1. REGLA FISCAL EN COLOMBIA: TEORÍA Y PRAXIS
César Huertas†
MARCO TEORICO1
Las reglas fiscales en un sentido amplio, se pueden definir como el conjunto de normas y
regulaciones con las que se elabora, aprueba e implementa el presupuesto (Alesina, A.; Perotti,
R., 1999). Pero a nivel más estricto, y de acuerdo a la caracterización internacional, se suelen
definir las reglas fiscales, como aquella restricción constitucional o legislativa en la política
fiscal que especifica algún tipo de límite en las variables fiscales, tales como saldo
presupuestario, deuda, gasto o impuestos, y que se aprueba normalmente junto a una
regulación del procedimiento de elaboración, discusión parlamentaria, ejecución y control del
presupuesto (Kennedy, S; Robbins, J. and Delorme, F., 2001), ésta última, definición
representa de forma directa la situación de la actual Ley de Regla Fiscal en Colombia.
Así mismo, los gobiernos, entre las cuatro políticas económicas consistente para afectar la
economía2, buscan aumentar la demanda agregada y emplear la mano de obra parada y los
recursos de capital no utilizados, los gobiernos, intentan evitar que las variaciones de la tasa de
crecimiento provoquen fuertes desequilibrios, para lo cual, fomentan la baja de los tipos de
interés, aumentar el gasto público y reducir los impuestos, con miras a evitar las recesiones
largas, y aplicando políticas totalmente contrarias en una fase de expansión duradera y
sostenida.
De lo anterior, la política fiscal y monetaria, son dos estrategias que buscan conseguir los
objetivos generalmente aceptados en un contrato social: estabilidad de precios, crecimiento
económico y pleno empleo. La política fiscal utiliza fundamentalmente dos instrumentos: el
gasto público y los impuestos. Estos instrumentos los puede aplicar de dos formas distintas:
Funcionamiento de los estabilizadores automáticos y Medidas discrecionales. La primera, son aquellos
cambios automáticos en la recaudación fiscal o componentes de los presupuestos públicos, se
producen debido a la variación de los impuestos progresivos3, que responden autónomamente
†
Economista de la Universidad de los Llanos. Email: cesar.huertas@economistas.com
1 Basado en el trabajo, García Serrador, Agustín., ―Teoría General sobre reglas fiscales‖, Quaderns de Política
Econòmica. Revista electrònica. 2ª época. Vol. 8, Sept.- Dic. 2004.
En: <http://www.uv.es/poleco/revista/num8/garcia8.pdf>
2 Las Políticas fundamentales son: Fiscal, Monetaria, Cambiaria y Precios y Salarios.
3 Los impuestos progresivos son impuestos directos y estos se calculan principalmente sobre la renta (ingresos) o
enriquecimiento de una persona, o las ganancias de una firma. Con este tipo de impuestos los pobres pagan
menos cantidad de dinero que las personas adineradas; es decir, a medida que la capacidad económica de una
persona o empresa aumenta, la cantidad de dinero que ésta debe pagar por el impuesto también aumenta. Los
impuestos progresivos buscan que tanto un pobre como una persona adinerada paguen una cantidad proporcional

2. a las fluctuaciones cíclicas de la actividad económica, suavizándolas o atenuándolas, sin que
medie ninguna decisión discrecional por parte de la autoridad fiscal. Algunos casos específicos
son; el seguro de desempleo, la asistencia social y otras transferencias. Los trabajadores, tan
pronto son suspendidos del trabajo, empiezan a percibir el seguro de paro forzoso. Los
alumnos de determinado tipo de escuelas reciben becas alimenticias. En fin, los estabilizadores
automáticos reducen parte de las fluctuaciones de la economía, pero no pueden eliminar
totalmente la perturbación. Por ello, es necesario aplicar al mismo tiempo la política monetaria
y fiscal discrecional.
La segunda, discrecional, es cuando las autoridades económicas vigilan de cerca las tendencias,
predicen los futuros acontecimientos y modifican la política cuando la economía no está
funcionando satisfactoriamente. Se considera política fiscal discrecional los cambios en los
impuestos o en la política de gastos que requieren una acción legislativa o administrativa por parte del presidente
o del Congreso4. Los principales instrumentos son: Los programas de obras públicas y otros
programas de gasto, los proyectos públicos de empleo y los tipos impositivos (regresivos).
Del mismo modo, García, A. (2004), plantea que las reglas fiscales facilitan el papel
estabilizador de la política monetaria, por lo que estas reglas se incluyen en modelos
macroeconómicos monetarios en los que los precios vienen determinados por la política
monetaria5.
Otro argumento para la utilización de reglas fiscales, se basa en los efectos desbordamiento
que se pueden originar en una área monetaria, en un estado federal o en un estado muy
descentralizado, ya que la adopción de dichas reglas condicionan las medidas fiscales de los
países miembros del área o de un determinado nivel de gobierno, y previene la transmisión de
los efectos que las política fiscales llevadas a cabo por parte de alguno de ellos, tendría sobre el
resto6. Además, este problema se puede agudizar como consecuencia del denominado ―riesgo
a su ingreso. Con esto, los gobiernos buscan redistribuir la riqueza y aportar un mayor beneficio a los menos
favorecidos.
4 Taylor John. "Glosario de economía" Publicación digital en la página web de la Biblioteca Luis Ángel Arango del
Banco de la República. < http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/economia/glos/indice.htm> Búsqueda
realizada el 5 de enero de 2011
5 De acuerdo con la ―Teoría Fiscal del Nivel de Precios‖, las autoridades monetarias no serían capaces de
controlar el nivel de precios si las decisiones fiscales no respetan la restricción presupuestaria del Gobierno. Ver
BRUNILLA, A.; BUTI, M.; IN´T VELD, J. (2002). El autor cita el ejemplo de los países miembros de la UEM,
donde además de tener una política monetaria única ejecutada por el Banco Central Europeo (BCE), se ha
establecido una regla fiscal acordada bajo el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) para que las actuaciones
fiscales discrecionales de las autoridades no interfieran en el objetivo de estabilidad de precios del BCE
6 Por ejemplo, el incremento del déficit en un país miembro del área monetaria / estado federal, incrementaría la
demanda (sobre todo en ese país / estado, aunque también en el resto) y, por otro lado, repercutiría en un
incremento del tipo de interés (por ejemplo, a través de una actuación compensatoria del Banco Central ante una
variación de la demanda global que suponga riesgos inflacionistas, o por el efecto directo sobre los mercados
financieros de la emisión de deuda por parte de un gobierno para financiar un posible déficit público, incluyendo
este último caso una posible elevación de la prima de riesgo en caso de que se produzca un problema de
insolvencia en un país, que se transmitiese también a las emisiones de deuda de los demás gobiernos) y del tipo de
cambio.

3. moral‖7 que puede tener lugar en un área monetaria, en un estado federal o en un estado muy
descentralizado.
Igualmente, en un proceso de equivalencia ricardiana, el establecimiento de reglas fiscales,
permite enfatizar la equidad intergeneracional, de manera que las reglas sirvan para contener el
gasto corriente8 y no financiarlo mediante deuda, cuyo pago tendrían que efectuar las
generaciones futuras. Esto justifica la existencia de normas como la ―regla de oro‖, que sólo
permite financiar gastos en inversión, ya que también tendrán efectos positivos en las
generaciones futuras.
En cuarto lugar, se considera que el uso de las reglas reduce el grado de discrecionalidad de los
gobiernos. En este caso, la regla puede resultar más eficiente en aquellos casos en los que las
autoridades fiscales carecen de reputación en cuanto a disciplina fiscal9, cuando el gobierno
pueda actuar de forma incoherente planteándose un problema de inconsistencia temporal10,
cuando los responsables de la política fiscal puedan estar influidos por grupos de presión,
capturadores de rentas o, por último, cuando puedan alterar sus decisiones fiscales por motivos
electorales. En estas situaciones, el que los gobiernos estén sometidos a una regla fiscal influye
en las expectativas de los agentes económicos, de forma que éstos puedan predecir de manera
más acertada la evolución de la política económica gubernamental y adoptar, en consecuencia,
sus propias decisiones de ahorro, inversión o empleo, redundando en un mayor crecimiento
económico, mayor empleo y estabilidad económica.
7 El riesgo moral tiene lugar cuando un agente, consciente de que ante cualquier contratiempo puede recibir ayuda
de otro agente, los esfuerzos y el compromiso de alcanzar ciertos objetivos puede ser menor si los beneficios que
obtiene no cumpliendo el acuerdo son mayores que los costes, sabiendo además que en última instancia acudirá
en su rescate un organismo superior. Evidentemente este problema se plantea en aquellos países con un alto
grado de descentralización.
8 Erogación que realiza el sector público y que no tiene como contrapartida la creación de un activo, sino que
constituye un acto de consumo; esto es, los gastos que se destinan a la contratación de los recursos humanos y a la
compra de los bienes y servicios necesarios para el desarrollo propio de las funciones administrativas.
9 Se pueden destacar tres causas principales de ineficiencia en los procesos presupuestarios que se materializan en
la escasa disciplina y en unos niveles de gasto excesivo. En primer lugar, la existencia de metas personales o
políticas de algunos participantes en el proceso que promueven el uso de los fondos públicos para estos fines y no
se dedican al cumplimiento del interés colectivo. En segundo lugar, la denominada ―ilusión fiscal‖, que representa
la posibilidad de poder alcanzar un nivel de gasto excesivo cuando el agente decisor no tiene en cuenta el coste
que supone financiarlo, ya que dicho coste se desplaza a otros agentes o bien queda diluido en el conjunto de los
contribuyentes. Y en tercer y último lugar, la propensión al déficit, que se produce cuando los intereses de los
futuros contribuyentes no están adecuadamente representados en las decisiones de gasto adoptadas en el presente.
Véase GONZÁLEZ-PÁRAMO, J.M. (1995).
10 El problema de la inconsistencia temporal se produce cuando en algún momento del tiempo el decisor político
anuncia los programas que considera óptimos de política económica y, si fuera posible, le gustaría ceñirse al
compromiso que adquiere con dichos programas; sin embargo, una vez que los agentes económicos se comportan
de una determinada manera dependiendo del mencionado anuncio, aquel tiene un incentivo para instrumentar una
política diferente a la considerada primeramente. En consecuencia, si no hay costes asociados al incumplimiento
del programa anunciado, entonces la política económica será inconsistente desde una perspectiva temporal. Se
intenta solucionar mediante la adopción de reglas fiscales, de manera que éstas incrementen la credibilidad.
FERNÁNDEZ DÍAZ, A.; RODRÍGUEZ SÁIZ, L.; PAREJO GÁMIR, J.A.; GALINDO MARTÍN, M.A. y
CALVO BERNARDINO, A. (2000).

4. Asimismo, la experiencia mostrada por un amplio conjunto de países, en su mayoría
industrializados, durante la década de los ochenta, ha sido una tendencia a acumular altos
déficit públicos no como consecuencia de variaciones cíclicas que pudieran sufrir los países
sino por motivos discrecionales o por otras variables no puramente económicas, como las
derivadas del comportamiento de las instituciones presupuestarias11.
En este sentido, Kopits (2001) señala que, en muchos países desarrollados, la política fiscal
discrecional ha seguido un comportamiento procíclico y ha contribuido al incremento del
déficit. Por este motivo, muchos países decidieron establecer programas de consolidación fiscal
a medio plazo para conseguir la estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad fiscal, y reglas
fiscales que aseguren su mantenimiento.
CLASIFICACIÓN DE LAS REGLAS FISCALES
Las reglas fiscales pueden clasificarse atendiendo a dos posibles criterios:
1. En función del tipo de límite que se imponga a las autoridades fiscales
2. Indicador fiscal considerado
Atendiendo al primer criterio, se pueden distinguir entre reglas cuantitativas y reglas de
procedimiento. Las primeras hacen referencia a todas aquellas restricciones que especifican algún
límite cuantitativo al indicador fiscal elegido, como por ejemplo el límite que se impone el
sobre el déficit o el nivel de deuda. Por otra parte, las reglas de procedimiento son aquellas que
establecen cómo llevar a cabo determinados procesos, como por ejemplo aquellas que
determinan cuál es el procedimiento a seguir en el proceso presupuestario, aquellas que
refuerzan la transparencia, o las que regulan la aplicación de la política presupuestaria.
El segundo de los criterios, es decir, la elección del indicador fiscal, permite diferenciar entre
reglas sobre el déficit, reglas sobre el nivel de deuda y reglas sobre el gasto público (Hemming, R.; Kell, M.,
2001), independientemente que las mismas establezcan límites cuantitativos o cualitativos.
Reglas sobre el déficit (aplicadas en la Unión Europea con el PEC, Nueva Zelanda,
Australia, Estados Unidos y Canadá), Estas reglas presentan la doble ventaja de que son fáciles
de aplicar y de explicar a los agentes económicos, pero también presentan inconvenientes
como los siguientes. En primer lugar, este tipo de reglas no corrige las tendencias de gasto
excesivo que se pueden llevar a cabo en un determinado país (ya que los mayores gastos
pueden ser cubiertos con un incremento de los ingresos impositivos). En segundo lugar, la
11En muchas ocasiones, los déficit excesivos no responden únicamente a cuestiones económicas, por lo que hay
países que articulan reglas de política fiscal para impedir que se produzcan los déficit por razones institucionales o
de procedimiento. Para ello, se pueden tener en cuenta las prácticas sobre la preparación, elaboración y ejecución
presupuestaria, y a partir de ellas estipular las reglas oportunas que impidan que se produzcan esos déficit
excesivos. Según GONZÁLEZ-PÁRAMO (2002) las instituciones presupuestarias son las que contienen el sesgo
hacia el déficit y el gasto excesivo. Este tema se trata también en STRAUCH, R.; VON HAGEN, J. (2002).

5. falta de flexibilidad (Alesina, A.; Perotti, R., 1999) puede hacer que sean inconsistentes con la
utilización de la política fiscal para estabilizar la economía, debido a que tienden a ser
procíclicas12. Por este motivo, recientemente muchos países aplican estas reglas a lo largo del
ciclo económico, de manera que permiten el funcionamiento de los estabilizadores
automáticos. Este incremento en la flexibilidad puede repercutir en que las reglas sean menos
claras (hay que definir el ciclo e identificar en qué fase se encuentra la economía), reduciendo la
credibilidad y la aplicabilidad de las mismas. El trade-off entre flexibilidad y credibilidad se puede
corregir incrementando la transparencia y haciendo estimaciones prudentes del crecimiento
potencial
Las reglas sobre el nivel de deuda, el ejemplo más claro es el de la Unión Europea, que
estableció el objetivo de la deuda pública en el 60% del PIB, o el Reino Unido con la regla de
la inversión sostenible, que requiere que la deuda neta se mantenga estable y en un nivel
prudente a lo largo del ciclo, definiendo este nivel prudente como el 40% del PIB. El problema
de estas reglas consiste, lógicamente, en determinar el nivel óptimo de deuda. Por lo tanto, la
reducción de la deuda no responde tanto al objetivo de alcanzar el nivel óptimo como a
razones de sostenibilidad de la deuda y a la necesidad de conseguir una menor prima de riesgo
sobre los tipos de interés (Hemming, R.; Kell, M., 2001).
La elección de la medida de la deuda es otro de los problemas que se presentan, dado que
aunque la deuda bruta tiene la ventaja de que es una medida que se entiende mejor y es útil
para comparar los niveles de deuda entre los distintos países, además de ser el concepto
relevante desde el punto de vista de la financiación, puede ser un mal indicador de
sostenibilidad. La deuda neta aportaría más información respecto a este último hecho, aunque
cuantificarla es más difícil.
El tercer tipo de reglas, las reglas sobre el gasto público, establecen límites sobre
determinadas partidas del gasto público o sobre el gasto que llevan a cabo determinados
niveles de gobierno. Entre los casos más destacados se cita el de Estados Unidos, Suecia,
Holanda, Finlandia, Francia, Italia y España. Una ventaja de dichas reglas es que atajan el
problema de la tendencia deficitaria en su origen y frenan el posible incremento del gasto
público en los periodos expansivos. Al estar claramente definidas las partidas de gasto
sometidas a la regla, también es más fácil determinar la responsabilidad del gobierno en la
aplicación de la misma, lo cual no es tan explícito en el caso de las reglas sobre el déficit, ya que
éste también depende de la evolución cíclica de la economía.
Por lo tanto, conceptualmente son más simples y más fáciles de aplicar y pueden mantener la
disciplina fiscal a la vez que permiten el funcionamiento de los estabilizadores automáticos,
tanto por el lado de los ingresos, al dejarlos operar libremente, como por el lado de los gastos,
si se establece un margen dentro del límite del gasto para hacer frente a aquellos gastos más
elevados que se deriven de una recesión o excluyendo aquellos gastos que sean sensibles al
12Por ejemplo, si los ingresos disminuyen y los gastos aumentan en una recesión, el cumplimiento de la regla
puede provocar una política fiscal restrictiva cuando debería, por la evolución del ciclo, ser expansiva.

6. ciclo económico. No obstante, también presentan inconvenientes, destacando que no corrigen
necesariamente la tendencia a registrar déficit excesivo, ya que, por ejemplo, las autoridades
pueden disminuir los impuestos o sobreestimar de forma sistemática los ingresos. Sin embargo,
se puede paliar si junto a la regla de gasto se establece un objetivo a medio plazo, o bien de
presupuesto equilibrado, o bien de nivel de deuda sobre el PIB.
EXPERIENCIA INTERNACIONALES CON REGLAS FISCALES
En los últimos años, una gran cantidad de países han adoptado reglas fiscales para el manejo de
sus finanzas públicas. Según el Fondo Monetario Internacional, cerca de 80 países en el mundo
utilizan actualmente una o más reglas basadas en metas numéricas13. La mayoría han
establecido metas cuantitativas sobre el balance fiscal, sobre la deuda pública, o alguna forma
combinada de estos dos indicadores. Otros países han fijado topes sobre el nivel del gasto
público, o el nivel de la recaudación tributaria, como mecanismos para definir el tamaño
apropiado del Estado y para orientar la política fiscal. Para el caso de los países que poseen
cuantiosos recursos naturales, la regla fiscal ha permitido un uso más racional de los ingresos
percibidos por su explotación.
En América Latina, el referente más conocido de regla fiscal es Chile, en donde se adoptó una
regla desde comienzos de esta década, lo que le ha permitido beneficiarse significativamente de
su riqueza minera. En el año 2008 Chile llegó ahorrar más de 10% del PIB en el fondo de
ahorro y estabilización, parte de los cuales pudo utilizar para atender la crisis económica y el
terremoto del presente año. Así, de acuerdo con algunos estudios, la regla ha contribuido con
la estabilización macroeconómica de dicho país14. Países como Brasil, Perú y México, entre
otros, también acogieron reglas para conducir el manejo de sus finanzas públicas, y al igual que
Chile disfrutan hoy en día del grado de inversión otorgado por las calificadoras de riesgo
internacionales.
Dentro de las economías emergentes, cabe destacar el caso de Turquía, que recientemente
incorporó la implementación de una regla fiscal estructural a su política económica. También
es importante mencionar a Noruega como un ejemplo del éxito de la regla fiscal en la
consolidación de la sostenibilidad fiscal del país y la reducción de su deuda, así como en la
creación de un Fondo de Estabilización de sus recursos minero-energéticos.
En Chile, tenía como objetivo la estabilización de los ingresos del gobierno, en el marco de una
política de sostenibilidad fiscal. Dichos recursos eran administrados en su conjunto por la
13
Fiscal Monitor, Navigating the Fiscal Challenges Ahead, Fiscal Affairs Department, FMI, 2010. Citado En:
Estrategia Económica y Fiscal 2010-2014. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. República de Colombia.
(2010).
14
Larraín, Felipe. Parro, Franciso. Chile menos volátil. Instituto de Economía, Universidad Católica de Chile,
mayo 2006. Citado En: Estrategia Económica y Fiscal 2010-2014. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
República de Colombia. (2010).

7. compañía estatal de cobre (CODELCO), el Banco Central de Chile y el Ministerio de
Hacienda.
Un rasgo característico del FEES es que sus recursos son invertidos de manera íntegra en los
mercados financieros internacionales, de los cuales una mayor proporción se invierte en
moneda extranjera (principalmente en dólares, seguidos de inversiones en euros, y en yenes
japoneses).
Esta política de inversión tiene como consecuencia no solo la estabilización de los ingresos
fiscales, sino también del tipo de cambio.
EXPERIENCIA COLOMBIANA CON REGLAS FISCALES
En Colombia existen principios generales de manejo fiscal y reglas cuantitativas y cualitativas
que provienen de la propia Constitución Política, o que están aprobadas mediante leyes y
decretos. La normatividad vigente es aplicable a las finanzas del Gobierno Nacional Central15 –
GNC- y de las entidades territoriales (ET)16.
En Colombia, se distinguen una serie de reglas de tipo procedimental que fortalecen las
instituciones (Banco de la República, 2010) entre ellas están,
Las reglas fiscales de carácter constitucional (…) relacionadas con el
presupuesto general de la nación (PGN), el sistema general de
participaciones (SGP) y con la relación entre el ejecutivo y el banco central, a
través del mandato que prohíbe otorgar crédito al Gobierno con recursos de
emisión monetaria, (…). Las normas sobre el presupuesto corresponden a
principios generales que se recogen y desarrollan en el Estatuto orgánico del
presupuesto. Las normas sobre el SGP anunciadas en la Constitución de
1991 se han venido ajustando para atender, en condiciones sostenibles, la
prestación de los servicios de educación, salud y saneamiento básico de las
regiones.
A partir de lo anterior, las reglas se han establecido de tipo procedimental, con miras a
responder de una manera más eficiente en lo relacionado con las vigencias y partidas
presupuestales de gasto y apropiación.
15 Comprende las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la
Organización Electoral, y la Rama Ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los Establecimientos Públicos,
las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta, el Fondo Nacional de
Regalías y el sector de la Seguridad Social.
16 Se entiende como una entidad territorial las personas jurídicas, de derecho público, que componen la división
político-administrativa del Estado, gozando de autonomía en la gestión de sus intereses. Son entidades territoriales
los departamentos, municipios, distritos y los territorios indígenas y eventualmente, las regiones y provincias. En:
http://brc.com.co/archivos/METODOLOGIA%20ENTIDADES%20TERRI.pdf

8. Las principales reglas fiscales aplicadas en Colombia, se relacionan con cuestiones de tipo
cuantitativo y cualitativo, De acuerdo con Lozano, Rincón, Sarmiento y Ramos (2008), citado
en Banco de la Republica –BR-(2010)17,
Entre las principales reglas se encuentran18:
Ley 358 de 1997: (Ley de semáforos): introduce límites cuantitativos al endeudamiento de las
entidades territoriales (ET) a través de la aplicación de indicadores de liquidez financiera y
solvencia. El indicador de liquidez señala que la razón pago de intereses sobre ahorro
operacional no puede exceder el 40%, y el de solvencia indica que la razón deuda sobre
ingresos corrientes debe ser inferior al 80%. Mediante estas reglas se restringe el acceso al
crédito de las ET hasta no existir una clara posición de solvencia que les permita el pago
oportuno de sus obligaciones financieras. Cuando estos indicadores adquieren valores críticos,
la contratación de nuevo crédito queda sujeta a la autorización del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
Ley 617 de 2000: (Ley de responsabilidad fiscal territorial): en primer lugar, impuso límites al
crecimiento del gasto corriente de las entidades del Sector Público No Financiero –SPNF-19,
teniendo como medida la meta de inflación anual establecida por el BR. En efecto, la regla
indica que el aumento de los gastos generales entre un período y otro debe ser inferior al 50%
de la meta de inflación y los gastos de personal al 90% durante el período 2000-2005, y a partir
de 2006 no pueden crecer en términos reales. En segundo lugar, la ley establece límites
cuantitativos al gasto corriente de las ET, de acuerdo con sus ingresos propios y la
categorización que señala la norma para los departamentos y municipios del país. En particular,
los gastos de funcionamiento de las ET no pueden superar cierta proporción de los ingresos
corrientes de libre destinación, según el tamaño de cada entidad. Para que el ajuste no fuera
traumático en el corto plazo, la ley concedió a las ET un período de transición de cuatro años,
durante el cual deberían alcanzar la proporción exigida. En general, el objetivo de la ley era
sanear los fiscos territoriales cuya situación se había deteriorado por el desborde del gasto a
finales de los años noventa.
Ley 819 de 2003: (Ley de responsabilidad fiscal): norma dirigida al desarrollo de prácticas de
transparencia y responsabilidad fiscal, que fuerza al Gobierno a presentar al Congreso cada año
el Marco Fiscal Mediano Plazo –MFMP-. Dicho marco debe contener, como mínimo, el Plan
financiero, el programa macroeconómico plurianual, la meta de superávit primario para el
SPNF, lo cual permita hacer sostenible la deuda; un análisis de las principales actividades
cuasifiscales; el estimativo del costo fiscal de las exenciones tributarias; el costo fiscal de las
Leyes sancionadas en la vigencia anterior; la relación de los pasivos contingentes que pudieran
17 COLOMBIA, Banco de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Nacional de
Planeación. Regla Fiscal para Colombia. Comité Técnico Interinstitucional, Bogotá, D. C., 7 de julio de 2010.
18 Ver en Lozano, Rincón, Sarmiento y Ramos (2008).
19
Comprende el Gobierno Nacional Central y el Sector Descentralizado (Comprende las cuentas del Sector de
Seguridad Social, Gobiernos y Entidades Regionales y Locales, y Empresas Industriales y Comerciales del Estado
del orden Nacional y Local)

9. afectar la situación financiera de la nación; e indicadores de gestión presupuestal. En general,
dicha ley persigue la consolidación de las instituciones fiscales y la sostenibilidad de las finanzas
del Estado. En últimas, por medio de esta norma se buscó establecer los instrumentos para
que el Gobierno Nacional y las ET tuvieran una visión de mediano plazo sobre su manejo
fiscal. Finalmente, la ley refuerza los controles al nivel de endeudamiento de las entidades
territoriales fijados por la Ley 358 de 1997.
Decreto 4730 de 2005: Por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto, además,
la elaboración del Marco de Gasto de Mediano Plazo. El proyecto de Presupuesto General de
la Nación coincidirá con las metas del primer año del Marco de Gasto de Mediano Plazo. Las
estimaciones definidas para los años siguientes del Marco de Gasto de Mediano Plazo son de
carácter indicativo, y serán consistentes con el presupuesto de la vigencia correspondiente en la
medida en que no se den cambios de política fiscal o sectorial, ni se generen cambios en la
coyuntura económica o ajustes de tipo técnico que alteren los parámetros de cálculo relevantes.
Del mismo modo, se plantean los objetivos de Gasto, para vigencias futuras, donde se
establezca el cumplimiento de los objetivos establecidos en leyes que autorizaron la creación de
rentas de destinación específica. Si los objetivos se han cumplido, se propondrá un proyecto de
ley en el que se proponga derogar la ley que creó la renta de destinación específica.
ACTO LEGISLATIVO DE “REGLA FISCAL”
“por medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones”
El proyecto de ley tiene por objeto el establecimiento de una Regla Fiscal como un
instrumento de política que afianza la disciplina fiscal y la estabilidad macroeconómica, en la
medida en que compromete a la autoridad con un manejo disciplinado de las finanzas públicas.
El propósito es el de asegurar un nivel sostenible de deuda pública; permitir un manejo contra
cíclico de la política fiscal; y facilitar la coordinación fiscal y monetaria en el diseño de la
política económica. Del mismo modo, espera contribuir a aliviar los efectos de la volatilidad
cambiaria sobre diferentes actividades de la economía en especial el sector transable,
especialmente ante un posible auge-minero energético.
En efecto, incrementar significativamente los niveles de gasto en relación con el tamaño de la
economía (como porcentaje del PIB) puede llevar a aumentos drásticos en las tasas de interés.
Lo anterior por el hecho, que tanto el sector público como privado compiten por recursos a
nivel local e internacional, siendo estos limitados, presionando un incremento en el tipo de
interés por parte del sector público, logrando los recursos para financiar sus gastos.
La adopción de una regla fiscal cobra relevancia en el marco de una expansión de la actividad
minero-energética, toda vez que ayuda a evitar las distorsiones que un aumento significativo de
los ingresos de estas actividades pueda generar en los demás sectores de la economía.

10. La acción contracíclica de la regla fiscal también apoya las decisiones de la autoridad monetaria,
al moderar las fluctuaciones de la tasa de cambio, derivadas de variaciones fuertes y/o
temporales de los precios internacionales de las materias primas, en particular del petróleo. El
ahorro de las bonanzas evita la monetización masiva de divisas y una revaluación del peso. De
la misma forma, el desahorro en una caída del precio del petróleo evita una devaluación del
peso.
Adicionalmente, la implementación de una regla fiscal permitirá suavizar el comportamiento
del ciclo económico colombiano, teniendo en cuenta que las bonanzas de recursos en el
pasado han estado relacionadas con posteriores recesiones acentuadas, caracterizadas por
mayor desempleo, quiebra de empresas, y deterioro de los indicadores sociales. La regla fiscal
contribuirá a la estabilidad macroeconómica, minimizará la volatilidad del ciclo económico y
permitirá seguir una senda de crecimiento sostenido.
Figura 1. Comportamiento del Ciclo Económico
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público
De acuerdo a la figura 1. El ciclo económico, desde la teoría económica, son considerados
fluctuaciones cíclicas de la actividad económica o periodos que se repiten una y otra vez, con
fases de recesión (el PNB baja) y de prosperidad (el PNB sube), cuyos efectos se sienten en
todo el país. Del mismo modo, hay que distinguirlos de las variaciones estacionales (carencia
de ventas de abrigos en el verano) y tendencias seculares a largo plazo (en las que los aspectos
demográficos deben tomarse en cuenta, por ejemplo la explosión de la tasa de natalidad en los
años 60). Las fases de un ciclo económico son auge, contracción, recesión, depresión,
recuperación, y expansión. El ciclo típico Colombiano, tiene a presentar una fuerte volatilidad
en lo relacionado a su nivel de crecimiento económico. Lo que se pretende con la regla fiscal,
es ajustar un horizonte de crecimiento sostenido, donde la política fiscal contracíclica,
responda de manera más eficiente a las variaciones de la economía.
De acuerdo con la Figura 2. Durante la última década, los indicadores fiscales de Colombia
registraron un mejoramiento sustancial. El balance fiscal del Sector Público No Financiero
(SPNF) pasó de un déficit de 5,3% del PIB en 1999 a una situación de equilibrio en 2008. Este

11. resultado incluye los balances del Gobierno Nacional Central (GNC), de los Gobiernos
Territoriales, las Entidades Descentralizadas y las Empresas Públicas. Durante este período, el
déficit del GNC se redujo de 6,4% a 2,3% del PIB.
El ajuste fiscal logrado durante los últimos años es más evidente cuando se observan las cifras
del balance primario20. Entre 2004 y 2008, el SPNF registró un superávit que osciló entre 3,0%
y 3,5% del PIB. Por su parte, el GNC obtuvo superávit cercanos al 1,0% del PIB en 2007 y
2008, luego de registrar balances deficitarios en los años previos. En el año 2009 se produjo un
marcado deterioro del balance primario por los efectos asociados a la crisis global. Los
resultados acumulados en el balance primario se reflejaron en la reducción del nivel de la deuda
pública.
Figura 2. Balance total del sector público colombiano
(Porcentajes del PIB)
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. py: proyectado
La regla cuantitativa se aplica a las operaciones fiscales del Gobierno Nacional Central. Este
nivel de gobierno es el componente fundamental del SPNF, tanto por la magnitud de sus
operaciones como porque su balance refleja la verdadera posición de la autoridad fiscal. Entre
las razones que motivaron la selección del Gobierno Central, se destacan las siguientes:
• Su desbalance financiero explica el desequilibrio fiscal del SPNF y su deuda representa
alrededor del 87% de la deuda pública consolidada.
• Tiene relativa discreción sobre sus ingresos y gastos.
20 Excluye los intereses por deuda.

12. • Si bien el MFMP contempla unas metas indicativas para el SPNF de balance primario, que es
aprobada por el Confis, no existe un compromiso explícito de balance primario en el mediano
plazo para el GNC. Es precisamente sobre las finanzas del Gobierno Central que se debe
aplicar una política de consolidación y blindaje hacia el futuro.
• Las finanzas del GNC reciben muchas presiones de gasto provenientes de las entidades
descentralizadas y, en particular, de las ET, de modo que anclar el presupuesto por medio de la
regla induce una consolidación del ajuste del sector descentralizado y motiva un mayor
esfuerzo para su propio financiamiento.
• Las ET ya cuentan con la normatividad que les ha permitido sanear y equilibrar sus finanzas
y, seguramente, evitarán desbordar sus gastos.
• La regla no se convierte en un obstáculo para la descentralización fiscal del país, ya que no
limita el manejo discrecional de las finanzas de las ET.
• Por la oportunidad y calidad de las estadísticas requeridas para la operatividad de la regla.
La regla se aplica sobre el balance primario del GNC como porcentaje del PIB. El balance
primario se define como el balance fiscal neto del pago de intereses sobre la deuda. Entre las
razones que justifican escoger este indicador se subrayan los siguientes:
• Mide la capacidad del Gobierno para honrar su deuda presente y futura. En este sentido, el
balance primario mide la capacidad intertemporal del Gobierno para repagar su deuda.
• Es un indicador relativamente más controlable por la autoridad fiscal. Guarda una relación
más estable entre los instrumentos (ingresos y gastos primarios) y el objetivo de balance
primario, ya que está menos expuesto a los choques de las tasas de interés y de la tasa de
cambio. En efecto, la evidencia internacional indica que estas dos variables presentan alta
volatilidad, especialmente en las economías emergentes.
• Refleja las decisiones presentes de la autoridad, ya que excluye el pago de intereses sobre la
deuda, los cuales son consecuencia de decisiones tomadas en el pasado.
En contraste con el indicador de balance primario, las reglas que fijan límites al gasto, o a
algunos de sus componentes, no guardan relación directa con el nivel de la deuda y se prestan
para un manejo contable de las operaciones fiscales (contabilidad creativa), lo que desvirtúa la
realidad financiera del Estado —como lo indica la literatura y la experiencia internacional—.
En el mismo sentido, las reglas que excluyen rubros de gasto (por ejemplo, la inversión)
pueden resultar en aumentos indeseados en el nivel de la deuda, en manejos contables no
ortodoxos (reclasificación de partidas de funcionamiento a inversión) y en la inclusión de
proyectos de inversión que no aumentan la productividad y el crecimiento.

13. DEFINICIÓN DE LA REGLA
De manera similar a una regla de política monetaria, la regla de política fiscal se puede plantear
en términos de una función de reacción tipo Taylor21, según la cual la autoridad fiscal reacciona
a una meta deseada de mediano plazo, al ciclo económico y a otras desviaciones. La regla
asume que la autoridad fiscal tiene como objetivos fundamentales la estabilidad
macroeconómica, el crecimiento y el bienestar general.
Así, la regla fiscal se plantea como:
{ }
donde B es el balance fiscal, es decir, el instrumento de la autoridad; B* es la meta o balance
fiscal deseado de mediano plazo, el cual es el ancla de las expectativas sobre la sostenibilidad de
sus decisiones; C es una medida del ciclo económico, y O representa otras desviaciones
macroeconómicas o sectoriales a las que la autoridad reacciona dependiendo de las
particularidades del país.
En particular, la regla propuesta para el GNC a partir del año 2011, la cual seguirá y cumplirá la
autoridad fiscal ex ante y ex post, en cada momento del tiempo t, está dada por la siguiente
expresión (las variables son definidas en porcentajes del PIB):
donde b es el balance fiscal primario del GNC; b* es la meta de balance fiscal primario del
GNC, que hace sostenible su deuda en el mediano plazo; y es la brecha del producto, y ccip es
el componente cíclico de los ingresos petroleros que recibe el GNC. Por su parte, el parámetro
α (α> 0) mide el grado de sensibilidad de la autoridad fiscal con respecto a la brecha del
producto.
Una consideración general que se tiene en cuenta en la definición de los parámetros y variables
de la regla es que, si el valor escogido para el parámetro b* es poco restrictivo, la senda del
balance fiscal b se puede alejar de su nivel deseable, con lo cual la trayectoria de la deuda se
aparta de su valor sostenible. Por el contrario, si b* es muy restrictivo, la regla se vuelve
inviable y puede ser fácilmente abandonada.
Así mismo, entre mayor sea el valor del parámetro α, o en otras palabras, entre más se aleje del
valor del estabilizador automático, más amplio será el espacio para la política fiscal discrecional.
Esta propiedad, que parecería ser deseable en momentos de caída de la actividad económica,
tendrá como contrapartida un aumento del nivel de la deuda, lo cual debe ser evaluado. Las
anteriores consideraciones hacen que la escogencia del valor de los parámetros se convierta en
un elemento central para la viabilidad y éxito de la regla.
21La regla original de Taylor (Taylor, 1993) sugiere que la tasa de interés nominal ajusta en respuesta a los
cambios de la tasa de inflación y del producto con respecto al objetivo o a su tendencia (Taylor, 1999a,
Rotemberg and Woodford, 1999 and Clarida, Galí and Gertler, 1999)

14. La regla puede interpretarse de dos maneras equivalentes. Desde el punto de vista de las
decisiones de política, es decir, como una función de reacción, señala que ante desviaciones del
PIB de su valor potencial y ante desviaciones de los ingresos petroleros de su senda de
mediano plazo, la autoridad fiscal reacciona ajustando sus ingresos y/o gastos con el fin de
lograr su meta de mediano plazo b*.
Desde el punto de vista operativo, la regla establece el nivel del balance fiscal primario que
debe lograr la autoridad fiscal en cada momento del tiempo, una vez descontados los efectos
del ciclo económico y de los ingresos petroleros sobre sus finanzas.
Así, se requerirá un mayor superávit/menor déficit cuando la economía se ubique por encima
de su nivel potencial y los ingresos petroleros estén por encima de su senda de largo plazo y,
por el contrario, se permitirá un menor superávit/mayor déficit cuando la economía se ubique
por debajo de su nivel potencial y los ingresos petroleros estén por debajo de su senda de largo
plazo.
PROPIEDADES DE LA REGLA
La regla cuenta, entre otras, con las siguientes virtudes:
• Permite asegurar un nivel menor de la deuda en el mediano plazo.
• Hace explícito el objetivo de la política fiscal, con lo cual se promueve la estabilidad,
disciplina y blindaje del manejo fiscal en el mediano plazo.
• Independiza el objetivo fiscal y las decisiones de política de movimientos cíclicos de la
economía, en particular del producto y de los ingresos petroleros, por lo que la regla es de
naturaleza estructural. Esto quiere decir que el balance fiscal que debe cumplir la autoridad
depende exclusivamente de sus propias decisiones, o de cambios inesperados y transitorios en
la economía que afecten sus finanzas (los cambios inesperados y de gran magnitud se
incorporan mediante cláusulas de escape).
• Permite un espacio para la política fiscal contracíclica, lo cual significa que la autoridad puede
desahorrar en momentos de recesión y ahorrar en momentos de auge, sin que se comprometa
su meta de mediano plazo. Esta característica, junto con el hecho de que la regla es estructural
en naturaleza, permitirá una mejor coordinación entre las políticas fiscal y monetaria, ya que
durante las expansiones de la economía, o auge de un sector específico, la regla requiere una
política fiscal contraccionista, contribuyendo a reducir la presión al alza sobre las tasas de
interés y aliviando así los esfuerzos de la autoridad monetaria. Por el contrario, durante las
recesiones la regla permite una política fiscal expansionista, evitando así una sobrerreacción a la
baja de la tasa de interés por parte de la autoridad monetaria.
• Posibilita un mejor manejo macroeconómico de los excedentes que genere el sector minero-
energético, por cuanto deberán ser ahorrados cuando existan choques positivos (por medio de
una menor deuda o de un fondo de ahorro), y desahorrados cuando ocurra lo contrario. Esta

15. es una propiedad crucial, dados los efectos macroeconómicos no deseados que podrá traer el
choque minero-energético que espera el país (por ejemplo, una apreciación de la tasa de
cambio por encima de la anticipada).
• Finalmente, evita los problemas de credibilidad y monitoreo que genera una regla definida
―sobre el ciclo económico‖. Una regla de este tipo requiere generar un balance fiscal (nominal)
promedio a lo largo de la senda del ciclo económico, por lo que la autoridad tiene plena
discrecionalidad para expandir el gasto en la parte baja, con el compromiso de llevar a cabo la
corrección equivalente durante la recuperación. El primer problema es que la autoridad fiscal
tendrá que hacer un esfuerzo lo suficientemente fuerte durante la etapa final del ciclo negativo
para poder compensar la expansión del gasto hecha al comienzo, lo cual podría generar una
política procíclica que le restaría credibilidad al cumplimiento de la meta. Un segundo
problema es de tipo operativo, ya que no es fácil identificar empíricamente la longitud del ciclo
económico, de modo que el monitoreo de la regla se vería seriamente afectado (véase Kumar
et al., 2009).
DEFINICIÓN Y CÁLCULO DE LAS VARIABLES Y LOS PARÁMETROS
Parámetro b*: se define como la meta o nivel deseado del balance primario del GNC (como
porcentaje del PIB) que hace sostenible la deuda. Para medir el balance primario en cada
momento del tiempo se aplica la metodología de operaciones efectivas de caja del Manual de
Finanzas Públicas, del Fondo Monetario Internacional (1986), y se hacen los ajustes de
causación establecidos en el MFMP.
La determinación del valor del parámetro b* se realiza en dos etapas. La primera estima el nivel
de la deuda del GNC que es coherente con el grado de inversión, partiendo de la evidencia
internacional para los países emergentes. Se utiliza la deuda neta de activos financieros como el
indicador pertinente para la regla.
Figura 3. Metas del balance primario b* (porcentaje del PIB)
Fuente: estimaciones del Comité Técnico
Parámetro α: se define como el grado de sensibilidad del balance fiscal a la brecha del
producto. Operativamente refleja el nivel de corrección del balance fiscal por el ciclo
económico. El parámetro combina dos elementos: la respuesta discrecional de la autoridad
fiscal a desviaciones del PIB de su tendencia de largo plazo, es decir, el grado de prociclicidad
o anticiclicidad de la política fiscal, y el efecto endógeno del ciclo económico sobre el balance
fiscal, o estabilizador automático, el cual depende de la estructura particular de los ingresos y
gastos de un país. El valor seleccionado para el parámetro α en el período 2011-2020 es de 0,3
que, corresponde a la suma del valor estimado del estabilizador automático que equivale a 0,12
y el espacio asignado a la política contracíclica, por valor de 0,18. Desde el punto de vista

16. operativo, este valor implica que por cada punto porcentual de brecha del producto el balance
fiscal primario del GNC se debe corregir en 0,3%, dado lo demás constante. En otras palabras,
el balance primario se puede desviar de su meta o nivel deseado b* en 0,3% del PIB por cada
punto de brecha del producto.
Con el fin de enfatizar la implicación de política del valor escogido para el parámetro α, se
considera un ejemplo en el cual la brecha del producto es igual a 1% del PIB. De acuerdo con
la regla, y manteniendo todo lo demás constante, el balance primario debe aumentar en 0,3%
del PIB, si es un superávit, o disminuir en 0,3% del PIB, si es un déficit. Dicho ajuste se
distribuye de la siguiente manera: 0,12% del PIB como resultado del efecto del crecimiento
económico sobre el recaudo tributario y 0,18% por el ajuste del gasto que se requiere por la
contraciclicidad de la regla. Cuando la brecha es negativa, sucede lo contrario, de modo que el
balance fiscal puede desmejorarse más allá de lo que posibilita la acción del estabilizador
automático.
Brecha del producto (y): se define como la diferencia entre el PIB observado y el PIB
potencial, como porcentaje de este último. Debido a que el PIB potencial es una variable no
observable, el Banco de la República y el DNP realizaron su estimación utilizando el filtro de
Hodrick y Prescott.
Componente cíclico de los ingresos petroleros (ccip): se define como la diferencia entre los
ingresos efectivos provenientes del petróleo (IP), entendidos como los pagos de Ecopetrol al
Gobierno por impuesto de renta y dividendos, junto con los pagos por impuesto de renta de
las compañías petroleras privadas en el año t, menos el estimativo de los ingresos de mediano y
largo plazos provenientes del sector (IP*). Formalmente:
ccipt = IPt – IP*
El término IP* se asume igual a los ingresos proyectados para el año inicial de la aplicación de
la regla (año 2011). La proyección de los ingresos efectivos provenientes del petróleo (IP) se
construye sumando dos pronósticos. El primero es el de los ingresos petroleros que se
recibirán de Ecopetrol, que se calcula utilizando el modelo de proyección de mediano plazo de
dicha empresa, construido por la Dirección de Política Macroeconómica del MHCP. El
segundo es el pronóstico de los ingresos que recibirá el GNC por impuesto de renta de las
empresas petroleras diferentes a Ecopetrol, para lo cual se utiliza el mismo modelo.
PRONÓSTICOS FISCALES CON LA APLICACIÓN DE LA REGLA
De acuerdo con la definición de la regla fiscal, para cualquier año t, iniciando en 2011, el
balance fiscal primario del GNC como porcentaje del PIB (b) deberá ser igual a la suma de su
respectiva meta (b*) más el componente cíclico del PIB (αy) más el componente cíclico de los
ingresos petroleros (ccip). Al incorporar el valor del parámetro α, el balance primario será
computado mediante la siguiente expresión:

17. bt = b* + 0,3yt + ccipt
La figura 4, muestra las sendas del balance primario que resultan de la aplicación de la regla, la
brecha del producto y la evolución de la deuda. Estas proyecciones son coherentes con cifras
del MFMP de 2010. Como se observa, la regla exige que el balance primario cambie de manera
progresiva de un déficit proyectado de 1,3% del PIB en 2010 a un superávit de 2,1% del PIB
en 2020. Con este resultado la deuda descenderá de un nivel de 39,4% del PIB en 2010 a
28,4% del PIB en 2020.
Figura 4. Sendas del balance primario y de la deuda del GNC promovidas por la regla fiscal
Fuente: estimaciones del Comité Técnico
En otras palabras, la regla indica que para lograr que el nivel de la deuda del GNC descienda a
28% del PIB en el mediano plazo, se requiere la obtención de un superávit primario de 1,3%
del PIB, en promedio, por año.
La figura 5 presenta las sendas del balance primario, la brecha del producto y la deuda, sin
tener en cuenta los ingresos petroleros asociados con el ciclo que espera recibir el Gobierno.
En este caso, el balance primario del GNC ascendería de un déficit proyectado de 1,3% del
PIB en 2010 a un superávit de 1% del PIB en el año 2016, y se mantendría en ese nivel en los
años subsiguientes. Por su parte, la deuda se reduciría de 39,4% del PIB en 2010 a 36,2% del
PIB en 2020. De la comparación de los Figuras 4 y 5 se deduce que el aporte de los ingresos
petroleros a la reducción de la deuda del GNC en el mediano plazo alcanza 8 puntos
porcentuales del PIB.

18. Figura 5. Sendas del balance primario y de deuda del GNC promovidas por la regla fiscal, sin
ingresos extraordinarios del petróleo
Fuente: estimaciones del Comité Técnico
Ahora bien, la descomposición de la regla muestra, en primer lugar, su naturaleza estructural,
ya que descuenta los efectos sobre el balance primario del ciclo económico y de los ingresos
petroleros. Por ejemplo, el balance primario que resulta de la aplicación de la regla para el año
2012 coincide con la meta de balance primario para ese año, porque el componente negativo
de la brecha del PIB (-0,5%) es compensado por los ingresos cíclicos positivos del petróleo
(+0,5%) (Figura 6). Este fenómeno no sucederá para 2011, ya que el balance primario (-0,7%
del PIB) se explicaría por la brecha negativa del PIB. En segundo lugar, los resultados del
cuadro ejemplifican la propiedad contracíclica de la regla, es decir, que se permite una política
fiscal más laxa cuando el nivel de la brecha del producto lo requiere, como es evidente en 2011.
Por último, la figura 7 presenta la variación anual del balance primario y la de sus componentes
(meta de balance primario y componentes cíclicos del PIB y de los ingresos petroleros). En
primer lugar, los cómputos indican que la regla requiere un ajuste de 0,6% y 0,9% del PIB en
los años 2011 y 2012, respectivamente. Posteriormente se demandan ajustes que oscilan entre
0,3% y 0,5% del PIB entre 2013 y 2016 (columna E). Al evaluar la variación del balance
primario entre sus componentes, el ajuste requerido en 2011 proviene exclusivamente del
cumplimiento de b* (columna F), el cual deberá realizarse mediante mayores ingresos y/o
menores gastos. En el año 2012 el ajuste proviene tanto de b* (0,2% del PIB), como de la
reducción de la brecha del producto (0,2% del PIB) (columna G), y de los mayores ingresos
petroleros (0,5% del PIB) (columna H). A partir del año 2013 los ajustes en el balance primario
resultan tanto de la acción combinada de decisiones de política, reflejadas en los cambios de
b*, como de un mejoramiento de la economía y de los mayores ingresos petroleros. Es
necesario enfatizar que el mejor desempeño de la economía y los mayores ingresos petroleros,
como lo muestran los resultados, no otorgan margen al Gobierno para ejecutar mayor gasto,

19. sino que exigen un aumento del superávit primario. Esta propiedad de la regla de nuevo refleja
el carácter contracíclico que deberá tener la política fiscal hacia futuro.
Figura 6. Descomposición del balance primario requerido por la regla
(Porcentajes del PIB)
Fuente: estimaciones del Comité Técnico
Figura 7. Descomposición de la variación del balance primario
(Porcentajes del PIB)
Fuente: estimaciones del Comité Técnico

20. COMENTARIOS A LA REGLA FISCAL
Según Kopits y Simansky22, una regla fiscal es una restricción permanente de la política fiscal
expresada en términos de un indicador tal como el déficit fiscal, el nivel de gasto o el volumen
de la deuda pública. Para García (2004) la regla fiscal es una restricción constitucional o legal
que especifica algún tipo de límite en las variables fiscales, tales como el saldo presupuestario,
la deuda, el gasto o los impuestos, y que se aprueba normalmente junto con una regulación del
procedimiento de elaboración, discusión legislativa, ejecución y control del presupuesto.
En términos generales, hoy en Colombia, la regla fiscal busca eliminar la discrecionalidad en el
manejo presupuestario y por ello es una restricción a la política fiscal, donde ésta, entraría a
operar cuando las fluctuaciones del PIB se encuentren por debajo del potencial, significando
que, la política fiscal actuaría como un mecanismo contraciclico en el proceso económico.
Hoy día, persisten las dudas sobre la eficacia de las reglas fiscales, específicamente por el
problema de la causalidad, las dudas se generan, amplían y debaten constantemente, sobre si la
situación fiscal mejora al aplicarse la regla o si esta regla se adapta precisamente en momentos
de bonanza, que es cuando se mejoran las cuentas en las finanzas públicas.
Así mismo, existe toda una ideología detrás del acto legislativo de regla fiscal, toda una filosofía
económica de sabiduría convencional, reflejado sobre el nuevo consenso de la macroeconomía,
en esta situación se reduce la política fiscal a: una política menos eficaz que la política
monetaria, simplemente es una política de apoyo para amortiguar los ciclos económicos, la
política fiscal promueve gastos desbordados y déficits que desembocan en niveles insostenibles
de deuda pública, el déficit fiscal promueve el déficit en la balanza corriente (la llamada teoría
del déficit gemelo o doble déficit -"twin deficit theory"), la labor principal de un banco central
independiente, que controla la tasa de inflación mediante reglas bien definidas por la
Constitución o la ley, debe ser complementada mediante una regla similar para controlar el
déficit fiscal, la tasa de interés fijada por el banco central puede aumentar el ahorro y el nivel de
inversión, el sector privado mueve la economía. Partiendo de los anteriores supuestos, se
puede encontrar todo un programa contra la intervención estatal y a favor del mercado, la
desregulación, el Estado mínimo y la defensa irrestricta del sector privado.
De acuerdo a lo anterior, asistimos hoy en día, a cuestiones relacionadas donde el actual
gobierno retoma los argumentos de los economistas más conservadores para mostrar que el
gasto público prácticamente no tiene efectos positivos y en cambio es el origen de casi rodos
los males. Planteamientos bastante ignominiosos, cuando el gasto que se pretende realizar no
tiene sustento e datos específicos y preocupa mucho más, en qué medida el gasto social, sea el
de mayor pérdida con la implementación de la regla fiscal.
Cabe mencionar que, el proyecto del gobierno sobre la Regla Fiscal vulnera los derechos
sociales. Es un propósito claro y muy bien calculado para limitar el papel del Estado a
cuestiones simplemente de interventor, regulador y orientador de la política de desarrollo.
Además, las bases para aplicar una regla fiscal son muy débiles, pues no existe evidencia
empírica ni clara que sustente teóricamente los argumentos que se presentan en el acto
legislativo. Es bastante difícil planear un crecimiento económico rápido y equitativo, con
22 Kopits y Simansky, 1998.

21. elevados niveles de desigualdad, concentración de tierras, de capital y un nivel de desempleo
creciente y persistente en Colombia.
Del mismo modo, las demandas cortoplacistas de los electores se materializan en buenas
políticas populistas, que llevan a los procesos económicos, por caminos donde las demandas
por estabilidad se plasman en enormes desequilibrios macroeconómicos en el largo plazo.
El manejo económico del gobierno anterior, no logro manejar el boom económico y la
bonanza de precios 2003-2008, antes, se dedicó acentuar el ciclo económico, generando una
política fiscal fue pro cíclica que permitió crecimientos cercanos al 7 u 8%, generando síntomas
de enfermedad holandesa23.
En el proyecto presentado por el Gobierno, la regla cobija al Gobierno Nacional Central
(GNC), lo cual es razonable dado que las entidades territoriales ya tienen reglas para el
aumento de sus gastos. Además, dado que el GNC presenta el mayor desbalance en el sector
público, reporta las mayores inflexibilidades de gasto y es responsable por 87% de la deuda
pública, imponer la regla sobre el GNC concentra los esfuerzos donde más se necesitan.
El proyecto de ley determina que el Gasto Total se divide en Gasto Estructural y Gasto Contra
Cíclico. A su vez, el Gasto Estructural está compuesto por el Gasto Básico y el Gasto Nuevo o
Bolsa Concursable. Aunque el proyecto no es específico se puede entender que el Gasto
Básico corresponde al gasto de funcionamiento, definido en buena medida por ley o por
Constitución, más el pago de intereses sobre la deuda. No parecería ser adecuado que el gasto
básico incluyera los programas de inversión en marcha, pues no se estaría dando ninguna
flexibilidad para suprimir o suspender programas que no hayan tenido el impacto económico y
social esperado. El Gasto Nuevo o Bolsa Concursable corresponde al gasto necesario para
expandir los programas existentes o crear nuevos programas, de acuerdo al Plan Nacional de
Desarrollo.
Así mismo, sobre el paquete de sostenibilidad, conjunto de medidas que propenden la
sostenibilidad fiscal, principalmente en relación al tema de regalías, sostenibilidad y regla fiscal,
el gobierno al pretender elevar la sostenibilidad como un principio o derecho constitucional
que compita con los derechos fundamentales. Debería de existir una pedagogía pública
constante, en todas las instituciones del estado que informen sobre los límites del estado,
llamado comúnmente en la jerga de los economistas, un proceso de ley informal, porque los
mejores resultados no se obtienen cambiándose por un artículo.
La regla fiscal obedece a las mejores prácticas en temas fiscales, es un proyecto que se hace en
muchos países y el gobierno tiene toda la razón en adoptarlo, sin embargo, hay que tener
cuidado, porque, la regla fiscal presupone el equilibrio fiscal, la regla fiscal responde a procesos
23El término surge de la década de 1960 cuando las riquezas de los Países Bajos aumentaron considerablemente a
consecuencia del descubrimiento de grandes yacimientos de gas natural en el Mar del Norte. Como resultado del
incremento de ingresos el florín (Moneda Holandesa) se apreció lo que perjudicó la competitividad de las
exportaciones no petroleras del país. De ahí el nombre de este fenómeno, que si bien no se relaciona con el
descubrimiento de algún recurso natural, puede ser el resultado de cualquier hecho que genere grandes entradas
de divisas, como un notable repunte de los precios de un recurso natural, la asistencia externa y la inversión
extranjera directa.

22. para gastar mejor, para hacer política fiscal contracíclica, no es un instrumento para hacer el
ajuste, el ajuste debe de lograrse por otros mecanismos y preocupa, que dentro de las cuentas
del gobierno la regla fiscal es el ajuste.
Todo Estado, a través de los gobiernos, para aautorizar gasto que va más allá de la posibilidad
de la sociedad, debe mirar a quien se recorta gasto y quien se le cobra impuesto, quien se
beneficia, quien paga, quien pone. La reforma legal, es dentro de lo más seguro, un elemento
que se va aprobar.
Antes del consenso de Washington, de la crisis de la deuda de los ochenta que significo la
moratoria de México en agosto del 82, antes del suceso de la década perdida, el presupuesto
público se financiaba, una parte importante, con poca deuda, era con impuestos directos, renta,
patrimonio y algunos impuestos a las importaciones, específicamente; y otra parte con crédito
del Banco de la República, lo anterior sucedía entre los años 30 y 80. Hoy día, se financia con
crédito interno y externo, porque los ingresos corrientes no alcanzan a suplir los enormes
gastos del gobierno. Algunos datos muestran que la deuda interna –TES que se negocian en la
Bolsa-, los saldos en circulación ascienden a 140 billones de pesos. En deuda externa, la deuda
pública asciende entre 37 0 40 mil millones de dólares que sumado una deuda privada de 17
mil millones de dólares, generan una deuda externa total de 57 mil millones de dólares, donde
el gobierno debe 47 mil millones de dólares.
La regla fiscal, al fin de cuentas, busca que el gasto público no crezca más de cierto límite de
acuerdo a los ingresos provenientes del petróleo, resultado notorio en el balance primario,
donde el déficit fiscal se da sin considerar. Lo que dice la regla es restringir el gasto sin afectar
la deuda pública entonces ¿qué sucede con los sectores sociales, populares y trabajadores?, más
bien, ¿no sería mejor aplicar reglas que beneficien a las clases populares?, pero la actual regla,
beneficia el capital extranjero. Finalizando, recordar que el derecho social es gasto público y
éste también se verá afectado.
En la práctica, se ha visto que el gobierno no está en capacidad de neutralizar fluctuaciones de
divisas de más de 2% del PIB, asimismo, debería más bien, limitar la entrada de capitales e
intervenir el mercado cambiario, de forma más dinámica. Pretender pasar de un déficit del
GNC de $23 billones en pocos años a un superávit de $7 billones, es una meta muy ambiciosa.
Además, el oro genera regalías del 5% porcentaje demasiado bajo, para una explotación que
deteriora el medio ambiente, debería de generarse un impuesto variable a las exportaciones
mineras, altos cuando las cotizaciones son favorable, bajos, cuando las cotizaciones se
deterioran.

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