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          LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL PODER JUDICIAL1
                             Laura Louza Scognamiglio




SUMARIO

Introducción
I. La evolución del principio de separación de poderes y hacia la búsqueda
en el derecho positivo venezolano de una Administración Pública en el
Poder Judicial.

II. La organización administrativa del Poder Judicial.
 El Tribunal Supremo de Justicia.
 La Dirección Ejecutiva de la Magistratura.
 Los demás órganos administrativos del Poder Judicial.

III. El Régimen jurídico del Poder Judicial
   La autonomía funcional.
   La autonomía administrativa.
   La autonomía financiera.
   Conclusiones

           LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL PODER JUDICIAL

La Constitución de 1999 introdujo cambios sustanciales en la organización
del Poder Judicial y en la concepción de la administración de justicia en
Venezuela. La razón de este replanteamiento del Poder Judicial a nivel
constitucional responde – sin lugar a dudas – a que el Poder Judicial era el
más ineficiente y cuestionado de los Poderes Públicos. En efecto, la
“cenicienta de los Poderes”3 era unánimemente criticada por la ineficiencia
en la prestación del servicio de justicia y la ausencia de una política judicial
nacional.

El diagnóstico sobre los problemas del Poder Judicial señalaba a la
estructura y organización de la administración y gobierno del Poder Judicial,
como una de las causas de su fracaso institucional4. En efecto, bajo la
vigencia de la Constitución de 1961 la función de gobierno y administración
de los tribunales de la República se encontraba a cargo de un órgano ajeno
al Poder Judicial: el Consejo de la Judicatura (artículo 217); y por otra
parte, la Corte Suprema de Justicia, la más alta instancia judicial del país,
que era administrativamente diferente e independiente del Consejo de la
Judicatura y del resto del Poder Judicial. No obstante esto, algunas leyes le
otorgaban competencias de gobierno y administración5, e incluso, le
asignaban la potestad de nombrar algunos miembros del Consejo de la
Judicatura, lo que colocaba a la Corte Suprema de Justicia en una aparente
posición de superioridad respecto de aquel, y esto condujo a que en los
años anteriores a la Constitución de 1999, existiera la tesis de que la Corte
2


Suprema de Justicia debía ser el órgano de coordinación de la política
judicial nacional6.

Es por lo anterior que la Constitución de 1999, replantea el sistema de
administración y gobierno del Poder Judicial, eliminando al Consejo de la
Judicatura y otorgando al Poder Judicial, y particularmente, a su máxima
autoridad, el Tribunal Supremo de Justicia, el poder necesario para formular
sus políticas y ejecutarlas.

Así, además de las funciones típicamente jurisdiccionales, la nueva
Constitución asigna al Tribunal Supremo de Justicia importantes
competencias administrativas, típicas más bien de un órgano del Poder
Ejecutivo, constituyéndole en el órgano rector del Poder Judicial7 (artículo
267 de la Constitución).

Esta innovación constitucional parece antagonizar con conceptos básicos
clásicos del derecho constitucional, como el principio de separación de
poderes8. En efecto, el otorgamiento de funciones típicamente
administrativas al Poder Judicial, cuando su función es la jurisdiccional, no
parece – a primera vista - acorde a la concepción originaria del principio de
separación de poderes. De igual forma, parece reñido con la concepción
clásica de este importante principio, la creación de órganos meramente
administrativos en el seno del Poder Judicial.

Así las cosas, el objetivo de este estudio es determinar si la nueva
Constitución realmente crea una Administración Pública en el Poder Judicial
y cómo encuadra ello en la concepción clásica de la organización del
Estado. Con ese propósito, se analizará, en primer lugar, (i) la evolución del
principio de separación de poderes y las normas constitucionales y legales
que regulan a la Administración Pública y al Poder Judicial; sucesivamente,
(ii) la organización del Poder Judicial para el ejercicio de las competencias
administrativas, y finalmente, (iii) el régimen jurídico que regula el ejercicio
de esas competencias.

I. La evolución del principio de separación de poderes: hacia la búsqueda
de una Administración Pública del Poder Judicial en el derecho positivo
venezolano

Tradicionalmente, se ha identificado a la Administración Pública con el
Poder Ejecutivo, al definirla como el conjunto de órganos y personas que
realizan las tareas administrativas del Estado9 y, al Poder Ejecutivo, como
el Poder del Estado que, según el principio de separación de poderes,
ejecuta esas tareas.

En efecto, la concepción originaria del principio de separación de poderes
postulaba una división de funciones entre los poderes del Estado, en virtud
de la cual a cada poder le correspondía una función estatal, y como
3


consecuencia de ello, al Poder Ejecutivo se le atribuía la función de
administración o de ejecución de las leyes10 (por ello, el nombre de
Ejecutivo11).

No obstante, la aplicación del principio de separación de poderes nunca fue
absoluta12, porque siempre existió la necesidad de una colaboración entre
los poderes para lograr los fines estatales, lo que trajo como consecuencia
que los diferentes poderes no ejecutaran con exclusividad la función
originalmente asignada.

En el ámbito del Poder Ejecutivo, se encuentran importantes ejemplos a lo
largo de la historia. Así, en Francia bajo la Revolución, se estableció el
principio de la separación de las autoridades administrativas y judiciales,
según el cual, los reclamos contra la Administración Pública debían ser
resueltos por el mismo Poder Ejecutivo, otorgándole funciones
jurisdiccionales13.

En esa misma línea, durante la Primera Guerra mundial en Europa, se
atribuyeron funciones legislativas al Poder Ejecutivo al permitirle dictar
decretos-leyes, con la finalidad de adoptar medidas expeditas para resolver
situaciones de emergencia14.

También, en Venezuela, a partir de 1970, se crearon órganos del Poder
Ejecutivo con funciones jurisdiccionales, como las Inspectorías del Trabajo o
las Comisiones Tripartitas.

Es por lo anterior que ya en la primera mitad del siglo XIX los
constitucionalistas de la época se habían percatado que las Constituciones,
sancionadas en Europa y en América, no recogían el principio de separación
de poderes en la forma en que había sido concebido, al otorgar a cada
poder del Estado una actividad distinta a la propia.

Por ello, surgió en Alemania la teoría formal-substancial, según la cual “a
cada uno de los conjuntos orgánicos llamados Poder Legislativo, Poder
Ejecutivo y Poder Judicial, el derecho positivo le asigna una función de
manera principal, pero tal poder puede desempeñar las demás funciones de
manera secundaria o accesoria”.15

Es en tal concepción en la que se ha inscrito el derecho positivo
venezolano, y de hecho, a partir de 1960, el máximo tribunal y la doctrina
de manera reiterada han reconocido que en el ordenamiento jurídico
venezolano la división de los poderes no coincide plenamente con la
separación de las funciones, ya que se otorgan potestades típicamente
administrativas al Poder Legislativo y aún jurisdiccionales; al Poder Judicial
funciones administrativas, y al Poder Ejecutivo funciones jurisdiccionales,
siendo sólo exclusiva la forma en que esas funciones se manifiestan en
cada uno de los poderes16.
4



Así, por ejemplo, en el ámbito del Poder Judicial, en sentencia de fecha 19
de julio de 1984, la Sala Político Administrativa en el asunto Alí Quiñónez
Medina, declaró sobre la naturaleza jurídica de las medidas disciplinarias y
las relativas a la administración de personal dictadas por los jueces lo
siguiente: “tanto la doctrina como la jurisprudencia reconocen que cuando
los órganos del Poder Judicial toman alguna medida relativa a la
administración de su personal (v.gr. nombramiento, destituciones,
permisos, etc.) o a la organización del tribunal (reglamentos), o al orden y
respeto en el recinto de los tribunales (sanciones correctivas o
disciplinarias), no están resolviendo una controversia entre partes
declarando el derecho aplicable con fuerza de verdad legal (función
jurisdiccional), sino actuando como sujetos de derecho en una determinada
relación jurídica, como gestores del interés público y, por consiguiente, las
declaraciones de voluntad que emitan en cualquiera de los supuestos
anotados son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional”.

En relación con el Poder Ejecutivo, en sentencia de fecha 10 de enero de
1980, esa misma Sala, en el caso Miranda Entidad de Ahorro y Préstamo,
admitió que las Comisiones Tripartitas, órganos administrativos del Poder
Ejecutivo creados para dirimir los conflictos entre los trabajadores
despedidos y los patronos, ejercían funciones propias del Poder Judicial, en
los siguientes términos: “la función jurisdiccional, si bien es propia de los
órganos judiciales, no es una función privativa y exclusiva de ellos, pues los
otros órganos estatales también la ejercen, pero lo que sí es una función
privativa y exclusiva de los tribunales es el ejercicio de la función
jurisdiccional en una forma determinada”.

Basado en lo anterior, resulta evidente que en la actualidad la identificación
de una función estatal con un Poder del Estado es cuestionable, y por ello,
también la identificación de la función administrativa17 con el Poder
Ejecutivo.

Es más, al entenderse a la Administración Pública como el conjunto de
órganos y personas que realizan las tareas administrativas del Estado, y
existiendo otros poderes del Estado que las ejecutan se puede concluir que
la Administración Pública no forma parte sólo del Poder Ejecutivo, y que
poderes distintos al Ejecutivo pueden tener una Administración Pública con
las consecuencias jurídicas que de ello se deriven.

Sin embargo, para llegar a esa conclusión en el caso de Venezuela y
particularmente, en torno a la posible existencia de una Administración
Pública en el Poder Judicial venezolano, se debería primero revisar en la
Constitución, aprobada en 1999, el concepto de Administración Pública, su
vinculación con el Poder Ejecutivo y las competencias del Poder Judicial.
5


Para ello, como punto de partida de la tesis mencionada, debe determinarse
si la Constitución actual consagra una colaboración entre los poderes para
el ejercicio de las funciones estatales, porque en caso contrario, es decir,
que se estableciera una separación rígida entre poderes y funciones, sería
cuesta arriba afirmar que un poder distinto al Ejecutivo, al que le
corresponde por esencia la función administrativa, ejecutara esa función, y
por tanto, que la Administración Pública no dependiera exclusivamente de
él.

En tal sentido, el artículo 136 eiusdem, al igual que el de la Constitución de
1961, reza lo siguiente: “cada una de las ramas del Poder Público tiene sus
funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio
colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado”. De este
modo, se cumple con la premisa fundamental de la tesis mencionada, ya
que el artículo citado admite la colaboración entre los Poderes Públicos en
la ejecución de los fines del Estado, por lo que un poder distinto al
Ejecutivo, como por ejemplo el Poder Judicial, podría tener asignada
funciones administrativas.

Sucesivamente, la Constitución en el artículo 141, ubicado en el capítulo
referido a las disposiciones fundamentales del Poder Público, define a la
Administración Pública como un órgano que está al servicio de los
ciudadanos en el ejercicio de la función pública con sujeción a la ley y al
derecho.

La mencionada norma constitucional se distancia de la tendencia de la
anterior Constitución, en la cual no se regulaba de manera expresa a la
Administración Pública, y además, porque se refiere a la Administración
Pública en el capítulo relacionado con todos los poderes públicos, y no
únicamente en el capítulo del Poder Ejecutivo. Como consecuencia de ello,
pareciera que la Constitución de 1999 no vincula a la Administración Pública
a un poder público específico, sino a todos, lo que abona a favor de la tesis
antes sostenida.

Sin embargo, el artículo 239 numeral 2 eiusdem, que otorga al
Vicepresidente de la República la coordinación de la Administración Pública
Nacional según las instrucciones del Presidente, pareciera indicar lo
contrario. En ese orden de ideas, tal como señala JOSÉ PEÑA SOLIS, hay
que entender que debe existir una vinculación de la Administración Pública
con el Poder Ejecutivo, por ser el órgano que como tarea principal ejecuta
la función administrativa, aunque, no toda la Administración Pública se
inserte en el Poder Ejecutivo18.

En ese orden de ideas es que la reciente Ley Orgánica de la Administración
Pública19 admite su aplicación a órganos que no forman parte del Poder
Ejecutivo, y en tal sentido, BREWER CARÍAS afirma que “en cuanto a la
Administración Pública que conforman los demás órganos del Poder Público
6


Nacional, es decir, los que a nivel nacional ejercen el Poder Judicial..., las
disposiciones de la Ley Orgánica sólo se les aplican supletoriamente”20.

No obstante, no es hasta llegar a la lectura del capítulo relativo al Poder
Judicial, que se puede arribar a una conclusión definitiva sobre este
aspecto. En efecto, sólo si la Constitución le otorgara potestades
administrativas al Poder Judicial no cabría duda que este Poder ejecuta una
función administrativa, por tanto, que en él se encuentran órganos
administrativos, y así una Administración Pública.

Al respecto se observa, que como ya se indicó, la Constitución de 1999 en
una postura diametralmente distinta a la anterior resuelve la problemática
de la administración del Poder Judicial, y se la atribuye al mismo Poder
Judicial. De hecho, llega a eliminar al Consejo de la Judicatura -el órgano
administrativo de los tribunales que no formaba parte del Poder Judicial
según la Constitución de 1961 ni de ningún otro poder, y que por ello se
calificaba como un órgano con autonomía funcional- y crea una
administración en el seno del Poder Judicial, dándole a éste potestades
típicamente administrativas.

En tal sentido, el artículo 267 eiusdem otorga al Tribunal Supremo de
Justicia –máximo representante del Poder Judicial y más alto tribunal de la
República- la dirección, gobierno y administración de ese poder, y además,
prevé la creación de un órgano meramente administrativo en la estructura
del Poder Judicial que ejecuta únicamente funciones administrativas: la
Dirección Ejecutiva de la Magistratura.

De este modo, parece evidente que en el vigente ordenamiento jurídico
venezolano se prevé la existencia, en el seno del Poder Judicial, de órganos
que ejercen funciones administrativas como actividad principal. Así es
posible concluir que, cuando menos funcionalmente hablando, en nuestro
ordenamiento constitucional se ha consagrado una Administración Pública
en el Poder Judicial, y de este modo, la función administrativa ha dejado de
ser - como lo era en el pasado - una actividad accesoria del Poder Judicial,
para convertirse en una actividad necesaria para el ejercicio de sus
funciones jurisdiccionales, según se verá en lo sucesivo.

II. La organización administrativa del Poder Judicial

La Constitución de 1999, el Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente
sobre el Régimen de Transición del Poder Público21 y la Normativa del
Tribunal Supremo de Justicia sobre la Dirección, Gobierno y Administración
del Poder Judicial22, son los instrumentos jurídicos que otorgan funciones
administrativas al Poder Judicial y crean los órganos que las ejercen.

Así, la Constitución de 1999 atribuye al órgano del Poder Público, que por
esencia ejerce funciones jurisdiccionales –el Tribunal Supremo de
7


Justicia23- competencias típicamente administrativas, como son las de
gobierno del Poder Judicial; administración y ejecución presupuestaria;
nombramiento, supervisión y control de personal.

En tal sentido, la Constitución prevé en su artículo 255 que “el
nombramiento y juramento de los jueces corresponde al Tribunal Supremo
de Justicia”, y en su artículo 267 le otorga “la dirección, el gobierno y la
administración del Poder Judicial, la inspección y vigilancia de los tribunales
de la República y de las Defensorías Públicas, así como “la elaboración y
ejecución de su propio presupuesto y del presupuesto del Poder Judicial”.

El artículo 267 eiusdem, además exhorta al Tribunal Supremo de Justicia a
crear la Dirección Ejecutiva de la Magistratura “para el ejercicio de tales
atribuciones”, es decir, de las mencionadas en el primer aparte del artículo
antes transcrito.

Adicionalmente, existen otros organismos en el Poder Judicial, a los cuales
el Decreto sobre el Régimen de Transición del Poder Público y la Normativa
sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial dan
importantes competencias administrativas, que se pueden clasificar en dos
tipos: “las unidades autónomas” y “las comisiones”.

“Las unidades autónomas” son: la Inspectoría General de Tribunales, el
Servicio Autónomo de Defensa Pública y la Escuela Judicial, y “las
comisiones” son la Comisión de Evaluación y Concursos y la Comisión de
Funcionamiento y Reestructuración.

A continuación, se analizarán con detenimiento las competencias y
naturaleza jurídica del Tribunal Supremo de Justicia, así como las de los
demás órganos mencionados, haciéndose especial referencia a su relación
con el Tribunal Supremo de Justicia.

2.1. El Tribunal Supremo de Justicia

La Constitución en las normas ya comentadas, los artículos 255 y 267,
otorga al Tribunal Supremo de Justicia importantes funciones
administrativas, que indican que este organismo es además del más alto
tribunal de la República, un órgano de la Administración Pública del Poder
Judicial.

Aunque respecto de las competencias señaladas en el artículo 267 surge la
duda si deben ser ejercidas por el Tribunal Supremo de Justicia o por la
Dirección Ejecutiva de la Magistratura, lo que aclararemos más adelante, no
cabe duda que tal como establece la norma constitucional corresponden al
Tribunal Supremo de Justicia.
8


Ahora bien, el otorgamiento de competencias administrativas de tal
importancia a un órgano típicamente jurisdiccional llama la atención, y por
ello, se considera necesario dilucidar a qué tipo de modelo organizativo
responde el Tribunal Supremo de Justicia dentro de la Administración
Pública del Poder Judicial.

¿Se trata de un órgano de los que la doctrina y la jurisprudencia han
denominado “con autonomía funcional”?, o más bien, ¿es una autoridad
administrativa independiente?; o ¿es la máxima jerarquía de los órganos de
la Administración Pública del Poder Judicial?, o incluso, ¿un órgano
jurisdiccional que ha delegado la competencia administrativa en otros
organismos como la Dirección Ejecutiva de la Magistratura?

Para responder a estas interrogantes, haremos un breve análisis de cada
una de las categorías señaladas, para luego determinar si el Tribunal
Supremo de Justicia encuadra en alguna de ellas.

La doctrina nacional y la jurisprudencia han caracterizado a los órganos con
autonomía funcional por ser de origen constitucional o legal; tener
autonomía funcional, administrativa y financiera, y, no tener dependencia ni
jerárquica, ni de ninguna otra naturaleza con ningún Poder Público en
particular, y por ejemplo, entre éstos se ha identificado de forma tradicional
a la Contraloría General de la República.

Sin embargo, el administrativista venezolano JOSÉ PEÑA SOLÍS ha
observado que esta categoría conceptual se ha trazado sin mayores
estudios sobre “la naturaleza de estos órganos, la dimensión o grado de la
autonomía concebida como instrumento básico para garantizar su libertad o
independencia en el ejercicio de sus funciones, y en definitiva otros
elementos que contribuían a definir esta categoría de órganos”, y por ello,
la doctrina y la jurisprudencia no se han percatado de que se trata de
autoridades administrativas independientes24.

Es necesario destacar que las autoridades administrativas independientes
surgen en Europa como una clase de órgano público sin personalidad
jurídica propia, pero atípico, por no estar inserto en la estructura de ningún
Poder Público y no estar sujeto ni al control jerárquico, ni al de tutela. Se
trata de organismos públicos de origen legal o constitucional con la
competencia de regular sectores relevantes de orden social o económico o
de vigilar el respeto de los derechos de los ciudadanos, y que gozan de una
importante autonomía de gestión, garantizada, entre otros, por la
estabilidad en el cargo de sus máximas autoridades y la ausencia de
mecanismos de control respecto de ellos25.

Por su parte, los órganos de la Administración Pública Central generalmente
se caracterizan por ejercer competencias administrativas con la
personalidad jurídica del Estado y sin autonomía de gestión, sujetos a un
9


importante control jerárquico, que es la relación que vincula a esos órganos
mediante poderes de subordinación para asegurar la unidad de acción,
siendo el máximo jerarca el que tiene los poderes de administración
necesarios para cumplir las tareas y cometidos estatales, y mediante
normas reglamentarias, encauzar la acción de sus subordinados26.

La delegación a su vez “consiste en un acto en virtud del cual un órgano
administrativo transfiere a otro jerárquicamente subordinado el ejercicio de
funciones que tiene atribuidas de forma alternativa conservando la
titularidad sobre las mismas”27 (Negritas nuestras).

Para establecer en qué categoría de las antes descritas se ubica el Tribunal
Supremo de Justicia, como órgano administrativo del Poder Judicial, es
importante tener presente el artículo 267 ya comentado, y además, traer a
colación el artículo 254 de la Constitución según el cual, “el Poder Judicial
es independiente y el Tribunal Supremo de Justicia gozará de autonomía
funcional, financiera y administrativa”.

De una primera lectura de la norma constitucional antes citada, en
conjunción con las ya comentadas, podría inferirse que el Tribunal Supremo
de Justicia es un órgano con autonomía funcional, o para ser más exactos,
una autoridad administrativa independiente, siguiendo la tesis de José Peña
Solís de que en realidad los órganos con autonomía funcional son
autoridades administrativas independientes28.

En efecto, el Tribunal Supremo de Justicia al igual que las autoridades
administrativas independientes no tiene personalidad jurídica propia, sino la
de la República; es independiente de los otros órganos del Poder Público;
sus representantes, los Magistrados, son elegidos de forma de garantizar su
estabilidad e imparcialidad; ejerce funciones administrativas; no está sujeto
al control del Poder Ejecutivo, y se podría decir que, salvo por la
información que el Poder Legislativo le puede solicitar como administrador
del Poder Judicial29, tampoco está sujeto a su control; tiene libertad para
actuar en su esfera de competencia constitucional sin ningún control
jerárquico o de tutela, y tiene autonomía administrativa, funcional y
financiera30.

No obstante, el Tribunal Supremo de Justicia no presenta dos
características   esenciales    de     las     autoridades   administrativas
independientes. En efecto, el Tribunal Supremo de Justicia está inserto en
un Poder Público, en este caso el Judicial, cuando en cambio las autoridades
administrativas independientes no pertenecen a ningún poder público en
particular, siendo simplemente parte del aparato estatal. Además, al
Tribunal Supremo de Justicia no se le otorgaron potestades administrativas
para regular sectores relevantes de orden social o económico o para vigilar
el respeto de los derechos de los ciudadanos a través del ejercicio de
potestades administrativas, que es el motivo por el que se crean esas
10


autoridades, sino para administrarse de forma autónoma, y así, garantizar
un ejercicio más eficiente de la función jurisdiccional.

De tal forma, en nuestra opinión, la independencia del Poder Judicial y la
autonomía funcional, administrativa y financiera de su máxima autoridad, el
Tribunal Supremo de Justicia, consagradas en el artículo 254 de la
Constitución, tienen la finalidad de fortalecer este poder en sus funciones
jurisdiccionales, siendo dicha autonomía no más que un medio para
garantizar el ejercicio adecuado de las funciones jurisdiccionales por el
Poder Judicial.

Esto lo corrobora, la exposición de motivos de la Constitución cuando
establece en el capítulo relativo al Poder Judicial lo siguiente:

“El Estado democrático y social de Derecho y de Justicia consagrado por la
Constitución, al implicar fundamentalmente, división de los poderes del
Estado, imperio de la Constitución y las leyes como expresión de la
soberanía popular, sujeción de todos los poderes públicos a la Constitución
y al resto del ordenamiento jurídico, y garantía procesal efectiva de los
derechos humanos y de las libertades públicas, requiere la existencia de
unos órganos que institucionalmente caracterizados por su independencia,
tengan la potestad constitucional que les permita ejecutar y aplicar
imparcialmente las normas que expresan la voluntad popular, someter a
todos los poderes públicos, al cumplimiento de la Constitución y las leyes,
controlar la legalidad de la actuación administrativa y ofrecer a todas las
personas tutela efectiva en el ejercicio de sus derechos e intereses
legítimos.
El conjunto de órganos que desarrollan esa función constituyen el Poder
Judicial...”

Asimismo, la tesis mencionada se confirma al notar la relevancia que la
Constitución da al carácter de servicio público de la administración de
justicia, cuando establece que la justicia debe ser “gratuita, accesible,
imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable,
equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o
reposiciones inútiles”31, y consagrar la responsabilidad personal de los
jueces32 y del Estado en la administración de justicia33, lo que obliga en
contrapartida, a crear los mecanismos para que el Poder Judicial pueda
responder a ese llamado de eficiencia y transparencia, gozando de la
autonomía necesaria para ello.

Por tanto, el Tribunal Supremo de Justicia no es más que la máxima
jerarquía de la Administración Pública del Poder Judicial, de hecho, es el
que tiene los poderes de administración necesarios para cumplir las tareas
y cometidos estatales, y en virtud de ello, está facultado mediante normas
reglamentarias para crear órganos administrativos y encauzar sus acciones.
11


¿Pero al crear esos órganos administrativos y en particular, la Dirección
Ejecutiva de la Magistratura, a que alude la norma constitucional, el
Tribunal Supremo de Justicia se desprende del ejercicio de esas funciones y
se transforma únicamente en un órgano jurisdiccional?

La respuesta es negativa, porque la Normativa sobre la Dirección, Gobierno
y Administración del Poder Judicial, que es el acto mediante el cual el
Tribunal Supremo de Justicia crea y regula los órganos administrativos del
Poder Judicial, otorga al Tribunal un importante control jerárquico sobre sus
subordinados, a través de dos órganos propios: la Sala Plena y la Comisión
Judicial.

La Sala Plena, es la máxima autoridad administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia, y en consecuencia, del Poder Judicial, y como tal tiene las
siguientes potestades derivadas del control jerárquico, establecidas en el
artículo 28 eiusdem:

- El poder de nombramiento y remoción de las altas autoridades de la
Dirección Ejecutiva de la Magistratura, la Inspectoría General de Tribunales,
la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración, el Servicio de Defensa
Pública, la Escuela Judicial y la Comisión Coordinadora de Evaluación y
Concursos para el Ingreso y Permanencia en el Poder Judicial (artículos 30
y 28 literales b, k y j). Asimismo, tiene la competencia para nombrar y
remover al personal de los órganos administrativos mencionados, salvo en
el caso de los funcionarios de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, a
cuyos diretivos el Tribunal ha delegado esa facultad34.

- El poder de instrucción sobre esos órganos, al ser competente para
establecer la normativa que regirá su funcionamiento interno y dictar sus
políticas. Aunque, este poder ha sido delegado en parte a la Dirección
Ejecutiva de la Magistratura, al tener ésta la facultad de proponer su
normativa interna, así como de celebrar los contratos que se requieran para
el funcionamiento del Poder Judicial, dentro de los límites de la delegación
financiera del Tribunal Supremo de Justicia.35 Igualmente, la Comisión de
Funcionamiento y Reestructuración tiene importantes competencias en
materia de su organización y funcionamiento, así como de la Defensa
Pública.36

- El poder de modificación y anulación de las decisiones de los órganos
inferiores, porque pese a que la norma no lo indica, se presume al ser el
órgano superior. No obstante, las decisiones de la Comisión de
Funcionamiento y Reestructuración agotan la vía administrativa, y son
revisadas en vía jurisdiccional por la Sala Político Administrativa37.

Por su parte, la Comisión Judicial, de conformidad con los artículos 26 y 27
de la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder
Judicial, está integrada por seis Magistrados en representación de cada una
12


de las distintas Salas del Tribunal Supremo de Justicia. Los miembros de la
Comisión Judicial son elegidos en la misma oportunidad que la Junta
Directiva del Tribunal y de las Salas. No obstante, los Presidentes de Salas
no pueden formar parte de la Comisión, salvo por el Presidente del Tribunal
Supremo de Justicia, quien además representa a la Sala que preside. El
Vicepresidente de la Comisión es designado por la Sala Plena.

Según el artículo 2 eiusdem, la Comisión Judicial es creada como un“órgano
del Tribunal Supremo de Justicia, con la finalidad de que ejerza por
delegación las funciones de control y supervisión de la Dirección Ejecutiva
de la Magistratura y las demás previstas en esta Normativa”, y es en ese
orden de ideas, que el artículo 28 eiusdem le atribuye las siguientes
competencias:

a) “Aprobar la normativa que corresponde dictar a la Dirección Ejecutiva de
la Magistratura.
b) Proponer a la Sala Plena el nombramiento y remoción de los tres
Directores que integran el Comité Directivo de la Dirección Ejecutiva de la
Magistratura.
c) Designar y sustituir al Coordinador del Comité Directivo de la Dirección
Ejecutiva de la Magistratura.
d) Proponer a la Sala Plena las políticas que debe seguir la Dirección
Ejecutiva de la Magistratura.
e) Presentar a la Sala Plena, para su discusión y aprobación los proyectos
de presupuesto del Poder Judicial, tanto ordinarios como extraordinarios.
f) Mantener informada a la Sala Plena, en forma periódica, sobre sus
actuaciones y las de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura.
g) Evaluar, cuando menos trimestralmente, los informes que sobre los
resultados de su gestión le presente el Comité Directivo de la Dirección
Ejecutiva de la Magistratura.
h) Proponer a la Sala Plena la normativa sobre la organización y el
funcionamiento de la Inspectoría General de Tribunales, del Servicio de
Defensa Pública y de la Escuela Judicial.
i) Ejercer el control sobre la Inspectoría General de Tribunales, del Servicio
de Defensa Pública y de la Escuela Judicial.
j) Proponer a la Sala Plena los candidatos para la designación del Inspector
General de Tribunales y de su suplente. Igualmente podrá proponer su
remoción.
k) Proponer a la Sala Plena los candidatos para la designación del Director
del Servicio de la Defensa Pública y para la designación de su suplente.
Igualmente podrá proponer su remoción.
l) Proponer a la Sala Plena los candidatos para la designación del Director
de la Escuela Judicial. Igualmente podrá proponer su remoción”.

Así, de la norma antes transcrita se deduce que la Comisión Judicial tiene
una función contralora sobre los órganos administrativos del Poder Judicial,
es decir, como superior jerarca de los mismos, la cual a su vez es producto
13


de una delegación de competencias de la Sala Plena Por ello es que la
Comisión Judicial, puede ejercer funciones de control jerárquico sólo en las
materias expresamente delegadas por la Normativa sobre la Dirección,
Gobierno y Administración del Poder Judicial38, como son: la remoción de
uno de los Directores de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, y el
control de la gestión de este organismo y de las unidades autónomas39. Es
evidente entonces que las decisiones emanadas de la Comisión Judicial en
ejercicio de las competencias señaladas pueden ser revisadas por la Sala
Plena.

También, resalta de las disposiciones del artículo 28 de la Normativa sobre
la Dirección, Gobierno y Administración la función consultiva de la Comisión
Judicial respecto de la Sala Plena en el ejercicio de los poderes funcionarial,
de dirección, de instrucción, que la Sala Plena tiene respecto de los órganos
subordinados. En efecto, la Comisión Judicial tiene la obligación de
proponer a la Sala Plena los candidatos para el nombramiento de las
máximas autoridades de los órganos administrativos del Poder Judicial, así
como proponerle su remoción; las políticas que debe seguir la Dirección
Ejecutiva de la Magistratura; presentarle los proyectos de presupuesto del
Poder Judicial y la Normativa de los órganos administrativos del Poder
Judicial, salvo la de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura que la
Comisión puede aprobar directamente40.

Ahora bien, si es la Sala Plena la máxima autoridad jerárquica de la
Administración Pública del Poder Judicial, y no la Comisión Judicial,
entonces ¿quién ejerce el control jurisdiccional sobre los actos de la
Administración Pública del Poder Judicial, siendo que él mismo los dicta, los
controla y los revisa? ¿Esto significa que hemos regresado a los tiempos de
la justicia retenida francesa, donde las decisiones de la Administración no
tenían control jurisdiccional?

Por tratarse del control jurisdiccional de actos administrativos y habida
cuenta de que ningún acto administrativo puede estar excluido del control
jurisdiccional41, pareciera que un tribunal de la jurisdicción contencioso
administrativa debería ser el competente para conocer de los recursos de
nulidad o carencia que se interpongan contra aquellos.

En tal sentido, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 259 y 266
numerales 4 y 5 de la Constitución, así como en el artículo 42 ordinales 9 y
12 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el tribunal
competente es la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia.

En efecto, según el ordinal 9 del artículo 42, la Sala Político Administrativa
conoce de los recursos de nulidad contra los actos generales de los órganos
unipersonales o colegiados del Poder Público, y conforme al ordinal 12 del
mismo artículo, contra los actos administrativos generales o individuales de
14


órganos con jerarquía constitucional, como sin duda es la Sala Plena del
Tribunal Supremo de Justicia.

Sin embargo, lo antes expresado no parece ser la solución para garantizar
que esos actos no estén excluidos del control jurisdiccional. En efecto, los
Magistrados de la Sala Político Administrativa actuarían como juez y parte:
como parte, al ser miembros de la Sala Plena y haber participado en la
toma de esa decisión; y sucesivamente, como jueces, al ser miembros de la
Sala Político Administrativa. Ello evidentemente traería como consecuencia
la inhibición de todos los Magistrados de la Sala y la convocatoria de los
Suplentes para conocer del caso.

La dificultad de ejercer el control jurisdiccional contra los actos
administrativos del Tribunal Supremo de Justicia, es una de las
consecuencias de haber otorgado funciones administrativas tan importantes
a este organismo, quien es también la más alta instancia judicial, sin
embargo, es evidente que la ley que se dicte sobre la materia será la que
en definitiva establecerá el régimen más acertado, y la experiencia y el
tiempo, sin dudas, presentarán una solución a este problema.

2.2. La Dirección Ejecutiva de la Magistratura

La Dirección Ejecutiva de la Magistratura es el otro órgano administrativo
del Poder Judicial y aún cuando no es creado constitucionalmente, la
máxima norma “ordena” su creación.

En efecto, el artículo 267 eiusdem, exhorta al Tribunal Supremo de Justicia
a crear la Dirección Ejecutiva de la Magistratura “para el ejercicio de tales
atribuciones”, es decir, de las mencionadas en el primer aparte del artículo,
que como ya se indicó son: “la dirección, el gobierno y la administración del
Poder Judicial, la inspección y vigilancia de los tribunales de la República y
de las Defensorías Públicas”, así como,“la elaboración y ejecución de su
propio presupuesto y del presupuesto del Poder Judicial”.

Acatando este exhorto, el Tribunal Supremo de Justicia dictó la Normativa
sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial, que en su
artículo 1 crea la Dirección Ejecutiva de la Magistratura y la define “como
órgano auxiliar del Tribunal Supremo de Justicia, con la finalidad de que
ejerza por delegación las funciones de dirección, gobierno y administración
del Poder Judicial” (Negritas nuestras).

Ahora bien, dentro del marco de los principios que rigen la organización
administrativa en Venezuela, ¿a qué figura jurídica responde la exhortación
de una norma constitucional de crear un órgano, en este caso, la Dirección
Ejecutiva de la Magistratura, para el ejercicio de las competencias del
Tribunal Supremo de Justicia, y la posterior creación de ese organismo a
través de una delegación de atribuciones mediante un acto de carácter
15


normativo, como es la Normativa           sobre   la   Dirección,   Gobierno   y
Administración del Poder Judicial?

Para dar respuesta a esta interrogante, haremos referencia a los principios
establecidos en la Ley Orgánica de la Administración Pública42 sobre la
transferencia de competencias entre los órganos de la Administración
Pública Central43.

En tal sentido, la Ley Orgánica de la Administración Pública prevé
fundamentalmente tres modalidades de transferencia de competencias
entre los órganos de la Administración Pública Central: la desconcentración
funcional, la delegación interorgánica y la delegación de gestión o de
firmas.

La desconcentración funcional, según el artículo 31 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública, se verifica cuando se transfiere la atribución,
mediante acto normativo, y la persona jurídica en cuyo nombre actúa el
órgano desconcentrado, es responsable patrimonialmente por el ejercicio de
la atribución o el funcionamiento del servicio público, sin perjuicio de la
responsabilidad que corresponda a los funcionarios encargados de la
gestión del servicio público.

A este respecto, JOSÉ PEÑA SOLÍS aclara que la desconcentración funcional
implica la transferencia de la titularidad y el ejercicio de las competencias a
través de un acto normativo, y que es inútil el establecimiento en la norma
citada de la responsabilidad de la persona jurídica en nombre de la cual se
actúa, ya que así está previsto por la Constitución en el artículo 14044.

Además, SAYAGUÉS LASO indica que la característica clave de la
desconcentración es que el órgano desconcentrado es creado por ley y sus
competencias son asignadas por un acto de rango legal, de manera que
goza de una importante autonomía de gestión al no poder el jerarca afectar
su existencia45.

En el marco de la desconcentración funcional, es importante señalar que la
Ley Orgánica de la Administración Pública hace también referencia a los
servicios autónomos sin personalidad jurídica, que según el artículo 93
eiusdem tienen autonomía funcional y capacidad de autofinanciarse.

La delegación interorgánica, de conformidad con los artículos 34 y 35 de la
Ley Orgánica de la Administración Pública, no es más que el otorgamiento
de atribuciones por un acto administrativo individual (resolución) de los
superiores jerárquicos a sus subordinados, siendo el funcionario al que se le
ha delegado la atribución responsable por su ejecución, pero los actos
derivados del ejercicio de las atribuciones delegadas, a los efectos de los
recursos correspondientes, se consideran dictados por el delegante. En este
orden de ideas, en este caso sólo se transfiere el ejercicio de la
16


competencia y no la titularidad, lo que se hace mediante un acto no
normativo o individual46.

En efecto, tal como señala PEÑA SOLÍS los actos del órgano delegado se
consideran dictados por el delegante, lo que implica -que si éste fuera el
jerarca- no se puede ejercer el recurso jerárquico contra ellos, sino el de
reconsideración47.

La delegación de gestión o de firmas, de acuerdo con el artículo 38 de la
Ley Orgánica de la Administración Pública, faculta a delegar la gestión de
ciertas atribuciones y la firma de los documentos del órgano delegante;
además según esa norma, la delegación debe ser adoptada por resolución y
puede ser revocada en cualquier momento.

En virtud de lo expuesto, se puede afirmar que la Dirección Ejecutiva de la
Magistratura no es más que un órgano delegado del Tribunal Supremo de
Justicia, lo que la constituye en una dirección administrativa del Tribunal.
En efecto, la Constitución faculta al Tribunal Supremo de Justicia para
atribuirle el ejercicio de las competencias señaladas en el artículo 267 y
establece que la titularidad de las mismas corresponde al Tribunal. Y es en
ese orden de ideas, que el Tribunal Supremo de Justicia, mediante la
Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial,
crea la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, y en su artículo 1
expresamente señala que se trata de un órgano auxiliar a quien delega el
ejercicio de sus atribuciones.

No obstante, esta delegación se produce en unos términos que la pueden
asemejar a una desconcentración, por las siguientes razones: a) la
delegación se ha hecho a través de un acto normativo y no por una
resolución, lo que le da cierto carácter de permanencia; b) se han delegado
importantes poderes de administración que otorgan cierta autonomía de
gestión a la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, y c) una norma
constitucional obliga al Tribunal Supremo de Justicia a delegar el ejercicio
de sus atribuciones a la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, al indicar
que el Tribunal Supremo de Justicia: “para el ejercicio de tales atribuciones,
el Tribunal Supremo de Justicia creará”, es decir, debe crear, lo que
ocasiona que el Tribunal Supremo de Justicia no puede delegar esas
atribuciones a otro órgano diferente, y da cierta garantía de existencia a la
Dirección Ejecutiva de la Magistratura.

Sin dudas, que las líneas entre la delegación interorgánica y               la
desconcentración funcional en el caso de la Dirección Ejecutiva de          la
Magistratura son tenues, así por ejemplo, ROMÁN DUQUE CORREDOR48           ha
sostenido que la Dirección Ejecutiva de la Magistratura con base en        su
autonomía es un órgano desconcentrado49, y más específicamente,            un
servicio autónomo sin personalidad jurídica50.
17


Esto es porque en realidad la descentralización, entendida en sentido lato,
es decir, como la potestad del jerarca de transferir sus competencias a otro
órgano, es un asunto de grado, y se puede pasar de un modelo a otro, más
o menos centralizado, de un momento a otro51; sin embargo, es
importante aclarar que existen diferentes consecuencias jurídicas si se trata
de una delegación o de una desconcentración.

En efecto, si se trata de una delegación, tal como establece la Ley Orgánica
de la Administración Pública, se considera a los efectos de los recursos que
el acto fue dictado por el delegante, es decir, que no se debe ejercer un
recurso jerárquico, sino de reconsideración. En cambio, si se tratara de una
desconcentración se debería ejercer el recurso jerárquico ante el Tribunal
Supremo de Justicia.

Además, en el caso de la desconcentración como la ley o la constitución
establecen las competencias propias del órgano, el jerarca no puede afectar
ni suprimir los poderes propios del órgano desconcentrado, los cuales
derivan de la ley, mientras que la delegación es perfectamente revocable
por el jerarca.

En consecuencia, en el caso de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura por
tratarse de una delegación, se considera que sus actos son del Tribunal
Supremo de Justicia y por ello, contra sus decisiones sólo se puede ejercer
un recurso de reconsideración ante la Comisión Judicial o ante la Sala
Plena. Además, la delegación es revocable por el propio Tribunal Supremo
de Justicia cuando lo considere conveniente por un acto de igual jerarquía
que la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder
Judicial.

La Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder
Judicial en su artículo 5 establece que la Dirección Ejecutiva de la
Magistratura está presidida por un Comité Directivo, integrado por tres
miembros, que son de libre nombramiento y remoción del Tribunal
Supremo de Justicia, con las siguientes competencias:

“Artículo 5: Son atribuciones del Comité Directivo:
a) Presentar a la Comisión Judicial52 del Tribunal Supremo de Justicia los
planes estratégicos institucionales, planes operativos anuales y proyectos
de presupuesto, ordinarios y extraordinarios, de la Dirección Ejecutiva de la
Magistratura.
b) Decidir, dirigir y evaluar los planes de acción, programas y proyectos
institucionales, según los planes estratégicos y operativos y el presupuesto
asignado, y de conformidad, con las políticas y lineamientos del Tribunal
Supremo de Justicia.
c) Ejercer la coordinación del Comité de Gerencia de la Dirección Ejecutiva
de la Magistratura.
18


d) Velar por la correcta aplicación de las políticas y normas de la Dirección
Ejecutiva de la Magistratura, así como por la integridad y calidad de los
procesos que se desarrollen en dicha Dirección.
e) Decidir sobre los asuntos concernientes al manejo administrativo y
operativo de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura y del Poder Judicial.
f) Aprobar la celebración de los contratos, dentro de los límites de la
delegación financiera que sean establecidos.
g) Decidir sobre el ingreso y la remoción del personal de la Dirección
Ejecutiva de la Magistratura.
h) Velar por el optimo desempeño de los procesos internos de la Dirección
Ejecutiva de la Magistratura y del Poder Judicial.
i) Hacer propuestas a la Comisión Judicial del Tribunal Supremo de Justicia
sobre políticas y lineamientos que contribuyan con la transparencia y
armonía de los procesos de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura y del
Poder Judicial.
j) Dictar la normativa interna de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura,
previa aprobación de la Comisión Judicial del Tribunal Supremo de Justicia.
k) Presentar a la consideración de la Comisión Judicial del Tribunal Supremo
de Justicia los    resultados de la gestión de la Dirección Ejecutiva de la
Magistratura y del Poder Judicial.
l) Coordinar y hacer seguimiento a los planes institucionales y a la
ejecución de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura y del Poder Judicial.
m) Promover el desarrollo técnico y gerencial en los diferentes niveles de la
Dirección Ejecutiva de la Magistratura.
n) Las demás que le sean asignadas por la Comisión Judicial del Tribunal
Supremo de Justicia”.

En tal sentido, debe destacarse que la Normativa sobre la Dirección,
Gobierno y Administración del Poder Judicial es algo ambigua en lo que se
refiere a la delegación de las competencias de la Dirección Ejecutiva de la
Magistratura en la inspección y vigilancia del Poder Judicial.

De hecho, el artículo 1 de la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y
Administración del Poder Judicial, indica que el Tribunal Supremo de Justicia
delega a la Dirección Ejecutiva de la Magistratura únicamente funciones de
dirección, gobierno y administración del Poder Judicial, y no se refiere a las
de inspección y vigilancia, que por demás atribuye a direcciones que no
forman parte de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura.

Pero, por otra parte, la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y
Administración del Poder Judicial asigna a la Dirección Ejecutiva de la
Magistratura funciones de administración y ejecución del presupuesto de
todo el Poder Judicial, inclusive de los organismos mencionados, así como la
potestad de velar por los procesos internos del Poder Judicial, del cual
forman parte esos organismos.

2.3. Los demás órganos administrativos del Poder Judicial
19



Los demás órganos administrativos del Poder Judicial son las unidades
autónomas y las comisiones.

La Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder
Judicial, dedica el capítulo 3 a las Unidades Autónomas y cataloga como
tales, a la Inspectoría General de Tribunales, el Servicio de Defensa Pública
y la Escuela Judicial.

A pesar de esa denominación de autónomas, las mismas no lo son. En
efecto, no tienen autonomía financiera, ni administrativa, ya que sus
actividades son financiadas por el presupuesto asignado a la Dirección
Ejecutiva de la Magistratura y deben ser autorizadas por la Comisión
Judicial del Tribunal Supremo de Justicia.53

Tampoco tienen autonomía funcional, por estar sujetas al control del
Tribunal Supremo de Justicia, por órgano de la Comisión Judicial, a la cual
están adscritas54; su funcionamiento y organización son regulados por la
normativa que apruebe la Sala Plena, y su máxima autoridad es de libre
nombramiento y remoción del Tribunal Supremo de Justicia.

En virtud de lo expuesto, consideramos que cuando la Normativa las
cataloga como autónomas se refiere más bien a la autonomía respecto de
la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, a la cual no están adscritas, y a la
asignación de funciones propias y específicas.

En efecto, se trata de direcciones del Tribunal Supremo de Justicia, ya que
éste tiene la titularidad de la competencia por virtud del artículo 267 de la
Constitución (salvo en el caso de la Defensa Pública como se explicará más
adelante), y sobre ellas, ejerce un importante control jerárquico.

De hecho, el Tribunal Supremo de Justicia, según el artículo 28 de la
Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial,
tiene la atribución de ejercer el control, dictar la normativa que regula su
organización y funcionamiento, nombrar y remover a sus directivos, y
además, modificar o anular sus decisiones. Esta última potestad no se
establece de forma expresa, pero, como indica el autor francés RENÉ
CHAPUS en una relación jerárquica los poderes del órgano superior se
presumen55 y, en consecuencia, existen aunque la norma no los indique.

La Inspectoría General de Tribunales, de acuerdo con lo dispuesto por el
artículo 29 del Decreto mediante el cual se dicta el Régimen Transitorio del
Poder Público y el artículo 30 de la Normativa sobre la Dirección, Gobierno
y Administración del Poder Judicial, es el órgano de inspección y vigilancia
de los tribunales, así como el órgano auxiliar de la Comisión de
Funcionamiento y Reestructuración en el procedimiento disciplinario.
20


La Escuela Judicial, según el artículo 24 eiusdem, es el “centro de formación
de los jueces y de los demás servidores del Poder Judicial, conforme a las
políticas dictadas por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia”, y
“mediante la creación de una sección especial, la Escuela Judicial coordinará
todo lo relativo a los concursos de oposición para el ingreso a la Carrera
Judicial y el ascenso de los Jueces”.56

El Servicio de Defensa Pública, de conformidad con el artículo 23 eiusdem,
es una unidad autónoma de la cual forman parte todos los Defensores
Públicos en las distintas áreas de la actividad Jurisdiccional. Es importante
aclarar respecto del Servicio de Defensa Pública que la Constitución en el
artículo 268 establece que “la ley regulará la autonomía y organización,
funcionamiento, disciplina, e idoneidad del servicio de defensa pública, con
el objeto de asegurar la eficacia del servicio y de garantizar los beneficios
de la carrera del defensor o defensora”.

En este sentido, el artículo 25 del Decreto sobre el Régimen de Transición
del Poder Público otorgan competencia a la Comisión de Funcionamiento y
Reestructuración para dictar el Reglamento de organización y
funcionamiento del Servicio, mientras se dicte la Ley. Sin embargo, ese
Reglamento no ha sido dictado y la Normativa sobre la Dirección, Gobierno
y Administración del Poder Judicial, emitida por el máximo tribunal,
adscribe este servicio a la Comisión Judicial, y a ésta atribuye la potestad
de presentar a la Sala Plena la normativa sobre su funcionamiento y
organización.

A este respecto, es importante aclarar que la Constitución no atribuye al
Tribunal Supremo de Justicia el Servicio de Defensa Pública propiamente
dicho, sino la vigilancia de las Defensorías Públicas, es decir, la
competencia de inspeccionar las defensorías y de recibir las denuncias
pertinentes e instruirlas, por lo que la Normativa debería crear un órgano
para ello y no lo hace, en cambio de adscribir el Servicio de Defensa Pública
al Tribunal Supremo de Justicia.

Por su parte, la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración que se
encarga del régimen disciplinario de los jueces, es un organismo con
carácter temporal, que existirá hasta que la ley cree los tribunales
disciplinarios57. Las decisiones en materia disciplinaria de la Comisión de
Funcionamiento y Reestructuración están sometidas al control jurisdiccional
de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia58.

La Comisión Coordinadora de Evaluación y Concursos para Ingreso y
Permanencia en el Poder Judicial es una dependencia del Tribunal Supremo
de Justicia que existirá hasta que se cree la ley sobre la materia59 y que se
encarga del ingreso, evaluación y selección de los jueces, según la
regulación contenida en los siguientes instrumentos jurídicos: el Decreto de
Reorganización del Poder Público (publicado en Gaceta Oficial Nro. 36.772
21


de fecha 25 de agosto de 1999), el Decreto sobre el Régimen de Transición
del Poder Público, el Decreto de Medidas Cautelares Urgentes de Protección
del Sistema Judicial dictado por la Asamblea Nacional Constituyente
(publicado en Gaceta Oficial N 36.825 de fecha 9 de noviembre de 1999),
las Normas de Evaluación y Concursos de Oposición para el Ingreso y
Permanencia al Poder Judicial dictadas por la Comisión de Funcionamiento y
Reestructuración (publicada en Gaceta Oficial N 36.910 de fecha 14 de
marzo de 2000).

Tanto la Comisión Coordinadora de Evaluación y Concursos para Ingreso y
Permanencia en el Poder Judicial, como la Comisión de Funcionamiento y
Reestructuración, son direcciones administrativas del Tribunal Supremo de
Justicia60, y su presupuesto lo administra y ejecuta la Dirección Ejecutiva
de la Magistratura, bajo la supervisión del Tribunal Supremo de Justicia.

III. El Régimen jurídico de la Administración Pública en el Poder Judicial

La Administración Pública del Poder Judicial, siempre que dicte actos o
contratos administrativos, está sometida a los mismos principios y normas
que rigen la actividad administrativa del Estado. Sin embargo, estos
principios y normas en nuestra legislación se han referido especialmente a
la Administración Pública del Poder Ejecutivo por ser el que en principio
tiene asignada la función administrativa.

De hecho, distintas leyes que regulan a la Administración Pública Nacional
no incluyen en su ámbito de aplicación a la actividad administrativa del
Poder Judicial, y en todo caso, admiten su aplicación sólo de forma
supletoria, es decir, siempre que no haya una norma especial en la materia.
Ejemplos de esto son: la Ley Orgánica de la Administración Pública, que se
aplica al Poder Ejecutivo, y sólo supletoriamente al Poder Judicial (artículos
2 y 45 y ss.); la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que se
refiere a la Administración Pública Nacional, la cual según la Ley Orgánica
de la Administración Pública Nacional en principio está compuesta por el
Poder Ejecutivo, y la Ley del Estatuto de la Función Pública, que excluye de
su aplicación a los funcionarios del Poder Judicial (artículo 1, parágrafo
único, numeral 3).

Adicionalmente, el Decreto sobre el Régimen de Transición del Poder
Público y la propia Constitución exhortan a la Asamblea Nacional a dictar
leyes especiales que rijan la función u organización administrativa del Poder
Judicial. En efecto, estos instrumentos jurídicos establecen que la Asamblea
Nacional dictará: la Ley del Sistema Judicial, el Código de Ética del juez
venezolano y la Ley Orgánica de la Defensa Pública. A pesar de que hasta la
fecha, esas leyes no han sido sancionadas, no cabe duda que las mismas
contendrán normas relacionadas con la actividad administrativa del Poder
Judicial, que afectarán el régimen jurídico actual.
22


En virtud de lo anterior surge la duda sobre qué régimen jurídico se aplica
al Poder Judicial, particularmente en sus funciones de dirección, gobierno y
administración, tomando además en cuenta que la Constitución consagra su
autonomía funcional, administrativa y financiera (artículo 254), y si en todo
caso, se le aplica el régimen jurídico de la Administración Pública del Poder
Ejecutivo.

Para dar respuesta a ello, se analizará en qué consiste la autonomía
funcional, administrativa y financiera del Poder Judicial, y su alcance, para
establecer qué normativa rige el ejercicio de la función administrativa del
Poder Judicial.

La autonomía funcional del Poder Judicial

La autonomía funcional del Poder Judicial consiste en la libertad que tiene
su administración de actuar en la esfera de su competencia delimitada
constitucional o legalmente.

En tal sentido, la Constitución garantiza la autonomía funcional del Poder
Judicial, al tener la facultad el Tribunal Supremo de Justicia, como máxima
autoridad de la Administración Pública del Poder Judicial, de ejercer su
actividad administrativa sin ingerencia en sus decisiones de otros poderes
del Estado.

De hecho, la máxima autoridad jerárquica del Poder Judicial es el propio
Tribunal Supremo de Justicia, y no existe la posibilidad legal de ejercer un
recurso jerárquico o de tutela contra sus actos o contra aquellos de los
órganos que él cree por ante un órgano de un Poder distinto al Judicial.

Sin embargo, como todo órgano de la Administración Pública está sometido
al control de la legalidad de sus actos y gestión, a continuación, haremos
referencia a la forma en que ello se verifica en el seno del Poder Judicial.

Respecto al control de sus actos, la Contraloría General de la República
puede controlar la legalidad de las operaciones de la Administración Pública
del Poder Judicial, al verificar la exactitud, sinceridad y corrección de la
inversión de los fondos públicos, ingresos y operaciones relativas a los
mismos.

Asimismo, la Contraloría controla la gestión de la Administración Pública del
Poder Judicial cuando determina si la actuación administrativa alcanzó las
metas fijadas previamente por el órgano, con el objeto de “revelar las
anomalías de la gestión, analizar las causas y señalar las relaciones
especiales a los órganos de la dirección administrativa yo políticos, las
medidas correctivas para evitar que las anomalías puedan repetirse”61.
23


También, el Poder Legislativo actúa como órgano de control respecto del
Poder Judicial en sus funciones administrativas, cuando le solicita
información sobre sus actuaciones administrativas, lo que está permitido
por el artículo 187 numeral 3 de la Constitución que atribuye a la Asamblea
Nacional la potestad de “ejercer funciones de control sobre el Gobierno y la
Administración Pública Nacional, en los términos consagrados en esta
Constitución y la ley”.

Finalmente, existe el control jurisdiccional de los actos de la Administración
Pública del Poder Judicial, pero, en este aspecto se plantea el problema de
que es el propio Poder Judicial, e incluso, el mismo Tribunal Supremo de
Justicia, quien debería ejercer el control jurisdiccional de sus actos.

La autonomía administrativa

La autonomía administrativa consiste en la facultad del Poder Judicial para
crear, modificar o extinguir sus órganos y dependencias administrativas, así
como para establecer sus competencias y delinear la disciplina relativa al
personal, bienes y servicios.

En tal sentido, es importante destacar que como máxima autoridad del
Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Justicia, tiene en efecto las
siguientes potestades:

a. El poder funcionarial que consiste en la potestad del jerarca de nombrar
y remover las autoridades y funcionarios del órgano inferior.

b. El poder de instrucción que se traduce en el poder del jerarca de dirigir y
regular el funcionamiento interno del órgano inferior a través de la emisión
de un Reglamento Orgánico del órgano inferior, de circulares y la
suscripción de los contratos necesarios para su funcionamiento.

c. El poder de anulación y modificación de los actos del órgano inferior,
donde el poder de anular “permite al superior jerárquico hacer desaparecer
del ordenamiento jurídico las decisiones del inferior y ejerciendo el poder de
modificar, el superior jerárquico reemplaza la decisión del inferior por otra
decisión que proviene de aquel y es más o menos diferente de la inicial” 62.

Ahora bien, ¿qué normativa regula el ejercicio de tales potestades? En
principio, la misma que regula a la Administración Pública del Poder
Ejecutivo, salvo que existan leyes especiales en la materia o que una ley
otorgue al Tribunal Supremo de Justicia la potestad de dictar su propia
normativa.

En lo relativo a las potestades funcionariales, la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia atribuye facultades a la Corte Suprema de Justicia para
dictar las normas concernientes a los derechos y obligaciones de los
24


empleados al servicio de la Corte y organizar el sistema de administración
de dicho personal (artículo 44 ordinal 13).

En la medida en que el Decreto sobre el Régimen de Transición del Poder
Público establece que el Tribunal Supremo de Justicia sustituye a la Corte
Suprema de Justicia63 debe entenderse que aquel tiene las competencias
señaladas, y así, los funcionarios a su servicio estarán sujetos al Estatuto
que éste dicte sobre la materia.

En ese orden de ideas, es importante aclarar que la Ley del Estatuto de la
Función Pública expresamente excluye de su aplicación en el parágrafo
único numeral 3 del artículo 1 a los funcionarios del Poder Judicial, no
obstante, como el Poder Judicial no ha dictado su estatuto se aplica por
analogía esa ley a los funcionarios al servicio de ese Poder.

Por otra parte, debe destacarse que a los jueces no se les aplica la Ley del
Estatuto de la Función Pública, siquiera de forma supletoria, ya que
actualmente hasta que se dicte el Código de Ética del juez venezolano, los
regula la Ley de Carrera Judicial en aquellos aspectos en que no está
derogada y las normas dictadas por la Asamblea Constituyente sobre la
materia y la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración64.

De hecho, el artículo 255 de la Constitución, refiriéndose a los jueces,
establece que la ley regulará su ingreso a la carrera judicial y ascenso,
pudiendo sólo ser suspendidos de sus cargos mediante los procedimientos
establecidos en la ley. Asimismo, según el artículo 267 eiusdem, el régimen
disciplinario de los jueces estará establecido en el Código de Ética del juez
venezolano que dicte la Asamblea Nacional, así como la creación de la
jurisdicción disciplinaria.

En relación con la potestad reglamentaria sobre el funcionamiento y
organización del Poder Judicial, no cabe duda que ésta corresponde al
Tribunal Supremo de Justicia en Pleno, tal como lo establece el artículo 267
de la Constitución.

En tal sentido, el Tribunal Supremo de Justicia dictó la Normativa sobre la
Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial, en que
precisamente     regula   su   funcionamiento    y    su   organización   y
particularmente, los de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. En
cambio, respecto de los demás órganos administrativos del Poder Judicial,
el Tribunal Supremo de Justicia aún no ha dictado la normativa sobre su
organización y funcionamiento.

Es importante aclarar que mientras no se dicte una ley especial sobre la
materia, en cuanto a las normas que rigen el funcionamiento y organización
de la Administración Pública del Poder Judicial, se aplica la Ley Orgánica de
la Administración Pública, que como ya se indicó en su artículo 2 establece
25


que se aplica de forma supletoria a órganos de la Administración Pública
distintos al Poder Ejecutivo.

Sin embargo, la facultad de celebrar los contratos que se requieran para el
funcionamiento del Poder Judicial, es atribuida a la Dirección Ejecutiva de la
Magistratura dentro de los límites de la delegación financiera del Tribunal
Supremo de Justicia.65 Igualmente, la Comisión de Funcionamiento y
Reestructuración tiene importantes competencias en materia de su
organización y funcionamiento, porque el Decreto sobre el Régimen de
Transición del Poder Público le permite dictar su Reglamento.66

Adicionalmente, es importante determinar si es necesaria la intervención de
la Procuraduría General de la República en los actos que realice la
Administración Pública del Poder Judicial, ya que, según el artículo 2 de la
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la Procuraduría
General de la República es el órgano encargado de “asesorar jurídicamente
a los órganos del Poder Público Nacional y de ejercer la defensa y
representación judicial y extrajudicial de los derechos, bienes e intereses
patrimoniales de la República”.

En tal sentido, conforme al artículo 9 numeral 6 eiusdem, los documentos
de transferencia de titularidad de tierras, y por tanto de bienes inmuebles
ubicados en estas tierras, deben ser suscritos y redactados por la
Procuraduría General de la República, así, si el Tribunal Supremo de Justicia
decidiera comprar un bien inmueble debería de ser redactado y suscrito por
la Procuraduría.

En cambio, en los demás documentos contentivos de actos, negocios o
contratos no es necesaria esta intervención, porque el artículo 9 numeral 4
eiusdem permite una excepción a la regla anterior, cuando la ley o la
Constitución faculta al organismo a hacerlo directamente, como en este
caso lo hace la Constitución al otorgar autonomía funcional y administrativa
al Tribunal Supremo de Justicia.

En relación con la competencia de la Procuraduría General de la República
de representar a la República en juicio, se establece en el artículo 61
eiusdem que esta facultad es respecto de los juicios que se intenten contra
los actos del Poder Ejecutivo Nacional, por lo que en este caso el Poder
Judicial a través de un órgano creado para ese fin puede defenderse. Es en
ese orden de ideas que la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y
Administración del Poder Judicial en su artículo 14 otorga esa potestad a la
Oficina de Asesoría Jurídica de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura.

Sin embargo, en caso de que se intente una acción contra la República por
un daño patrimonial cometido por un órgano de la Administración Pública
del Poder Judicial, se debe previamente enviar el reclamo a la Procuraduría
General de la República, la cual determinará si es o no procedente
26


(artículos 54 y ss. de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República).

En relación con las potestades del Tribunal Supremo de Justicia de
modificar o anular las decisiones de sus órganos o las propias, las mismas
están reguladas por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En efecto, al no haber una ley especial que regule la materia, ni un
procedimiento administrativo especial y al dictar el Poder Judicial actos
administrativos, se considera que conforme a los artículos 47 y 7 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, ésta es aplicable así como sus
procedimientos.

3.2. La autonomía financiera del Poder Judicial

La autonomía financiera alude a la potestad de percibir proventos de su
propia actividad para administrarlos autónomamente, o también, como la
facultad de recibir recursos que son administrados por el organismo según
su propio presupuesto. A esta última acepción de autonomía financiera se
corresponde la del Poder Judicial.

En efecto, la Constitución en su artículo 254 otorga al sistema de justicia,
del cual forma parte el Poder Judicial, “una partida anual variable, no
menor del dos por ciento del presupuesto ordinario nacional para su
efectivo funcionamiento, el cual no podrá ser modificado o reducido sin
autorización previa de la Asamblea Nacional”.

En ese orden de ideas, la Ley Orgánica de la Administración Financiera del
Sector Público reconoce la potestad del Poder Judicial de formular su propio
presupuesto (artículo 37 eiusdem) y ejecutarlo (artículo 51 eiusdem).

Sin embargo, eso no significa que el Poder Judicial tenga un presupuesto
separado y autónomo del presupuesto nacional, de hecho, los recursos que
se le asignan son parte del Tesoro Nacional (artículo 106 de la Ley Orgánica
de la Administración Financiera del Sector Público).

Asimismo, el Poder Judicial no tiene autonomía para dictar las normas
operativas en el ámbito de su presupuesto, ya que, por una parte, la
Constitución atribuye al Poder Ejecutivo la competencia para administrar la
Hacienda Pública Nacional (artículo 236, numeral 11), y por la otra, la Ley
Orgánica de Administración Financiera en diferentes disposiciones aclara
que el sistema de presupuesto público es único (artículos 3, 4, 123).

Adicionalmente cabe destacar que la propia Constitución establece en su
artículo 254 que “el Poder Judicial no está facultado para establecer tasas,
aranceles, ni exigir pago alguno por sus servicios”. En este sentido es que a
partir de la nueva Constitución quedó derogada la Ley de Arancel Judicial,
27


que permitía al Poder Judicial crear un Servicio Autónomo sin personalidad
jurídica que manejara los recursos provenientes del arancel judicial.

Ahora bien, ¿esto significa que el Poder Judicial no puede obtener recursos
propios? En efecto, se podría interpretar la norma constitucional
conjuntamente con la disposición del artículo 26, en el sentido de que como
la justicia es gratuita, el Poder Judicial no puede recibir recursos por la
prestación del servicio de justicia.

De hecho, es así, pero eso no significa que el Poder Judicial no pueda recibir
del todo ingresos, ya que lo que se prohíbe es un pago por el servicio de
justicia, pero no, por ejemplo, el pago del material usado para prestarlo o
por usos de espacios propiedad del Poder Judicial.

Finalmente, debe resaltarse que la autonomía financiera tampoco implica
que el Poder Judicial en la administración de su presupuesto esté exento de
control. En ese orden de ideas, como ya se indicó anteriormente, el Poder
Judicial está sometido a los controles que ejerce la Contraloría General de
la República, y sus funcionarios a la responsabilidad establecida en la
Constitución y las leyes, por el manejo de los fondos y bienes públicos.

CONCLUSIONES

3. Tradicionalmente, se ha identificado a la Administración Pública con el
Poder Ejecutivo. Sin embargo, como la aplicación del principio de
separación de poderes nunca ha sido absoluta, porque siempre ha existido
la necesidad de una colaboración entre los poderes para lograr los fines
estatales, ello ha traído como consecuencia que los diferentes poderes no
ejecuten con exclusividad la función originalmente asignada.

4. Así, la doctrina y la jurisprudencia venezolanas han declarado que en
nuestro ordenamiento jurídico la división de los poderes no coincide
plenamente con la separación de las funciones, ya que se otorgan
potestades distintas a las propias a los distintos poderes, siendo sólo
exclusiva la forma en que esas funciones se manifiestan en cada uno de
ellos.

5. Dicha evolución del principio de separación de poderes había sido
acogida por la Constitución de 1961, la cual en su artículo 118 establecía:
“cada una de las ramas del Poder Público tiene funciones propias; pero los
órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización
de los fines del Estado”.

6. Asimismo, la Constitución de 1999 contiene la misma norma, sin
embargo, esta constitución va más allá, al crear, en el seno del Poder
Judicial, órganos que ejercen funciones típicamente administrativas. En
efecto, en el vigente ordenamiento jurídico venezolano la función
28


administrativa ha dejado de ser - como lo era en el pasado - una actividad
accesoria del Poder Judicial, para convertirse en una actividad necesaria
para el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, pudiéndose afirmar que
existe una Administración Pública en el Poder Judicial.

7. En ese sentido, el artículo 267 de la Constitución otorga al Tribunal
Supremo de Justicia –máximo representante del Poder Judicial y más alto
tribunal de la República- la dirección, gobierno y administración de ese
poder, y además, prevé la creación de un órgano meramente administrativo
en la estructura del Poder Judicial que ejecuta únicamente funciones
administrativas: la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. Igualmente,
otros instrumentos jurídicos, como el Decreto sobre el Régimen de
Transición del Poder Público y la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y
Administración del Poder Judicial, prevén otros órganos administrativos en
el Poder Judicial, tales como: la Inspectoría General de Tribunales, el
Servicio Autónomo de Defensa Pública y la Escuela Judicial, la Comisión de
Evaluación y Concursos, y la Comisión de Funcionamiento y
Reestructuración.

8. El Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Plena es el jerarca de la
Administración Pública del Poder Judicial, y como tal, tiene las potestades
derivadas del control jerárquico. Los demás órganos administrativos del
Poder Judicial no son más que direcciones administrativas, en las que el
Tribunal Supremo de Justicia, ha delegado sus competencias.

9. En cuanto a su régimen jurídico, se aplican al Poder Judicial y al Tribunal
Supremo de Justicia –como órgano administrativo- los mismos principios y
normas que a la Administración Pública del Poder Ejecutivo, e incluso las
mismas leyes, por no existir leyes especiales sobre la materia. No obstante,
la autonomía funcional, administrativa y financiera del Tribunal Supremo
de Justicia le permiten dictar la normativa del Poder Judicial en el ámbito
funcionarial, funcional, administrativo y de organización interna.

10. Aunque el Poder Judicial es independiente en el ejercicio de sus
funciones administrativas, está sometido al control de la Contraloría
General de la República y de la Asamblea Nacional en los términos
establecidos en la Constitución.

11. Respecto al control jurisdiccional de los actos del Poder Judicial, se
presenta el problema de que éste actuaría como juez y parte, por ser el
Poder Judicial el encargado de la función jurisdiccional. Pero, es evidente
que la ley que se dicte sobre la materia será la que en definitiva establecerá
el régimen más acertado, y la experiencia y el tiempo, sin dudas,
presentarán una solución a este problema.
1 Publicado en Temas de Derecho Administrativo, Libro Homenaje a
Gonzalo Pérez Luciani, Colección Libros Homenaje Nro. 7, Tribunal Supremo
de Justicia, p. 55 y ss., Caracas, 2002.
29


2 Abogado de la Universidad Católica Andrés Bello, 4 puesto en su
promoción. Especialista en Derecho Administrativo de la Universidad de
Paris II, Pantheon Assas. Cursos en Gerencia Pública a nivel nacional e
internacional. Gerente de Modernización del Tribunal Supremo de Justicia, y
actualmente del Poder Judicial (como ejecutora de los convenios con el
Banco Mundial). Conferencista en varios eventos y autora de estudios
difundidos en publicaciones arbitradas y especializadas.
3 Nombre con el que el Profesor Luis Enrique Farías Mata se refería al Poder
Judicial para señalar su minusvalía respecto de los restantes poderes.
4 Ver por ejemplo el Informe del seminario sobre la Administración de
Justicia, realizado por el International Bar Association/Human Rigth
Institute en 1999.
5 La Corte Suprema de Justicia tenía algunas competencias en materia de
gobierno del Poder Judicial, pero no eran otorgadas por la Constitución, sino
por la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y la Ley Orgánica del
Consejo de la Judicatura.
6 Ver los Informes Anuales de la Corte Suprema de Justicia, 1997-1999,
pp. 40, 88 y 32, respectivamente.
7 Ver en la exposición de motivos de la Constitución el capítulo III relativo
al Poder Judicial.
8 El principio de separación de poderes fue formulado por Montesquieu en
el “Espíritu de las Leyes”, quien retomó la tesis de la división de poderes de
Locke. Montesquieu consideraba que es “una experiencia eterna que todo
hombre que tiene poder tiende a su abuso”, por ello, es importante que “el
poder detenga al poder”. Ver García- Pelayo, Manuel; “Derecho
Constitucional, Manuales de la Revista de Occidente, 5ª. Edición, Madrid, p.
155.
9 VEDEL, George, Derecho Administrativo, Traducción de Rincón Jurado,
Biblioteca Jurídica Aguilar, pp. 14.
10 MONTESQUIEU, “De l´Esprit des Lois”, Tome I, Edition 6. De Truc,
éditions Garnier Fréres, Paris, 1961, livre onziéme.
11 SAYAGUÉS LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I,
Montevideo, 1974, pp. 40.
12 TROTABAS, Louis, e ISOART, Paul, Manuel de Droit Public, Librairie
Générales de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1988, pp.18 y 19.
13 VEDEL, George, “Droit Administratif 1”, Presses Universitaires de France,
Paris, 1990, pp. 97 y ss.
14 Ver Dictamen de la Procuraduría General de la República de fecha 4 de
marzo de 1985, pp. 5 y 6.
15 PÉREZ LUCIANI, Gonzalo, Funciones del Estado y actividades de la
Administración, Revista Nro. 13, Editorial Jurídica Venezolana, 1980, pp.
23.
16 Sentencia del 18 de junio de 1963 de la Corte Suprema de Justicia,
publicada en Gaceta Oficial Extraordinario, Nro. 891 de fecha 26 de agosto
de 1963.
17 Existen incluso importantes discrepancias en la definición de la función
administrativa, sin embargo, existe cierto acuerdo entre los estudiosos de
30


la materia que en que la actividad administrativa es la actividad concreta
práctica desarrollada por el Estado para la inmediata obtención de sus
beneficios, mientras que la legislación y la justicia son actividades
exclusivamente jurídicas. Ver: SAYAGUES LASO, Enrique, OBCIT, pp. 40 y
ss.
18 PEÑA SOLÍS, José, Manual de Derecho Administrativo, Volumen
Segundo, Colección de Estudios Jurídicos, Tribunal Supremo de Justicia,
Caracas, 2001, pp. 546.
19 Publicada en Gaceta Oficial Nro. 37.305 de fecha 17 de octubre de 2001.
20 BREWER CARÍAS, Allan, Ley Orgánica de Administración Pública,
Colección de Textos Legislativos, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas,
2002, pp. 15.
21 Publicado en Gaceta Oficial Nro. 36.920 de fecha 28 de marzo de 2000.
22 Publicada en Gaceta Oficial Nro. 37.014 de fecha 15 de agosto de 2000.
23 De hecho, los artículos 266 y 355 establecen que el Tribunal Supremo
de Justicia es el más alto tribunal de la República y de la jurisdicción
constitucional.
24 PEÑA SOLÍS, José, OBCIT, pp. 707.
25 GENTOT, Michel, “Les autorités administratives indépendantes”,
Montchrestien, Paris, 1991, pp. 17 y 48.
26 SAYAGUES LASO, Enrique, OBCIT, 215.
27 ENTRENA CUESTA, Rafael, Curso de Derecho Administrativo, Volumen 1,
Editorial Tecnos, Madrid, 1990, pp. 85.
28 PEÑA SOLÍS, José, OBCIT, pp. 708. Es importante destacar que el autor
en un primer análisis considera que el Tribunal Supremo de Justicia es una
autoridad administrativa independiente, aunque advierte que se impone un
estudio más exhaustivo sobre la materia para llegar a tal conclusión.
29 Artículo 187 numeral 3 de la Constitución.
30 Artículo 254 de la Constitución.
31 Artículo 26 de la Constitución.
32 Artículo 254 de la Constitución.
33 Artículo 259 de la Constitución.
34 Artículo 5      literal h de la Normativa sobre Dirección, Gobierno y
Administración del Poder Judicial.
35 Artículos e literal f y 28 eiusdem.
36 Artículo 3 numeral 3 del Reglamento de la Comisión de Funcionamiento
y Reestructuración del Sistema Judicial (publicado en Gaceta Oficial Nro.
37.080 de fecha 17-11-2000, artículo 30 de la Normativa sobre la
Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial, artículos 24 y 25
del Decreto mencionado y Disposición Transitoria Cuarta numeral 5 de la
Constitución.
37 Artículo 20 del Reglamento de la Comisión de Funcionamiento y
Reestructuración del Sistema Judicial.
38 ENTRENA CUESTA, OBCIT, pp. 86.
39 Ver artículos 28 y 5 de la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y
Administración del Poder Judicial.
31


40 En este caso, la Comisión Judicial no actúa como subordinado de la Sala
Plena por ser un órgano consultivo: SAYAGUES LASO, Enrique, OBCIT, p.
217.
41 Artículo 259 de la Constitución. La jurisprudencia de forma reiterada ha
sostenido que no existen actos administrativos excluidos de control
jurisdiccional. Ver, por ejemplo, la sentencia de la Sala Político
Administrativa de fecha 19 de julio de 1984, recaída en el caso Alí Quiñónez
Medina, publicada en Revista de Derecho Público Nro. 19, Editorial Jurídica
Venezolana, Caracas, 1984, p. 122-124.
42 Esta ley como ya se indicó es aplicable a la Administración Pública del
Poder Judicial, en virtud de no existir una ley especial en esta materia.
43 Se hará referencia únicamente a los principios que rigen la
Administración Pública Central, ya que la Dirección Ejecutiva de la
Magistratura no tiene personalidad jurídica propia, por lo que no es un
órgano descentralizado, sino centralizado.
44 PEÑA SOLIS, José, OBCIT, pp. 344.
45 SAYAGUÉS LASO, Enrique, OBCIT, pp. 240 y ss.
46 Es importante aclarar que la doctrina y la jurisprudencia de forma
mayoritaria en Venezuela han considerado que la delegación de
atribuciones sólo implica la transferencia del ejercicio y no de la titularidad,
pero es sólo con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la
Administración Pública, que se establece este concepto de manera clara en
el derecho positivo venezolano.
47 PEÑA SOLÍS, José, OBCIT, pp. 254 y 255.
48 Ver: La responsabilidad del Estado por error judicial, en Memorias del
Congreso Latinoamericano de Derecho Procesal, pp. 69.
49 En este sentido, nosotros en un estudio anterior publicado en la Revista
Nro. 4 del Tribunal Supremo de Justicia, también sostuvimos que se trataba
de un órgano desconcentrado.
50 La Ley Orgánica de la Administración Pública caracteriza estos servicios
por contar con un fondo separado del Tesoro Nacional y estar dotados de
autonomía según el reglamento orgánico que lo cree. Sin dudas, la
Dirección Ejecutiva de la Magistratura tiene cierta autonomía de gestión,
pero no puede percibir ingresos propios.
51 SAYAGUÉS LASO, Enrique, OBCIT, pp. 244.
52 La Comisión Judicial, según el artículo 2 de la Normativa sobre la
Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial, es el órgano del
Tribunal Supremo de Justicia que ejerce las funciones de control y
supervisión de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. De conformidad
con el artículo 26 eiusdem, la Comisión Judicial está integrada por un
Magistrado de cada Sala, aunque los Presidentes de Salas no pueden
formar parte de la Comisión Judicial, salvo el Presidente del Tribunal
Supremo de Justicia.
53 En este aspecto, existe actualmente un proceder erróneo por parte de
estos órganos que hace más complejos sus procesos. En efecto, lo
procedente sería que estos órganos solicitaran a la Oficina de Planificación y
Presupuesto de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura si existe la
32


disponibilidad presupuestaria necesaria, y en caso afirmativo, pidieran a la
Comisión Judicial la autorización respectiva para comprometer los recursos
requeridos. En el supuesto de que la Comisión Judicial otorgara la
autorización correspondiente, simplemente la dependencia competente de
la Dirección Ejecutiva de la Magistratura debería proceder a lo conducente
sin necesidad de requerir la autorización al Comité Directivo, porque el
órgano superior jerárquico, es decir, el Tribunal Supremo de Justicia, ya
emitió la autorización necesaria. Sin embargo, actualmente las unidades
autónomas solicitan autorización nuevamente al Comité Directivo de la
Dirección Ejecutiva de la Magistratura.
54 El término “adscripción” se utiliza para indicar la relación que existe
entre un órgano descentralizado y el órgano de tutela. Sin embargo,
nuestra legislación lo ha usado aún en casos de relaciones entre órganos de
la Administración Central (por ejemplo, el caso de la Superintendencia para
la Promoción y Protección de la Libre Competencia), para indicar que el
órgano subordinado está sujeto a un control jerárquico atenuado.
55 Chapus, René, Droit Administratif General, Tome 1, Montchrestien, Paris
1994, p. 335.
56 De la Normativa sobre Dirección, Gobierno y Administración se
desprende que tanto la carrera judicial de los jueces como su formación
están a cargo de la Escuela Judicial, mientras que la carrera judicial del
resto de los servidores del Poder Judicial es competencia de la Dirección
Ejecutiva de la Magistratura. Sin embargo, se mantiene la duda sobre si
éste es realmente el órgano competente para la formación de los demás
funcionarios judiciales, ya que por una parte, el artículo 19 eiusdem indica
que es competencia de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura la
capacitación del recurso humano del Poder Judicial, y por la otra, el artículo
24 eiusdem dispone que la Escuela Judicial se encargará de la formación de
los “demás servidores judiciales”.
57 Artículo 24 del Decreto mediante el cual se dicta el Régimen Transitorio
del Poder Público y artículo 267 de la Constitución. De hecho ya existe un
anteproyecto de ley, que prevé la creación de los tribunales disciplinarios:
el Código de Ética del Juez venezolano o Jueza venezolana.
58 Artículo 20 del Reglamento de la Comisión de Funcionamiento y
Reestructuración del Sistema Judicial, publicado en Gaceta Oficial Nro.
37.080 de fecha 17 de noviembre de 2000.
59 Artículo 26 del Decreto mediante el cual se dicta el Régimen Transitorio
del Poder Público (publicado en Gaceta Oficial N 36.857 de fecha 27 de
diciembre de 2000.
60 En efecto, presenta las mismas características que las unidades
autónomas.
61 PEÑA SOLIS, José, OBCIT, cita a CHITTI y GRECO en la pp. 484.
62 CHAPUS, René, OBCIT, pp. 335 y 336.
63 Artículos 17 y 18 del Decreto sobre el Régimen de Transición del Poder
Público.
64 El Reglamento de la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del
sistema judicial, el Decreto de Reorganización del Poder Público (publicado
33


en Gaceta Oficial Nro. 36.772 de fecha 25 de agosto de 1999), el Decreto
sobre el Régimen de Transición del Poder Público, el Decreto de Medidas
Cautelares Urgentes de Protección del Sistema Judicial dictado por la
Asamblea Nacional Constituyente (publicado en Gaceta Oficial N 36.825 de
fecha 9 de noviembre de 1999), las Normas de Evaluación y Concursos de
Oposición para el Ingreso y Permanencia al Poder Judicial dictadas por la
Comisión de Funcionamiento y Reestructuración (publicada en Gaceta
Oficial N 36.910 de fecha 14 de marzo de 2000).
65 Artículo 5 literal f de la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y
Administración del Poder Judicial.
66 Artículo 30 de la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y
Administración del Poder Judicial y artículo 24 del Decreto mencionado.
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01 administración pública en el poder judicial

  • 1. 1 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL PODER JUDICIAL1 Laura Louza Scognamiglio SUMARIO Introducción I. La evolución del principio de separación de poderes y hacia la búsqueda en el derecho positivo venezolano de una Administración Pública en el Poder Judicial. II. La organización administrativa del Poder Judicial. El Tribunal Supremo de Justicia. La Dirección Ejecutiva de la Magistratura. Los demás órganos administrativos del Poder Judicial. III. El Régimen jurídico del Poder Judicial La autonomía funcional. La autonomía administrativa. La autonomía financiera. Conclusiones LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL PODER JUDICIAL La Constitución de 1999 introdujo cambios sustanciales en la organización del Poder Judicial y en la concepción de la administración de justicia en Venezuela. La razón de este replanteamiento del Poder Judicial a nivel constitucional responde – sin lugar a dudas – a que el Poder Judicial era el más ineficiente y cuestionado de los Poderes Públicos. En efecto, la “cenicienta de los Poderes”3 era unánimemente criticada por la ineficiencia en la prestación del servicio de justicia y la ausencia de una política judicial nacional. El diagnóstico sobre los problemas del Poder Judicial señalaba a la estructura y organización de la administración y gobierno del Poder Judicial, como una de las causas de su fracaso institucional4. En efecto, bajo la vigencia de la Constitución de 1961 la función de gobierno y administración de los tribunales de la República se encontraba a cargo de un órgano ajeno al Poder Judicial: el Consejo de la Judicatura (artículo 217); y por otra parte, la Corte Suprema de Justicia, la más alta instancia judicial del país, que era administrativamente diferente e independiente del Consejo de la Judicatura y del resto del Poder Judicial. No obstante esto, algunas leyes le otorgaban competencias de gobierno y administración5, e incluso, le asignaban la potestad de nombrar algunos miembros del Consejo de la Judicatura, lo que colocaba a la Corte Suprema de Justicia en una aparente posición de superioridad respecto de aquel, y esto condujo a que en los años anteriores a la Constitución de 1999, existiera la tesis de que la Corte
  • 2. 2 Suprema de Justicia debía ser el órgano de coordinación de la política judicial nacional6. Es por lo anterior que la Constitución de 1999, replantea el sistema de administración y gobierno del Poder Judicial, eliminando al Consejo de la Judicatura y otorgando al Poder Judicial, y particularmente, a su máxima autoridad, el Tribunal Supremo de Justicia, el poder necesario para formular sus políticas y ejecutarlas. Así, además de las funciones típicamente jurisdiccionales, la nueva Constitución asigna al Tribunal Supremo de Justicia importantes competencias administrativas, típicas más bien de un órgano del Poder Ejecutivo, constituyéndole en el órgano rector del Poder Judicial7 (artículo 267 de la Constitución). Esta innovación constitucional parece antagonizar con conceptos básicos clásicos del derecho constitucional, como el principio de separación de poderes8. En efecto, el otorgamiento de funciones típicamente administrativas al Poder Judicial, cuando su función es la jurisdiccional, no parece – a primera vista - acorde a la concepción originaria del principio de separación de poderes. De igual forma, parece reñido con la concepción clásica de este importante principio, la creación de órganos meramente administrativos en el seno del Poder Judicial. Así las cosas, el objetivo de este estudio es determinar si la nueva Constitución realmente crea una Administración Pública en el Poder Judicial y cómo encuadra ello en la concepción clásica de la organización del Estado. Con ese propósito, se analizará, en primer lugar, (i) la evolución del principio de separación de poderes y las normas constitucionales y legales que regulan a la Administración Pública y al Poder Judicial; sucesivamente, (ii) la organización del Poder Judicial para el ejercicio de las competencias administrativas, y finalmente, (iii) el régimen jurídico que regula el ejercicio de esas competencias. I. La evolución del principio de separación de poderes: hacia la búsqueda de una Administración Pública del Poder Judicial en el derecho positivo venezolano Tradicionalmente, se ha identificado a la Administración Pública con el Poder Ejecutivo, al definirla como el conjunto de órganos y personas que realizan las tareas administrativas del Estado9 y, al Poder Ejecutivo, como el Poder del Estado que, según el principio de separación de poderes, ejecuta esas tareas. En efecto, la concepción originaria del principio de separación de poderes postulaba una división de funciones entre los poderes del Estado, en virtud de la cual a cada poder le correspondía una función estatal, y como
  • 3. 3 consecuencia de ello, al Poder Ejecutivo se le atribuía la función de administración o de ejecución de las leyes10 (por ello, el nombre de Ejecutivo11). No obstante, la aplicación del principio de separación de poderes nunca fue absoluta12, porque siempre existió la necesidad de una colaboración entre los poderes para lograr los fines estatales, lo que trajo como consecuencia que los diferentes poderes no ejecutaran con exclusividad la función originalmente asignada. En el ámbito del Poder Ejecutivo, se encuentran importantes ejemplos a lo largo de la historia. Así, en Francia bajo la Revolución, se estableció el principio de la separación de las autoridades administrativas y judiciales, según el cual, los reclamos contra la Administración Pública debían ser resueltos por el mismo Poder Ejecutivo, otorgándole funciones jurisdiccionales13. En esa misma línea, durante la Primera Guerra mundial en Europa, se atribuyeron funciones legislativas al Poder Ejecutivo al permitirle dictar decretos-leyes, con la finalidad de adoptar medidas expeditas para resolver situaciones de emergencia14. También, en Venezuela, a partir de 1970, se crearon órganos del Poder Ejecutivo con funciones jurisdiccionales, como las Inspectorías del Trabajo o las Comisiones Tripartitas. Es por lo anterior que ya en la primera mitad del siglo XIX los constitucionalistas de la época se habían percatado que las Constituciones, sancionadas en Europa y en América, no recogían el principio de separación de poderes en la forma en que había sido concebido, al otorgar a cada poder del Estado una actividad distinta a la propia. Por ello, surgió en Alemania la teoría formal-substancial, según la cual “a cada uno de los conjuntos orgánicos llamados Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, el derecho positivo le asigna una función de manera principal, pero tal poder puede desempeñar las demás funciones de manera secundaria o accesoria”.15 Es en tal concepción en la que se ha inscrito el derecho positivo venezolano, y de hecho, a partir de 1960, el máximo tribunal y la doctrina de manera reiterada han reconocido que en el ordenamiento jurídico venezolano la división de los poderes no coincide plenamente con la separación de las funciones, ya que se otorgan potestades típicamente administrativas al Poder Legislativo y aún jurisdiccionales; al Poder Judicial funciones administrativas, y al Poder Ejecutivo funciones jurisdiccionales, siendo sólo exclusiva la forma en que esas funciones se manifiestan en cada uno de los poderes16.
  • 4. 4 Así, por ejemplo, en el ámbito del Poder Judicial, en sentencia de fecha 19 de julio de 1984, la Sala Político Administrativa en el asunto Alí Quiñónez Medina, declaró sobre la naturaleza jurídica de las medidas disciplinarias y las relativas a la administración de personal dictadas por los jueces lo siguiente: “tanto la doctrina como la jurisprudencia reconocen que cuando los órganos del Poder Judicial toman alguna medida relativa a la administración de su personal (v.gr. nombramiento, destituciones, permisos, etc.) o a la organización del tribunal (reglamentos), o al orden y respeto en el recinto de los tribunales (sanciones correctivas o disciplinarias), no están resolviendo una controversia entre partes declarando el derecho aplicable con fuerza de verdad legal (función jurisdiccional), sino actuando como sujetos de derecho en una determinada relación jurídica, como gestores del interés público y, por consiguiente, las declaraciones de voluntad que emitan en cualquiera de los supuestos anotados son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional”. En relación con el Poder Ejecutivo, en sentencia de fecha 10 de enero de 1980, esa misma Sala, en el caso Miranda Entidad de Ahorro y Préstamo, admitió que las Comisiones Tripartitas, órganos administrativos del Poder Ejecutivo creados para dirimir los conflictos entre los trabajadores despedidos y los patronos, ejercían funciones propias del Poder Judicial, en los siguientes términos: “la función jurisdiccional, si bien es propia de los órganos judiciales, no es una función privativa y exclusiva de ellos, pues los otros órganos estatales también la ejercen, pero lo que sí es una función privativa y exclusiva de los tribunales es el ejercicio de la función jurisdiccional en una forma determinada”. Basado en lo anterior, resulta evidente que en la actualidad la identificación de una función estatal con un Poder del Estado es cuestionable, y por ello, también la identificación de la función administrativa17 con el Poder Ejecutivo. Es más, al entenderse a la Administración Pública como el conjunto de órganos y personas que realizan las tareas administrativas del Estado, y existiendo otros poderes del Estado que las ejecutan se puede concluir que la Administración Pública no forma parte sólo del Poder Ejecutivo, y que poderes distintos al Ejecutivo pueden tener una Administración Pública con las consecuencias jurídicas que de ello se deriven. Sin embargo, para llegar a esa conclusión en el caso de Venezuela y particularmente, en torno a la posible existencia de una Administración Pública en el Poder Judicial venezolano, se debería primero revisar en la Constitución, aprobada en 1999, el concepto de Administración Pública, su vinculación con el Poder Ejecutivo y las competencias del Poder Judicial.
  • 5. 5 Para ello, como punto de partida de la tesis mencionada, debe determinarse si la Constitución actual consagra una colaboración entre los poderes para el ejercicio de las funciones estatales, porque en caso contrario, es decir, que se estableciera una separación rígida entre poderes y funciones, sería cuesta arriba afirmar que un poder distinto al Ejecutivo, al que le corresponde por esencia la función administrativa, ejecutara esa función, y por tanto, que la Administración Pública no dependiera exclusivamente de él. En tal sentido, el artículo 136 eiusdem, al igual que el de la Constitución de 1961, reza lo siguiente: “cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado”. De este modo, se cumple con la premisa fundamental de la tesis mencionada, ya que el artículo citado admite la colaboración entre los Poderes Públicos en la ejecución de los fines del Estado, por lo que un poder distinto al Ejecutivo, como por ejemplo el Poder Judicial, podría tener asignada funciones administrativas. Sucesivamente, la Constitución en el artículo 141, ubicado en el capítulo referido a las disposiciones fundamentales del Poder Público, define a la Administración Pública como un órgano que está al servicio de los ciudadanos en el ejercicio de la función pública con sujeción a la ley y al derecho. La mencionada norma constitucional se distancia de la tendencia de la anterior Constitución, en la cual no se regulaba de manera expresa a la Administración Pública, y además, porque se refiere a la Administración Pública en el capítulo relacionado con todos los poderes públicos, y no únicamente en el capítulo del Poder Ejecutivo. Como consecuencia de ello, pareciera que la Constitución de 1999 no vincula a la Administración Pública a un poder público específico, sino a todos, lo que abona a favor de la tesis antes sostenida. Sin embargo, el artículo 239 numeral 2 eiusdem, que otorga al Vicepresidente de la República la coordinación de la Administración Pública Nacional según las instrucciones del Presidente, pareciera indicar lo contrario. En ese orden de ideas, tal como señala JOSÉ PEÑA SOLIS, hay que entender que debe existir una vinculación de la Administración Pública con el Poder Ejecutivo, por ser el órgano que como tarea principal ejecuta la función administrativa, aunque, no toda la Administración Pública se inserte en el Poder Ejecutivo18. En ese orden de ideas es que la reciente Ley Orgánica de la Administración Pública19 admite su aplicación a órganos que no forman parte del Poder Ejecutivo, y en tal sentido, BREWER CARÍAS afirma que “en cuanto a la Administración Pública que conforman los demás órganos del Poder Público
  • 6. 6 Nacional, es decir, los que a nivel nacional ejercen el Poder Judicial..., las disposiciones de la Ley Orgánica sólo se les aplican supletoriamente”20. No obstante, no es hasta llegar a la lectura del capítulo relativo al Poder Judicial, que se puede arribar a una conclusión definitiva sobre este aspecto. En efecto, sólo si la Constitución le otorgara potestades administrativas al Poder Judicial no cabría duda que este Poder ejecuta una función administrativa, por tanto, que en él se encuentran órganos administrativos, y así una Administración Pública. Al respecto se observa, que como ya se indicó, la Constitución de 1999 en una postura diametralmente distinta a la anterior resuelve la problemática de la administración del Poder Judicial, y se la atribuye al mismo Poder Judicial. De hecho, llega a eliminar al Consejo de la Judicatura -el órgano administrativo de los tribunales que no formaba parte del Poder Judicial según la Constitución de 1961 ni de ningún otro poder, y que por ello se calificaba como un órgano con autonomía funcional- y crea una administración en el seno del Poder Judicial, dándole a éste potestades típicamente administrativas. En tal sentido, el artículo 267 eiusdem otorga al Tribunal Supremo de Justicia –máximo representante del Poder Judicial y más alto tribunal de la República- la dirección, gobierno y administración de ese poder, y además, prevé la creación de un órgano meramente administrativo en la estructura del Poder Judicial que ejecuta únicamente funciones administrativas: la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. De este modo, parece evidente que en el vigente ordenamiento jurídico venezolano se prevé la existencia, en el seno del Poder Judicial, de órganos que ejercen funciones administrativas como actividad principal. Así es posible concluir que, cuando menos funcionalmente hablando, en nuestro ordenamiento constitucional se ha consagrado una Administración Pública en el Poder Judicial, y de este modo, la función administrativa ha dejado de ser - como lo era en el pasado - una actividad accesoria del Poder Judicial, para convertirse en una actividad necesaria para el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, según se verá en lo sucesivo. II. La organización administrativa del Poder Judicial La Constitución de 1999, el Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente sobre el Régimen de Transición del Poder Público21 y la Normativa del Tribunal Supremo de Justicia sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial22, son los instrumentos jurídicos que otorgan funciones administrativas al Poder Judicial y crean los órganos que las ejercen. Así, la Constitución de 1999 atribuye al órgano del Poder Público, que por esencia ejerce funciones jurisdiccionales –el Tribunal Supremo de
  • 7. 7 Justicia23- competencias típicamente administrativas, como son las de gobierno del Poder Judicial; administración y ejecución presupuestaria; nombramiento, supervisión y control de personal. En tal sentido, la Constitución prevé en su artículo 255 que “el nombramiento y juramento de los jueces corresponde al Tribunal Supremo de Justicia”, y en su artículo 267 le otorga “la dirección, el gobierno y la administración del Poder Judicial, la inspección y vigilancia de los tribunales de la República y de las Defensorías Públicas, así como “la elaboración y ejecución de su propio presupuesto y del presupuesto del Poder Judicial”. El artículo 267 eiusdem, además exhorta al Tribunal Supremo de Justicia a crear la Dirección Ejecutiva de la Magistratura “para el ejercicio de tales atribuciones”, es decir, de las mencionadas en el primer aparte del artículo antes transcrito. Adicionalmente, existen otros organismos en el Poder Judicial, a los cuales el Decreto sobre el Régimen de Transición del Poder Público y la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial dan importantes competencias administrativas, que se pueden clasificar en dos tipos: “las unidades autónomas” y “las comisiones”. “Las unidades autónomas” son: la Inspectoría General de Tribunales, el Servicio Autónomo de Defensa Pública y la Escuela Judicial, y “las comisiones” son la Comisión de Evaluación y Concursos y la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración. A continuación, se analizarán con detenimiento las competencias y naturaleza jurídica del Tribunal Supremo de Justicia, así como las de los demás órganos mencionados, haciéndose especial referencia a su relación con el Tribunal Supremo de Justicia. 2.1. El Tribunal Supremo de Justicia La Constitución en las normas ya comentadas, los artículos 255 y 267, otorga al Tribunal Supremo de Justicia importantes funciones administrativas, que indican que este organismo es además del más alto tribunal de la República, un órgano de la Administración Pública del Poder Judicial. Aunque respecto de las competencias señaladas en el artículo 267 surge la duda si deben ser ejercidas por el Tribunal Supremo de Justicia o por la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, lo que aclararemos más adelante, no cabe duda que tal como establece la norma constitucional corresponden al Tribunal Supremo de Justicia.
  • 8. 8 Ahora bien, el otorgamiento de competencias administrativas de tal importancia a un órgano típicamente jurisdiccional llama la atención, y por ello, se considera necesario dilucidar a qué tipo de modelo organizativo responde el Tribunal Supremo de Justicia dentro de la Administración Pública del Poder Judicial. ¿Se trata de un órgano de los que la doctrina y la jurisprudencia han denominado “con autonomía funcional”?, o más bien, ¿es una autoridad administrativa independiente?; o ¿es la máxima jerarquía de los órganos de la Administración Pública del Poder Judicial?, o incluso, ¿un órgano jurisdiccional que ha delegado la competencia administrativa en otros organismos como la Dirección Ejecutiva de la Magistratura? Para responder a estas interrogantes, haremos un breve análisis de cada una de las categorías señaladas, para luego determinar si el Tribunal Supremo de Justicia encuadra en alguna de ellas. La doctrina nacional y la jurisprudencia han caracterizado a los órganos con autonomía funcional por ser de origen constitucional o legal; tener autonomía funcional, administrativa y financiera, y, no tener dependencia ni jerárquica, ni de ninguna otra naturaleza con ningún Poder Público en particular, y por ejemplo, entre éstos se ha identificado de forma tradicional a la Contraloría General de la República. Sin embargo, el administrativista venezolano JOSÉ PEÑA SOLÍS ha observado que esta categoría conceptual se ha trazado sin mayores estudios sobre “la naturaleza de estos órganos, la dimensión o grado de la autonomía concebida como instrumento básico para garantizar su libertad o independencia en el ejercicio de sus funciones, y en definitiva otros elementos que contribuían a definir esta categoría de órganos”, y por ello, la doctrina y la jurisprudencia no se han percatado de que se trata de autoridades administrativas independientes24. Es necesario destacar que las autoridades administrativas independientes surgen en Europa como una clase de órgano público sin personalidad jurídica propia, pero atípico, por no estar inserto en la estructura de ningún Poder Público y no estar sujeto ni al control jerárquico, ni al de tutela. Se trata de organismos públicos de origen legal o constitucional con la competencia de regular sectores relevantes de orden social o económico o de vigilar el respeto de los derechos de los ciudadanos, y que gozan de una importante autonomía de gestión, garantizada, entre otros, por la estabilidad en el cargo de sus máximas autoridades y la ausencia de mecanismos de control respecto de ellos25. Por su parte, los órganos de la Administración Pública Central generalmente se caracterizan por ejercer competencias administrativas con la personalidad jurídica del Estado y sin autonomía de gestión, sujetos a un
  • 9. 9 importante control jerárquico, que es la relación que vincula a esos órganos mediante poderes de subordinación para asegurar la unidad de acción, siendo el máximo jerarca el que tiene los poderes de administración necesarios para cumplir las tareas y cometidos estatales, y mediante normas reglamentarias, encauzar la acción de sus subordinados26. La delegación a su vez “consiste en un acto en virtud del cual un órgano administrativo transfiere a otro jerárquicamente subordinado el ejercicio de funciones que tiene atribuidas de forma alternativa conservando la titularidad sobre las mismas”27 (Negritas nuestras). Para establecer en qué categoría de las antes descritas se ubica el Tribunal Supremo de Justicia, como órgano administrativo del Poder Judicial, es importante tener presente el artículo 267 ya comentado, y además, traer a colación el artículo 254 de la Constitución según el cual, “el Poder Judicial es independiente y el Tribunal Supremo de Justicia gozará de autonomía funcional, financiera y administrativa”. De una primera lectura de la norma constitucional antes citada, en conjunción con las ya comentadas, podría inferirse que el Tribunal Supremo de Justicia es un órgano con autonomía funcional, o para ser más exactos, una autoridad administrativa independiente, siguiendo la tesis de José Peña Solís de que en realidad los órganos con autonomía funcional son autoridades administrativas independientes28. En efecto, el Tribunal Supremo de Justicia al igual que las autoridades administrativas independientes no tiene personalidad jurídica propia, sino la de la República; es independiente de los otros órganos del Poder Público; sus representantes, los Magistrados, son elegidos de forma de garantizar su estabilidad e imparcialidad; ejerce funciones administrativas; no está sujeto al control del Poder Ejecutivo, y se podría decir que, salvo por la información que el Poder Legislativo le puede solicitar como administrador del Poder Judicial29, tampoco está sujeto a su control; tiene libertad para actuar en su esfera de competencia constitucional sin ningún control jerárquico o de tutela, y tiene autonomía administrativa, funcional y financiera30. No obstante, el Tribunal Supremo de Justicia no presenta dos características esenciales de las autoridades administrativas independientes. En efecto, el Tribunal Supremo de Justicia está inserto en un Poder Público, en este caso el Judicial, cuando en cambio las autoridades administrativas independientes no pertenecen a ningún poder público en particular, siendo simplemente parte del aparato estatal. Además, al Tribunal Supremo de Justicia no se le otorgaron potestades administrativas para regular sectores relevantes de orden social o económico o para vigilar el respeto de los derechos de los ciudadanos a través del ejercicio de potestades administrativas, que es el motivo por el que se crean esas
  • 10. 10 autoridades, sino para administrarse de forma autónoma, y así, garantizar un ejercicio más eficiente de la función jurisdiccional. De tal forma, en nuestra opinión, la independencia del Poder Judicial y la autonomía funcional, administrativa y financiera de su máxima autoridad, el Tribunal Supremo de Justicia, consagradas en el artículo 254 de la Constitución, tienen la finalidad de fortalecer este poder en sus funciones jurisdiccionales, siendo dicha autonomía no más que un medio para garantizar el ejercicio adecuado de las funciones jurisdiccionales por el Poder Judicial. Esto lo corrobora, la exposición de motivos de la Constitución cuando establece en el capítulo relativo al Poder Judicial lo siguiente: “El Estado democrático y social de Derecho y de Justicia consagrado por la Constitución, al implicar fundamentalmente, división de los poderes del Estado, imperio de la Constitución y las leyes como expresión de la soberanía popular, sujeción de todos los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, y garantía procesal efectiva de los derechos humanos y de las libertades públicas, requiere la existencia de unos órganos que institucionalmente caracterizados por su independencia, tengan la potestad constitucional que les permita ejecutar y aplicar imparcialmente las normas que expresan la voluntad popular, someter a todos los poderes públicos, al cumplimiento de la Constitución y las leyes, controlar la legalidad de la actuación administrativa y ofrecer a todas las personas tutela efectiva en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos. El conjunto de órganos que desarrollan esa función constituyen el Poder Judicial...” Asimismo, la tesis mencionada se confirma al notar la relevancia que la Constitución da al carácter de servicio público de la administración de justicia, cuando establece que la justicia debe ser “gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles”31, y consagrar la responsabilidad personal de los jueces32 y del Estado en la administración de justicia33, lo que obliga en contrapartida, a crear los mecanismos para que el Poder Judicial pueda responder a ese llamado de eficiencia y transparencia, gozando de la autonomía necesaria para ello. Por tanto, el Tribunal Supremo de Justicia no es más que la máxima jerarquía de la Administración Pública del Poder Judicial, de hecho, es el que tiene los poderes de administración necesarios para cumplir las tareas y cometidos estatales, y en virtud de ello, está facultado mediante normas reglamentarias para crear órganos administrativos y encauzar sus acciones.
  • 11. 11 ¿Pero al crear esos órganos administrativos y en particular, la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, a que alude la norma constitucional, el Tribunal Supremo de Justicia se desprende del ejercicio de esas funciones y se transforma únicamente en un órgano jurisdiccional? La respuesta es negativa, porque la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial, que es el acto mediante el cual el Tribunal Supremo de Justicia crea y regula los órganos administrativos del Poder Judicial, otorga al Tribunal un importante control jerárquico sobre sus subordinados, a través de dos órganos propios: la Sala Plena y la Comisión Judicial. La Sala Plena, es la máxima autoridad administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, y en consecuencia, del Poder Judicial, y como tal tiene las siguientes potestades derivadas del control jerárquico, establecidas en el artículo 28 eiusdem: - El poder de nombramiento y remoción de las altas autoridades de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, la Inspectoría General de Tribunales, la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración, el Servicio de Defensa Pública, la Escuela Judicial y la Comisión Coordinadora de Evaluación y Concursos para el Ingreso y Permanencia en el Poder Judicial (artículos 30 y 28 literales b, k y j). Asimismo, tiene la competencia para nombrar y remover al personal de los órganos administrativos mencionados, salvo en el caso de los funcionarios de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, a cuyos diretivos el Tribunal ha delegado esa facultad34. - El poder de instrucción sobre esos órganos, al ser competente para establecer la normativa que regirá su funcionamiento interno y dictar sus políticas. Aunque, este poder ha sido delegado en parte a la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, al tener ésta la facultad de proponer su normativa interna, así como de celebrar los contratos que se requieran para el funcionamiento del Poder Judicial, dentro de los límites de la delegación financiera del Tribunal Supremo de Justicia.35 Igualmente, la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración tiene importantes competencias en materia de su organización y funcionamiento, así como de la Defensa Pública.36 - El poder de modificación y anulación de las decisiones de los órganos inferiores, porque pese a que la norma no lo indica, se presume al ser el órgano superior. No obstante, las decisiones de la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración agotan la vía administrativa, y son revisadas en vía jurisdiccional por la Sala Político Administrativa37. Por su parte, la Comisión Judicial, de conformidad con los artículos 26 y 27 de la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial, está integrada por seis Magistrados en representación de cada una
  • 12. 12 de las distintas Salas del Tribunal Supremo de Justicia. Los miembros de la Comisión Judicial son elegidos en la misma oportunidad que la Junta Directiva del Tribunal y de las Salas. No obstante, los Presidentes de Salas no pueden formar parte de la Comisión, salvo por el Presidente del Tribunal Supremo de Justicia, quien además representa a la Sala que preside. El Vicepresidente de la Comisión es designado por la Sala Plena. Según el artículo 2 eiusdem, la Comisión Judicial es creada como un“órgano del Tribunal Supremo de Justicia, con la finalidad de que ejerza por delegación las funciones de control y supervisión de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura y las demás previstas en esta Normativa”, y es en ese orden de ideas, que el artículo 28 eiusdem le atribuye las siguientes competencias: a) “Aprobar la normativa que corresponde dictar a la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. b) Proponer a la Sala Plena el nombramiento y remoción de los tres Directores que integran el Comité Directivo de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. c) Designar y sustituir al Coordinador del Comité Directivo de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. d) Proponer a la Sala Plena las políticas que debe seguir la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. e) Presentar a la Sala Plena, para su discusión y aprobación los proyectos de presupuesto del Poder Judicial, tanto ordinarios como extraordinarios. f) Mantener informada a la Sala Plena, en forma periódica, sobre sus actuaciones y las de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. g) Evaluar, cuando menos trimestralmente, los informes que sobre los resultados de su gestión le presente el Comité Directivo de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. h) Proponer a la Sala Plena la normativa sobre la organización y el funcionamiento de la Inspectoría General de Tribunales, del Servicio de Defensa Pública y de la Escuela Judicial. i) Ejercer el control sobre la Inspectoría General de Tribunales, del Servicio de Defensa Pública y de la Escuela Judicial. j) Proponer a la Sala Plena los candidatos para la designación del Inspector General de Tribunales y de su suplente. Igualmente podrá proponer su remoción. k) Proponer a la Sala Plena los candidatos para la designación del Director del Servicio de la Defensa Pública y para la designación de su suplente. Igualmente podrá proponer su remoción. l) Proponer a la Sala Plena los candidatos para la designación del Director de la Escuela Judicial. Igualmente podrá proponer su remoción”. Así, de la norma antes transcrita se deduce que la Comisión Judicial tiene una función contralora sobre los órganos administrativos del Poder Judicial, es decir, como superior jerarca de los mismos, la cual a su vez es producto
  • 13. 13 de una delegación de competencias de la Sala Plena Por ello es que la Comisión Judicial, puede ejercer funciones de control jerárquico sólo en las materias expresamente delegadas por la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial38, como son: la remoción de uno de los Directores de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, y el control de la gestión de este organismo y de las unidades autónomas39. Es evidente entonces que las decisiones emanadas de la Comisión Judicial en ejercicio de las competencias señaladas pueden ser revisadas por la Sala Plena. También, resalta de las disposiciones del artículo 28 de la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración la función consultiva de la Comisión Judicial respecto de la Sala Plena en el ejercicio de los poderes funcionarial, de dirección, de instrucción, que la Sala Plena tiene respecto de los órganos subordinados. En efecto, la Comisión Judicial tiene la obligación de proponer a la Sala Plena los candidatos para el nombramiento de las máximas autoridades de los órganos administrativos del Poder Judicial, así como proponerle su remoción; las políticas que debe seguir la Dirección Ejecutiva de la Magistratura; presentarle los proyectos de presupuesto del Poder Judicial y la Normativa de los órganos administrativos del Poder Judicial, salvo la de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura que la Comisión puede aprobar directamente40. Ahora bien, si es la Sala Plena la máxima autoridad jerárquica de la Administración Pública del Poder Judicial, y no la Comisión Judicial, entonces ¿quién ejerce el control jurisdiccional sobre los actos de la Administración Pública del Poder Judicial, siendo que él mismo los dicta, los controla y los revisa? ¿Esto significa que hemos regresado a los tiempos de la justicia retenida francesa, donde las decisiones de la Administración no tenían control jurisdiccional? Por tratarse del control jurisdiccional de actos administrativos y habida cuenta de que ningún acto administrativo puede estar excluido del control jurisdiccional41, pareciera que un tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa debería ser el competente para conocer de los recursos de nulidad o carencia que se interpongan contra aquellos. En tal sentido, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 259 y 266 numerales 4 y 5 de la Constitución, así como en el artículo 42 ordinales 9 y 12 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el tribunal competente es la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. En efecto, según el ordinal 9 del artículo 42, la Sala Político Administrativa conoce de los recursos de nulidad contra los actos generales de los órganos unipersonales o colegiados del Poder Público, y conforme al ordinal 12 del mismo artículo, contra los actos administrativos generales o individuales de
  • 14. 14 órganos con jerarquía constitucional, como sin duda es la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia. Sin embargo, lo antes expresado no parece ser la solución para garantizar que esos actos no estén excluidos del control jurisdiccional. En efecto, los Magistrados de la Sala Político Administrativa actuarían como juez y parte: como parte, al ser miembros de la Sala Plena y haber participado en la toma de esa decisión; y sucesivamente, como jueces, al ser miembros de la Sala Político Administrativa. Ello evidentemente traería como consecuencia la inhibición de todos los Magistrados de la Sala y la convocatoria de los Suplentes para conocer del caso. La dificultad de ejercer el control jurisdiccional contra los actos administrativos del Tribunal Supremo de Justicia, es una de las consecuencias de haber otorgado funciones administrativas tan importantes a este organismo, quien es también la más alta instancia judicial, sin embargo, es evidente que la ley que se dicte sobre la materia será la que en definitiva establecerá el régimen más acertado, y la experiencia y el tiempo, sin dudas, presentarán una solución a este problema. 2.2. La Dirección Ejecutiva de la Magistratura La Dirección Ejecutiva de la Magistratura es el otro órgano administrativo del Poder Judicial y aún cuando no es creado constitucionalmente, la máxima norma “ordena” su creación. En efecto, el artículo 267 eiusdem, exhorta al Tribunal Supremo de Justicia a crear la Dirección Ejecutiva de la Magistratura “para el ejercicio de tales atribuciones”, es decir, de las mencionadas en el primer aparte del artículo, que como ya se indicó son: “la dirección, el gobierno y la administración del Poder Judicial, la inspección y vigilancia de los tribunales de la República y de las Defensorías Públicas”, así como,“la elaboración y ejecución de su propio presupuesto y del presupuesto del Poder Judicial”. Acatando este exhorto, el Tribunal Supremo de Justicia dictó la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial, que en su artículo 1 crea la Dirección Ejecutiva de la Magistratura y la define “como órgano auxiliar del Tribunal Supremo de Justicia, con la finalidad de que ejerza por delegación las funciones de dirección, gobierno y administración del Poder Judicial” (Negritas nuestras). Ahora bien, dentro del marco de los principios que rigen la organización administrativa en Venezuela, ¿a qué figura jurídica responde la exhortación de una norma constitucional de crear un órgano, en este caso, la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, para el ejercicio de las competencias del Tribunal Supremo de Justicia, y la posterior creación de ese organismo a través de una delegación de atribuciones mediante un acto de carácter
  • 15. 15 normativo, como es la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial? Para dar respuesta a esta interrogante, haremos referencia a los principios establecidos en la Ley Orgánica de la Administración Pública42 sobre la transferencia de competencias entre los órganos de la Administración Pública Central43. En tal sentido, la Ley Orgánica de la Administración Pública prevé fundamentalmente tres modalidades de transferencia de competencias entre los órganos de la Administración Pública Central: la desconcentración funcional, la delegación interorgánica y la delegación de gestión o de firmas. La desconcentración funcional, según el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, se verifica cuando se transfiere la atribución, mediante acto normativo, y la persona jurídica en cuyo nombre actúa el órgano desconcentrado, es responsable patrimonialmente por el ejercicio de la atribución o el funcionamiento del servicio público, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a los funcionarios encargados de la gestión del servicio público. A este respecto, JOSÉ PEÑA SOLÍS aclara que la desconcentración funcional implica la transferencia de la titularidad y el ejercicio de las competencias a través de un acto normativo, y que es inútil el establecimiento en la norma citada de la responsabilidad de la persona jurídica en nombre de la cual se actúa, ya que así está previsto por la Constitución en el artículo 14044. Además, SAYAGUÉS LASO indica que la característica clave de la desconcentración es que el órgano desconcentrado es creado por ley y sus competencias son asignadas por un acto de rango legal, de manera que goza de una importante autonomía de gestión al no poder el jerarca afectar su existencia45. En el marco de la desconcentración funcional, es importante señalar que la Ley Orgánica de la Administración Pública hace también referencia a los servicios autónomos sin personalidad jurídica, que según el artículo 93 eiusdem tienen autonomía funcional y capacidad de autofinanciarse. La delegación interorgánica, de conformidad con los artículos 34 y 35 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, no es más que el otorgamiento de atribuciones por un acto administrativo individual (resolución) de los superiores jerárquicos a sus subordinados, siendo el funcionario al que se le ha delegado la atribución responsable por su ejecución, pero los actos derivados del ejercicio de las atribuciones delegadas, a los efectos de los recursos correspondientes, se consideran dictados por el delegante. En este orden de ideas, en este caso sólo se transfiere el ejercicio de la
  • 16. 16 competencia y no la titularidad, lo que se hace mediante un acto no normativo o individual46. En efecto, tal como señala PEÑA SOLÍS los actos del órgano delegado se consideran dictados por el delegante, lo que implica -que si éste fuera el jerarca- no se puede ejercer el recurso jerárquico contra ellos, sino el de reconsideración47. La delegación de gestión o de firmas, de acuerdo con el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, faculta a delegar la gestión de ciertas atribuciones y la firma de los documentos del órgano delegante; además según esa norma, la delegación debe ser adoptada por resolución y puede ser revocada en cualquier momento. En virtud de lo expuesto, se puede afirmar que la Dirección Ejecutiva de la Magistratura no es más que un órgano delegado del Tribunal Supremo de Justicia, lo que la constituye en una dirección administrativa del Tribunal. En efecto, la Constitución faculta al Tribunal Supremo de Justicia para atribuirle el ejercicio de las competencias señaladas en el artículo 267 y establece que la titularidad de las mismas corresponde al Tribunal. Y es en ese orden de ideas, que el Tribunal Supremo de Justicia, mediante la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial, crea la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, y en su artículo 1 expresamente señala que se trata de un órgano auxiliar a quien delega el ejercicio de sus atribuciones. No obstante, esta delegación se produce en unos términos que la pueden asemejar a una desconcentración, por las siguientes razones: a) la delegación se ha hecho a través de un acto normativo y no por una resolución, lo que le da cierto carácter de permanencia; b) se han delegado importantes poderes de administración que otorgan cierta autonomía de gestión a la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, y c) una norma constitucional obliga al Tribunal Supremo de Justicia a delegar el ejercicio de sus atribuciones a la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, al indicar que el Tribunal Supremo de Justicia: “para el ejercicio de tales atribuciones, el Tribunal Supremo de Justicia creará”, es decir, debe crear, lo que ocasiona que el Tribunal Supremo de Justicia no puede delegar esas atribuciones a otro órgano diferente, y da cierta garantía de existencia a la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. Sin dudas, que las líneas entre la delegación interorgánica y la desconcentración funcional en el caso de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura son tenues, así por ejemplo, ROMÁN DUQUE CORREDOR48 ha sostenido que la Dirección Ejecutiva de la Magistratura con base en su autonomía es un órgano desconcentrado49, y más específicamente, un servicio autónomo sin personalidad jurídica50.
  • 17. 17 Esto es porque en realidad la descentralización, entendida en sentido lato, es decir, como la potestad del jerarca de transferir sus competencias a otro órgano, es un asunto de grado, y se puede pasar de un modelo a otro, más o menos centralizado, de un momento a otro51; sin embargo, es importante aclarar que existen diferentes consecuencias jurídicas si se trata de una delegación o de una desconcentración. En efecto, si se trata de una delegación, tal como establece la Ley Orgánica de la Administración Pública, se considera a los efectos de los recursos que el acto fue dictado por el delegante, es decir, que no se debe ejercer un recurso jerárquico, sino de reconsideración. En cambio, si se tratara de una desconcentración se debería ejercer el recurso jerárquico ante el Tribunal Supremo de Justicia. Además, en el caso de la desconcentración como la ley o la constitución establecen las competencias propias del órgano, el jerarca no puede afectar ni suprimir los poderes propios del órgano desconcentrado, los cuales derivan de la ley, mientras que la delegación es perfectamente revocable por el jerarca. En consecuencia, en el caso de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura por tratarse de una delegación, se considera que sus actos son del Tribunal Supremo de Justicia y por ello, contra sus decisiones sólo se puede ejercer un recurso de reconsideración ante la Comisión Judicial o ante la Sala Plena. Además, la delegación es revocable por el propio Tribunal Supremo de Justicia cuando lo considere conveniente por un acto de igual jerarquía que la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial. La Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial en su artículo 5 establece que la Dirección Ejecutiva de la Magistratura está presidida por un Comité Directivo, integrado por tres miembros, que son de libre nombramiento y remoción del Tribunal Supremo de Justicia, con las siguientes competencias: “Artículo 5: Son atribuciones del Comité Directivo: a) Presentar a la Comisión Judicial52 del Tribunal Supremo de Justicia los planes estratégicos institucionales, planes operativos anuales y proyectos de presupuesto, ordinarios y extraordinarios, de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. b) Decidir, dirigir y evaluar los planes de acción, programas y proyectos institucionales, según los planes estratégicos y operativos y el presupuesto asignado, y de conformidad, con las políticas y lineamientos del Tribunal Supremo de Justicia. c) Ejercer la coordinación del Comité de Gerencia de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura.
  • 18. 18 d) Velar por la correcta aplicación de las políticas y normas de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, así como por la integridad y calidad de los procesos que se desarrollen en dicha Dirección. e) Decidir sobre los asuntos concernientes al manejo administrativo y operativo de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura y del Poder Judicial. f) Aprobar la celebración de los contratos, dentro de los límites de la delegación financiera que sean establecidos. g) Decidir sobre el ingreso y la remoción del personal de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. h) Velar por el optimo desempeño de los procesos internos de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura y del Poder Judicial. i) Hacer propuestas a la Comisión Judicial del Tribunal Supremo de Justicia sobre políticas y lineamientos que contribuyan con la transparencia y armonía de los procesos de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura y del Poder Judicial. j) Dictar la normativa interna de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, previa aprobación de la Comisión Judicial del Tribunal Supremo de Justicia. k) Presentar a la consideración de la Comisión Judicial del Tribunal Supremo de Justicia los resultados de la gestión de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura y del Poder Judicial. l) Coordinar y hacer seguimiento a los planes institucionales y a la ejecución de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura y del Poder Judicial. m) Promover el desarrollo técnico y gerencial en los diferentes niveles de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. n) Las demás que le sean asignadas por la Comisión Judicial del Tribunal Supremo de Justicia”. En tal sentido, debe destacarse que la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial es algo ambigua en lo que se refiere a la delegación de las competencias de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura en la inspección y vigilancia del Poder Judicial. De hecho, el artículo 1 de la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial, indica que el Tribunal Supremo de Justicia delega a la Dirección Ejecutiva de la Magistratura únicamente funciones de dirección, gobierno y administración del Poder Judicial, y no se refiere a las de inspección y vigilancia, que por demás atribuye a direcciones que no forman parte de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. Pero, por otra parte, la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial asigna a la Dirección Ejecutiva de la Magistratura funciones de administración y ejecución del presupuesto de todo el Poder Judicial, inclusive de los organismos mencionados, así como la potestad de velar por los procesos internos del Poder Judicial, del cual forman parte esos organismos. 2.3. Los demás órganos administrativos del Poder Judicial
  • 19. 19 Los demás órganos administrativos del Poder Judicial son las unidades autónomas y las comisiones. La Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial, dedica el capítulo 3 a las Unidades Autónomas y cataloga como tales, a la Inspectoría General de Tribunales, el Servicio de Defensa Pública y la Escuela Judicial. A pesar de esa denominación de autónomas, las mismas no lo son. En efecto, no tienen autonomía financiera, ni administrativa, ya que sus actividades son financiadas por el presupuesto asignado a la Dirección Ejecutiva de la Magistratura y deben ser autorizadas por la Comisión Judicial del Tribunal Supremo de Justicia.53 Tampoco tienen autonomía funcional, por estar sujetas al control del Tribunal Supremo de Justicia, por órgano de la Comisión Judicial, a la cual están adscritas54; su funcionamiento y organización son regulados por la normativa que apruebe la Sala Plena, y su máxima autoridad es de libre nombramiento y remoción del Tribunal Supremo de Justicia. En virtud de lo expuesto, consideramos que cuando la Normativa las cataloga como autónomas se refiere más bien a la autonomía respecto de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, a la cual no están adscritas, y a la asignación de funciones propias y específicas. En efecto, se trata de direcciones del Tribunal Supremo de Justicia, ya que éste tiene la titularidad de la competencia por virtud del artículo 267 de la Constitución (salvo en el caso de la Defensa Pública como se explicará más adelante), y sobre ellas, ejerce un importante control jerárquico. De hecho, el Tribunal Supremo de Justicia, según el artículo 28 de la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial, tiene la atribución de ejercer el control, dictar la normativa que regula su organización y funcionamiento, nombrar y remover a sus directivos, y además, modificar o anular sus decisiones. Esta última potestad no se establece de forma expresa, pero, como indica el autor francés RENÉ CHAPUS en una relación jerárquica los poderes del órgano superior se presumen55 y, en consecuencia, existen aunque la norma no los indique. La Inspectoría General de Tribunales, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 29 del Decreto mediante el cual se dicta el Régimen Transitorio del Poder Público y el artículo 30 de la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial, es el órgano de inspección y vigilancia de los tribunales, así como el órgano auxiliar de la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración en el procedimiento disciplinario.
  • 20. 20 La Escuela Judicial, según el artículo 24 eiusdem, es el “centro de formación de los jueces y de los demás servidores del Poder Judicial, conforme a las políticas dictadas por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia”, y “mediante la creación de una sección especial, la Escuela Judicial coordinará todo lo relativo a los concursos de oposición para el ingreso a la Carrera Judicial y el ascenso de los Jueces”.56 El Servicio de Defensa Pública, de conformidad con el artículo 23 eiusdem, es una unidad autónoma de la cual forman parte todos los Defensores Públicos en las distintas áreas de la actividad Jurisdiccional. Es importante aclarar respecto del Servicio de Defensa Pública que la Constitución en el artículo 268 establece que “la ley regulará la autonomía y organización, funcionamiento, disciplina, e idoneidad del servicio de defensa pública, con el objeto de asegurar la eficacia del servicio y de garantizar los beneficios de la carrera del defensor o defensora”. En este sentido, el artículo 25 del Decreto sobre el Régimen de Transición del Poder Público otorgan competencia a la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración para dictar el Reglamento de organización y funcionamiento del Servicio, mientras se dicte la Ley. Sin embargo, ese Reglamento no ha sido dictado y la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial, emitida por el máximo tribunal, adscribe este servicio a la Comisión Judicial, y a ésta atribuye la potestad de presentar a la Sala Plena la normativa sobre su funcionamiento y organización. A este respecto, es importante aclarar que la Constitución no atribuye al Tribunal Supremo de Justicia el Servicio de Defensa Pública propiamente dicho, sino la vigilancia de las Defensorías Públicas, es decir, la competencia de inspeccionar las defensorías y de recibir las denuncias pertinentes e instruirlas, por lo que la Normativa debería crear un órgano para ello y no lo hace, en cambio de adscribir el Servicio de Defensa Pública al Tribunal Supremo de Justicia. Por su parte, la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración que se encarga del régimen disciplinario de los jueces, es un organismo con carácter temporal, que existirá hasta que la ley cree los tribunales disciplinarios57. Las decisiones en materia disciplinaria de la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración están sometidas al control jurisdiccional de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia58. La Comisión Coordinadora de Evaluación y Concursos para Ingreso y Permanencia en el Poder Judicial es una dependencia del Tribunal Supremo de Justicia que existirá hasta que se cree la ley sobre la materia59 y que se encarga del ingreso, evaluación y selección de los jueces, según la regulación contenida en los siguientes instrumentos jurídicos: el Decreto de Reorganización del Poder Público (publicado en Gaceta Oficial Nro. 36.772
  • 21. 21 de fecha 25 de agosto de 1999), el Decreto sobre el Régimen de Transición del Poder Público, el Decreto de Medidas Cautelares Urgentes de Protección del Sistema Judicial dictado por la Asamblea Nacional Constituyente (publicado en Gaceta Oficial N 36.825 de fecha 9 de noviembre de 1999), las Normas de Evaluación y Concursos de Oposición para el Ingreso y Permanencia al Poder Judicial dictadas por la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración (publicada en Gaceta Oficial N 36.910 de fecha 14 de marzo de 2000). Tanto la Comisión Coordinadora de Evaluación y Concursos para Ingreso y Permanencia en el Poder Judicial, como la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración, son direcciones administrativas del Tribunal Supremo de Justicia60, y su presupuesto lo administra y ejecuta la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, bajo la supervisión del Tribunal Supremo de Justicia. III. El Régimen jurídico de la Administración Pública en el Poder Judicial La Administración Pública del Poder Judicial, siempre que dicte actos o contratos administrativos, está sometida a los mismos principios y normas que rigen la actividad administrativa del Estado. Sin embargo, estos principios y normas en nuestra legislación se han referido especialmente a la Administración Pública del Poder Ejecutivo por ser el que en principio tiene asignada la función administrativa. De hecho, distintas leyes que regulan a la Administración Pública Nacional no incluyen en su ámbito de aplicación a la actividad administrativa del Poder Judicial, y en todo caso, admiten su aplicación sólo de forma supletoria, es decir, siempre que no haya una norma especial en la materia. Ejemplos de esto son: la Ley Orgánica de la Administración Pública, que se aplica al Poder Ejecutivo, y sólo supletoriamente al Poder Judicial (artículos 2 y 45 y ss.); la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que se refiere a la Administración Pública Nacional, la cual según la Ley Orgánica de la Administración Pública Nacional en principio está compuesta por el Poder Ejecutivo, y la Ley del Estatuto de la Función Pública, que excluye de su aplicación a los funcionarios del Poder Judicial (artículo 1, parágrafo único, numeral 3). Adicionalmente, el Decreto sobre el Régimen de Transición del Poder Público y la propia Constitución exhortan a la Asamblea Nacional a dictar leyes especiales que rijan la función u organización administrativa del Poder Judicial. En efecto, estos instrumentos jurídicos establecen que la Asamblea Nacional dictará: la Ley del Sistema Judicial, el Código de Ética del juez venezolano y la Ley Orgánica de la Defensa Pública. A pesar de que hasta la fecha, esas leyes no han sido sancionadas, no cabe duda que las mismas contendrán normas relacionadas con la actividad administrativa del Poder Judicial, que afectarán el régimen jurídico actual.
  • 22. 22 En virtud de lo anterior surge la duda sobre qué régimen jurídico se aplica al Poder Judicial, particularmente en sus funciones de dirección, gobierno y administración, tomando además en cuenta que la Constitución consagra su autonomía funcional, administrativa y financiera (artículo 254), y si en todo caso, se le aplica el régimen jurídico de la Administración Pública del Poder Ejecutivo. Para dar respuesta a ello, se analizará en qué consiste la autonomía funcional, administrativa y financiera del Poder Judicial, y su alcance, para establecer qué normativa rige el ejercicio de la función administrativa del Poder Judicial. La autonomía funcional del Poder Judicial La autonomía funcional del Poder Judicial consiste en la libertad que tiene su administración de actuar en la esfera de su competencia delimitada constitucional o legalmente. En tal sentido, la Constitución garantiza la autonomía funcional del Poder Judicial, al tener la facultad el Tribunal Supremo de Justicia, como máxima autoridad de la Administración Pública del Poder Judicial, de ejercer su actividad administrativa sin ingerencia en sus decisiones de otros poderes del Estado. De hecho, la máxima autoridad jerárquica del Poder Judicial es el propio Tribunal Supremo de Justicia, y no existe la posibilidad legal de ejercer un recurso jerárquico o de tutela contra sus actos o contra aquellos de los órganos que él cree por ante un órgano de un Poder distinto al Judicial. Sin embargo, como todo órgano de la Administración Pública está sometido al control de la legalidad de sus actos y gestión, a continuación, haremos referencia a la forma en que ello se verifica en el seno del Poder Judicial. Respecto al control de sus actos, la Contraloría General de la República puede controlar la legalidad de las operaciones de la Administración Pública del Poder Judicial, al verificar la exactitud, sinceridad y corrección de la inversión de los fondos públicos, ingresos y operaciones relativas a los mismos. Asimismo, la Contraloría controla la gestión de la Administración Pública del Poder Judicial cuando determina si la actuación administrativa alcanzó las metas fijadas previamente por el órgano, con el objeto de “revelar las anomalías de la gestión, analizar las causas y señalar las relaciones especiales a los órganos de la dirección administrativa yo políticos, las medidas correctivas para evitar que las anomalías puedan repetirse”61.
  • 23. 23 También, el Poder Legislativo actúa como órgano de control respecto del Poder Judicial en sus funciones administrativas, cuando le solicita información sobre sus actuaciones administrativas, lo que está permitido por el artículo 187 numeral 3 de la Constitución que atribuye a la Asamblea Nacional la potestad de “ejercer funciones de control sobre el Gobierno y la Administración Pública Nacional, en los términos consagrados en esta Constitución y la ley”. Finalmente, existe el control jurisdiccional de los actos de la Administración Pública del Poder Judicial, pero, en este aspecto se plantea el problema de que es el propio Poder Judicial, e incluso, el mismo Tribunal Supremo de Justicia, quien debería ejercer el control jurisdiccional de sus actos. La autonomía administrativa La autonomía administrativa consiste en la facultad del Poder Judicial para crear, modificar o extinguir sus órganos y dependencias administrativas, así como para establecer sus competencias y delinear la disciplina relativa al personal, bienes y servicios. En tal sentido, es importante destacar que como máxima autoridad del Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Justicia, tiene en efecto las siguientes potestades: a. El poder funcionarial que consiste en la potestad del jerarca de nombrar y remover las autoridades y funcionarios del órgano inferior. b. El poder de instrucción que se traduce en el poder del jerarca de dirigir y regular el funcionamiento interno del órgano inferior a través de la emisión de un Reglamento Orgánico del órgano inferior, de circulares y la suscripción de los contratos necesarios para su funcionamiento. c. El poder de anulación y modificación de los actos del órgano inferior, donde el poder de anular “permite al superior jerárquico hacer desaparecer del ordenamiento jurídico las decisiones del inferior y ejerciendo el poder de modificar, el superior jerárquico reemplaza la decisión del inferior por otra decisión que proviene de aquel y es más o menos diferente de la inicial” 62. Ahora bien, ¿qué normativa regula el ejercicio de tales potestades? En principio, la misma que regula a la Administración Pública del Poder Ejecutivo, salvo que existan leyes especiales en la materia o que una ley otorgue al Tribunal Supremo de Justicia la potestad de dictar su propia normativa. En lo relativo a las potestades funcionariales, la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia atribuye facultades a la Corte Suprema de Justicia para dictar las normas concernientes a los derechos y obligaciones de los
  • 24. 24 empleados al servicio de la Corte y organizar el sistema de administración de dicho personal (artículo 44 ordinal 13). En la medida en que el Decreto sobre el Régimen de Transición del Poder Público establece que el Tribunal Supremo de Justicia sustituye a la Corte Suprema de Justicia63 debe entenderse que aquel tiene las competencias señaladas, y así, los funcionarios a su servicio estarán sujetos al Estatuto que éste dicte sobre la materia. En ese orden de ideas, es importante aclarar que la Ley del Estatuto de la Función Pública expresamente excluye de su aplicación en el parágrafo único numeral 3 del artículo 1 a los funcionarios del Poder Judicial, no obstante, como el Poder Judicial no ha dictado su estatuto se aplica por analogía esa ley a los funcionarios al servicio de ese Poder. Por otra parte, debe destacarse que a los jueces no se les aplica la Ley del Estatuto de la Función Pública, siquiera de forma supletoria, ya que actualmente hasta que se dicte el Código de Ética del juez venezolano, los regula la Ley de Carrera Judicial en aquellos aspectos en que no está derogada y las normas dictadas por la Asamblea Constituyente sobre la materia y la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración64. De hecho, el artículo 255 de la Constitución, refiriéndose a los jueces, establece que la ley regulará su ingreso a la carrera judicial y ascenso, pudiendo sólo ser suspendidos de sus cargos mediante los procedimientos establecidos en la ley. Asimismo, según el artículo 267 eiusdem, el régimen disciplinario de los jueces estará establecido en el Código de Ética del juez venezolano que dicte la Asamblea Nacional, así como la creación de la jurisdicción disciplinaria. En relación con la potestad reglamentaria sobre el funcionamiento y organización del Poder Judicial, no cabe duda que ésta corresponde al Tribunal Supremo de Justicia en Pleno, tal como lo establece el artículo 267 de la Constitución. En tal sentido, el Tribunal Supremo de Justicia dictó la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial, en que precisamente regula su funcionamiento y su organización y particularmente, los de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. En cambio, respecto de los demás órganos administrativos del Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Justicia aún no ha dictado la normativa sobre su organización y funcionamiento. Es importante aclarar que mientras no se dicte una ley especial sobre la materia, en cuanto a las normas que rigen el funcionamiento y organización de la Administración Pública del Poder Judicial, se aplica la Ley Orgánica de la Administración Pública, que como ya se indicó en su artículo 2 establece
  • 25. 25 que se aplica de forma supletoria a órganos de la Administración Pública distintos al Poder Ejecutivo. Sin embargo, la facultad de celebrar los contratos que se requieran para el funcionamiento del Poder Judicial, es atribuida a la Dirección Ejecutiva de la Magistratura dentro de los límites de la delegación financiera del Tribunal Supremo de Justicia.65 Igualmente, la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración tiene importantes competencias en materia de su organización y funcionamiento, porque el Decreto sobre el Régimen de Transición del Poder Público le permite dictar su Reglamento.66 Adicionalmente, es importante determinar si es necesaria la intervención de la Procuraduría General de la República en los actos que realice la Administración Pública del Poder Judicial, ya que, según el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la Procuraduría General de la República es el órgano encargado de “asesorar jurídicamente a los órganos del Poder Público Nacional y de ejercer la defensa y representación judicial y extrajudicial de los derechos, bienes e intereses patrimoniales de la República”. En tal sentido, conforme al artículo 9 numeral 6 eiusdem, los documentos de transferencia de titularidad de tierras, y por tanto de bienes inmuebles ubicados en estas tierras, deben ser suscritos y redactados por la Procuraduría General de la República, así, si el Tribunal Supremo de Justicia decidiera comprar un bien inmueble debería de ser redactado y suscrito por la Procuraduría. En cambio, en los demás documentos contentivos de actos, negocios o contratos no es necesaria esta intervención, porque el artículo 9 numeral 4 eiusdem permite una excepción a la regla anterior, cuando la ley o la Constitución faculta al organismo a hacerlo directamente, como en este caso lo hace la Constitución al otorgar autonomía funcional y administrativa al Tribunal Supremo de Justicia. En relación con la competencia de la Procuraduría General de la República de representar a la República en juicio, se establece en el artículo 61 eiusdem que esta facultad es respecto de los juicios que se intenten contra los actos del Poder Ejecutivo Nacional, por lo que en este caso el Poder Judicial a través de un órgano creado para ese fin puede defenderse. Es en ese orden de ideas que la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial en su artículo 14 otorga esa potestad a la Oficina de Asesoría Jurídica de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. Sin embargo, en caso de que se intente una acción contra la República por un daño patrimonial cometido por un órgano de la Administración Pública del Poder Judicial, se debe previamente enviar el reclamo a la Procuraduría General de la República, la cual determinará si es o no procedente
  • 26. 26 (artículos 54 y ss. de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República). En relación con las potestades del Tribunal Supremo de Justicia de modificar o anular las decisiones de sus órganos o las propias, las mismas están reguladas por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En efecto, al no haber una ley especial que regule la materia, ni un procedimiento administrativo especial y al dictar el Poder Judicial actos administrativos, se considera que conforme a los artículos 47 y 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ésta es aplicable así como sus procedimientos. 3.2. La autonomía financiera del Poder Judicial La autonomía financiera alude a la potestad de percibir proventos de su propia actividad para administrarlos autónomamente, o también, como la facultad de recibir recursos que son administrados por el organismo según su propio presupuesto. A esta última acepción de autonomía financiera se corresponde la del Poder Judicial. En efecto, la Constitución en su artículo 254 otorga al sistema de justicia, del cual forma parte el Poder Judicial, “una partida anual variable, no menor del dos por ciento del presupuesto ordinario nacional para su efectivo funcionamiento, el cual no podrá ser modificado o reducido sin autorización previa de la Asamblea Nacional”. En ese orden de ideas, la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público reconoce la potestad del Poder Judicial de formular su propio presupuesto (artículo 37 eiusdem) y ejecutarlo (artículo 51 eiusdem). Sin embargo, eso no significa que el Poder Judicial tenga un presupuesto separado y autónomo del presupuesto nacional, de hecho, los recursos que se le asignan son parte del Tesoro Nacional (artículo 106 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público). Asimismo, el Poder Judicial no tiene autonomía para dictar las normas operativas en el ámbito de su presupuesto, ya que, por una parte, la Constitución atribuye al Poder Ejecutivo la competencia para administrar la Hacienda Pública Nacional (artículo 236, numeral 11), y por la otra, la Ley Orgánica de Administración Financiera en diferentes disposiciones aclara que el sistema de presupuesto público es único (artículos 3, 4, 123). Adicionalmente cabe destacar que la propia Constitución establece en su artículo 254 que “el Poder Judicial no está facultado para establecer tasas, aranceles, ni exigir pago alguno por sus servicios”. En este sentido es que a partir de la nueva Constitución quedó derogada la Ley de Arancel Judicial,
  • 27. 27 que permitía al Poder Judicial crear un Servicio Autónomo sin personalidad jurídica que manejara los recursos provenientes del arancel judicial. Ahora bien, ¿esto significa que el Poder Judicial no puede obtener recursos propios? En efecto, se podría interpretar la norma constitucional conjuntamente con la disposición del artículo 26, en el sentido de que como la justicia es gratuita, el Poder Judicial no puede recibir recursos por la prestación del servicio de justicia. De hecho, es así, pero eso no significa que el Poder Judicial no pueda recibir del todo ingresos, ya que lo que se prohíbe es un pago por el servicio de justicia, pero no, por ejemplo, el pago del material usado para prestarlo o por usos de espacios propiedad del Poder Judicial. Finalmente, debe resaltarse que la autonomía financiera tampoco implica que el Poder Judicial en la administración de su presupuesto esté exento de control. En ese orden de ideas, como ya se indicó anteriormente, el Poder Judicial está sometido a los controles que ejerce la Contraloría General de la República, y sus funcionarios a la responsabilidad establecida en la Constitución y las leyes, por el manejo de los fondos y bienes públicos. CONCLUSIONES 3. Tradicionalmente, se ha identificado a la Administración Pública con el Poder Ejecutivo. Sin embargo, como la aplicación del principio de separación de poderes nunca ha sido absoluta, porque siempre ha existido la necesidad de una colaboración entre los poderes para lograr los fines estatales, ello ha traído como consecuencia que los diferentes poderes no ejecuten con exclusividad la función originalmente asignada. 4. Así, la doctrina y la jurisprudencia venezolanas han declarado que en nuestro ordenamiento jurídico la división de los poderes no coincide plenamente con la separación de las funciones, ya que se otorgan potestades distintas a las propias a los distintos poderes, siendo sólo exclusiva la forma en que esas funciones se manifiestan en cada uno de ellos. 5. Dicha evolución del principio de separación de poderes había sido acogida por la Constitución de 1961, la cual en su artículo 118 establecía: “cada una de las ramas del Poder Público tiene funciones propias; pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado”. 6. Asimismo, la Constitución de 1999 contiene la misma norma, sin embargo, esta constitución va más allá, al crear, en el seno del Poder Judicial, órganos que ejercen funciones típicamente administrativas. En efecto, en el vigente ordenamiento jurídico venezolano la función
  • 28. 28 administrativa ha dejado de ser - como lo era en el pasado - una actividad accesoria del Poder Judicial, para convertirse en una actividad necesaria para el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, pudiéndose afirmar que existe una Administración Pública en el Poder Judicial. 7. En ese sentido, el artículo 267 de la Constitución otorga al Tribunal Supremo de Justicia –máximo representante del Poder Judicial y más alto tribunal de la República- la dirección, gobierno y administración de ese poder, y además, prevé la creación de un órgano meramente administrativo en la estructura del Poder Judicial que ejecuta únicamente funciones administrativas: la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. Igualmente, otros instrumentos jurídicos, como el Decreto sobre el Régimen de Transición del Poder Público y la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial, prevén otros órganos administrativos en el Poder Judicial, tales como: la Inspectoría General de Tribunales, el Servicio Autónomo de Defensa Pública y la Escuela Judicial, la Comisión de Evaluación y Concursos, y la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración. 8. El Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Plena es el jerarca de la Administración Pública del Poder Judicial, y como tal, tiene las potestades derivadas del control jerárquico. Los demás órganos administrativos del Poder Judicial no son más que direcciones administrativas, en las que el Tribunal Supremo de Justicia, ha delegado sus competencias. 9. En cuanto a su régimen jurídico, se aplican al Poder Judicial y al Tribunal Supremo de Justicia –como órgano administrativo- los mismos principios y normas que a la Administración Pública del Poder Ejecutivo, e incluso las mismas leyes, por no existir leyes especiales sobre la materia. No obstante, la autonomía funcional, administrativa y financiera del Tribunal Supremo de Justicia le permiten dictar la normativa del Poder Judicial en el ámbito funcionarial, funcional, administrativo y de organización interna. 10. Aunque el Poder Judicial es independiente en el ejercicio de sus funciones administrativas, está sometido al control de la Contraloría General de la República y de la Asamblea Nacional en los términos establecidos en la Constitución. 11. Respecto al control jurisdiccional de los actos del Poder Judicial, se presenta el problema de que éste actuaría como juez y parte, por ser el Poder Judicial el encargado de la función jurisdiccional. Pero, es evidente que la ley que se dicte sobre la materia será la que en definitiva establecerá el régimen más acertado, y la experiencia y el tiempo, sin dudas, presentarán una solución a este problema. 1 Publicado en Temas de Derecho Administrativo, Libro Homenaje a Gonzalo Pérez Luciani, Colección Libros Homenaje Nro. 7, Tribunal Supremo de Justicia, p. 55 y ss., Caracas, 2002.
  • 29. 29 2 Abogado de la Universidad Católica Andrés Bello, 4 puesto en su promoción. Especialista en Derecho Administrativo de la Universidad de Paris II, Pantheon Assas. Cursos en Gerencia Pública a nivel nacional e internacional. Gerente de Modernización del Tribunal Supremo de Justicia, y actualmente del Poder Judicial (como ejecutora de los convenios con el Banco Mundial). Conferencista en varios eventos y autora de estudios difundidos en publicaciones arbitradas y especializadas. 3 Nombre con el que el Profesor Luis Enrique Farías Mata se refería al Poder Judicial para señalar su minusvalía respecto de los restantes poderes. 4 Ver por ejemplo el Informe del seminario sobre la Administración de Justicia, realizado por el International Bar Association/Human Rigth Institute en 1999. 5 La Corte Suprema de Justicia tenía algunas competencias en materia de gobierno del Poder Judicial, pero no eran otorgadas por la Constitución, sino por la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y la Ley Orgánica del Consejo de la Judicatura. 6 Ver los Informes Anuales de la Corte Suprema de Justicia, 1997-1999, pp. 40, 88 y 32, respectivamente. 7 Ver en la exposición de motivos de la Constitución el capítulo III relativo al Poder Judicial. 8 El principio de separación de poderes fue formulado por Montesquieu en el “Espíritu de las Leyes”, quien retomó la tesis de la división de poderes de Locke. Montesquieu consideraba que es “una experiencia eterna que todo hombre que tiene poder tiende a su abuso”, por ello, es importante que “el poder detenga al poder”. Ver García- Pelayo, Manuel; “Derecho Constitucional, Manuales de la Revista de Occidente, 5ª. Edición, Madrid, p. 155. 9 VEDEL, George, Derecho Administrativo, Traducción de Rincón Jurado, Biblioteca Jurídica Aguilar, pp. 14. 10 MONTESQUIEU, “De l´Esprit des Lois”, Tome I, Edition 6. De Truc, éditions Garnier Fréres, Paris, 1961, livre onziéme. 11 SAYAGUÉS LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Montevideo, 1974, pp. 40. 12 TROTABAS, Louis, e ISOART, Paul, Manuel de Droit Public, Librairie Générales de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1988, pp.18 y 19. 13 VEDEL, George, “Droit Administratif 1”, Presses Universitaires de France, Paris, 1990, pp. 97 y ss. 14 Ver Dictamen de la Procuraduría General de la República de fecha 4 de marzo de 1985, pp. 5 y 6. 15 PÉREZ LUCIANI, Gonzalo, Funciones del Estado y actividades de la Administración, Revista Nro. 13, Editorial Jurídica Venezolana, 1980, pp. 23. 16 Sentencia del 18 de junio de 1963 de la Corte Suprema de Justicia, publicada en Gaceta Oficial Extraordinario, Nro. 891 de fecha 26 de agosto de 1963. 17 Existen incluso importantes discrepancias en la definición de la función administrativa, sin embargo, existe cierto acuerdo entre los estudiosos de
  • 30. 30 la materia que en que la actividad administrativa es la actividad concreta práctica desarrollada por el Estado para la inmediata obtención de sus beneficios, mientras que la legislación y la justicia son actividades exclusivamente jurídicas. Ver: SAYAGUES LASO, Enrique, OBCIT, pp. 40 y ss. 18 PEÑA SOLÍS, José, Manual de Derecho Administrativo, Volumen Segundo, Colección de Estudios Jurídicos, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2001, pp. 546. 19 Publicada en Gaceta Oficial Nro. 37.305 de fecha 17 de octubre de 2001. 20 BREWER CARÍAS, Allan, Ley Orgánica de Administración Pública, Colección de Textos Legislativos, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2002, pp. 15. 21 Publicado en Gaceta Oficial Nro. 36.920 de fecha 28 de marzo de 2000. 22 Publicada en Gaceta Oficial Nro. 37.014 de fecha 15 de agosto de 2000. 23 De hecho, los artículos 266 y 355 establecen que el Tribunal Supremo de Justicia es el más alto tribunal de la República y de la jurisdicción constitucional. 24 PEÑA SOLÍS, José, OBCIT, pp. 707. 25 GENTOT, Michel, “Les autorités administratives indépendantes”, Montchrestien, Paris, 1991, pp. 17 y 48. 26 SAYAGUES LASO, Enrique, OBCIT, 215. 27 ENTRENA CUESTA, Rafael, Curso de Derecho Administrativo, Volumen 1, Editorial Tecnos, Madrid, 1990, pp. 85. 28 PEÑA SOLÍS, José, OBCIT, pp. 708. Es importante destacar que el autor en un primer análisis considera que el Tribunal Supremo de Justicia es una autoridad administrativa independiente, aunque advierte que se impone un estudio más exhaustivo sobre la materia para llegar a tal conclusión. 29 Artículo 187 numeral 3 de la Constitución. 30 Artículo 254 de la Constitución. 31 Artículo 26 de la Constitución. 32 Artículo 254 de la Constitución. 33 Artículo 259 de la Constitución. 34 Artículo 5 literal h de la Normativa sobre Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial. 35 Artículos e literal f y 28 eiusdem. 36 Artículo 3 numeral 3 del Reglamento de la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Sistema Judicial (publicado en Gaceta Oficial Nro. 37.080 de fecha 17-11-2000, artículo 30 de la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial, artículos 24 y 25 del Decreto mencionado y Disposición Transitoria Cuarta numeral 5 de la Constitución. 37 Artículo 20 del Reglamento de la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Sistema Judicial. 38 ENTRENA CUESTA, OBCIT, pp. 86. 39 Ver artículos 28 y 5 de la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial.
  • 31. 31 40 En este caso, la Comisión Judicial no actúa como subordinado de la Sala Plena por ser un órgano consultivo: SAYAGUES LASO, Enrique, OBCIT, p. 217. 41 Artículo 259 de la Constitución. La jurisprudencia de forma reiterada ha sostenido que no existen actos administrativos excluidos de control jurisdiccional. Ver, por ejemplo, la sentencia de la Sala Político Administrativa de fecha 19 de julio de 1984, recaída en el caso Alí Quiñónez Medina, publicada en Revista de Derecho Público Nro. 19, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1984, p. 122-124. 42 Esta ley como ya se indicó es aplicable a la Administración Pública del Poder Judicial, en virtud de no existir una ley especial en esta materia. 43 Se hará referencia únicamente a los principios que rigen la Administración Pública Central, ya que la Dirección Ejecutiva de la Magistratura no tiene personalidad jurídica propia, por lo que no es un órgano descentralizado, sino centralizado. 44 PEÑA SOLIS, José, OBCIT, pp. 344. 45 SAYAGUÉS LASO, Enrique, OBCIT, pp. 240 y ss. 46 Es importante aclarar que la doctrina y la jurisprudencia de forma mayoritaria en Venezuela han considerado que la delegación de atribuciones sólo implica la transferencia del ejercicio y no de la titularidad, pero es sólo con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Administración Pública, que se establece este concepto de manera clara en el derecho positivo venezolano. 47 PEÑA SOLÍS, José, OBCIT, pp. 254 y 255. 48 Ver: La responsabilidad del Estado por error judicial, en Memorias del Congreso Latinoamericano de Derecho Procesal, pp. 69. 49 En este sentido, nosotros en un estudio anterior publicado en la Revista Nro. 4 del Tribunal Supremo de Justicia, también sostuvimos que se trataba de un órgano desconcentrado. 50 La Ley Orgánica de la Administración Pública caracteriza estos servicios por contar con un fondo separado del Tesoro Nacional y estar dotados de autonomía según el reglamento orgánico que lo cree. Sin dudas, la Dirección Ejecutiva de la Magistratura tiene cierta autonomía de gestión, pero no puede percibir ingresos propios. 51 SAYAGUÉS LASO, Enrique, OBCIT, pp. 244. 52 La Comisión Judicial, según el artículo 2 de la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial, es el órgano del Tribunal Supremo de Justicia que ejerce las funciones de control y supervisión de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. De conformidad con el artículo 26 eiusdem, la Comisión Judicial está integrada por un Magistrado de cada Sala, aunque los Presidentes de Salas no pueden formar parte de la Comisión Judicial, salvo el Presidente del Tribunal Supremo de Justicia. 53 En este aspecto, existe actualmente un proceder erróneo por parte de estos órganos que hace más complejos sus procesos. En efecto, lo procedente sería que estos órganos solicitaran a la Oficina de Planificación y Presupuesto de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura si existe la
  • 32. 32 disponibilidad presupuestaria necesaria, y en caso afirmativo, pidieran a la Comisión Judicial la autorización respectiva para comprometer los recursos requeridos. En el supuesto de que la Comisión Judicial otorgara la autorización correspondiente, simplemente la dependencia competente de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura debería proceder a lo conducente sin necesidad de requerir la autorización al Comité Directivo, porque el órgano superior jerárquico, es decir, el Tribunal Supremo de Justicia, ya emitió la autorización necesaria. Sin embargo, actualmente las unidades autónomas solicitan autorización nuevamente al Comité Directivo de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. 54 El término “adscripción” se utiliza para indicar la relación que existe entre un órgano descentralizado y el órgano de tutela. Sin embargo, nuestra legislación lo ha usado aún en casos de relaciones entre órganos de la Administración Central (por ejemplo, el caso de la Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia), para indicar que el órgano subordinado está sujeto a un control jerárquico atenuado. 55 Chapus, René, Droit Administratif General, Tome 1, Montchrestien, Paris 1994, p. 335. 56 De la Normativa sobre Dirección, Gobierno y Administración se desprende que tanto la carrera judicial de los jueces como su formación están a cargo de la Escuela Judicial, mientras que la carrera judicial del resto de los servidores del Poder Judicial es competencia de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. Sin embargo, se mantiene la duda sobre si éste es realmente el órgano competente para la formación de los demás funcionarios judiciales, ya que por una parte, el artículo 19 eiusdem indica que es competencia de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura la capacitación del recurso humano del Poder Judicial, y por la otra, el artículo 24 eiusdem dispone que la Escuela Judicial se encargará de la formación de los “demás servidores judiciales”. 57 Artículo 24 del Decreto mediante el cual se dicta el Régimen Transitorio del Poder Público y artículo 267 de la Constitución. De hecho ya existe un anteproyecto de ley, que prevé la creación de los tribunales disciplinarios: el Código de Ética del Juez venezolano o Jueza venezolana. 58 Artículo 20 del Reglamento de la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Sistema Judicial, publicado en Gaceta Oficial Nro. 37.080 de fecha 17 de noviembre de 2000. 59 Artículo 26 del Decreto mediante el cual se dicta el Régimen Transitorio del Poder Público (publicado en Gaceta Oficial N 36.857 de fecha 27 de diciembre de 2000. 60 En efecto, presenta las mismas características que las unidades autónomas. 61 PEÑA SOLIS, José, OBCIT, cita a CHITTI y GRECO en la pp. 484. 62 CHAPUS, René, OBCIT, pp. 335 y 336. 63 Artículos 17 y 18 del Decreto sobre el Régimen de Transición del Poder Público. 64 El Reglamento de la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del sistema judicial, el Decreto de Reorganización del Poder Público (publicado
  • 33. 33 en Gaceta Oficial Nro. 36.772 de fecha 25 de agosto de 1999), el Decreto sobre el Régimen de Transición del Poder Público, el Decreto de Medidas Cautelares Urgentes de Protección del Sistema Judicial dictado por la Asamblea Nacional Constituyente (publicado en Gaceta Oficial N 36.825 de fecha 9 de noviembre de 1999), las Normas de Evaluación y Concursos de Oposición para el Ingreso y Permanencia al Poder Judicial dictadas por la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración (publicada en Gaceta Oficial N 36.910 de fecha 14 de marzo de 2000). 65 Artículo 5 literal f de la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial. 66 Artículo 30 de la Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial y artículo 24 del Decreto mencionado. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------