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[PDF] Pressemitteilung: Finanztransaktionssteuer: Eine Lösungs-Chimäre
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  1. 1. Helaba Volkswirtschaft/Research Finanzplatz-Fokus 21. Mai 2012 Finanztransaktionssteuer: Eine Lösungs-Chimäre Autor: Patrick Franke • Die Finanztransaktionssteuer gilt vielen als eine Art „Wunderwaffe“, mit der gleich Telefon: 0 69/91 32-47 38 mehrere wichtige politische Ziele erreicht werden können. research@helaba.de • In der Realität würde eine solche Steuer jedoch bestenfalls einen zweitbesten Weg in Richtung der anvisierten Ergebnisse darstellen. Zum Teil wäre sie sogar kontraproduktiv und mit erheblichen unerwünschten Nebenwirkungen verbunden. Redaktion: • Dies heißt nicht, dass die Ziele der Steuer – insbesondere eine verbesserte Finanzmarkt- Dr. Stefan Mitropoulos stabilität – verfehlt sind. Ihre aktuelle Popularität in der Politik beruht aber offensichtlich nicht auf einer nüchternen Kosten-Nutzen-Analyse. Herausgeber: Die Finanztransaktionssteuer (FTS) – also eine Steuer auf das Handelsvolumen bestimmter Fi- Dr. Gertrud R. Traud nanzaktiva – ist eine Idee, deren Zeit nun gekommen zu sein scheint. Jahrzehntelang hatte eineChefvolkswirt/Leitung Research erstmals im Jahr 1972 von dem Ökonomen James Tobin ins Gespräch gebrachte Steuer auf denLandesbank Hessen-Thüringen weltweiten Devisenhandel wenig Fürsprecher. Selbst der spätere Vorstoß von Globalisierungskri- MAIN TOWER tikern, mit Hilfe einer solchen „Tobin-Steuer“ zusätzliche Mittel für die Entwicklungshilfe zu Neue Mainzer Str. 52-58 generieren, brachte den Stein nicht ins Rollen. Im Gegenteil: Die Tendenz in den Industrieländern 60311 Frankfurt am Main ging lange in die andere Richtung – Deutschland (1991), Frankreich und Italien (beide erst 2008) Telefon: 0 69/91 32-20 24 haben ihre Börsenumsatzsteuern abgeschafft, in der Schweiz wird seit langem über ihre Abschaf- Telefax: 0 69/91 32-22 44 fung diskutiert. Noch 2009 – also nach dem Ausbruch der Finanzkrise – war es die offizielle Hal- tung der deutschen Bundesregierung, dass sie keine Pläne zur Einführung einer Finanztransakti- onssteuer verfolgt. Wenn überhaupt, so konnte man sich einen solchen Schritt nur auf globaler Ebene vorstellen. Dies hat sich mittlerweile grundlegend geändert. Selbst wenn sich innerhalb der EU kein Konsens für eine solche Steuer finden ließe, geht die Tendenz derzeit dahin, sie notfalls nur in der Eurozone oder sogar im nationalen Alleingang einzuführen. Ist diese Entwicklung zu begrüßen? In dieser Publikation überprüfen wir die grundsätzliche Eignung einer Transaktionssteuer, die ihr zugeteilten Aufgaben zu erfüllen, nennen mögliche Nebenwirkungen und betrachten – am konkre- ten Beispiel des Vorschlags der EU-Kommission – die möglichen Folgen spezifischer Ausgestal- tungsmerkmale einer solchen Steuer. Die Publikation ist mit größter Sorgfalt bearbeitet worden. Sie enthält jedoch lediglich „Allzweckwaffe“ Finanzsteuer? unverbindliche Analysen und Prognosen zu den gegenwärtigen und zukünftigen Markt- Die Verfechter einer FTS sehen sie als adäquates Mittel um „auf einen Schlag“ vier politische verhältnissen. Die Angaben beruhen auf Quellen, die wir für zuverlässig halten, für Ziele zu erreichen. Sie soll: deren Richtigkeit, Vollständigkeit oder Aktua- lität wir aber keine Gewähr übernehmen kön- • Steueraufkommen für die öffentliche Hand beschaffen nen. Sämtliche in dieser Publikation getroffe- nen Angaben dienen der Information. Sie • die Finanzmarktstabilität erhöhen und zukünftige Krisen verhindern dürfen nicht als Angebot oder Empfehlung für • die Banken für die Kosten der Finanzkrise zur Kasse bitten Anlageentscheidungen verstanden werden. • Gerechtigkeit schaffen
  2. 2. Finanzplatz-Fokus Bei näherer Betrachtung stellt sich allerdings heraus, dass das vermeintliche Allheilmittel besten- falls ein zweit- oder drittbester Weg ist, diese Ziele zu erreichen. Teilweise dürfte es sich sogar als kontraproduktiv erweisen. Zudem gilt: Wie bei allen Steuern besteht auch bei der FTS ein Widerspruch zwischen fiskalischen und Lenkungszielen. Sollte sich im Extremfall das Handelsvolumen am Finanzmarkt gar nicht ändern, würde der Steuerertrag maximiert – dies stünde aber im klaren Widerspruch zum zweiten Ziel der Steuer. Wenn der Handel in den betroffenen Marktsegmenten hingegen ganz zum Erlie- gen käme, würde der Steuerertrag gegen Null tendieren. In diesem Fall würden nicht nur das erste, sondern zusätzlich noch das dritte und das vierte Ziel nicht erreicht. Bleiben wir aber zunächst beim Ziel Nr. 1. Ziel Nr. 1: Mittelbeschaffung und steuersystematische Problematik Historisch hat sich gezeigt, dass neue Steuern, einmal eingeführt, nur äußerst selten wieder abge- schafft, sondern eher immer weiter erhöht werden. Dies gilt umso mehr, als es sich bei der FTS Vorstoß zu wie bei der Mehrwertsteuer um eine indirekte Steuer handelt, die von den Akteuren nicht so be- EU-Eigenmitteln wusst wahrgenommen wird wie die direkten Steuern. So stimmt insbesondere bedenklich, dass einige der eifrigsten Verfechter der Transaktionssteuer genau die Regierungen derjenigen Länder sind, bei denen die Steuer- und Abgabenquoten am Bruttoinlandsprodukt sowieso schon deutlich oberhalb des OECD-Schnitts liegen. Hier stellt sich die Frage, ob das Optimum für die Staatsquote nicht bereits überschritten sein könnte. Im konkreten Fall des Vorschlags der EU-Kommission (siehe S. 6) kommt noch ein anderes Problem hinzu: Die EU-Kommission will das Steuerauf- kommen als EU-Eigenmittel, also als erste EU-eigene Steuer, verbuchen. Damit wäre ein Präze- denzfall geschaffen und die Kommission würde beginnen, sich aus der bestehenden Abhängigkeit von den finanziellen Beiträgen der Mitgliedstaaten zu befreien. Die Haushaltshoheit der nationalen Parlamente würde so weiter ausgehöhlt. Steuersystematisch und vor allem gemessen an dem Ideal eines „optimalen“ Steuersystems, wäre die FTS eindeutig ein Fremdkörper. Steuern sollen ein gegebenes Aufkommen mit möglichst ge- ringen Kosten und Verzerrungen in der Wirtschaft generieren. Die FTS wäre jedoch eine spezielle Verbrauchsteuer, die in einem modernen Steuersystem eigentlich nur dann einen Platz hat, wenn – z.B. aus erhebungstechnischen Gründen oder wegen mangelnder Steuerehrlichkeit – die Alternati- ven allgemeine Verbrauchs- und Einkommensteuern nicht zur Verfügung stehen. Dies ist in Deutschland und an den führenden Finanzplätzen der Eurozone eindeutig nicht der Fall. Als neue Steuer wäre bei der FTS außerdem mit erheblichen Erhebungskosten zu rechnen – entweder beim Staat oder bei den Unternehmen, je nachdem wo der bürokratische Aufwand anfällt.Noch mehr Staat? Klarer Fall von BagatellsteuerGesamtstaat, Anteil der Ausgaben am Bruttoinlandsprodukt (2011), % FTS oder Börsenumsatzsteuer, erwartete oder tatsächliche Einnahmen in % der Staatseinnahmen 80 80 6 6 70 70 5 5 60 60 4 4 50 OECD-Durchschnitt 50 40 40 3 3 30 30 2 2 20 20 1 Mrd. € 3 Mrd. £ 1,7 Mrd. SFR 57 Mrd. € 1 1 10 10 0 0 0 0 Frankreich Deutschland Italien Belgien Frankreich UK Schweiz EU-27Quellen: OECD, Helaba Volkswirtschaft/Research Quellen: OECD, Helaba Volkswirtschaft/Research Helaba Volkswirtschaft/Research · 21. Mai 2012· © Helaba 2
  3. 3. Finanzplatz-Fokus Die FTS passt zudem nicht zu einer allgemeinen Umsatzsteuer, wie der in der EU verwendeten Mehrwertsteuer. Wieso? Argumentieren nicht manche, dass gerade die Tatsache, dass Bankdienst- leistungen von der Mehrwertsteuer ausgenommen sind, eine FTS zwingend erforderlich macht? Die Mehrwertsteuer ist jedoch eine Konsumsteuer. Vorleistungen bzw. Transaktionen innerhalb des Unternehmenssektors sind durch den Vorsteuerabzug ausgenommen – die Steuerlast trägt einzig der Endverbraucher. Der Erwerb von Wertpapieren, selbst wenn er direkt von den privaten Haushalten getätigt wird, ist jedoch kein Konsum, sondern dient der Ersparnisbildung. Die Erspar- nis ist aber gerade das „Gegenteil von Konsum“. Es mag Bankdienstleistungen für private Haus- halte geben, die einen gewissen Konsumcharakter haben oder in einer Grauzone liegen (Sortenge- schäft, Nutzung von Geldautomaten und Schließfächern, Kontoführung, Vermögensverwaltung). Diese haben aber mit dem Transaktionsvolumen an den Märkten – der geplanten Bemessungs- grundlage für die FTS – so gut wie nichts zu tun. Eine FTS würde die Ersparnis, nicht den Kon- sum, besteuern. Die FTS würde auch gegen ein anderes fundamentales Prinzip unseres Steuersystems verstoßen – die Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit. Diese spielt bei einer Steuer auf Finanzmarkttransak-Besteuerung nach der tionen keinerlei Rolle, denn der Kauf und Verkauf von Wertpapieren stellt eine Vermögensum- Leistungsfähigkeit? schichtung dar, welche die Leistungsfähigkeit nicht erhöht. Nur wenn Kursgewinne anfallen oder die Wertpapiere eine Rendite abwerfen, steigt die Leistungsfähigkeit. Realisierte Gewinne und Kapitalerträge werden aber bereits besteuert. Die FTS ist sogar eine regressive Steuer. Da sie an den Kauf- und Verkaufspreis eines Wertpapiers gekoppelt ist, sinkt die relative steuerliche Belas- tung des Gewinns je mehr der Verkaufspreis den Kaufpreis übersteigt. Häufig ausgeblendet wird in der Diskussion außerdem der entscheidende Unterschied zwischen Steuerschuld und -last. Dass die Banken die FTS abführen müssen, bedeutet keineswegs, dass sie auch die Steuerlast tragen. Es ist vielmehr wahrscheinlich, dass sie – ähnlich wie die Mehrwert- steuer – in großem oder ganzem Umfang an die Kunden, insbesondere die Privatanleger, weiterge- geben würde. Da die FTS alle Institute betreffen würde und diese in einem mitunter harten Wett- bewerb stehen, ist eine Überwälzung auf die Kunden sehr wahrscheinlich. Schließlich hängt die fiskalische Ertragskraft einer solchen Steuer sehr von ihrer konkreten Ausge- staltung ab (siehe S. 6). Heute bestehende Stempelsteuern in den Industrieländern sind stets Baga- tellsteuern, die nur einen winzigen Beitrag zur Finanzierung der staatlichen Aufgaben leisten. In Großbritannien liegt der jährliche Ertrag der Stempelsteuer bei 3 Mrd. Pfund (0,5 % der Staatsein- nahmen), in der Schweiz sind es 1,7 Mrd. Franken (0,9 %). In Frankreich erwartet man von der ab 1. August geplanten Steuer Einnahmen von nur 1 Mrd. Euro pro Jahr (0,1 %). Selbst wenn die von der EU-Kommission erwarteten jährlichen Einnahmen von 57 Mrd. Euro nicht zu optimistisch sein sollten, beruht diese Zahl auf einer Teilnahme aller 27 EU-Länder. Gemessen an deren Wirt- schaftskraft entspricht dies nur 0,5 % (oder 1 % aller Staatseinnahmen). Ziel Nr. 2: Finanzmarktstabilität Zumindest in der öffentlichen Argumentation stellen ihre Unterstützer die FTS allerdings primär als Lenkungssteuer dar – wohlwissend, dass eine neue Steuer, selbst wenn sie von den unpopulä- ren Bankern gezahlt werden soll, bei denjenigen auf Widerspruch stößt, für die der Einfluss des Staates auf die Wirtschaft sowieso schon zu groß ist. Daher muss sich die Transaktionssteuer ins- besondere daran messen lassen, ob sie die vorgegebenen Lenkungsziele mit vertretbaren Kosten erreicht – und daran, ob diese wirklich erstrebenswert sind. Auf den ersten Blick lässt sich vor allem gegen das primäre Ziel „Finanzmarktstabilität“ nichts einwenden. Welche katastrophalen Auswirkungen es haben kann, wenn diese bedroht ist, hat die Finanzkrise eindrucksvoll gezeigt. Was ist aber mit diesem Begriff genau gemeint? Die G20 haben als Reaktion auf die Krise zwei zentrale Felder identifiziert, auf denen Verbesserungen zukünfti- Helaba Volkswirtschaft/Research · 21. Mai 2012· © Helaba 3
  4. 4. Finanzplatz-Fokus gen Finanzkrisen entgegenwirken sollen: Erhöhung der Marktliquidität und Reduktion des „Leverage“ im Finanzsystem, also ein verringerter Einsatz von Fremdkapital. Leider ist nicht zu erwarten, dass eine FTS irgendeinen Effekt auf den Einsatz von Fremdkapital haben würde, wäh- rend sie die Marktliquidität sogar negativ beeinflussen würde. In der öffentlichen Diskussion wird oft behauptet, die „Eindämmung der Spekulation“ würde die Finanzmarktstabilität stärken. Tatsächlich zielt die FTS jedoch darauf ab, das Handelsvolumen an „Spekulation“ nicht den betroffenen Märkten zu reduzieren. Dieses Ziel dürfte sie auch erreichen. Allerdings hattenUrsache der Finanzkrise „Spekulation“ und hohe Handelsvolumen praktisch nichts mit der Finanzkrise zu tun, die 2007 ihren Anfang nahm. Ihre Hauptursachen waren Fehlinvestitionen, mangelnde Vorsicht bei Anlage- entscheidungen, Klumpenrisiken (nicht zuletzt auf dem Immobilienmarkt) und – im weiteren Ver- lauf der Krise – zu hohe Staatsschulden/-defizite sowie Wettbewerbsprobleme in einigen Ländern. Eine Reduktion der Transaktionsvolumen würde also eine neue Finanzkrise nicht weniger wahr- scheinlich machen. Es ist sogar sehr fraglich, ob sie überhaupt erstrebenswert wäre. So ist es nicht sinnvoll, pauschal zwischen kurz- (= schlechten) und langfristigen (= guten) Finanzgeschäften zu unterscheiden. Beide können ihre Berechtigung haben. Kurzfristige Transaktionen sind nicht per se schädlich, sondern – laut Deutscher Bundesbank – Teil eines funktionierenden Finanzmarktes. Transaktionen verbessern die Informationseffizienz, denn jede Preisänderung spiegelt neue Infor- mationen oder geänderte Erwartungen wider und ist daher für die Marktteilnehmer hilfreich. Auch die Kunden profitieren: Je höher die Liquidität, desto enger sind die Spreads, desto „besser“ die Preise. Natürlich werden Panik und Herdenverhalten in der Realität ein Merkmal der Finanzmärkte blei- ben, solange Menschen und nicht nur Roboter an ihnen handeln. Aber schon das Beispiel der „Tulpenblase“ im Holland des 17. Jahrhunderts hat gezeigt, dass diese Phänomene auch (oder gerade) in Märkten für denkbar illiquide Güter auftreten können. An dieser Stelle sollte auch die nicht nur theoretische Möglichkeit einer stabilisierenden Spekula- tion erwähnt werden. Ein Beispiel: In der Schuldenkrise sahen sich alle nach Vorsichtsmotiven handelnden Banken plötzlich unisono in einer Situation, in der der Kauf zusätzlicher Anleihen der Peripherieländer unattraktiv erschien. Vielmehr sprach sogar viel für einen Abbau der Bestände. Nur risikoorientierte Marktteilnehmer („Spekulanten“) wären in einer solchen Situation überhaupt bereit, die entsprechenden Wertpapiere zu kaufen und so den Preisverfall abzufedern. Die FTS wird in Hinsicht auf die Marktliquidität sogar unmittelbar kontraproduktiv wirken. Zahl- reiche Studien belegen, dass die Volatilität an den Märkten umso höher ist, desto geringer die Liquidität ist. Anders formuliert: Je mehr Markteilnehmer und -transaktionen es gibt, desto wahr- scheinlicher ist es, dass Geschäfte ohne große Preissprünge zustande kommen. Bleiben technische Pannen 1 aus, so sind insbesondere die „high-frequency trader“ marktstabilisierend, denn sie stellen ein erhebliches Liquiditätspotenzial dar. Die Gefahr steigender Volatilität durch rückläufige Liqui- dität ist auch wegen der Zersplitterung vieler Marktsegmente in zahlreiche konkurrierende Han- delsplattformen akut. Die heutigen Marktstrukturen setzen quasi die Existenz hoher Transaktions- volumen voraus. Wenn man also Volatilität als ein Negativum sieht, würde die FTS zu einer Ver- schlechterung des Status Quo führen. Eine erhöhte Finanzmarktstabilität wäre besser durch direkte Regulierung (Gebote/Verbote für die an den Finanzmärkten tätigen Akteure), höhere Anforderungen an das Eigenkapital der handeln- 1 Die Gefahr solcher Pannen („flash crash“) wird häufig als wichtiges Argument gegen den Hochfrequenzhandel ins Feld geführt. Tatsächlich sind solche Probleme aber rar – und ihre Auswirkungen nur sehr kurzfristig, da sie schnell als rein technisch bedingt erkannt werden können. Deshalb sind psychologische Schocks à la Lehman-Brothers für die Finanzmärk- te insgesamt viel gefährlicher als fehlerhafte Computerprogramme. Helaba Volkswirtschaft/Research · 21. Mai 2012· © Helaba 4
  5. 5. Finanzplatz-Fokus den Institutionen und – wenn man unbedingt das Steuerrecht einsetzen will – dadurch zu erreichen, dass man die steuerliche Bevorteilung von Fremd- vis-à-vis dem Eigenkapital beendet oder zu- mindest abmildert. Sondersteuern auf den Bankensektor entziehen diesem hingegen Mittel, die stattdessen zur Eigenkapitalbildung verwendet werden sollten, insbesondere bei so genannten „systemrelevanten“ Instituten. Ziel Nr. 3: Verursacherprinzip und Kosten der Finanzkrise(n) Die Stützungsmaßnahmen für Finanzinstitutionen im Rahmen der Finanzkrise haben – auch in Deutschland – die Steuerzahler finanziell belastet, selbst wenn der genaue Umfang der Kosten erst dann feststehen wird, wenn alle stillen Beteiligungen des Staates wieder abgebaut und die „Bad Banks“ komplett abgewickelt sind. Hinzu kommen die gesamtwirtschaftlichen Kosten der durch die Krise ausgelösten Rezession. Auch diese ließen sich nach dem Verursacherprinzip letztlich zu einem guten Teil auf Fehlinvestitionen seitens der Finanzbranche zurückführen, obwohl der Bei- trag deutscher Institutionen zur Blase am US-Immobilienmarkt und deren Folgen gering gewesen sein dürfte. Vor diesem Hintergrund findet eine zusätzliche Besteuerung des Finanzsektors breite politische Unterstützung. Hierbei spielt nicht zuletzt eine Rolle, dass die implizite Garantie des Staates, in zukünftigen Krisen wieder helfend einzuspringen, die dauerhafte Erhebung einer „Ver- sicherungsprämie“ bei den betroffenen Institutionen angemessen erscheinen lässt. Für eine solche Kostenverteilung nach dem Verursacherprinzip gibt es jedoch bessere Methoden als eine FTS. Sie verletzt nicht nur, wie oben erwähnt, das Prinzip der Besteuerung nach der Leis-Zieladäquatere tungsfähigkeit. Darüber hinaus verwendet sie mit dem Handelsvolumen eine Bemessungsgrundla- Alternativen ge, die weder den Beitrag einzelner Institute zum Ausbruch der Finanzkrise reflektiert noch ihre aktuelle Risikoposition (und damit die Wahrscheinlichkeit eines neuerlichen „Bail-out“) berück- sichtigt. Da außerdem nicht zwischen Eigenhandel und Handel im Auftrag von Kunden unter- schieden wird, setzt die FTS keine unmittelbaren Anreize zu einer Neuorientierung des Bankge- schäfts („Rückbesinnung auf das Kerngeschäft“). In dem Umfang, in dem die FTS überwälzt wird, tragen zudem nicht die Finanzbranche, sondern ihre Kunden die Steuerlast. Ein solches Überwälzen wäre bei einer Bankenabgabe oder einer Fi- nanzaktivitätssteuer weniger wahrscheinlich. Letztere würde die Wertschöpfung bei den Finanzin- stituten als Bemessungsgrundlage verwenden – also die Summe aus Gewinnen und Einkommen der Beschäftigten. Dies hätte den Vorteil, dass nach der Leistungsfähigkeit besteuert würde und tendenziell alle „Verursacher“, d.h. Eigentümer und Mitarbeiter, zur Kasse gebeten würden. 2 Für die Zukunft erscheinen ausreichend hohe und von den Risiken des Geschäftsmodells abhängige Eigenkapitalanforderungen – die sowohl die Rentabilität für die Eigentümer wie den Verteilungs- spielraum für die Mitarbeiter einschränken – der vielversprechendste Ansatz, eine Neuauflage der Finanzkrise zu vermeiden. Ziel Nr. 4: Subjektives Gerechtigkeitsgefühl in der Bevölkerung wieder herstellen Bei breiten Wählerschichten herrscht Empörung darüber, dass die Finanzpolitik einen Sparkurs eingeschlagen hat, weil die Defizite in den öffentlichen Haushalten wegen der Kosten der Banken- rettung und der durch die Finanzkrise verursachten Rezession massiv gestiegen sind. Dieser Spar- kurs belastet nun die Allgemeinheit, während die Banken „ungeschoren davonkommen“. Es gibt zwar in Deutschland seit zwei Jahren eine Bankenabgabe, doch ist deren Aufkommen im Verhält- nis zu den Schulden des Staates nur ein Tropfen auf dem heißen Stein (2011: 590 Mio. Euro). 3 2 Wobei als Umgehungsstrategie neben den normalen Bilanzierungsspielräumen dann eine Verlagerung von Entlohnungs- komponenten in die Sachkosten (Dienstwagenregelungen, Jobtickets, Kantinen usw.) drohen würde, da diese nicht Teil der Bemessungsgrundlage wären. 3 Dies liegt auch an der Kappungsgrenze, die die Abgabenlast in Jahren mit schlechter Ertragslage spürbar drückt. Helaba Volkswirtschaft/Research · 21. Mai 2012· © Helaba 5
  6. 6. Finanzplatz-Fokus Medienberichte darüber, wie schnell sich die Bonustöpfe bei manchen Instituten nach der Krise wieder gefüllt haben und steigende Aufwandsquoten bei Unternehmen, die die Einlagen des Staa- tes wegen ihrer angeblich schlechten Ertragslage nicht bedienen können, tun ein Übriges. Der Eindruck, dass die Verantwortlichen „endlich etwas tun“ ist aus Sicht der Politik ein wichtiges Argument für die FTS. Die Steuer hat den vermeintlichen Vorteil, dass sie entweder die BankenBesser als nichts tun? direkt finanziell belastet (wobei hier wie so oft Steuerschuld und -last verwechselt werden) oder diese, wenn sie den Handel massiv zurückfahren würden, die durch „Zockerei“ erwirtschafteten (und daher verwerflichen) Gewinne einbüßen. Laut einer Umfrage der EU-Kommission vom vergangenen Herbst sind 80 % der befragten Deut- schen grundsätzlich für eine FTS. Insofern würde ihre Einführung wohl von einer klaren Mehrheit der Bevölkerung begrüßt. Ob dies allerdings noch gelten würde, wenn jemand den Bürgern erklä- ren würde, was es mit einer FTS genau auf sich hat und wer sie letztlich tragen muss, steht auf einem anderen Blatt. Hinzu kommt, dass die FTS auf EU-Ebene weniger populär ist. Tatsächlich zeigt eine Umfrage der Kommission vom Herbst 2011, dass die FTS mit Ausnahme der Einfüh- rung von Eurobonds unter acht Reformvorschlägen die geringste Unterstützung erhielt. Nur Eurobonds sind unpopulärer Anteil der Umfrageteilnehmer, die eine Maßnahme begrüßen würden (%, Herbst 2011) Härtere Regeln gegen Steuervermeidung und Steueroasen Verbesserung der Transparenz auf den Finanzmärkten Steuer auf die Bankengewinne Regulierung von Entlohnung im Finanzsektor (Boni) Stärkere Reglementierung von Rating-Agenturen Engere Überwachung von "Hedge Fonds" Einführung einer Finanztransaktionssteuer Einführung von Eurobonds 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Quellen: EU-Kommission, Helaba Volkswirtschaft/Research. Ein konkretes Modell: der Vorschlag der EU-Kommission Wie bei allen politischen Ideen hängt auch bei der FTS viel von ihrer exakten Ausgestaltung ab. Hier stehen drei Kriterien im Vordergrund: • räumlicher Geltungsbereich der Steuer • steuerliche Bemessungsgrundlage • Höhe des Steuersatzes Der geografische Gültigkeitsbereich ist ein ganz zentraler Punkt. Je einfacher es für die Finanzin- dustrie ist, der Steuer auszuweichen, desto mehr werden die Hoffnungen auf steuerliche Erträge enttäuscht werden. Geschäfte werden nicht unterbunden, sondern nur an einem anderen Ort abge- wickelt. Grundsätzlich gilt: Je kleiner der Raum, in dem die Steuer erhoben wird, umso einfacher wird es sein, sie zu umgehen. Dies hat z.B. Schweden mit seinem gescheiterten Versuch einer Börsenumsatzsteuer in den 1980er Jahren erfahren, als der Wertpapierhandel aus Stockholm ab- wanderte. Die EU-Kommission liegt also insofern richtig als sie als zweitbeste Alternative nach einer (unrea- listischen) weltweiten eine EU-weite FTS vorschlägt. Allerdings hat dieses Modell angesichts des Helaba Volkswirtschaft/Research · 21. Mai 2012· © Helaba 6
  7. 7. Finanzplatz-Fokus Widerstands insbesondere Großbritanniens wohl ebenfalls wenig Chancen. Selbst innerhalb der Eurozone gibt es Länder, die sich gegen die Einführung einer FTS stemmen. Die EU-Kommission hat die Problematik der drohenden Ausweichreaktionen zu entschärfen ver- sucht, indem sie die steuerpflichtigen Institutionen sehr breit definiert. Gemäß Sitzlandprinzip reicht es aus, wenn eine der beiden an einer Transaktion beteiligten Parteien ihren „Sitz“ in einem der Staaten hat, die die FTS einführen. Dabei ist „Sitz“ so großzügig definiert, dass im Grunde jedes Unternehmen in der Finanzbranche unter die Regelung fällt, solange es in einem der teil- nehmenden Länder tätig ist. Ausgenommen wären nur Transaktionen, die zwischen einem gebiets- fremden Käufer und einem gebietsfremden Verkäufer getätigt werden – d.h. Ausweichreaktionen wären nur möglich, wenn der gesamte Markt in ein Drittland abwandert. Konflikte über die Defi- nition und Steuerpflicht der Tochterunternehmen von EU-Firmen im Ausland wären zu erwarten. Dass die Nachteile einer breiten FTS für den jeweiligen Finanzplatz umso größer sind desto klei- ner ihr geografischer Geltungsbereich ist, hat auch die französische Regierung realisiert. Von einer unilateralen Einführung des EU-Modells, wie sie Präsident Sarkozy Anfang 2012 angekündigt hatte, blieb im von der Nationalversammlung verabschiedeten Gesetz nur eine recht eng gefasste Börsensteuer übrig, die primär den Handel mit den Aktien der wichtigsten französischen Unter- nehmen besteuern soll, sowie den Kauf von CDS auf EU-Staatsanleihen, sofern der Investor das unterliegende Asset gar nicht hält. Im Gegensatz zum französischen Ansatz und zur Stempelsteuer in Großbritannien würde das EU- Modell eine Steuer auf Kauf und Verkauf aller Aktien, Derivate und Anleihen (außer Staatsanlei-Extrem breite Bemes- hen) erheben. Ausgenommen werden sollen nur der Primärmarkt für Aktien und Anleihen, Ge- sungsgrundlage schäfte mit der EZB und anderen „offiziellen“ Stellen, sowie „nicht-kommerzielle“ Geschäfte, also beim EU-Modell solche, die unmittelbar mit Privatkunden abgewickelt werden. Devisengeschäfte sollen nicht be- steuert werden, da dies mit dem gemeinsamen Binnenmarkt der EU nicht vereinbar wäre. Die Höhe des Steuersatzes soll laut EU-Kommission bei Aktien und Anleihen 0,1 % des Kaufprei- ses, bei Derivaten 0,01 % des Nominalbetrags (nicht des häufig viel geringeren Kaufpreises) be- tragen. Dies sind Untergrenzen – die Mitgliedstaaten können auch höhere Sätze anwenden. Damit liegen die Steuersätze deutlich unter denen der Stempelsteuer in Großbritannien (0,5 % bei Aktien, 1,5 % bei einigen anderen Transaktionen) – aber diese fällt nur für ein sehr eng umrissenes Markt- segment an (Schätzungen gehen von rund 20 % des Londoner Handels aus). Insbesondere sind in London der Hochfrequenzhandel und Intermediäre von der Steuerpflicht ausgenommen. Dagegen ist es ein schwerwiegendes Problem des EU-Modells, dass Market-Maker und andere Institutionel- le nicht von der Steuer ausgenommen werden sollen. Der geplante Steuersatz liegt bei einem Viel- fachen der Vergütung, die aktuell für Market-Making gezahlt wird. Vor allem auf den hocheffizi- enten elektronischen Handelsplattformen, die sich durch sehr geringe Transaktionskosten aus- zeichnen – und in die die Börsen viel Geld investiert haben –, würden die Kosten durch die Steuer massiv steigen. Auch unter dem Aspekt „die Banken zur Kasse bitten“ macht die Besteuerung des Hochfrequenzhandels wenig Sinn – die so genannten „algo trader“, deren Computer das Gros des Volumens bewegen, sind in der Regel kleine Spezial-Broker und keine Großbanken. Ein solch relativ hoher Steuersatz birgt zudem das Risiko, dass die Einnahmen wegen Ausweich- reaktionen deutlich hinter den Erwartungen zurückbleiben. Darüber hinaus wächst mit der Höhe der steuerlichen Belastung die Gefahr, dass nicht nur „Spekulation“ sondern auch gesamtwirt- schaftlich wohlfahrtssteigernde Investitionen verhindert werden. Die FTS würde anderen politischen Zielen entgegenwirken. So würde die Geldvermögensbildung und Ersparnis („Altersvorsorge“) der privaten Haushalte besteuert und damit weniger attraktiv (siehe Kasten, S. 8). Die Erfahrung der Vergangenheit hat zudem gezeigt, dass die Einführung von Stempelsteuern normalerweise einen negativen Effekt auf die Aktienkurse hat. Gerade diese Ver- Helaba Volkswirtschaft/Research · 21. Mai 2012· © Helaba 7
  8. 8. Finanzplatz-Fokusmögensklasse profitiert von der quasi unbegrenzten Wiederveräußerbarkeit – und deren Wert wirdnaturgemäß eingeschränkt, wenn bei jedem zukünftigen Kauf/Verkauf eine Steuer anfällt. Schließ-lich würde die FTS ausländische Anleger, z.B. aus den rasch reicher werdenden Schwellenländern,die sowieso schon durch die europäische Schuldenkrise verunsichert sind, zusätzlich davon ab-schrecken, ihr Geld an den EU-Finanzmärkten anzulegen („in Europa zu investieren“). Die Finanztransaktionssteuer belastet die individuelle Altersvorsorge Ein wichtiges Argument gegen die FTS ist ihre negative Auswirkung auf die private Altersvor- sorge. Diese wird immer wichtiger, denn durch die demografische Entwicklung kann das staat- liche System allein den Bürgern zunehmend nur ein Mindestmaß an wirtschaftlicher Sicherheit im Alter bieten. Zwar sollen die direkten Finanzgeschäfte der „Privatanleger“ laut EU- Kommission von der Steuer ausgenommen werden. Dies übersieht jedoch, dass in der Praxis nur ein sehr geringer Anteil der privaten Ersparnis unmittelbar investiert wird. Selbst wenn diese direkten Finanzgeschäfte der Privaten ausgenommen sind, werden alle über Fonds, Ban- ken oder Versicherungen angelegten Mittel belastet, einschließlich Formen der Altersvorsorge wie die so genannte Riester-Rente. Wie stark dieser Effekt im Einzelfall ausfällt, hängt von mehreren Faktoren ab. Zum einen steigt die absolute Belastung mit der Zahl der über den Anlagezeitraum vorgenommenen Transaktionen seitens des Intermediärs („Turnover-Ratio“). Je häufiger ein Fonds oder eine Versicherung die angelegten Mittel umschichtet, desto höhere Kosten fallen für den Anleger an. Im Falle eines Aktienfonds sind gegebenenfalls Dividenden oder Aktienrückkäufe zu rein- vestieren oder der Portfolio-Manager muss auf Entwicklungen im wirtschaftlichen Umfeld und bei der Wettbewerbsposition des entsprechenden Unternehmens reagieren. Zum anderen ist die relative Belastung umso höher, je sicherer das Geld angelegt ist, denn ein geringes Risiko be- deutet i.d.R. auch eine niedrigere Rendite. Damit werden insbesondere Geldmarktfonds belas- tet, die aufgrund der kurzen Laufzeit der gekauften Papiere ihre Mittel ständig umschichten müssen. Ein hoher FTS-Satz würde für diesen Markt vermutlich das Aus bedeuten. Die Ge- samtkosten einer EU-weiten FTS von 0,1 % hätten 2011 laut einer Analyse des Branchenver- bands der europäischen Investmentfonds EFAMA bei rund €38 Mrd. gelegen. Diese Kosten wären letztlich komplett vom Endanleger zu tragen, entweder in der Form höherer Gebühren oder einer niedrigeren Rendite. Auch wenn der Umfang des negativen Effekts je nach Anlage variieren würde, die Richtung, in der eine FTS wirkt, ist klar: Sie würde das Endvermögen der Anleger und damit die von ihnen erzielte Rendite senken. Dies belegen aktuelle Beispielrechnungen: Beispiel 1: Ein aktiv gemanagter Pensionsfonds mit Beiträgen von €200/Monat und einer durchschnittlichen Rendite von 8,2 % wäre nach 30 Jahren €15.000 weniger wert. 4 Beispiel 2: Ein Riester-Sparvertrag auf Basis eines globalen Aktienfonds mit einer Monatsrate von €100 und einer durchschnittlichen Rendite von 5 % wäre nach 40 Jahren rund €14.000 weniger wert. 54 EFAMA (2011), Submission on Commission Proposals on FTT vom November 2011.5 Laut BVI-Beispielrechnung vom 11. Januar 2012.Helaba Volkswirtschaft/Research · 21. Mai 2012· © Helaba 8
  9. 9. Finanzplatz-Fokus Beispiel 3: Ein Privatanleger, der an einer deutschen Regionalbörse für €30.000 eine Unter- nehmensanleihe kauft, zahlt derzeit eine maximale Handelsgebühr von €15,75. Ein FTS-Satz von 0,1 % würde in diesem Fall die Transaktionskosten fast verdreifachen (€15,75 + €30,00 = €45,75). 6 Damit wirkt die FTS dem politischen Ziel einer verstärkten individuellen Altersvorsorge entge- gen, denn sie macht die Ersparnis weniger attraktiv. Hinzu kommt, dass sich die Vor- und Nachteile einzelner Investitionsarten durch die je nach Anlageform unterschiedlich hohen Kos- ten einer FTS verschieben würden. Statt nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten gemäß eines individuellen Risiko-Ertrags-Kalküls zu entscheiden, würden die Bürger verstärkt steuerliche Faktoren bei der Investitionsentscheidung berücksichtigen. Diese steuerminimierende Fehlallo- kation von Kapital würde zu gesamtwirtschaftlichen Wohlstandsverlusten führen.Nach geltendem EU-Recht darf in der Gemeinschaft keine Gesellschaftssteuer 7 erhoben werden,um nicht zwischen Personen- und Kapitalgesellschaften zu diskriminieren. Der Vorschlag der EU-Kommission, der daher den Primärmarkt ausklammert, droht, z.B. im Falle einer Übernah-me/Fusion, zu Verzerrungen am Kapitalmarkt zu führen, zumal nicht alle denkbaren Formen derKapitalaufnahme mit vertretbarem Aufwand zu besteuern sind. Stehen jedoch noch mehr als bisherschon steuerliche statt wirtschaftliche Kriterien im Mittelpunkt der Finanzierungsentscheidungbzw. Mittelaufnahme, droht die Kapitalallokation ineffizienter zu werden. Dies kann auf mittlerebis lange Frist zu spürbaren Wachstumseinbußen führen. Ob dies in den Schätzungen der ökono-mischen Auswirkungen durch die EU-Kommission berücksichtigt wurde, ist unklar. Deren Serio-sität ist sowieso fraglich. Hatte die Kommission – selbst im Falle einer EU-weiten Steuer – zu-nächst ein langfristig um kumuliert 0,5 bis 1,8 % niedrigeres Bruttoinlandsprodukt (mit entspre-chenden negativen Beschäftigungswirkungen) erwartet, revidierte sie diese Zahl nur wenige Wo-chen später auf nur noch 0,2 bis 0,3 %. Tatsächlich ist wohl mit spürbar höheren Kosten zu rech-nen, vor allem wenn sich Großbritannien nicht beteiligt.Fazit: Mehr Sheriff von Nottingham als Robin HoodDie FTS würde im Hinblick auf drei der Ziele, welche ihre Fürsprecher erreichen wollen, entwedernichts bringen oder sich wahrscheinlich sogar als kontraproduktiv erweisen. Erschwerend kommthinzu, dass sich diese Ziele teilweise widersprechen – die Lenkungsfunktion steht im Gegensatz zuder Hoffnung auf einen nennenswerten Beitrag zur Lösung der Staatsschuldenkrise. Die ökonomi-schen Nachteile einer FTS übersteigen klar ihre Vorteile. Sie ist ein rein politisches Projekt, durchdas der Ärger der Bevölkerung über die angebliche soziale Schieflage „Kosten der Bankenrettungversus drastischer Sparkurs“ kanalisiert werden soll. Für manche stellt sie zudem einen vermeint-lich einfachen, weil „schmerzfreien“, Weg dar, zusätzliche Mittel für die öffentliche Hand zu ge-nerieren.Wenn die Stabilität des Finanzsystems ein öffentliches Gut ist, sind die Kosten ihrer Sicher- oderWiederherstellung durch allgemeine Steuern zu tragen. Eine Anwendung des finanzwissenschaft-lichen Äquivalenzprinzips, nach dem die unmittelbar Betroffenen zahlen sollen, ist hier nicht an-gemessen, denn nur und gerade weil alle Teile der Wirtschaft von einem stabilen und funktionie-renden Finanzsystem profitieren, sind die staatlichen Eingriffe und Rettungsmaßnahmen ja ge-rechtfertigt.6 Laut Börse Stuttgart.7 Damit ist eine indirekte Steuer auf Zuführung von Eigenkapital oder Änderungen des Gesellschaftervertrags gemeint.Helaba Volkswirtschaft/Research · 21. Mai 2012· © Helaba 9
  10. 10. Finanzplatz-Fokus Zur Verbesserung der Finanzmarktstabilität ist die Finanzaufsicht, richtig angewendet, ein viel besser geeignetes Mittel als das Steuerrecht. Der aktuelle Vorschlag der EU-Kommission hätteAufsichts- statt noch nicht einmal die angebliche „Spekulation gegen den Euro“ (d.h. gegen die Anleihen einiger Steuerrecht Mitgliedstaaten) verhindert, denn Käufe und Verkäufe von Staatsanleihen und Devisen sind von der Steuer ausgenommen. Will man die Banken „zur Kasse bitten“, wäre der Weg über eine Fi- nanzaktivitätssteuer oder eine risikogerechte „Versicherungsprämie“ vorzuziehen. Ihre Verfechter bezeichnen die FTS gern als „Robin-Hood-Steuer“, denn sie soll von den Reichen nehmen und die Mittel den Armen zur Verfügung stellen. James Tobin hat sich stets gegen die Vereinnahmung durch die Globalisierungskritiker gewehrt. Ihm ging es nach dem Zerfall des Bretton-Woods-Systems fester Wechselkurse darum, die Währungsspekulation und das Über- schießen der Devisenkurse zu reduzieren und nicht darum, Einnahmen zu generieren. Tatsächlich erinnert die FTS weniger an Robin Hood und mehr an das Klischee des Sheriffs von Nottingham: dem geldgierigen, aber häufig wenig kompetenten Widersacher von Robin Hood.  Helaba Volkswirtschaft/Research · 21. Mai 2012· © Helaba 10

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