1. O Setor de Infra-Estrutura e a Lei Federal de PPP Contextualização e PrincipaisCaracterísticas Mauricio Portugal Ribeiro SBDP – SociedadeBrasileira de DireitoPúblico São Paulo, setembrode 2009

2. Sumário Os setores de infra-estrutura – definição, característicaseconômicas e leiturajurídica Porqueenvolverparticipaçãoprivadaem infra-estrutura? O que se fez emtermos de participaçãoprivadaem infra-estrutura no mundoemdesenvolvimento e no Brasil? Objetivosda Lei de PPP no contextobrasileiro A Lei de PPP brasileira (Lei Federal 11.079/04)

3. 1. Os setores de infra-estrutura – definição, característicaseconômicas e leiturajurídica

5. Transportes - portos, aeroportos, rodovias, ferrovias, hidrovias e eclusas, metropolitano e de massa (metro, VLT, terminais de ônibus/metro/ferroviario) etc.

6. Comunicações (telefoniafixa, cabo, infra-estruturasatelital, “backbone de internet”, redesubmarina)

7. Energia (distribuição, geração e transmissão)

8. Águas e Saneamento, processamento e tratamento de esgoto, infra-estrutura de irrigação, infra-estrutura de controle de inundações e alagamentos

9. Distribuição de Gás

10. Processamento e disposição de lixo

11. Maisabrangente: engloba infra-estrutura social

12. Aparelhosdaredeescolar e de saúde

14. As conseqüênciasdaintensidade do capital requerido

15. Projetos com prazoslongosparaamortização/remuneração

16. Necessidade de estruturascontratuais e iinstitucionaisadequadas

17. Conveniênciamuitasvezes de ser operadoporqueminveste

18. Serviçosbásicos e seurelacionamentocom desenvolvimentoeconômico-social e com osDireitosHumanos

19. Novas definições de desenvolvimento e relacionamento com osDireitosHumanos

20. Impactosobre o crescimento do PIB, e PIB per capita

21. Impactosobre a redução do Gini

22. Envolvimentodos Governosemvista daessencialidade dos serviços, das potenciaisexternalidadespositivas/negativas e danecessidade de grandesmontantes de capital

23. ConstruçãodaInfra-Estrutura (diretamente, oupormeio de contratos de obra)

24. Operaçãodireta

26. Nem sempre é economicamente viável substituí-la, reimplantar, ou duplicar

27. Sua construção foi feita ao longo de vários anos

28. Incorpora recursos técnicos e componentes de diversos estágios de evolução tecnológica

29. Tecnologias mais recentes permitem muitas vezes

30. Aumentar a capacidade/eficiência do uso sem substituição da rede antiga

31. Utilização da rede por múltiplos prestadores de serviço

32. Monopólio natural

33. Devido a existência de economias de escala e de escopo, muitasvezes é maiseficiente a prestação do serviçoporumaúnicaempresa

34. Mercados com grandes barreiras econômicas para acesso

35. Inviável muitas vezes a competição no mercado, e por isso competição pelo mercado

38. antes para permitir a regulação forte pela via contratual, juntamente com delegação pelo Estado a ente privado

39. que para permitir a operação pelo Estado ou por suas controladas

41. ParticipaçãoPrivadaem Infra-Estrutura – muitojáfoifeito Megginson, William L & Netten, Jeff M., JEL, vol. 39, no 2 (Jun 2001), pp. 321-389 e Pinheiro, Armando e Oliveira Filho, Luiz, Texto para Discussão/No 230, (Agosto 1991) e Portal Exame, “Melhores e Maiores” (acesso em 26/08/08)

43. Regime das empresaspúblicas

44. Múltiplosobjetivos do Governo, dificulta a concentraçãonamaximização do lucro

45. Escolhapolítica dos executivos

46. Transmissão disso para a gestão

47. Possibilidade de sustençãodaempresa com subsídiose nãosujeição de fato à falência

48. Regime contratuale de fiscalizaçãoincidentesobreosentespúblicos

49. Melhoriadasituação fiscal

50. Liberação do encargo de investirnaexpansão do acesso e melhoriadaqualidadeda infra-estrutura

51. Transferência de dívidas

52. Eliminação dos subsídios (especialmenteosoperacionais)

54. Atração de investimentos privado, especialmente para os setores de infra-estrutura

55. Aumento da capacidade e eficiência da produção

56. Redução da dívida pública, usando, para tanto, a transferência de dívidas para iniciativa privada e receitas da privatização

57. Secundários

58. Concentrar os esforços do setor público em atividades que a sua presença seja essencial

61. Países em desenvolvimento que aderiram a desestatizações tinham déficits orçamentários maiores que os demais

62. Adesão a desestatização é menor nos casos em que o déficit pode ser financiado no mercado doméstico

63. A existência de divida externa aumenta a probabilidade de desestatização

64. Quanto maior a dependência do Banco Mundial, maior a probabilidade de desestatização

65. Para os países da África, o mesmo é verdadeiro em relação ao FMIFonte: Why are developing countries privatizing?, Journal of International Business Studies, vol. 23, n. 2. 14

67. Aumentodaprodutividade do trabalho

68. Aumento do output

69. Melhoradaqualidade do serviço e

70. Aumento dos InvestimentosFonte: La Porta,Rafael. The Benefits of Privatization: Evidence from Mexico, 1997 e PPIAF, Note no. 36, Maio de 2008

72. Dificuldades de quantificar os efeitos fiscais e distributivos da privatização

73. Falta de dados sobre as empresas, especialmente que permitam comparar o período pré com o período pós privatização

74. Além disso, países onde se fez a privatização foram países que geralmente foram submetidos a mudanças profundas durante os anos 80 e 90

75. Confusão entre consequencias do saneamento pré-privatização com a própria privatizaçãoFonte: La Porta,Rafael. The Benefits of Privatization: Evidence from Mexico, 1997 e PPIAF, Note no. 36, Maio de 2008

76. 3. O que se fez emtermos de ParticipaçãoPrivadaem Infra-Estrutura no passado e o quefaltafazer

78. A América Latina e Caribe foi a região que mais gerou receitas/investimentos por decorrência de desestatizações (na ordem de U$ 450 bilhões)

79. Na década de 90, o Brasil foi o país em desenvolvimento que mais gerou investimentos/receitas com desestatizaçõesFonte: Banco Mundial e PPIAF, PPI Project Database. (http://ppi.worldbank.org) Acesso em: 15/08/2008 e Fundo Monetário internacional (FMI), World Economic Outlook Database: Nominal GDP list of countries. Abril de 2008. Dados para o ano de 2007.

81. Telecom e Ferroviassãoatualmentepraticamentecontroladospelosetorprivado

82. Nosmaioresportos, osterminaisoperadosporentesprivadosjámovimentammais de 50% das cargas

83. Mais de 2/3 dadistribuição e mais de 1/5 dageração de energiasãorealizadosporempresasprivadas

84. No setor de rodovias, algumas das principaisrodoviasestão sob operaçãoprivada (aindamenos de 10% damalhapavimentada)

85. No setor de águassaneamento, controleprivadoainda é marginal Fonte: Banco Mundial e PPIAF, PPI Project Database. (http://ppi.worldbank.org) Acesso em: 15/08/2008

87. crescimentomuitorápidodaoferta de novosprodutos

88. Enormepotencial de crescimento do seumercado

89. Evoluçãotécnicarápida e contínua

90. Emmuitoscasos, o fato de ser desnecessária a coordenação entre diversosentesgovernamentaispararealizar a privatização e criar a infra-estruturaregulatórianecessáriaaoincentivo à competiçãoFonte: Banco Mundial e PPIAF, PPI Project Database. (http://ppi.worldbank.org) Acesso em: 15/08/2008

92. Criaçãoadequadadaestruturainstitucional antes dadesestatização

93. Aumentossubstanciaisdatarifaparaporfima subsídios

96. Peculiaridades do setorespecialmenterelativas a evoluçãotecnologicacontribuiramparaisso

97. O caso do setor de energia é o melhorcaso de políticapúblicaconsistente de aumento de acesso, juntamente com participaçãoprivada

98. Programa Luz paraTodos

99. Apenasaproximadamente 5 milhões de habitantessemacesso a ligação de luzFonte: Anatel (http://www.anatel.gov.br/Portal/exibirPortalInternet.do#)

100. Setores em que participação privada é inexistente ou há ampla margem para expansão Saneamento Distribuição de água Coleta de esgoto Adutoras e emissários Tratamento de água e esgoto e provimento de infra-estruturaparaestataisestaduaisoumunicipais de saneamento Equipamentosmilitares Centros de ressocialização Transporteurbano (metro, veiculolevesobrerodasoutrilho, etc.) Saúde Hospitais Centros de diálise Centros de diagnósticoporimagem e patológico Educação Creches Escolas Universidades Florestas Irrigação Provimentode infra-estrutura(inclusive predial) paraGovernos

101. 4. Objetivos de um Programa de PPP no contextobrasileiro

103. Reformar a estrutura institucional para melhorar os mecanismos para coordenação entre o investimento público e o privado

106. 5. A Lei de PPP brasileira (Lei Federal 11.079/04)

107. PPP: sentido do termo e advertência preliminar Parcerias da Administração Privatização, permissão, concessão, franquia, terceirização, convênios etc. Eventualmente – sociedades de economia mista Public-Private Partnerships (EUA, GB e internacionalmente) Divestitures/assets sales, BOT, BOO, DFBOT, Concessions, O&M contracts, public enterprises, joint ventures (with public and private participation), francises etc.

108. Especificando o conceito de PPP da Lei Brasileira Parcerias Público-Privadas na Lei Brasileira Concessão patrocinada = concessão comum de serviço público + subsídio Concessão administrativa = prestação de serviço à Administração + subsídio integral Diretamente Indiretamente (envolve terceiro beneficiário)

109. Duplicidade do conceito de concessão Concessão/Concession Sentido Jurídico Matriz francesa Sentido econômico Matriz anglo-saxônica A) definição interna – estrutura econômico-financeira do projeto B) definição funcional – instrumento para introdução de competição pelo mercado em circunstâncias em que há uma situação de monopólio natural na prestação de um serviço básico

111. Amortização e remuneração pela exploração da infra-estrutura

112. Necessidade de contratos de longo prazo

113. O serviço é operado por quem investe na infra-estrutura:

114. Incentivo para aumento da eficiência

115. Fiscalização sobre o “output”Obra + Manutenção + Operação Obra + Manutenção Obra Pura Concessão e PPP Especificação do projeto básico e projeto executivo + Financiamento + Obra + Manutenção + Operação

116. Em que contextos a estrutura da concessão se justifica? MERA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS CONCESSÃO Baixa exigência de capital Ex. serviços de limpeza Exigência moderada de capital Ex.: coleta de lixo Capital intensivo Ex.: construção, operação e manutenção de prisão

117. Porque as PPP brasileiras são espécies de concessão? Conveniência Jurídica Aproveitamento da experiência acumulada Estrutura institucional consolidada Coerência com Constituição e Legislação Vigente Em relação aos serviços públicos Não altera espectro de atividades atribuídas ao Estado e delegáveis aos particulares Desenho previsto nas Constituições Federal e Estaduais, Leis Orgânicas Municipais, Leis Federais (especialmente 9.074), Leis Estaduais e Municipais Em relação à atividade econômica em sentido estrito Concessão administrativa

118. Relação Marco Legal / Capacidade de Geração de Receita dos Projetos Concessões 8.987/95 9.074/95 PPP 11.079/04 e Lei das Licitações e Contratos Administrativos 8.666/93 PPP Lei 11.079/04 Projetos auto-sustentáveis Capacidade de Geração de Receita Projetos parcialmente sustentados com contraprestação pública Projetos tradicionais de investimento público Fonte: lâmina desenvolvida por Marcos Contardi, na época consultor do BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento alocado na Unidade de PPP do Ministério do Planejamento

119. Características Gerais dos Contratos de PPP O Contrato envolve a realização dos projetos, construção, financiamento, operação e transferência dos bens ao final para o Poder Público Contratos de longo prazo - 5 a 35 anos Possibilidade de complementar a arrecadação da tarifa com contraprestação pública Pagamento público condicionado à efetiva prestação dos serviços e à performance do parceiro privado Pagamento público garantido por seguro ou garantias emitidas por fundo garantidor

120. Não se pode contratar PPP Para mera contratação de pessoal, mera aquisição de equipamentos ou mera realização de obras públicas O valor do contrato for menor que 20 milhões de reais Contrato com prazo menor que 5 anos ou maior que 35 anos

122. Possibilidade do Edital permitir correções de erros formais ou não substanciais

124. A Responsabilidade Fiscal e a Lei de PPP A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estipula dois tipos de controle Controle pelo fluxo (“Pay as you go”), arts. 15-17 Limite da dívida consolidada e das operações de crédito, art. 29 e seguintes O problema da classificação serviço (despesas correntes) - somente o controle pelo fluxo se aplica aquisição de ativo – classificação como dívida Controvérsia sobre o assunto e a delegação a STN para a criação das normas

125. Mecanismos para Garantir a Responsabilidade Fiscal Limite de 1% da RCL no ano e nos 10 anos seguintes O limite aplica-se a todos os níveis de governo Estados membros e os Municípios são obrigados a submeter à STN informações sobre o projeto antes de contratar STN estimará a RCL dos Estados e Municípios para os 10 anos seguintes e monitorará a sua capacidade de pagamento e o total de despesas com PPP Suspensão das transferencias voluntárias e garantias da União como penalidade