Üliõpilastöö Tartu Ülikooli aines "Avaliku halduse alused". (2008)

1. Tartu Ülikool
Sotsiaalteaduskond
EELARVE JA POLIITILINE VALIK – KUIDAS POLIITILISED
SUUNDUMUSED KAJASTUVAD EELARVEPROTSESSIS?
Kodutöö aines „Avaliku halduse alused”
Marek Unt
Tartu 2008

2. Sissejuhatus
Iga riik vajab edukaks toimimiseks rahalisi vahendeid. Kuigi sissetulekuallikaid on riikidel erinevaid
(räägime ju naftariikidest, kelle põhiliseks sissetulekuallikaks on riiklike naftaettevõtete kaudu saadavad
sissetulekud, või banaanivabariikidest, kelle majandus põhineb ühel ainsal kriitilisel ekspordiartiklil, olgu
siis mõnel põllumajandussaadusel või maavaral), on üheks ühiseks siiski kodanike ning ettevõtete käest
kogutud maksud, mis peavad demokraatlikus ühiskonnas leidma parima võimaliku kasutuse. See kasutus
määratakse riigieelarves, mis on riigi (majandus)elu kujundamise seisukohalt üks olulisemaid dokumente.
Käesolev töö püüab anda ülevaate sellest, millisel moel riikide eelarved ning kasutuselolevad
maksusüsteemid kätkevad endas poliitilisi valikuid ning kuidas need valikud peegelduvad eelarvetes
endis. Suurimaks toetuspunktiks teema lahtiharutamisel on Irene Rubini raamat „The Politics of Public
Budgeting“, mille struktuurile ja ideestikule töö toetub ning mida laialdaselt refereerib. Eelarve
koostamise osas toetun ka teistele autoritele ning samuti püüan teoreetilise arutelu viia Eesti konteksti,
tuues asjakohaseid näiteid.
Tekst mainib enamasti riigieelarvet, kuigi „public bugdeting“ hõlmab endas ka madalama tasandi
avalikku sektorit. Jään mõisteselguse huvides ja eelkõige riikliku taseme poliitika ja eelarvestamise
seoseid silmas pidades riigieelarve mõiste juurde, ent tuleb arvestada, et paljud põhimõttelised
määratlused kehtivad kogu avaliku sektori eelarvestamise kohta.
Eelarve ja eelarvepoliitika
Riigieelarve kujutab endast juriidilist ja tehnilist dokumenti, mis on läbinud seadusandliku protseduuri.
Eelarve sisaldab endas loomulikult nii tulusid kui kulusid. Riigieelarve puhul on tulude peamiseks allikaks
maksud. Kaasaegses maailmas ei kujuta maksud endast valitseja suva, mis kodanikele mõõga ähvardusel
peale on surutud ja mis peab kindlustama suverääni heaolu. Pigem võib makse koguvat riiki võtta kui
üksikisikute ühendust, kes on kokku tulnud ühiseks eesmärgiks, soovib lahendada ühiseid probleeme
ning teha seda kõike demokraatlikul ja õiglasel moel (Buchanan & Musgrave, 1999).
Kui üht osa sotsiaalmajanduslikust ühiskonnast korraldab turumajanduslike teoreetikute
lemmikmetafoorina „nähtamatu käsi“, siis eelarvepoliitika kujutab endast seda „nähtavat kätt“, mis peab
hoolitsema nende ühiskondlike valdkondade eest, kus turuefektiivsus ei kujuta endast parimat
lahendust. Riigi puhul, nii nagu ettevõtete puhul, on võimalik hinnata selle majanduslikku efektiivsust.
Samas sõltub ettekujutus riigist poliitilistest arusaamadest ning seetõttu saavad tehnilistest küsimustest
väga lihtsalt poliitilised küsimused (ibid). On ju võimalik hinnata, kas hange, mis viidi läbi koolilõunate
pakkuja selgitamiseks, oli edukas või mitte. Teine küsimus aga on, kas koolilõunate pakkumisega peaks
tegelema riik või on koolilaste lõunasöögi eest tasumine üksikisiku enda mure.

3. Eelarvete koostamine on seega rohkem kui vaid tehniline küsimus ning pea alati seotud poliitiliste
otsustega.
Riigieelarve funktsioonid ja eesmärgid
Riigieelarve funktsioone võime loetleda järgnevaid (Gildenhuys 1997, Högye 2004 kaudu):
• Eelarve on poliitiline dokument, mis väljendab konkreetseid eesmärke, mida võim soovib
saavutada kulutuste abil. See on poliitika väljendus rahalistes numbrites, kuivõrd sisaldab endas
eesmärkide saavutamise vahendeid. Sellel funktsioonil peatume töös pikemalt.
• Riigieelarve tähtsamaid funktsioone on vahendite ümberjaotamine, mis tähendab ka, et tulu- ja
kulupoliitika peavad omavahel olema täielikult integreeritud, saavutamaks majanduspoliitiliselt
ettenähtud ümberjaotamist.
• Täidesaatva võimu jaoks on eelarve teataval määral tööprogramm, mille põhjal iga üksus saab
oma individuaalse tööplaani koostada.
• Eelarve on informatsiooni allikas kõigi asjassepuutuvate osapoolte jaoks. Haldusvõim saab just
sealt infot oma funktsioonide täitmise osas.
• Eelarve kujutab ka erinevate valitsuse tegevuste integreerimise vahendit, kuivõrd kõik valitsuse
poliitikad, eesmärgid ja tegevused peavad sisalduma ühes dokumendis.
• Eelarve on kontrollivahend, mida näiteks seadusandlik võim saab kasutada täidesaatva võimu
suhtes või täidesaatev võim haldusvõimu suhtes.
Nagu öeldud, kirjeldab riigieelarve poliitiliselt seatud eesmärkide saavutamise viisi – kuidas seatud
eesmärkide jaoks raha kulutada plaanitakse. Eelarve peab ka tagama, et kuludeks vajalikud vahendid on
tagatud tulude näol. See n-ö raamatupidamislik osa eelarve tasakaalustamisest on tehniline ning vastab
eelarve koostamise normatiivsele mudelile. Eelarved pole aga vaid tehnilised dokumendid, vaid kätkevad
endas poliitilisi valikuid. Järgnevate näited pärinevad Irene Rubinilt (Rubin 2000):
• Eelarved peegeldavad avalikku konsensust selle osas, milliseid teenuseid riik peaks pakkuma
ning millistele teenustele on kodanikel ühiskonna liikmetena õigus.
• Eelarved peegeldavad prioriteete väga erinevates valdkondades, nii omavahel võrreldavates kui
võrdlematutes. Võime kujutada ette valikut, kus vajab otsustamist, kas suurendada toetust
profülaktilisele hambaravile ja vähendada toetust hambaproteesidele või vastupidi. Kuivõrd
eelarve on integreeritud dokument, võib aga ette tulla valik, kas suurendada toetust
hambaproteesidele või toetust laste huvialaringidele.
• Eelarved peegeldavad tasakaalu avalike ja kitsamate huvide vahel. Näiteks võib
haridusministeerium otsustada, et töökohtade säilimise huvides on hea säilitada väikesed koolid

4. maakohtades, selle asemel et nende sulgemise arvelt tõsta maakondlikult oluliste suurte koolide
õppe kvaliteeti.
• Eelarved kujutavad endast aruandekohustust kodanike ees, kes soovivad teada, kuidas riik
kulutab nende raha ja kas valitsus järgib nende eelistusi.
• Eelarved peegeldavad kodanike eelistusi erinevate maksustamisviiside ja maksumäärade osas,
samuti osade maksumaksjate gruppide võimet maksukoormust teiste gruppide kaela suunata.
• Riiklikul tasandil mõjutab eelarve ka majandust, näiteks mõjutab rahanduspoliitika tööhõivet.
• Eelarved peegeldavad erinevate üksikisikute, organisatsioonide ja huvigruppide võimet mõjutada
eelarvetulemusi.
Nagu näha, võib eelarvest välja lugeda nii seda, kas poliitiline suundumus on „õhukese riigi“ poole
(võimalikult vähe riiklikke teenuseid) või skandinaavialiku „paksu“ riigi poole, kus paljude ühiskondlikult
oluliste teenuste eest hoolitseb riik. Samuti on võimalik tuletada, kas riigis on tugevad ametiühingud või
hoopis tööandjate eest kõnelevad organisatsioonid.
Kodaniku jaoks on oluline võimalus jälgida, kas eelarve kajastab valimislubadusi ja millisel määral. See on
tihti ka ajakirjanduse kui „neljanda võimu“ huvi eelarvet analüüsides.
Üks võimalus riigieelarve kulude katmiseks on laen. Riigieelarve kulude finantseerimine laenudest pole
midagi enneolematut, pigem vastupidi. Eelarve tasakaal tähendab vaid seda, et sissetulekud peavad
ületama või olema samaväärsed väljaminekutega, mistõttu aktuaalsete väljaminekute katmiseks on
võimalik laenata tulevaste eelarvete sissetulekute arvelt, tasudes laenu järgnevates eelarvetes. Küll aga
seisab näiteks Eesti valiku taga hoida riigivõlga madalal eesmärk suurendada Eesti majanduse
usaldusväärsust ning paindlikkust kriisiolukordades reageerimiseks. Seega võib öelda, et suhtumine
riigivõlga peegeldab riigi rahanduspoliitikat.
Riikliku ja erasektori eelarvete erinevused
Riiklikku eelarvestamist iseloomustavad erasektoriga võrreldes mitmed erinevused (Rubin 2000):
1. Riiklikku eelarvestamist mõjutavad väga paljud erinevad huvigrupid, erinevalt erasektor
eelarvetest, kus perekondlikku või väikefirma eelarvet võivad mõjutada vaid paar võrdlemisi
kooskõlas huvidega üksikisikut.
2. Riiklikes eelarvetes kulutavad valitud ametivõimud kodanike raha, erinevalt erasektorist, kus
üksikisik või firma kulutab iseenda raha. Kui valitsev võim ei järgi raha kulutades piisavalt
valijaskonna huve, on tal oht järgmistel valimistel võim kaotada, millest tulenevalt püüdleb võim
suuremal või vähemal määral valijaskonna huvide rahuldamise poole. See on aga keerukas
ülesanne, arvestades suurt hulka erinevaid huvigruppe. Seetõttu hõlmab eelarve koostamise
protsess sageli diskussioone erinevate huvigruppide vahel ressursside jaotamise osas.

5. 3. Kuna riik teeb oma kodanike eest eelarveotsuseid, mängib olulist rolli aruandekohustus. Eelarve
on viis selgitada kodanikele, kuidas nende raha on kulutatud. Eelarvedokument on seega avalik,
kuigi võib põhjustada erimeelsusi, olgu siis vastumeelse või lihtsalt kodanikule raskesti
arusaadava sisu tõttu.
4. Riigieelarve valmib juba mõnda aega enne raamatupidamisliku aasta algust ning peab kehtima
aasta või isegi kahe jooksul. See tähendab, et ta peab vastu pidama selle aja jooksul toimuvatele
potentsiaalsetele muudatustele, mis ei pruugi olla vähetähtsad. Erasektoris ei kehti eelarvetele
selliseid nõudeid, mistõttu nad saavad olla paindlikumad ja reageerida sündmustele ka
lühiajaliselt.
5. Riigieelarvele kehtib erasektori eelarvetega võrreldes hulgaliselt rohkem piiranguid (kulutuste
piirmäärad, kulutuste tegemise viis, ajalised nõuded jms), mis on sageli eelarve koostajate
mõjuulatusest väljaspool.
Võib näiteks mõista, et käesoleval hetkel riigieelarve tulude prognoosi ümber käiv diskussioon on oluline
seetõttu, et riigieelarve ei võimalda erasektorile lubatud paindlikkust. Arvestades Eesti suhtelist
konservatiivsust riigieelarve koostamisel, on loogiline ka pigem pessimism tulude laekumise osas, kuivõrd
vastasel juhul riskitaks eelarve tasakaalust välja viimisega.
Riigieelarve koostamise printsiibid
Manfred Timmermann käsitleb Saksamaa eelarvesüsteemi vaadeldes printsiipe, mida riik eelarve
planeerimisel ja elluviimisel arvesse võtma peaks. Ta loetleb kümme olulisemat põhimõtet (König et al,
1983):
1. Täielikkus. Kõik haldusüksuse territooriumil tehtud tulud ja kulud peavad sisalduma ühes
eelarves.
2. Ühtsus. Kõik ettenähtud tulud ja kulud peavad olema näidatud ühes eelarves.
3. Avalikkus. Kõik eelarve planeerimise ning elluviimise faasid peavad toimuma avalikkuse ees ning
selliselt, et igaüks võiks mõista tehtavaid otsuseid.
4. Täpsus, selgus ja tõde. Tulude ja kulude prognoosid peavad olema tehtud selliselt, et nad on
selged, struktuurilt ühtsed ning täpselt kirjeldatud, nii et tulude ja kulude allikad oleks selgelt
eristatavad.
5. Annuaalsus ja eelnevus. Eelarve peab olema kinnitatud enne eelarveaasta algust.
6. Eelarve ei saa eraldada raha üksikutele esemetele. Eelarveread on mõeldud selle all olevate
kogukulude katmiseks, konkreetsete kulutuste äramärkimine ei ole võimalik.

6. 7. Kvalitatiivne, kvantitatiivne ja ajaline eraldus. Autoriseeritud kulutused kehtivad vaid eelarves
ettenähtud eesmärgi, hulga ja aja raames.
8. Tasakaal. Kulutused peavad olema tuludega majanduslikus tasakaalus.
9. Summa printsiip. Tulusid ja kulusid peab näitama summaarselt ja üksteisest eraldi.
10. Säästlikkus ja majanduslik efektiivsus. Eelarveprognoosid näevad ette ülesannete täitmist vähima
võimaliku kuluga ja parima võimaliku tulemusega rahapaigutusest.
Loetletud printsiibid on universaalsed ja võiksid olla aluseks iga riigi eelarve planeerimisele ja
täideviimisele.
Timmermann märgib, et kuna eelarveaasta on liiga lühike, et kirjeldada keskmise või pikema
perspektiiviga programme, on eelarve Saksamaal viieaastase finantsplaani osa, mis hõlmab järgneva
viieaastase perioodi tegevusi ning nende finantseerimist erinevatel aastatel.
Kuna poliitiline võim muutub, siis peavad selliste pikaajaliste plaanide elluviimisel olema järjepidevused
hoidjaks apoliitilised ametnikud. Eestis on need ministeeriumide kantslerid, kelle ülesanne on planeerida
ministeeriumi tööd. Minister kui poliitiline ametnik suunab ministeeriumi tööd vastavalt valijatele antud
lubadustele, kuid koostöös kantsleriga peab säilima tasakaal lühiajaliste ja pikaajaliste eesmärkide vahel.
Vastuolu – maksumaksja ja riik
Punkt, mida Irene Rubin eraldi käsitleb, on probleem maksja ja otsustaja isikute eraldiseisvusest. Riiklikku
eelarvestamise puhul ei ole otsuste tegija ja see, kes nende eest maksab, tingimata sama isik. Seetõttu
on alati võimalus, et ametissevalitud võimuesindaja teeb raha kulutamisel teistsuguse valiku, kui oleks
olnud maksumaksja soov. Tänapäeval on see konflikt lahendatud sellega, et kui on valida, kas kulutused
toovad kasu laiemale või kitsamale ringile, tehakse valik laiema kasuks. Sellega välditakse küsimust, miks
peaks maksumaksja tasuma väikesele ringile mõeldud hüvede eest.
Väiksemale ringile mõeldud teenuste eest on kaasajal tavaks kasutajatelt tasu nõuda. Sellega on
välistatud kellegi teise teenuste eest maksmine. Samuti on võimalik, et erinevate kitsamate huvidega
grupid saavutavad kokkuleppe, mille kohaselt nad on valmis üksteise huvidega arvestama. Küll aga asub
just siin valupunkt, kus erinev tõlgendus või taju poliitilisest rõhuasetusest võib tekitada rahulolematust.
Tüüpiline on näiteks töövõimelise elanikkonna vastumeelsus maksta makse, mis on suunatud töötute või
töövõimetute abirahadeks, kuna nemad ise sellest otsest kasu ei saa. Samas võiks igaüht tabada töötuks
või töövõimetuks jäämine, mis sunniks olukorda hindama teisest perspektiivist. Maksumaksja peab aga
tajuma vajadust, mis sunniks teda sellise võimaliku tulevase riski eest tasuma, vastasel juhul on ta
tõenäoliselt taolise maksukasutuse vastu.
Toodud näide on asjakohane ka 2009. aasta keskel jõustuva töötuskindlustusmaksu tõusu valguses, mis
ametiühingute poolt ei leidnud heakskiitu. Arvestades majandussituatsiooni, kus töötute arv

7. potentsiaalselt kasvamas on, võib töötuskindlustusmaksu tõusu otsuses näha soovi riski töötajate endi
kulul maandada.
Eraldi võib välja tuua „sümboolse“ eelarvepoliitika, kus näiteks väikese grupi huvides tehtud kulutusi
presenteeritakse laia ringi hüvanguks tehtud kulutustena. Selle alla kuulub näiteks retoorika, mille
kohaselt igasugused individuaalset majanduslikku kasu soodustavad otsused edendavad ka majandust
tervikuna. Samuti on võimalik esitleda eelarvekulutusi selliselt, et vastuseis paneks oponeerija
ebameeldivasse valgusse – kes sooviks takistada näiteks erivajadustega lastele või puhta õhu nimel
tehtavaid kulutusi? Ometi ei pruugi need kulutused olla tehtud üldsuse hüvanguks.
Kuna maksumaksja ja maksude kulutaja ehk riik asuvad erinevatel pooltel, tähendab see, et riik kui peab
andma aru, kuidas maksumaksja raha kasutatud on – kas rahvaesindajad on teinud rahva raha osas
otsuseid, millega need rahule võivad jääda. Kui riik on tõstnud kütuseaktsiisi, siis on maksumaksjal
õigustus küsida, miks on teed nii halvas korras. Eelarve on dokument, mille abil maksumaksja saab
jälgida, kuidas riik tema raha kasutanud on.
Riigieelarve otsustusprotsess
Riigieelarvetel on mitmeid iseärasusi, mille kaudu on võimalik aru saada eelarvesse kirjutatud otsustest.
Irene Rubin toob kirjanduse põhjal välja 5 erinevat viisi, kuidas vaadelda poliitilist otsustusprotsessi
eelarvetes (Rubin 2000):
1. Normatiivne mudel.
2. Inkrementaalne mudel.
3. Huvigrupi mudel.
4. Eelarveprotsessi mudel.
5. Halduspoliitika mudel.
Normatiivne mudel väidab, et eelarve koostamine peaks olema eelkõige tehniline protsess. Valitud
rahvaesindajate ja huvigruppide poliitika arvamuste ja prioriteetide kujul on kahandab vaid eelarve
protsessi efektiivsust ja muudab otsustused vähemratsionaalseks.
Inkrementaalne mudel vaatleb eelarveprotsessi kui läbirääkimisi ametnike ja seadusandjate vahel.
Protsess on osalejatele avatud ning tulemuseks on madal konfliktsus – kõik võidavad midagi ning keegi ei
võida liiga palju.
Huvigrupi mudel väidab, et eelarveprotsessis on kõige mõjukamaks osapooleks just huvigrupid, kellest
rikkamad ja mõjuvõimsamad on eelarve kujundamisel määravad. Mõningaid huve esindavad grupid,
kellel on rohkem võimu, teisi vähem võimu omavad grupid. Erinevalt inkrementaalsest mudelist on siin

8. konfliktsus suur – esineb suuri võitjaid ja suuri kaotajaid. Sellise mudeli puhul on oluline märgata, kas
määravaks saavad kitsaste või laiemate vaadetega huvigrupid.
Eelarveprotsessi mudel seab eelarve otsuste sünni juures kesksele kohale eelarve koostamise protsessi
enese. Eelarveprotsessis osalejatel on erinevad nägemused eelarve tulemuse osas ning need osalejad,
näiteks erinevad ministeeriumid, võistlevad omavahel, et muuta eelarve protsess endale kasulikumaks.
Eelarveprotsess määrab eelarvetaotluste läbivaatamise korra, huvigruppide võimalused mõjutavad
eelarvet sobivas suunas, avalikkuse rolli eelarveotsuste tegemisel – kõiki neid aspekte mõjutades
püüavad protsessis osalejad saavutada oma eesmärke. Seeläbi kujuneb lõpuks eelarveline tasakaal või ka
ebakõla erinevate valitsusüksuste vahel.
Halduspoliitika mudel peab eelarveprotsessi määravaks poliitilist diskussiooni – kulutuste määrade,
maksupoliitika, laenupoliitika jms üle. Samamoodi eraldatakse eelarvetes raha teatud poliitiliste
programmide läbiviimiseks, mille käigus kujunevad nendele tegevustele prioriteedid. Selline vaade
eelarvepoliitikale rõhutab valdkondade (nt sotsiaalvaldkond vs kaitsevaldkond) vahel tehtavaid
kompromisse ja kutsub eelarveotsuste tegijaid võrdlema erinevaid programme.
Reaalsuses kujutavad need mudelid endast teatud skaalade äärmisi otsi ning otsustusprotsessis
mängivad rolli mitmed või lausa kõik mudelitest.
Eelarveotsuste sünd ja eelarve elutsüklid
Eelarve koostamine sisaldab endas poliitilisi valikuid, peab arvesse võtma ümbritsevat keskkonda ning
püüdma lahendada konflikte, mis kerkivad erinevate huvide vahel. Mõned otsused on teistest
sõltumatud, teised aga võimalik teha alles siis, kui ülejäänud vaade on paika saanud. Muutunud
keskkond võib tuua kaasa vajaduse eelarvet muuta, prioriteete ümber korraldada või eesmärke
kohendada. Seetõttu on eelarveotsustes eristavad otsustussektorid, kus otsuseprotsess on mõnevõrra
teistest eraldatud, kuigi oma eeldustes või järeldustes sõltuvuses teiste sektoritega. Vaatleme neid
sektoreid nii, nagu Irene Rubin seda on käsitlenud (Rubin 2000):
1. Tulusektor
Eelarve koostamise üheks osaks on prognoos laekuvate tulude osas järgnevaks eelarveperioodiks.
Prognoos peab arvesse võtma, milliseid muudatusi tuludes võib kaasa tuua maksupoliitika muutumine.
Selles sektoris mängivad huvigrupid olulist rolli. Samuti mängib siin tähtsat rolli keskkond, kuna
majandusolukord võib mõjutada maksulaekumisi ning riik teeb oma otsuseid maksude tõstmise või
langetamise osas vastavalt sellele, milline on arusaam avalikust arvamusest. Käesoleval aasta Eesti
riigieelarvega kaasnenud diskussioonid omistasid suurt tähtsust majanduskasvu prognoosile, kuivõrd
maailma majanduse ebastabiilsuse tõttu on prognooside tegemine hetkel raskendatud ja eelarve tulude
poole arvestamine seega keerukas ülesanne.
2. Eelarvestamise sektor

9. Siin tegeletakse viisiga, kuidas eelarveotsuseid tegema peaks – kes peaks eelarvestamisel osalema, kas
allüksused peaksid omama rahandusministeeriumist iseseisvat otsustusõigust, kuidas peaks jaotama töö
eelarve kallal ja mis peaks olema teatud otsuste tähtajad? Selles sektoris käib diskussioon väga palju selle
ümber, millised peaksid olema kulutamise määrad ning kuidas need peaksid jagunema erinevate
ministeeriumide vahel. Piiratud ressursside tingimustes tehakse siin valikuid valdkondade vahel, mis
peaksid eelarveeraldusi saama. Raske majandusolukorraga kaasnenud pinge tõttu riigieelarve osas on
palju diskuteeritud, kas näiteks suured kaitsekulutused on sellises olukorras põhjendatud ning isegi, kas
pension või avaliku sektori palgad peaksid antud tingimustes kasvama. Siin väljenduvad selgelt poliitilised
valikud, näiteks jätta kaitsekulutuste määr vähendamata rahvusvahelise agressiooni kasvu tõttu Eesti
lähiümbruses Gruusia-Venemaa konflikti näitel.
3. Kulutuste sektor
Kulutuste sektor antakse tehnilised hinnangud võimalikele kuludele, mis sõltuvad teatud valemitest või
muutujatest nagu töötusprotsent. Samas on paljud otsused ka poliitilised – milliseid programme toetada,
millisel määral seda teha, kelle huvisid kaitsta, kust kärpeid teha jne. Kuna eelarve vahendid on piiratud,
siis tuleb erinevate eesmärkide ja programmide vahel teha kompromisse. Kui kaitsekulutused kasvavad,
siis pensionitõus on sellevõrra raskendatud, ja vastupidi.
4. Tasakaalu sektor
Siin tehakse põhimõtteline otsus selle kohta, kas eelarve peab olema tasakaalus. Kui kulud peavad olema
iga-aastaselt tuludega kaetud, siis on vaja otsustada, kas seda tehakse tulude suurendamise või kulude
vähendamise teel. Kui eelarve ei pea olema iga-aastaselt riigi tuludest kaetud, on vastuvõetav ka riigile
laenu võtmine. Kui otsustatakse laenu võtta, siis tuleb välja selgitada, kui palju, kui pikaks ajaks ja milliste
eesmärkide saavutamiseks. Sellised küsimused kätkevad endas tavaliselt suurt avalikku huvi ning sageli
kuuluvad sellealased seisukohad poliitiliste erakondade valimisplatvormidesse. Ka käesolev aasta on
toonud kaasa laialdase poliitilise diskussiooni teemal, kas ja millistel eesmärkidel tuleks kaaluda Eesti
riigile laenu võtmist – kas seda tohiks teha ka jooksvate kulude katmiseks või investeeringuteks.
5. Eelarve rakendamise sektor
Rakendamise osa sisaldab otsuseid selle kohta, kui lähedased peavad tegelikud kulutused olema eelarves
ettenähtutele; kuidas on võimalik eelarvest kõrvalekaldumist põhjendada; kas eelarvet on pärast
vastuvõtmist võimalik eelarveaasta jooksul ka muuta. Sektori ülesanne on tegeleda konfliktidega, mis
võivad tekkida eelpool mainitud keskkonnamuutuste tõttu, seda eelkõige tehnilisel, mitte poliitilisel viisil.
On võrdlemisi tõenäoline, et ka Eesti vajab 2009. eelarveaasta jooksul lisaeelarvet, seda just muutuste
tõttu majanduskeskkonnas ning ka Maastrichti eurole üleminekuks seatud normide täitmise huvides, mis
käesoleval hetkel on eelarve potentsiaalse defitsiidi tõttu ohustatud.
Lee, Johnson ja Joyve jagavad eelarvetsüklid USA näite põhjal aga järgnevateks osadeks (Lee et al, 2008):
1. Ettevalmistus
2. Heakskiit

10. 3. Täidesaatmine
4. Analüüs ja hindamine
Ettevalmistuse faasis tegeletakse eelarve planeerimisega, maksupoliitika väljatöötamisega,
huvigruppidega kõnelemisega. Selles faasis on tegevused üsna fragmenteeritud, kuivõrd eelarve
koostamise tegelevad organisatsioonilised üksused kalduvad keskenduma omaenda programmidele ja
sageli puudub laiem vaade.
Eelarve kiidetakse enamasti heaks seadusandliku kogu poolt, mis vaatab üle eelarvesoovitused ning teeb
parandused eelarvesse. Tihti domineerivad eelarveprioriteetides üks või kaks põhilist teemat, näiteks
USA eelarvetes on 2001. aasta terrorirünnakute järel terrorismi vastase võitluse ja sisejulgeolekuga
seotud ettepanekud leidnud kergemaks heakskiitu. Samuti kinnitab eelarve riigipea, kellel on vetoõigus.
Täidesaatmine algab eelarveaastaga ning selle jooksul tehakse eelarvest üksikasjalikumaid eraldusi ning
kontrollitakse eelarve tulusid ja kulusid jooksvalt.
Analüüsi ja hindamise faasis, mis saabub eelarveaasta lõpuga, vaadatakse eelkõige üle, et eelarveraha
oleks kulutatud eelarvega kooskõlas olevalt.
Need faasid moodustavad eelarve ringikujulise elutsükli, mis kordub eelarveaastast eelarveaastasse.
Ettevalmistus järgmiseks eelarveaastaks algab tavaliselt juba käimasoleva eelarveaasta keskel. Viimastel
aastatel on eelarvete vastuvõtmine riigikogus kujunenud Eestis poliitiliste võitluste tandriks, kus ei
hoiduta ka protsessireeglite ärakasutamisest eelarve vastuvõtmise venitamise nimel, et saavutada
meedia tähelepanu. Seega on just eelarve vastuvõtmine tavaliselt kõige nähtavam osa tsüklist.
Kokkuvõte
Käesolevas töös püüdsin välja tuua eelarvestamise põhimõtteid, eelarve kujunemist ning selle
elutsükleid. Nägime, kuidas eelarveprotsessi erinevates etappides mängib rolli poliitiline valik ja kuidas
see oma tähtsust eelkõige piiratud ressursside situatsioonis.
Tõime välja ka põhimõttelise vastuolu maksumaksja ja riigi vahel, kellest ühe huvides on, et tema raha
kasutataks tema äranägemise kohaselt, ent teine peab silmas pidama laiemat perspektiivi ning erinevaid,
mitte vaid mõjuvõimsamaid või rahakamaid huvigruppe. Eelarve kujutab sellises olukorras endast ka
aruandlusdokumenti, millest on võimalik riigi poliitikat välja lugeda.
Kuigi kasutatud kirjandusest põhines palju USA õigussüsteemil ning riigikorraldusel, nägime, et Eesti
näited sobivad raamistikku väga hästi. Seega võib väita, et poliitiliste valikute roll avaliku sektori
eelarvete koostamisel on universaalne.

11. Kasutatud kirjandus
1. Buchanan, J., Musgrave, R. Public Finance and Public Choice. The MIT Press, 1999.
2. Gildenhuys, J.S.H. Public Financial Management. Van Schaik Uitgewers, 1997.
3. Hogye, M. Theoretical approaches to public budgeting. http://lgi.osi.hu/
publications/2002/216/101-Theory.pdf. ILPES (2004).
4. König, K., Oertzen, H. J. von, Wagener, F. Public Administration in the Federal Republic of
Germany. Kluwer-Deventer, 1983.
5. Lee, R., Johnson, R.W., Joyce P.G.. Public Budgeting Systems. Jones & Bartlett Publishers, 2008.
6. Rubin, I. The Politics of Public Budgeting: Getting and Spending, Borrowing and Balancing. New
York, Seven Bridges Press, 2000.