3. GLI ORGANI DI GOVERNO DELL’ENTE LOCALE.
Il D.Lgs. 18/08/2000, n. 267 (TUEL) dedica agli organi di governo degli
enti locali, l’intero Titolo III, Parte prima. In particolare, il TUEL
individua quali organi di governo del Comune:
* il Sindaco,
* il Consiglio Comunale
* la Giunta.
Il modello di governo dell’ente locale è un modello istituzionale di
tipo ternario, nel quale il Sindaco, il Consiglio e la Giunta,
interagiscono tra loro in forma circolare, (mediante una pluralità di
forme, non tutte tipizzate) al fine di conseguire un unico obiettivo
comune, cioè
la realizzazione del programma politico-
amministrativo, votato dagli elettori.
4. Il comma 3 dell’art. 42 sancisce il principio di necessaria
collaborazione e coordinamento tra gli organi di governo
nell’attuazione del programma politico-amministrativo.
In forza di tale principio, il Consiglio partecipa – nei modi
disciplinati dallo Statuto – alla definizione, all’adeguamento e
alla verifica periodica dell’attuazione delle linee programmatiche
da parte del Sindaco e dei singoli assessori.
5. IL SINDACO
Il Sindaco è uno degli organi governo del Comune insieme al Consiglio
ed alla Giunta, ex art. 36 del D.Lgs. 18/08/2000, n. 267 (T.U.E.L.).
Il Sindaco è un organo monocratico. Sotto questo aspetto il Sindaco
differisce dalla Giunta e dal Consiglio, che sono organi collegiali.
Il Sindaco, alla pari del Consiglio Comunale, è un organo elettivo,
essendo eletto dai cittadini residenti nel Comune, a suffragio
universale e diretto, ex art. 46, comma 1 del D.Lgs. 18/08/2000, n.
267.
Sotto questo aspetto il Sindaco differisce dalla Giunta che è “un
organo cooptato”, essendo i suoi componenti, nominati dallo stesso
Sindaco.
6. A differenza della Giunta che è un organo a competenza residuale, ex
art. 48, comma 2, primo periodo del T.U.E.L., il Sindaco, alla pari del
Consiglio Comunale , è un organo a competenza tassativa.
La competenza di tipo tassativo del Sindaco è confermata dall’art.
50, comma 3 del T.U.E.L., nella parte in cui chiarisce che il Sindaco
esercita le funzioni attribuitegli dalle Leggi, dallo Statuto e dai
Regolamenti.
Il Sindaco, nella sua qualità di organo dell’ente, è alla pari del
Consiglio e della Giunta Comunale, un organo di indirizzo e controllo
politico- amministrativo.
7. L’attività del Sindaco è intimamente legata a quella del Consiglio ed a
quella della Giunta.
Quanto ai rapporti del Sindaco con il Consiglio Comunale, va detto
che
a) il Sindaco è membro di diritto del Consiglio comunale, ex art. 46,
comma 1 del T.U.E.L..
b) Il Sindaco convoca la prima seduta del Consiglio comunale entro il
termine perentorio di 10 giorni dalla proclamazione, ex art. 40,
comma 1 del D.Lgs. 18/08/2000, n. 267.
c) Nei comuni con popolazione inferiore a 15000 abitanti, la prima
seduta del Consiglio comunale, non solo è convocata dal Sindaco, ma è
anche da lui presieduta, fino all’elezione del Presidente del Consiglio,
ex art. 40, comma 5 del T.U.E.L., sempre che lo Statuto dell’ente
preveda l’istituzione di tale figura. Infatti, nei Comuni con
popolazione sino a 15000 abilitanti, la previsione, ad opera dello
Statuto, della figura del Presidente del Consiglio, è facoltativa, ex art.
39, comma 1, ultima parte del T.U.E.L..
Qualora lo Statuto dell’ente non preveda la figura del Presidente del
Consiglio, è il Sindaco che presiede e convoca il Consiglio Comunale.
8. d) Il Sindaco presta davanti al Consiglio Comunale, nella seduta di
insediamento, il giuramento di osservare lealmente la Costituzione
Italiana, ex art. 50, comma 11 del T.U.E.L..
In passato, prima dell’intervento della Legge n. 127/1997, il
giuramento era prestato dal Sindaco innanzi al Prefetto
territorialmente competente.
La nuova previsione normativa è espressione del carattere di
autonomia, che il Legislatore ha voluto riconoscere al Sindaco, nel
contesto del sistema delle autonomie locali.
Dalla circostanza che il giuramento è prestato nella prima seduta del
Consiglio Comunale, convocata dallo stesso Sindaco, si evince che –
contrariamente a quanto accade per il Presidente del Consiglio dei
Ministri e per i Ministri, ex art. 93 Cost. – il giuramento del Sindaco si
presenta non come una condizione a cui è subordinata l’assunzione
delle funzioni, ma come un momento di integrazione dell’efficacia del
procedimento di immissione in carica.
9. Quanto ai rapporti del Sindaco con la Giunta Comunale, va detto che
il Sindaco:
a) nomina i componenti della Giunta e tra questi il Vicesindaco. Della
nomina dei componenti della Giunta, il Sindaco dà comunicazione al
Consiglio Comunale nella prima seduta, successiva all’elezione, ex art.
46, comma 2 del T.U.E.L..
b) Il Sindaco, come nomina gli Assessori può revocarli, dandone
motivata comunicazione al Consiglio Comunale, ex art. 46, comma 4
del T.U.E.L..
Gli atti di nomina e revoca dei componenti della Giunta sono atti
politici, e come tali non vanno in alcun modo motivati: deve essere
motivata solo la successiva comunicazione al Consiglio Comunale,
dell’avvenuta revoca.
c) Il Sindaco convoca e presiede la Giunta Comunale
10. Quanto, invece, ai rapporti tra Sindaco e dirigenti/titolari di
Posizione Organizzativa (P.O.), va detto che il TUEL ha escluso la
possibilità per il Sindaco di riformare, annullare o avocare a sé un atto
di natura dirigenziale.
Quanto detto è confermato anche dalla giurisprudenza amministrativa,
che ritiene illegittimi i provvedimenti, adottati dal Sindaco, di
annullamento di atti gestionali dirigenziali, anche se gli stessi sono
controfirmati dal Segretario Comunale (Cfr: TAR Campania, Sez. VI,
sent. n. 2006/2006).
11. IL PRINCIPIO DI SEPARAZIONE TRA POLITICA E
GESTIONE
Il principio di separazione tra organi di governo e organi di direzione
burocratica amministrativa (dirigenti) trova la sua fonte per gli Enti
locali nell’art. 107, comma 1 del TUEL e per le amministrazioni statali
nell’art. 4 del D.lgs. n. 165/01.
In forza di tale principio, mentre gli organi di governo esercitano le
funzioni di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, cioè
definiscono gli obiettivi e i programmi da attuare e verificano
(attraverso il controllo strategico) la rispondenza dei risultati
dell’attività amministrativa agli indirizzi impartiti, invece i
dirigenti/titolari di P.O. curano la gestione finanziaria, tecnica e
amministrativa, mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione
delle risorse umane, strumentali e di controllo.
In altri termini, i dirigenti adottano le procedure, idonee a realizzare
gli obiettivi e i programmi degli organi di governo; obiettivi e
programmi, che finiscono, pertanto, per limitare il loro raggio d’azione
12. Il principio di separazione tra l’attività gestionale, appannaggio dei
dirigenti, e l’attività di indirizzo politico, prerogativa degli organi
elettivi ha lo scopo di eliminare possibili ingerenze degli organi politici
nella gestione amministrativa dell’Ente, che finirebbero per
alimentare il pericolo di commistioni o sviamenti.
Allo scopo di tutelare e rafforzare la distinzione tra politica e
gestione, l’art. 78, comma 1 del TUEL, eleva il rispetto del principio di
separazione a canone generale di comportamento degli amministratori
locali.
Il principio di separazione tra l’attività gestionale e l’attività di
indirizzo politico opera una distribuzione delle competenze tra organi
elettivi e organi burocratici: in forza di tale principio è inibito agli
organi di governo
a) di riformare, revocare, avocare gli atti dirigenziali
(residuano,invece, in capo agli organi di governo i poteri di indirizzo,
di controllo e di attivazione e contestazione della responsabilità
dirigenziale);
13. b) di esercitare i poteri di gestione diretta. Pertanto, gli atti di natura
gestionale, adottati indebitamente dall’organo politico sono illegittimi
per vizio di incompetenza assoluta, e quindi sono nulli. (Il TAR
Lombardia -Brescia con sent. n. 316 del 12 aprile 2005 ha ritenuto
illegittimo perché in contrasto con il principio di separazione, il
provvedimento con il quale il Sindaco di un Comune ha revocato un
incarico di prestazione professionale. La revoca è un atto tipico di
gestione, e, pertanto, spetta non all’organo di governo (Sindaco) ma al
Dirigente).
c) Agli organi di governo è, altresì, inibito di adottare direttive
eccessivamente dettagliate o improntate a circoscrivere
sproporzionalmente la discrezionalità gestionale dei dirigenti.
14. È importante sottolineare che il principio della separazione delle
competenze tra organi politici e dirigenti non è da intendere, però,
in termini assoluti. Infatti, il TUEL guarda alla politica e alla gestione,
non come a 2 momenti istituzionali del tutto separati tra loro. Infatti,
la politica e la gestione, sebbene animate da differenti finalità,
tuttavia risultano, unificati da un comune denominatore:
La tutela del Pubblico Interesse.
Pertanto, bisogna pensare alla politica e alla gestione come a 2 cerchi
concentrici, fra di loro interagenti in un continuum logico.
In particolare, il momento di massima interazione si ha in occasione
della predisposizione del PEG, ex art. 169 del TUEL.
15. Il PEG (Piano Esecutivo di Gestione), approvato annualmente dalla
Giunta, sulla base del bilancio di previsione, adottato dal Consiglio :
- determina gli obiettivi di gestione che ciascun dirigente o
responsabile dei servizi deve realizzare nel corso dell’esercizio
finanziario,
- assegna ai dirigenti le risorse umane, materiali e finanziarie (e, cioè,
singoli capitoli di entrata o di spesa), necessarie al raggiungimento di
tali obiettivi (in sostanza, suddivide le risorse tra i vari centri di
responsabilità).
In sede di predisposizione del PEG, i dirigenti collaborano con la
Giunta, svolgendo un’attività istruttoria, propositiva e di informazione
(si pensi, ad esempio, al dirigente del settore viabilità che informa la
Giunta circa l’esigenza di migliorare la viabilità attraverso la
collocazione di nuova segnaletica stradale; o il rifacimento del manto
stradale).
16. Il momento dell’interazione tra la Giunta e i dirigenti si ha non solo in
occasione della predisposizione del PEG, ma anche in occasione delle
variazioni del PEG (dovute a seguito della segnalazione del dirigente
che il budget, originariamente stanziato per il rifacimento del manto
stradale, è insufficiente) e di quelle di bilancio.
Sempre a conferma del fatto che il principio della separazione delle
competenze tra organi politici e dirigenti non è da intendere in
termini assoluti, va ricordata la previsione di cui all’art. 53, comma
23 della Legge n. 388 del 2000 (Finanziaria 2001), come riformato
dall’art. 29 della legge n. 448 del 2001 (Finanziaria 2002).
L’articolo 53, comma 23 - allo scopo di contenere la spesa per il
personale (contenimento che deve essere documentato ogni anno, con
apposita deliberazione, in sede di approvazione del bilancio) - prevede
che nei Comuni con popolazione inferiore ai 5000 abitanti, possa
essere attribuita agli Assessori o allo stesso sindaco la responsabilità
degli uffici e dei servizi e il potere di adottare atti anche di natura
tecnico-gestionale (ad esempio, gli atti adottati con riferimento alla
gestione del personale).
17. In tali enti, (come accade, attualmente, a
Comerio) vi potrà essere, in deroga al principio di
separazione, una coincidenza tra il politico e il
gestore.
Il politico-gestore non potrà, comunque, far parte
di commissioni di concorso.
18. AUTORITA’ LOCALE ED UFFICIALE DI GOVERNO
Delle attribuzioni del Sindaco si occupano gli artt. 50 e 54 del TUEL.
L’art. 50 del TUEL si riferisce alle funzioni che il Sindaco svolge nella sua
qualità di “Autorità Locale”.
L’art. 54 del TUEL si riferisce alle funzioni che il Sindaco svolge nella sua
veste di “Ufficiale del Governo”, cioè di organo periferico dello Stato,
incaricato di svolgere talune funzioni nei servizi comunali di competenza
statale:
*i servizi elettorali;
*i servizi di Stato civile;
*i servizi di anagrafe;
*i servizi di leva militare;
*i servizi di statistica.
L’art. 50, comma 1 del TUEL, qualifica il Sindaco come organo
responsabile dell’amministrazione del Comune. Tale responsabilità è
“generale” e “politica”. La responsabilità è “generale”, nel senso che
il Sindaco è chiamato costantemente a farsi interprete della tutela degli
interessi generali del proprio territorio, delle esigenze dei cittadini e
della qualità della vita della Comunità che amministra.
19. La responsabilità è “politica”, nel senso che il
Sindaco ha il compito di tradurre in programmi e
progetti amministrativi, il più ampio manifesto
politico programmatico, sottoposto al corpo
elettorale e da questo successivamente votato.
La responsabilità di cui all’art. 50, comma 1 del
D.Lgs. n. 267/2000, se da un lato, è svincolata da
controlli di giuridicità, dall’altro viene premiata o
sanzionata dalla misura del consenso dei cittadini e
delle formazioni sociali (gruppi, movimenti o
politici), che il Sindaco riesce a raccogliere attorno
alla propria attività.
20. Quanto alle funzioni che il Sindaco svolge in qualità di “Autorità
Locale”, va detto che :
1) il Sindaco ha la rappresentanza “politica” dell’ente. L’esercizio di tale
rappresentanza è circoscritto alle funzioni di indirizzo e controllo politico.
2) Il Sindaco convoca e presiede la Giunta.
3) Il Sindaco convoca e presiede il Consiglio, qualora non sia prevista la
figura del Presidente del Consiglio. È quanto accade nei Comuni sino a
15000 abilitanti
4) Il Sindaco sulla base degli indirizzi stabiliti dal Consiglio (ad esempio, in
ordine ai requisiti professionali rappresentanti del Comune), ex art. 42,
comma 2, lett. m) del T.U.E.L., provvede entro 45 giorni
dall’insediamento, alla nomina e alla designazione dei rappresentanti del
Comune, presso gli enti, le Aziende e le Istituzioni. Il Sindaco provvede
anche alla revoca degli stessi.
- 5) L’art. 50, comma 5 chiarisce che il Sindaco, quale rappresentante
della Comunità locale, adotta ordinanze contingibili e urgenti, per
reprimere e prevenire emergenze sanitarie o di igiene pubblica, che
presentino carattere esclusivamente locale.
21. Dal testo dell’art. 50, comma 5, si evince chiaramente come la
dimensione territoriale dell’emergenza, che giustifica l’emanazione
delle ordinanze, si pone come limite assoluto alla competenza del
Sindaco.
L’art. 50, comma 5 chiarisce che “negli altri casi, l’adozione dei
provvedimenti d’urgenza, ivi compresa la costituzione di centri e
organismi di referenza o assistenza, spetta allo Stato o alle regioni in
ragione della dimensione dell’emergenza e dell’eventuale
interessamento di più ambiti territoriali”.
- 6) Il Sindaco sulla base degli indirizzi espressi dal Consiglio Comunale
e nell’ambito dei criteri eventualmente indicati dalla Regione (vedi
art. 24, comma 1, lett. l) del TUEL), coordina e riorganizza gli orari
degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici.
Qualora tali indirizzi non siano stati formulati, il Sindaco provvede a
richiederli al Consiglio Comunale fissando un termine, superato
inutilmente il quale, il Sindaco è libero da ulteriori vincoli procedurali.
22. 7) Il Sindaco svolge una funzione di sovrintendenza “esterna” all’ente.
In particolare, il Sindaco sovrintende all’espletamento delle funzioni
statali (e regionali), attribuite o delegate (art. 14 del T.U.E.L.) al
Comune, ex comma 3, art. 50 del T.U.E.L..
8) Il Sindaco svolge una funzione di sovrintendenza “interna” all’ente.
In particolare, il Sindaco sovrintende sia al funzionamento dei servizi e
degli uffici, sia all’esecuzione degli atti di indirizzo e controllo, ex art.
50, comma 2, ultimo periodo del T.U.E.L..Per quanto riguarda la
funzione di sovrintendenza al funzionamento dei servizi e degli Uffici,
va detto che il Sindaco ha il potere :
23. a) di nominare e revocare il Segretario Comunale (artt. 99 e 100 del
T.U.E.L.);
b) di nominare i Responsabili degli Uffici e dei Servizi, ex art. 50,
comma 10 del T.U.E.L.;
c) di attribuire e definire gli incarichi dirigenziali e gli incarichi di
collaborazione esterna, secondo le modalità e i criteri stabiliti dagli
artt. 109 e 110 del TUEL, nonché dagli Statuti e dai Regolamenti
Comunali, ex art. 50, comma 10 del T.U.E.L.. Per quanto riguarda la
funzione di sovrintendenza all’esecuzione degli atti di indirizzo e
controllo, va detto che il Sindaco individua le linee politiche e il
modello di amministrazione pubblica locale, che meglio risponde alle
esigenze dei cittadini/elettori.
L’esercizio di tale funzione di sovrintendenza (generale sorveglianza e
alta vigilanza) non può in alcun modo interferire con le funzioni di
sovrintendenza del Segretario Comunale e, ove nominato, del
Direttore generale.
24. La differenza tra la funzione di sovrintendenza del Sindaco e la
funzione di sovrintendenza del Segretario comunale/Direttore
generale sta nel fatto che :
a) il Sindaco, nella sua qualità di organo di Governo, sovrintende
all’attività di indirizzo,
b) mentre il Segretario comunale/del Direttore generale, quale
organo di vertice dell’apparato amministrativo, sovrintende all’intera
attività gestionale, cioè vigila affinché nell’attuazione ed esecuzione
dei programmi, stabiliti dagli organi di governo, si osservino criteri di
efficienza, efficacia, economicità, legalità e correttezza
amministrativa.
Concludendo, va detto che è categoricamente esclusa la possibilità di
riconoscere al Sindaco un potere generale sostitutivo o di avocazione
nei confronti del Segretario Comunale e dei Dirigenti.
25. LE COMPETENZE DEL SINDACO QUALE UFFICIALE DEL GOVERNO
Passando ad elencare le funzioni che il Sindaco svolge in qualità di
“ufficiale del Governo”, va detto che a mente dell’art. 54, comma 1
del D.Lgs. n. 267/2000 (1), il Sindaco:
a) sovrintende all’emanazione degli atti, che gli sono attribuiti dalle
leggi e dai regolamenti in materia di ordine e di sicurezza pubblica
(1bis).
b) sovrintende allo svolgimento delle funzioni affidategli dalla Legge,
in materia di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria.
c) sovrintende alla vigilanza su tutto quanto possa interessare la
sicurezza e l’ordine pubblico, informandone preventivamente il
Prefetto.
Nell’esercizio delle funzioni di cui al comma 1, il Sindaco concorre ad
assicurare anche la cooperazione della polizia locale con le forze di
polizia statali, nell’ambito delle direttive di coordinamento impartite
dal Ministero dell’Interno.
Il Sindaco inoltre sovrintende, altresì, alla tenuta dei registri dello
Stato civile e del registro della popolazione residente nel Comune e
agli adempimenti demandatigli dalle Leggi in materia elettorale, di
leva militare e di statistica.
26. IL POTERE DI ORDINANZA DEL SINDACO
Il Sindaco può adottare ordinanze contingibili (legate ad un particolare
evento) e urgenti (indifferibili temporalmente).
Si pensi, ad esempio, all’ordinanza con la quale, il Sindaco, in presenza di
specifici pericoli per la salute pubblica, ordini la cessazione di attività
lavorative nocive e dannose (1).
L'art. 54, comma 4 prevede che il Sindaco, in veste di Ufficiale del
Governo, può adottare con atto motivato e nel rispetto dei principi generali
dell’ordinamento, provvedimenti contingibili ed urgenti, allo scopo di
reprimere e prevenire pericoli gravi che minacciano l’incolumità pubblica e la
sicurezza urbana (2).L’art. 54, comma 6 prevede che in casi di emergenza,
connessi al traffico, all’inquinamento atmosferico o acustico, o nei casi in cui
per effetto di circostanze straordinarie, si verifichino particolari necessità
dell’utenza, o per motivi di sicurezza urbana, il Sindaco può adottare
provvedimenti contingibili e urgenti, con cui modificare gli orari degli esercizi
commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici.
Inoltre, sempre nei casi di cui sopra, il Sindaco d’intesa con i responsabili
territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, può modificare
gli orari di apertura al pubblico degli uffici localizzati nel territorio, compresi
gli uffici comunali.
27. LE ATTRIBUZIONI DEL CONSIGLIO COMUNALE
A differenza della Giunta che è un organo a
competenza residuale, il Consiglio comunale, così
come il Sindaco, è un organo a competenza
tassativa.
In particolare, le attribuzioni del Consiglio sono
tassativamente elencate dal comma 2 dell’art. 42
del TUEL.
28. Il Consiglio svolge, innanzitutto una funzione
normativa.
In particolare, il Consiglio comunale
- delibera lo Statuto dell’ente, con il voto favorevole dei 2/3 dei
Consiglieri assegnati, e procede alle modifiche dello Statuto con
le stesse modalità previste per la sua adozione;
- delibera lo Statuto delle Aziende speciali, ex art. 114, comma 1
del TUEL;
- adotta i vari regolamenti dell’ente, eccezion fatta per il
Regolamento sull’ordinamento degli Uffici e dei servizi, che a
norma dell’art. 48, comma 3, spetta alla Giunta Comunale;
- fissa i criteri generali in materia di ordinamento degli Uffici e
dei servizi, (cioè quelli di efficacia, efficienza ed economicità),
di cui dovrà tenere conto la Giunta Comunale, nel procedere
all’adozione del Regolamento sull’Ordinamento degli uffici e dei
servizi.
29. - adotta i piani finanziari, si pensi al PEI ex art. 200 e al PEF, ex
art.201 del TUEL;
- approva la Relazione previsionale e programmatica, sulla base
di uno schema che viene predisposto dalla Giunta entro il
termine congruo stabilito dal Regolamento di contabilità;
- approva entro il 31 dicembre di ciascun anno, il Bilancio
annuale di previsione, sulla base di uno schema, che viene
predisposto dalla Giunta, entro un termine congruo, stabilito dal
Regolamento di contabilità.
- procede alle variazioni di bilancio, e nell’ipotesi in cui queste
siano deliberate in via d’urgenza dalla Giunta, provvede alla loro
ratifica, ex art. 175, comma 4, entro i 60 giorni successivi, e
comunque entro il 31 dicembre dell’anno in corso, se a tale data
non sia scaduto il predetto termine.
30. - Approva il bilancio pluriennale, sulla base di uno schema
predisposto dalla Giunta, entro il termine congruo stabilito dal
Regolamento di contabilità. Analogamente a quanto accade per il
bilancio di previsione annuale, il Consiglio è competente a
procedere alle variazioni del bilancio pluriennale.
- Approva il Programma triennale dei lavori pubblici, sulla base
di uno schema, che la Giunta approva, entro il 30 settembre di
ogni anno. Resta, comunque, ferma la possibilità per il Consiglio
di introdurre modifiche allo Schema predisposto dalla Giunta.
- Delibera (ex art. 227, comma 2 del TUEL) il Rendiconto di
gestione entro il 30 aprile dell’anno successivo all’esercizio
finanziario, oggetto di rendicontazione, tenuto conto
motivatamente della relazione dell’organo di revisione, di cui al
comma 1, lett. d) dell’art. 239.
- Approva i piani territoriali e urbanistici; i programmi annuali e
pluriennali per la loro attuazione; le eventuali deroghe ad essi; e
rende pareri in dette materie.
31. Il Consiglio svolge funzioni in materia tributaria. In particolare,
il Consiglio istituisce i tributi (potestà impositiva) e provvede alla
loro disciplina, (c.d. ordinamento dei tributi) mediante
regolamenti.
Il Consiglio ha una funzione di indirizzo nei confronti delle
aziende pubbliche e di quegli enti dipendenti, (diretti ad
attuare finalità pubbliche locali) che proprio perché concorrono
in via strumentale all’attuazione dell’indirizzo politico dell’ente,
sono destinatari di risorse dell’ente stesso.
Al Consiglio spetta l’emissione di prestiti obbligazionari, la
contrazione dei mutui e di aperture di credito non previste
espressamente in atti fondamentali del Consiglio (art. 42,
comma 2, lett. h) del TUEL).
Il Consiglio definisce gli indirizzi per la nomina e la
designazione (in sostanza, i criteri di scelta, quali la
professionalità) dei rappresentanti del Comune presso enti,
aziende e Istituzioni. A tali indirizzi dovrà attenersi il
Sindaco/presidente della provincia (a cui spetta la nomina).
32. Spetta, inoltre, al Consiglio la nomina dei rappresentanti del
Consiglio presso enti, Aziende, Istituzioni, ad esso espressamente
riservata dalla legge. Il Consiglio partecipa sia alla definizione e
all’adeguamento delle Linee programmatiche sia alla verifica
periodica dell’attuazione di tali Linee da parte del
Sindaco/Presidente cella provincia e dei singoli assessori, ex
art. 42, comma 3.
Il Consiglio adotta le Convenzioni tra i comuni e le Convenzioni
tra i comuni e la provincia ex art. 30; provvede alla
costituzione e alla modificazione di forme associative; il
riferimento è ai Consorzi (art. 31 del TUEL) e all’Unione dei
comuni (art. 32 del TUEL).
Il Consiglio istituisce gli organismi di decentramento e
partecipazione, definendone compiti e le norme sul
funzionamento. Il riferimento è ad esempio alle circoscrizioni di
decentramento comunale ex art. 17 del TUEL.
.
33. Il Consiglio svolge una pluralità di funzioni in materia di servizi
pubblici. In particolare, il Consiglio comunale
- provvede a organizzare i servizi pubblici locali;
- costituisce Istituzioni e Aziende speciali;
- delibera la partecipazione dell’ente locale a società di capitali,
ex artt. 113 e 116 del TUEL;
- delibera l’affidamento di attività o servizi mediante
Convenzione ;
- disciplina, mediante atti regolamentari, le tariffe dei servizi
pubblici, vale a dire il prezzo che il fruitore del servizio paga al
gestore, per poter godere del servizio, da quest’ultimo prodotto,
ex art. 42, comma 2 lett. f). Si pensi, ad esempio, al prezzo di un
biglietto di trasporto o al prezzo per la fruizione dell’impianto
sportivo. La determinazione in concreto della tariffa, invece,
quale provvedimento attuativo dell’indirizzo generale del
Consiglio, compete alla Giunta.
34. Infine, vanno ricordate le competenze di cui alle lett. i) ed l)
del comma 2 dell’art. 42.
L’art. 42, comma 2 lett. l) chiarisce che spettano ai Consigli gli
acquisti di immobili, le alienazioni di immobili, le relative
permute, gli appalti e le concessioni.
L’art. 42, comma 2 lett. i) chiarisce che spettano ai Consigli le
spese che impegnano i bilanci per gli esercizi successivi a quello
corrente, escluse le spese relative alle locazioni di immobili e
alla somministrazione e fornitura di beni e servizi a carattere
continuativo, che per esclusione, devono ritenersi di competenza
della Giunta.
L’art. 42, comma 2, lett. i) deve essere coordinato con l’art. 107,
comma 3, lett. d), a mente del quale gli atti di gestione
finanziaria, compresi gli impegni di spesa vengono adottati dai
dirigenti.
La dottrina precisa che dall’art. 42, comma 2, lett. i) si ricava
che i dirigenti non possono adottare, atti di impegno di spesa
pluriennale ma possono assumere impegni di spesa, solo
relativamente alla gestione di competenza.
35. LA GIUNTA: COMPOSIZIONE
La Giunta Comunale è uno degli organi di governo dell’ente locale.
La Giunta - al pari del Consiglio comunale - è un organo collegiale;
sotto questo aspetto differisce dal Sindaco che è, invece, un organo
monocratico.
La giunta comunale è composta
a) dal Sindaco, che la presiede,
b) e dagli assessori.
Il Sindaco nomina, nel rispetto del principio di pari opportunita' tra
donne e uomini, garantendo la presenza di entrambi i sessi, i
componenti della giunta (art. 46, comma 2 del TUEL, recentemente
modificato dall'art. 2, comma 1, lett. b), L. 23 novembre 2012, n.
215).
Il Sindaco dà comunicazione della nomina degli Assessori al Consiglio,
nella prima seduta successiva all’elezione.
Il Sindaco tra i componenti della Giunta, provvede, tra l’altro, a
nominare contestualmente anche il Vicesindaco.
36. Il numero degli assessori è stabilito dallo Statuto, e in ogni caso, non
deve, comunque, essere superiore a 1/3 arrotondato
aritmeticamente, del numero dei consiglieri comunali e provinciali,
(che l’art. 37 del TUEL, assegna all’ente, in rapporto al numero degli
abitanti del Comune/Provincia), computando a tal fine il Sindaco e il
Presidente della Provincia.
In ogni caso, il numero degli assessori non può essere superiore a 12
unità, ex art. 47, comma 1 del TUEL.
L’art. 47, comma 2 riconosce comunque allo Statuto, la possibilità di
fissare nel rispetto di quanto stabilito dal comma 1 del citato art. 47, “il
numero degli assessori (numero fisso) o il numero massimo degli stessi
(numero variabile)”.
37. Il Sindaco può nominare assessori, anche i Consiglieri. In tale
ipotesi, occorre però distinguere a seconda che il Comune abbia
più o meno di 15000 abitanti. Infatti:
- nei comuni con popolazione superiore ai 15000 abitanti, il
Consigliere che assume la carica di assessore “cessa” dalla
carica di Consigliere, all’atto dell’accettazione della nomina ad
assessore;
- nei comuni con popolazione fino a 15000 abitanti, il
Consigliere che assume la carica di assessore “conserva” la
carica di Consigliere.
38. Nei comuni con popolazione superiore ai 15000 abitanti e
nelle Province, il Sindaco/Presidente della provincia può
nominare, come assessori, anche cittadini non facenti parte
del Consiglio (c.d. assessori esterni), purchè in possesso dei
requisiti di candidabilità, eleggibilità e compatibilità alla
carica di consigliere, ex art. 47, comma 3.
Nei comuni con popolazione fino a 15000 abitanti, il
Sindaco può nominare, come assessori, cittadini non facenti
parte del consiglio, solo se tale possibilità è prevista dallo
Statuto, ex art. 47, comma 4, e sempre che il cittadino sia in
possesso dei requisiti di candidabilità, eleggibilità e
compatibilità alla carica di consigliere.
39. La Giunta è un organo a competenza residuale nel senso che
compie tutti gli atti che non siano riservati dalla legge al
Consiglio, o dalla legge e dallo Statuto, al Sindaco/Presidente
della Provincia o agli organi di decentramento, ex art. 48,
comma 2, primo periodo del TUEL.
Delle competenze della Giunta si occupa l’art. 48 del TUEL, il
quale chiarisce che :
- la Giunta “collabora con il Sindaco/Presidente della
provincia nel governo del Comune o della provincia”, ex art.
48, comma 1.
- la Giunta “collabora con il Sindaco/Presidente della
provincia nell’attuazione degli indirizzi generali del
Consiglio”, ex art. 48, comma 2, secondo periodo.
40. Dalla disposizione, adesso citata, si ricava quella che è la
caratteristica peculiare del rapporto Giunta/consiglio: se, da
un lato, il Consiglio definisce l’indirizzo politico, dall’altro,
la Giunta definisce le concrete politiche attuative
degli indirizzi espressi dal Consiglio.
Quanto detto si ricava dall’art. 48, comma 3, a mente del
quale nel rispetto dei criteri generali fissati (ex art. 42,
comma 2, lett. a) del TUEL) dal Consiglio in materia di
ordinamento degli uffici e dei servizi, la Giunta adotta il
Regolamento sull’ordinamento degli Uffici e dei Servizi.
41. La previsione di cui all’art. 48, comma 3 conferma che la
Giunta ha competenza generale in materia di
organizzazione degli Uffici e dei servizi e nella gestione
delle risorse umane.
Così, ad esempio, la dotazione organica e le relative
variazioni; il programma triennale dei fabbisogni di
personale di cui all’art. 39 della legge n. 449/97 sono
assorbite dalla competenza della Giunta, in forza del
principio di residualità di cui al comma 2 dell’art. 48.
42. La Giunta riferisce annualmente al Consiglio sulla propria
attività e svolge attività propositiva e di impulso nei
confronti dello stesso, ex art. 48, comma 2, ultimo
periodo.
Così, ad esempio, è la Giunta che elabora lo schema del
bilancio annuale di previsione, lo schema del bilancio
pluriennale, lo schema della Relazione previsionale e
programmatica, che andranno, poi, presentati al Consiglio,
per l’approvazione (ex art. 174, comma 1).
43. È la Giunta Comunale che, entro il 30 settembre di ogni
anno, predispone lo schema di Programma triennale dei
lavori pubblici, che presenta al Consiglio, per il quale
rimane ferma la possibilità di introdurre modifiche allo
Schema di programma triennale, predisposto dalla Giunta
E’ la Giunta che determina le aliquote d’imposta. Infatti,
la determinazione delle aliquote d’imposta è
espressamente sottratta al Consiglio, dall’art. 42, comma 2
lett. f), che riconosce invece allo stesso il potere di
istituire i tributi.
44. Nei casi in cui si verifichino esigenze straordinarie di bilancio o le
dotazioni degli interventi di spesa corrente si rivelino
insufficienti, la Giunta può adottare, fino al 31 dicembre di
ciascun esercizio, la deliberazione, che autorizza i prelevamenti
dal Fondo di riserva.
- La Giunta può adottare entro il 15 dicembre di ciascun anno le
variazioni al PEG di cui all’art. 169, ex art. 175, comma 9.
- La Giunta adotta in via d’urgenza, le variazioni di bilancio,
che, però, a pena di decadenza, devono essere ratificate da
parte dell’organo consiliare, entro i 60 giorni seguenti, e
comunque, entro il 31 dicembre dell’anno in corso, se a tale data
non sia scaduto il predetto termine, ex art. 175, comma 5.
45. La Giunta redige la Relazione al rendiconto di gestione, c.d. Relazione
illustrativa della Giunta, che come previsto dall’art. 151, comma 6 e
dall’art. 227, comma 5, lett. a) è allegata al Rendiconto della gestione.
In tale Relazione, la Giunta
a) esprime le valutazioni circa l’efficacia dell’azione condotta (dai
dirigenti), sulla base dei risultati conseguiti in rapporto ai programmi e
ai costi sostenuti;
b) evidenzia i criteri di valutazione del patrimonio e delle componenti
economiche;
c) analizza gli scostamenti principali, intervenuti rispetto alle previsioni,
motivando le cause che li hanno determinati, ex art. 231.
La Giunta adotta le deliberazioni che consentono le anticipazioni di
Tesoreria, ex art. 222 (1).
La Giunta approva la proposta del rendiconto di gestione e la
trasmette al Collegio dei revisori ex art. 239, comma 1, lett. d).
46. IL FUNZIONAMENTO E L’ORGANIZZAZIONE DELLA
GIUNTA
La dottrina ritiene che, nonostante il silenzio serbato dal TUEL in
materia di funzionamento e di organizzazione della Giunta, lo
Statuto dell’ente – nell’ambito della funzione ad esso attribuita
di fissare “i criteri generali di organizzazione dell’ente” – detti
una disciplina essenziale sul funzionamento della Giunta.
Secondo tale disciplina essenziale, il funzionamento e
l’organizzazione della Giunta (ad esempio, le modalità di
convocazione; il numero legale; la validità delle votazioni; il
computo degli astenuti) è disciplinato da apposito regolamento,
approvato dalla Giunta medesima.
47. DIRITTI DEI CONSIGLIERI COMUNALI
Dei
Art.43
Diritti dei consiglieri
1. I consiglieri comunali e provinciali hanno diritto di iniziativa su
ogni questione sottoposta alla deliberazione del consiglio. Hanno
inoltre il diritto di chiedere la convocazione del consiglio secondo
le modalità dettate dall'art. 39, comma 2, e di presentare
interrogazioni e mozioni.
2. I consiglieri comunali e provinciali hanno diritto di ottenere
dagli uffici, rispettivamente, del comune e della provincia,
nonchè dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le
informazioni in loro possesso, utili all'espletamento del proprio
mandato. Essi sono tenuti al segreto nei casi specificamente
determinati dalla legge.
3. Il sindaco o il presidente della provincia o gli assessori da essi
delegati rispondono, entro 30 giorni, alle interrogazioni e ad ogni
altra istanza di sindacato ispettivo presentata dai consiglieri. Le
modalità della presentazione di tali atti e delle relative risposte
sono disciplinate dallo statuto e dal regolamento consiliare.
4. Lo statuto stabilisce i casi di decadenza per la mancata
partecipazione alle sedute e le relative procedure, garantendo il
diritto del consigliere a far valere le cause giustificative.
