der zweiten Option müsstewährend mindestens drei Wintern mit einer Schliessung des Tunnels gerechnetwerden. Zudem ist das Verkehrsaufkommen seit dem Jahr 2001 bzw. 2006 weiterangestiegen und wird voraussichtlich bis zum Jahr 2025 weiter zunehmen (vgl.Abschnitt 4.5.2. unten); vor allem beim Personenverkehr ist eine regelmässigeVerkehrssteigerung zu beobachten26. 3.3. Sicherheit, Tropfenzählersystem, Kapazität und Stau Sicherheit und TropfenzählersystemOhne Gegenmassnahmen schneiden einröhrige Tunnel mit Gegenverkehr grund-sätzlich bzgl. Sicherheit schlechter ab als Tunnel im Richtungsverkehr. Eine Studieaus dem Jahr 199927 vergleicht die Unfallraten (Anzahl Unfälle pro 1 Mio. Fahr-zeugkilometer) im GST mit denjenigen des Seelisbergtunnels und des San Bernar-dino (beide im Richtungsverkehr) und kommt zum Schluss, dass in zwei getrenn-ten Tunnelröhren die Unfallhäufigkeit um rund 40% geringer ausfällt, basierendauf der Datenbasis von 1981 bis 1997 für den Gotthard, 1989 bis 1996 für denSeelisberg und 1995 bis 1997 für den San Bernardino.24 Siehe Bundesrat 2010: S. 30f25 Siehe Bundesrat 2010: S. 3126 Vergleiche Bundesrat 2010 und BFS 200927 Siehe Hidber et al. 1999 28
  31. 31. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S.Seit der Einführung des Tropfenzählersystems hat sich allerdings im Gotthardtun-nel die Anzahl der Unfälle gegenüber vor 2001 um 75% reduziert28. Die Verbesse-rung der Sicherheit ist jedoch mit einer Kapazitätseinbusse (s. Abbildung 1 unten)verbunden. Es gilt im Weiteren zu berücksichtigen, dass zusätzliche Sicherheits-vorteile einer zweiten Röhre bestehen: (1) Bei Bränden breitet sich der Rauch inFahrtrichtung aus, was einer geringeren Gefährdung der Verkehrsteilnehmer be-deutet, (2) zudem können z.B. Feuerwehr und Rettungshelfer von der nicht be-troffenen Röhre aus besser agieren als bisher 29. Kapazität und StauAn einzelnen Tagen des Jahres staut sich der Verkehr mehrere Stunden lang vorden beiden Gotthardportalen. Dies, obwohl die Verkehrsbelastung der Alpentrans-versale über das ganze Jahr betrachtet mit 17’093 Fahrzeugen pro Tag (durch-schnittlicher Tagesverkehr 2010 in beide Richtungen30) im Vergleich zu anderenNationalstrassen relativ klein ist (der ebenfalls einspurig befahrene Milchbucktun-nel wies 2009 durchschnittlich knapp 40000 Fahrzeuge pro Tag auf31, das höchsteVerkehrsaufkommen 2010 wurde in Wallisellen (A1) mit rund 140000 Fahrzeu-gen pro Tag gemessen32). Die grossen Staus entstehen vor allem im Sommerhalb-jahr, dabei sind die Wochenenden überdurchschnittlich betroffen.Über die letzten vier Jahre ist die Anzahl der Stautage am Südportal des GST stetigangestiegen und zwar um rund 60% auf 183 Stautage im Jahr 2010. Die Stautageam Nordportal waren von 2007 bis 2008 rückläufig, danach folgte im 2009 einleichter Anstieg. Von 2009 bis 2010 erfolgte dann aber ein Anstieg der AnzahlStautage um mehr als 40%, weit über das Niveau von 2007 auf 141 Stautage33. ZurDefinition eines „Stautages“ ist anzumerken, dass es sich hier nicht nur um diegrossen Staus mit mehreren Stunden Wartezeit handelt. Die genaue Definitioneines „Stautages“ wurde uns von der zuständigen Erfassungsstelle (Viasuisse)nicht mitgeteilt34, aber es ist davon auszugehen, dass hier auch kleinere Rückstausvor den Portalen während kürzerer Zeit inkludiert sind, die z.B. dann entstehen,28 Siehe ASTRA 2011a29 Siehe Ernst Basler + Partner und Lombardi 2007: S. 11230 Siehe BFS 2011a31 Siehe ASTRA 2010c32 Siehe ASTRA 2011b: S. 933 Siehe ASTRA 2011b: S. 1734 Anfrage per Telefon und E-Mail vom 03.01.2012 29
  32. 32. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S.wenn wegen einer Panne im Tunnel für eine kurze Zeit der Tunnel geschlossenwerden muss.Einschub: Auswirkungen der GST2 auf StausituationDer Bau der GST2 impliziert im Hinblick auf die Stausituation folgende Verbesse-rungen:· Richtungsbetrieb, kein Tropfenzählersystem mehr nötig· StandstreifenFolgen: Bzgl. der Implikation von Pannen und kleineren Unfällen bedeutet dies,dass der Tunnel meist nicht mehr geschlossen werden muss. Bei grösseren Unfäl-len kann eine Röhre geschlossen und der Verkehr im Gegenverkehr durch die an-dere Röhre gelenkt werden.Zur Frage, in wie weit durch den Wegfall des Tropfenzählersystems auch die grös-seren Staus vermieden werden können, wird im Folgenden die Verkehrssituationan einem Ferienwochenende im Jahr 2010 analysiert (gewählt wurde das Wochen-ende mit dem höchsten Verkehrsaufkommen im Jahr 2010).Abbildung 1: Verkehrsaufkommen am Gotthard Richtung Süden Richtung Süden (Fr bis Mo) 2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 H01 H02 H11 H12 H18 H21 H22 H11 H12 H11 H12 H03 H04 H05 H06 H08 H14 H15 H16 H18 H07 H09 H10 H13 H17 H19 H20 H21 H22 H23 H24 H01 H02 H08 H12 H03 H04 H05 H06 H07 H09 H10 H11 H13 H14 H15 H16 H17 H19 H20 H23 H24 H01 H02 H06 H08 H03 H04 H05 H07 H09 H10 H13 H14 H15 H16 H18 H17 H19 H20 H21 H22 H23 H24 H01 H02 H03 H04 H05 H06 H08 H14 H15 H16 H18 H07 H09 H10 H13 H17 H19 H20 H21 H22 H23 H24 23.07.2010 24.07.2010 25.07.2010 26.07.2010 GST Autobahn GPS Kapazitätsgrenze ohne TropfenzählersystemQuelle: BFS 2011aDie braune Linie zeigt die Anzahl von Fahrzeugen pro Stunde, die einige Kilome-ter nördlich des GST auf der Gotthard Autobahn gezählt wurden, die blaue Liniedie Zahl der Fahrzeuge pro Stunde im Tunnel und die grüne Linie die Zahl derFahrzeuge, die die Gotthard-Passstrasse befuhren. Die rote Linie schliesslich stelltdie Kapazitätsgrenze des Tunnels ohne Tropfenzählersystem dar. Die Abbildungzeigt, dass gegen Freitagmittag wesentlich mehr Fahrzeuge auf der Autobahn inRichtung Süden fuhren als der GST aufzunehmen in der Lage war. Ein Spitzen- 30
  33. 33. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S.wert wurde gegen Freitagabend erreicht. Zwar wählten viele Autofahrer dann dieGPS, aber es ist davon auszugehen, dass sich an diesem Freitag und dann auch amfolgenden Samstag der Verkehr vor dem GST Nordportal staute. Bei einer theore-tischen Kapazität des GST mit Tropfenzählersystem von 1000 Fahrzeugeinheiten /Stunde konnten tatsächlich am Freitag meist um die 800 Fahrzeuge / Stunde denTunnel durchqueren (möglicherweise waren viele LKWs unterwegs, die je als dreiFahrzeugeinheiten zählen – oder es gab Verzögerungen durch Pannen) – am Frei-tagabend, Samstag und Sonntag konnten hingegen zeitweise gegen 1000 Fahrzeu-ge passieren. Wäre die Kapazität bei 1200 resp. 1300 Fahrzeugen / Stunde (roteLinie), dann wären nur noch an wenigen Stunden mehr Fahrzeuge auf der Auto-bahn in Richtung Süden gefahren als den Tunnel passieren können.Im Ergebnis legt die kurze Analyse nahe, dass eine Erhöhung der Kapazität auf dieZeit vor Einführung des Tropfenzählersystems eine deutliche Entlastung bringenwürde. Anzumerken ist schliesslich, dass eine intertemporal differenziert ausge-staltete Maut das Potential hätte, den Verkehr noch etwas über die Zeit zu glättenund somit das Staurisiko zusätzlich zu mindern.Es ist zu erwarten, dass eine zweite Röhre die Sicherheit am GST verbessert undgleichzeitig der Verkehrsfluss aus der Zeit vor dem Tropfenzählersystem wiederhergestellt werden kann. 3.4. Rechtliche AspekteBzgl. des allfälligen Baus einer zweiten Röhre des Gotthard-Strassentunnels sowiebei der Erhebung einer Maut auf einer Nationalstrasse sind bestimmte rechtlicheRahmenbedingungen zu beachten. Im Folgenden führen wir die entsprechendenAspekte inkl. der relevanten Diskussion ganz kurz auf, ohne jedoch selbst einejuristische Beurteilung vorzunehmen. 3.4.1. AlpenschutzartikelDer Alpenschutzartikel wurde durch eine Initiative lanciert und in einer Volksab-stimmung 1994 gutgeheissen. Die Initiative hatte sich konkret gegen den Bau einer2. Gotthardröhre ausgesprochen. 35 Der Wortlaut der Bundesverfassung ist wiefolgt:35 Siehe BBl 1992 II 877ff 31
  34. 34. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S.„Die Transitstrassen-Kapazität im Alpengebiet darf nicht erhöht werden. Vondieser Beschränkung ausgenommen sind Umfahrungsstrassen, die Ortschaftenvom Durchgangsverkehr entlasten.“ (Art. 84 Abs. 3 BV)Es stellt sich die Frage, ab wann ein Projekt eine Erhöhung der Transitstrassen-Kapazität darstellt. Es besteht einerseits teilweise die Meinung, der Bau einerzweiten Röhre komme per se einer Kapazitätserhöhung gleich.· Eine von der Alpen-Initiative in Auftrag gegebene Studie36 stellt fest: „[…] kann nur eine Sanierung des Gotthard-Strassentunnels ohne den vorgängigen Bau einer zusätzlichen Tunnelröhre auch langfristig die Einhaltung des gülti- gen Verfassungsartikels garantieren.“· Prof. Dr. Martin Lendi (emeritierter Prof. an der ETHZ) schreibt37: „Bund und Kanton können im Rahmen des geltenden Rechts die Errichtung und Inbe- triebnahme einer zweiten Röhre für den Gotthard-Strassentunnel mit der beab- sichtigten oder unbeabsichtigten Wirkung der Erhöhung der Strassentransitka- pazität nicht ohne Rechtsänderung realisieren.“· Ein durch die Alpen-Initiative bei Prof. Dr. Philippe Mastronardi (Rechtspro- fessor an der Universität St. Gallen) erstelltes Gutachten38: „Eine zweite Röhre stellt auch ohne Kapazitätserweiterung eine verfassungsrechtlich unzulässige Vorentscheidung für eine mehrspurige Durchfahrung des Gotthards dar‘.“Die Verwaltung und der Bundesrat haben sich hingegen jüngst verschiedentlichdahingehend geäussert, dass es durchaus eine Möglichkeit gäbe, im Rahmen derbestehenden Rechtslage eine zweite Tunnelröhre zu bauen.· Das ASTRA stellt fest: „Wird eine zweite Tunnelröhre gebaut, ohne dass die Verkehrskapazität erhöht wird, ist keine Rechtsänderung nötig. Zwei Röhren mit nur je einer befahrenen Spur widersprechen dem Alpenschutzartikel in der Bundesverfassung nicht.“39· Moritz Leuenberger: „Eine zweite Gotthardröhre ist machbar“ […] „Die Röh- ren dürften nur je eine Fahrspur haben, und die maximale Fahrgeschwindigkeit von heute 80 Kilometer pro Stunde dürfte nicht erhöht werden.“4036 Laut Hartmann & Sauter 2009 (Raumplaner und Verkehrsingenieure, Studie i.A. der Alpen- Initiative)37 in Hidber et al. 1999: Kap. 13 S. 2038 Gutachten (i.A. der Alpen-Initiative) 2011, Medienmitteilung,39 Siehe ASTRA 2010a40 im Tagesanzeiger vom 10. Mai 2009 32
  35. 35. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S.· Der Bundesrat bringt in einem Bundesratsbericht zum Ausdruck, dass der Bau einer zweiten Gotthardröhre verfassungskonform sei, solange man beide Röh- ren nur einstreifig befahren lasse und die zweite Spur als Standstreifen gebrau- che. Dies stelle insofern keine Erweiterung dar, da die dem Verkehr zur Ver- fügung stehende Strassenfläche nicht erhöht werde. 41Unbestritten ist, dass ein insgesamt vierspuriger Betrieb der beiden GST Röhreneine Erhöhung der Transitstrassenkapazität darstellen würde. Demzufolge wäre derAlpenschutzartikel in der BV anzupassen und das StVG zu revidieren. Ersteresmüsste zwingend durch eine Volksabstimmung zustande kommen, letzteres kannvom Parlament beschlossen werden und untersteht dem fakultativen Referendum42. 3.4.2. Landverkehrsabkommen / Maut SchwerverkehrDas Landverkehrsabkommen (SR 0.740.72) stellt den bilateralen Vertrag zwischender EU und der Schweiz bezüglich des Güterverkehrs auf Schienen und Strassendar. Das Ziel besteht darin, den Zugang des Güter- und Personenverkehrs in denVertragsländern zu liberalisieren. Zudem sollen die Nachhaltigkeit der Mobilität,der Umweltschutz und ein effizienter Verkehrsfluss gefördert werden43. Die EUanerkennt darin die Verlagerungspolitik der Schweiz inkl. den beschlossenen In-strumenten. Das Abkommen garantiert zusätzlich die Koordination des Güterver-kehrs im Alpenraum, einschliesslich der Einhaltung des Alpenschutzartikels44. DasLandverkehrsabkommen steht demzufolge dem Bau eines zweiten Gotthard-Strassentunnels nicht entgegen. Der Zugang müsste aber diskriminierungsfreisein45.Des Weiteren schränkt das Landverkehrsabkommen jedoch auch die Möglichkei-ten ein, am GST beim Schwerverkehr eine Maut einzuführen. Im Landverkehrsab-kommen sind die maximalen Durchfahrtsgebühren (inkl. LSVA) für einen Güter-transport geregelt. Die Durchfahrtsgebühren dürfen je nach EmissionskategorieSfr. 325, bzw. Sfr. 380 nicht übersteigen. Des Weiteren darf die Maut (für alpineInfrastruktur) maximal 15% davon (also Sfr. 48.75 bzw. Sfr. 57) betragen46. Dieabsolute Obergrenze der Maut für den Schwerverkehr am GST beträgt also Sfr.41 Siehe Bundesrat 201042 Siehe Bundesrat 201043 Siehe Bundesrat 2010: S. 7044 BAV undatiert („Landverkehrsabkommen – Das Wichtigste in Kürze“, auf der Webpage)45 Vergleiche Bundesrat 2010: S. 7046 Landverkehrsabkommen, SR 0.740.72 33
  36. 36. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S.48.75 bis Sfr. 57, was deutlich unter den Mauthöhen an vergleichbaren Tunnelsliegt (s. Tabelle 4 unten).Zudem hat heute die LSVA bei einer Transitfahrt von 300 Kilometern (Durchque-rung der Schweiz) und einem 40-Tonnen-Fahrzeug mit je nach Abgaskategorievon Sfr. 271.20 bis Sfr. 368.40 ohnehin ein Niveau erreicht, das kaum mehr Spiel-raum nach oben offen lässt und somit eine Maut am GST mindestens für den Tran-sitverkehr mehr oder weniger verunmöglicht47.Die einzig gangbare Lösung erscheint die Erhebung einer Schattenmaut für denSchwerverkehr (s. Abschnitt 4.5. unten), auch wenn eine wirklich marktwirtschaft-liche Lösung auch für LKWs eine reguläre, vom Nutzer zu bezahlende, Maut bein-halten würde. 3.4.3. Erhebung einer Maut auf NationalstrassenEs stellt sich weiter die Frage, ob auf den Schweizer Nationalstrassen eine Mauteingeführt werden darf. Die Bundesverfassung hält diesbezüglich folgendes fest: „Die Benützung öffentlicher Strassen ist gebührenfrei. Die Bundesversammlungkann Ausnahmen bewilligen.“ (Art. 82 Abs. 3 BV)Demnach wird ein Parlamentsbeschluss benötigt, wenn eine Maut für die Durch-fahrt des GST erhoben werden soll. 3.4.4. VerlagerungspolitikDas Ziel der Verlagerungspolitik lautet, den Güterschwerverkehr auf den alpque-renden Transitstrassen zwei Jahre nach Inbetriebnahme des Gotthard Basistunnelsauf jährlich maximal 650000 Fahrten zu reduzieren. Der Kommentar des Bundes-rates lautet diesbezüglich: „Rein rechtlich hat damit der Bau einer zweiten Tunnel-röhre, auch wenn dieser Bau mit einer Kapazitätserhöhung einherginge, keinenEinfluss auf die Verlagerungspolitik.“48Aktuell wird das Thema des Verlagerungsziels wieder als Diskussionspunkt auf-genommen. Es scheint derzeit nicht realistisch, das Verlagerungsziel in der heutevorgesehenen Höhe in absehbarer Zeit zu erreichen. Bundesrätin Leuthard verlangtnach einem realistischen Verlagerungsziel49. Im Verlagerungsbericht wird festge-halten, dass das Zwischenziel von einer Million alpenquerender Güterfahrten 2011nicht erreicht wurde, und dass nach Einschätzung des Bundesrates das Verlage-47 Vergleiche EZV 2011: S. 3 und eigene Berechnungen48 Siehe Bundesrat 2010: S. 7049 Siehe NZZaS vom 27. November 2011 34
  37. 37. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S.rungsziel 2018 von 650000 alpenquerenden Güterfahrten auch mit zusätzlichenMassnahmen nicht erreicht werden kann50. Er begründet diese Einschätzung unteranderem damit, dass die Neue Eisenbahn-Alpentransversale (NEAT) zwar einendeutlichen Effekt erzielen wird, dieser aber bestenfalls die Stabilisierung der heuti-gen Anzahl Fahrten erreichen wird. 3.4.5. AlpenkonventionAls Alpenkonvention wird das internationale Übereinkommen zum Schutz derAlpen bezeichnet (SR 0.700.1). Dieses hält jedoch keine Beschränkungen bezüg-lich des Ausbaus der Strassenkapazitäten fest51.50 Siehe Bundesrat 201151 Vergleiche Bundesrat 2010: S. 66 35
  38. 38. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S. 4. Das ProjektIn diesem Kapitel wird das Projekt detailliert beschrieben, namentlich bzgl. bauli-cher und technischer Aspekte, Zeitplan, Kosten und Einnahmen. 4.1. Bauliche AspekteBeim Bau der zweiten Röhre des GST ist grundsätzlich in technischer Hinsichteine Orientierung an der ersten, 16.9 km langen Röhre möglich. Die zweite Röhrewürde östlich der ersten Röhre gebaut werden, so dass der Sicherheitsstollen in derMitte der beiden Röhren zu liegen käme. Die geologischen Eigenschaften sinddurch die bestehende Röhre weitgehend bekannt, wobei trotzdem ein Restrisikodurch die (lokale) Geologie bestehen bleibt.An den beiden Portalen müsste der Verkehr neu geordnet werden. Während derzeitdie Fahrzeuge auf beiden Seiten des Tunnels jeweils von einer zweispurigen Fahr-bahn zu einer Spur der bestehenden Tunnelröhre geleitet werden, müssten neu dievom Norden kommenden Fahrzeuge in den westlichen Tunnel und die vom Südenkommenden in den östlichen Tunnel geleitet werden. Die Reduktion von jeweilszwei auf eine Fahrspur müsste wie bisher vor dem Tunnel ermöglicht werden.Gleichzeitig wäre es zweifelsohne sinnvoll, dass die Bauten so ausgelegt würden,dass wahlweise entweder nur der östliche oder nur der westliche Tunnel vom Ver-kehr genutzt wird, so dass bei Unfällen oder auch bei Wartungs- und Sanierungs-arbeiten der gesamte Verkehr durch eine der beiden Röhren geführt werden kann. 4.2. Erfassung der MautWeltweit gibt es eine Vielzahl von Systemen, mit denen eine Strassenmaut erho-ben wird. In Anhang 2 werden exemplarisch einige ausgewählte Mauterfassungs-systeme beschrieben. Im folgenden Kapitel wird die Anwendbarkeit bestehenderSysteme für den GST erörtert, die jeweilige Vor- und Nachteile werden aufgezeigt.Kap. 4.2.1. beschreibt kontaktlose Systeme, Kap. 4.2.2. Schrankensysteme, Ab-schnitt 4.2.3. geht auf eine Schattenmaut ein und Kapitel 4.2.4. thematisiert Len-kungs- und Anreizmechanismen einer Maut. 4.2.1. Kontaktlose Systeme „Free Flow“In einem „Free Flow“ System fahren die Fahrzeuge ohne eine Schranke und auchohne eine Geschwindigkeitsreduktion in die bemautete Strecke, der Verkehr fliesstalso frei. Technisch sind hier auf Basis des heutigen Stands der Technik verschie-dene Optionen möglich. Die Varianten unterschieden sich vor allem in der Technikzur Identifikation der Fahrzeuge, die im Folgenden beschrieben wird. 36
  39. 39. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S. Identifikation der FahrzeugeSystem mit Kameras zur Nummernschilderkennung: Analog zum heute inLondon eingesetzten System werden die Nummernschilder erfasst. Auf dieser Ba-sis wird kontrolliert, ob die Nutzer des Tunnels die Gebühr bezahlt haben. Ein„Free Flow“ System beinhaltet dabei folgende Systeme zur Erkennung und Zuord-nung der Fahrzeuge:52· Erkennen der Fahrzeugkategorie: Mit einem speziellen Messgerät wird die Länge der Fahrzeuge ausgemessen („vehicle classification system“).· Matching von Fahrzeugen, welche einen Anhänger mitführen: Die Daten von Anhängern und Zugfahrzeugen müssen zusammenfügt werden.· Nummernschilderkennung mit „state recognition“: Anhand verschiedener An- haltspunkte kann die Software die Nummernschilder den Ursprungsländern zuordnen.Die Erfassung der Fahrzeuge ist mit einer gewissen Ungenauigkeit verbunden, biszu 10% der Fahrzeuge können nicht erkannt werden. 53System mit On-Board-Units: Eine Alternative zur Nummernschilderkennungsind sogenannte On-Board-Units, kleine Geräte, die im Auto angebracht werden.Fahrzeuge, welche mit On-Board-Units ausgestattet sind, werden in 99.8% allerFälle erkannt54. Eine On-Board-Unit kostet heute ca. 15 Euro.Kombination Nummernschilderkennung und On-Board-Units: Eine Kombina-tion von Nummernschilderkennung und On-Board-Unit kann die Vorteile beiderSysteme verbinden: Regelmässige Nutzer des Tunnels würden sich das Gerät an-schaffen, ihre Durchfahrten könnten damit präzise registriert werden. Fahrer, dieden Tunnel selten oder nur einmalig nutzen, könnten auf das Gerät verzichten. AlsAnreiz zum Erwerb des Geräts könnte eine Durchfahrt ohne Gerät einige Frankenteurer sein. Bei einem Aufpreis von z.B. 5 € pro Durchfahrt ohne On-Board-Unitwürde sich die Anschaffung des Geräts aus Sicht des Fahrers bereits ab 3 Durch-fahrten bezahlt machen.52 Persönliche Korrespondenz, Telefonat vom 22.12.2011 mit Thomas Reznicek, Bereichsmanager Österreich und Schweiz der Firma Kapsch.53 Nach Auskunft von Thomas Reznicek weist die Nummernschilderkennung eine Präzision von 90% bis 92% auf. Die verbleibenden Nummernschilder können nicht entziffert werden (Telefonat vom 22.12.2011).54 Persönliche Korrespondenz, Telefonat mit Thomas Reznicek vom 22.12.2011. 37
  40. 40. PPP Lösung für zweite Gotthardröhre B, S, S. Installation des ErfassungssystemsBei einem „Free Flow“ System müssten keine eigentlichen baulichen Veränderun-gen vorgenommen werden, sondern man könnte die Kameras für die Erfassung wiedie heutige LSVA Erfassung über den Spuren anbringen. Man müsste bei der Pla-cierung der Erfassungsgeräte aber beachten, dass bei einer Schliessung einer Tun-nelröhre (beispielsweise für Wartungsarbeiten) der Verkehr nur in einer Röhregeführt wird. Auch in dieser Verkehrsführung muss die korrekte Erfassung derFahrzeuge gewährleistet sein. Bezahlung der MautBezahlt werden kann sowohl bei einem System mit Nummernschilderkennung wieauch bei den On-Board-Units grundsätzlich auf den verschiedenen heute gebräuch-lichen Wegen (Banküberweisung, Kreditkarte) sowie an entsprechenden Automa-ten an den Raststätten und Zollstellen55. Es wäre zu prüfen, ob am Gotthard nebender Vorauszahlung die Entrichtung der Maut auch im Nachhinein zu gestattenwäre. Insbesondere könnte die Maut an den oben erwähnten Automaten an denAutobahnraststätten auch unmittelbar nach der Durchfahrt bezahlt werden. DieseMassnahme wäre sinnvoll, da der Anteil des internationalen Verkehrs56 und desFreizeitverkehrs57 am GST relativ hoch ist, und es sich dabei vermutlich um weni-ger gut informierte Fahrer handelt. Beurteilung aus heutiger Sicht und zukünftige EntwicklungDie kontaktlose Mauterfassung hat den grossen Vorteil, dass der Verkehr ungehin-dert durch den GST fahren kann. Zudem ist die Installation der Erfassungsinfra-struktur viel einfacher als bei einem Schrankensystem.Der grösste Nachteil ist, dass bei einem „Free Flow“ System eine Durchfahrt ohneBezahlung grundsätzlich möglich ist. Das Eintreiben der entsprechenden Bussenim Ausland ist mit einem hohen Verwaltungsaufwand verbunden und dürfte insge-samt nicht immer erfolgreich sein – heutige Erfahrungen mit dem Eintreiben vonVerkehrsbussen im Ausland sind eher ernüchternd58. Zudem ist die korrekte Erfas-55 Persönliche Korrespondenz, Telefonat mit Thomas Reznicek, Bereichsmanager Österreich und Schweiz der Firma Kapsch (22.12.2011).56 Die Immatrikulation der Personenfahrzeuge, welche den GST durchqueren, waren im 2007 56% aus der Schweiz, 15% aus Deutschland, 13% aus Italien, 5% aus Frankreich und weitere 11% aus dem weiteren Ausland (Dörnenburg et al. 2009).57 82% des Personenverkehrs am GST im Jahr 2007 war Freizeitverkehr (exklusiv Einkaufen).58 Vergleiche BAZ vom 21.07.2011 38

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