3 el control en aduanas y fronteras

Presidencia
Auditoría General
de la Nación
Una década al cuidado de
los fondos públicos
Informe sectorial del Presidente
de la Auditoría General 3 de la Nación
Dr. Leandro Despouy
El control en aduanas y fronteras

EL CONTROL EN ADUANAS Y FRONTERAS
Una década al cuidado de
los fondos públicos
El control
El control
en aduanas en aduanas y
y
fronteras
fronteras
Informe sectorial del Presidente
de la Auditoría General de la Nación
Presidencia
Auditoría General
de la Nación
1
Dr. Leandro Despouy
Mayo de 2014

Una década al cuidado de los fondos públicos
2

ÍNDICE
Introduccióna la serie
y al presente número
PRÓLOGO
1. El sistema de control de aduanas
y fronteras en la Argentina
....................................................................................... 5
....................................................................................................................... 9
...................................................................... 16
Control de la importación y exportación de mercadería
Control del ingreso de personas
Fuerzas de seguridad y organismos de apoyo
La lucha contra el narcotráfico
2. ADUANAS Y FRONTERAS BAJO LA LUPA DE LA AGN
Auditorías sobre la Dirección General de Aduanas
Auditorías sobre otros organismos relevantes para el
control del tráfico ilegal
- Policía de Seguridad Aeroportuaria
- Gendarmería Nacional Argentina
- Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción
y la Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR)
Auditorías sobre la Dirección Nacional de Migraciones
3. CONCLUSIONES
4. LISTADO DE AUDITORÍAS RELEVANTES
3
......................................... 16
............................................................................... 22
........................................................... 24
.................................................................................. 25
............................... 30
.............................................. 30
............................................................................................. 50
...................................................................... 50
....................................................................... 52
.................................................. 53
......................................... 55
..................................................................................................... 60
..................................................... 64

4

Presidencia
Auditoría General
de la Nación
Introducción a la serie
y al presente número
La serie “Una década al cuidado de los fondos públicos” cubre los aspectos destacados de
la labor de la Auditoría General de la Nación (AGN) desde comienzos de la década
pasada, período que coincide con el inicio de la gestión del Dr. Leandro Despouy. Se
trata de una lectura transversal de los informes de auditoría, sector por sector, desde la
perspectiva del Presidente de la institución.
El propósito de esta serie es el de difundir los hallazgos de más de una década de control
de la administración estatal, junto a un diagnóstico que sea de utilidad para el Con-greso
Nacional, los funcionarios de gobierno actuales y futuros, y la opinión pública
en general.
Dado que la actividad de la AGN se centra en detectar las desviaciones entre los ob-jetivos
expuestos (deber ser) y las falencias en su concreción (ser), este trabajo pone de
relieve los aspectos más notorios de las cuentas públicas y de la administración del
Estado que requieren revisión y mejora.
La evaluación se fundamenta principalmente en las observaciones y recomendaciones
de casi 3000 auditorías llevadas a cabo entre 2002 y 2012 e incorpora la visión del
Presidente de la AGN, nutrida además por datos y opiniones de expertos en cada uno
de los sectores analizados.
Con estas entregas, en papel y en soporte digital, se pretende difundir el trabajo de la
AGN y aportar la experiencia acumulada a lo largo de 12 años, contribuyendo así a
brindar claridad sobre la realidad argentina en una diversidad de áreas de incumbencia
del Estado, tales como energía, transporte, aduanas, seguridad social, infraestructura,
medio ambiente y finanzas públicas.
5

Este tercer número de la serie “Una década al cuidado de los fondos públicos” trata
sobre los controles ejercidos en aduanas y fronteras de la Argentina, y su injerencia sobre
el ingreso y egreso ilegal de mercaderías y el tránsito o radicación ilegal de personas.
Se pone especial énfasis en aquellas cuestiones que pueden facilitar el desarrollo del
narcotráfico, un fenómeno que en la década bajo análisis se ha expandido considera-blemente.
La primera sección incluye información de contexto y datos que facilitan el entendi-miento
de la materia, extraídos de organismos oficiales, organizaciones especializadas
y fuentes periodísticas.
La sección “La aduana y el control del tráfico ilegal bajo la lupa de la AGN” es el núcleo
central de este informe y contiene el análisis de auditorías realizadas por esta institu-ción.
La mayor parte de la información expuesta en esta sección rescata los hallazgos de más
de 25 informes de la Auditoría General de la Nación (AGN) sobre la Dirección General
de Aduanas, dependiente de la Administración Federal de Ingresos Públicos del Minis-terio
6
de Economía y Finanzas Públicas.
La gestión de la Dirección General de Aduanas es analizada periódicamente por la
AGN y por tal razón es posible realizar un examen de su evolución a lo largo del pe-ríodo
analizado1.
Es importante aclarar que la responsabilidad sobre el tráfico ilegal de mercaderías abar-ca
otros organismos públicos y fuerzas de seguridad, algunos fuera del ámbito de con-trol
de la AGN (ej las policías provinciales) o bien auditados con menor frecuencia o
analizados desde otros puntos de vista (ej Policía Federal Argentina o SENASA2).
A modo de complemento del análisis sobre la DGA, se incluyen también algunas cues-tiones
relevantes para el control del tráfico ilegal que surgen de las auditorías en la
Policía de Seguridad Aeroportuaria y la Gendarmería Nacional, dependientes del Mi-nisterio
de Seguridad; y la Secretaría de Programación para la Prevención de la Droga-dicción
y la Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR), dependiente de Presidencia
de la Nación.
En cuanto al control del tránsito y la radicación ilegal de inmigrantes, área de in-cumbencia
de la Dirección Nacional de Migraciones, la AGN publicó una auditoría
1. Las auditorías fueron realizadas entre 2002 y 2012, con sus respectivos informes aprobados y publicados entre 2003 y 2014.
2. Ver infografía “Universo de Control” en la página 58 y 59.

en 2010, de la cual se extraen conclusiones similares a las de la Dirección General de
Aduanas, pero como no hay reiteradas instancias de auditoría, no permiten detectar
patrones de comportamiento a lo largo de la década analizada.
En su conjunto, y con la Dirección General de Aduanas como eje, los hallazgos
de las auditorías incluidas en la sección “La aduana y el control del tráfico ilegal
bajo la lupa de la AGN”, permiten evaluar el rol ejercido por el Estado en este tema
durante la última década.
7

8

PRÓLOGO
La Aduana aporta 14% de los ingresos del sector público nacional, pero su importancia
para el país trasciende el poder recaudatorio. La Aduana desempeña un rol estratégico en
el resguardo de la seguridad nacional, la salud pública y el medio ambiente, vedando el
flujo de mercaderías peligrosas o ilegales a la vez que garantizando el natural intercam-bio
del comercio con otros países. Sobre estos aspectos nos concentramos en el presente
trabajo, y analizamos a su vez otros organismos auditados que también hacen –directa o
indirectamente– al control del tráfico de bienes en la Argentina.
La Auditoría General de la Nación (AGN) regularmente realiza auditorías financieras y
de gestión en la Administración Fiscal de Ingresos Públicos (AFIP), organismo del que
depende la Dirección General de Aduanas. Del análisis de estas últimas hemos podido
extraer ciertos patrones comunes en las aduanas auditadas a lo largo de la última década
en todo el territorio argentino.
Las principales observaciones apuntan a una extrema debilidad de control sobre los pro-ductos
que entran o salen del país, debido a inexistencia de procedimientos, infraestruc-tura
edilicia y operativa colapsada, escasez de personal y falta de capacitación, equipa-miento
insuficiente o inadecuado, demoras crónicas en el tratamiento de expedientes
judiciales, aislamiento y obsolescencia informática.
El calamitoso cuadro que pintan las auditorías hace que nos preguntemos: ¿por qué la
AFIP no moderniza la infraestructura y revierte de una vez por todas las condiciones
limitantes –en muchos casos precarias– en que se desenvuelve su personal? ¿Cuánto
cuesta lograr esto? Más aún, ¿cuánto podría ganar el país con una mejora estructural de
sus controles aduaneros? La inversión se recuperaría rápidamente, ya que la recaudación
aumenta toda vez que disminuyen la evasión fiscal, la triangulación, el contrabando, la
subfacturación de exportaciones y la fuga de divisas, problemas frecuentes que afronta
la Argentina y que con la configuración aduanera actual no son detectados a tiempo ni
debidamente frenados o prevenidos.
Con el pasar del tiempo, la notoria escasez de control va fomentando un entramado
delictivo difícil de detener, como está sucediendo con el narcotráfico, que en los últimos
años se ha generalizado de manera alarmante.
El Informe Mundial sobre Drogas que publicó la Oficina de las Naciones Unidas con-tra
la Droga y el Delito en 2013 confirmó el avance de esta actividad ilícita que tantas
consecuencias negativas trae aparejadas. La Argentina fue ubicada como el tercer país
de donde mayormente proviene la cocaína incautada a nivel mundial, detrás de Brasil y
Colombia, revelación que llenó de asombro a gran parte de la ciudadanía.
En este contexto, los informes de la AGN sobre Aduanas, que desde hacía más de una
década venían mostrando la degradación del control en aduanas y fronteras, cobraron
mayor gravitación en la opinión pública y contribuyeron decididamente a una verdadera
9

toma de conciencia sobre la gravedad actual del problema. En los últimos años se fueron
develando en la crónica diaria una sucesión de hechos inéditos en la Argentina: niños
encerrados en búnkers en Rosario para realizar “entregas”, jueces bajo amenaza de muerte
en el Norte argentino, la casa del gobernador de Santa Fe baleada por miembros de una
presunta “mafia de la droga” y una serie de crímenes, incautaciones y episodios novelescos
que dan cuenta de que el narcotráfico se ha instalado en el país y está en plena progresión.
A modo de ejemplo, la auditoría de la Resolución 16/08 relata un abordaje delictivo
ocurrido en el Puerto de San Nicolás. Si bien este caso de “piratería fluvial” está extraído
de una causa judicial, parece un relato novelezco de Salgari, en un escenario selvático
que recorre ríos, islas e islotes. Cuando la embarcación sampedrina Luchando Voy robó
el cargamento de un buque paraguayo, dejó a la luz la disparidad de armas y recursos
entre los miembros de la contienda –contrabandistas y prefectura– y la ineficiencia de
los controles aduaneros en la hidrovía Paraná-Paraguay, un circuito clave para el tráfico
fluvial y marítimo en Argentina, Paraguay y Bolivia.
En diciembre de 2012 ocurrió otro caso sorprendente, que parece imaginario por su
desmesura: en el puerto portugués de Lisboa fueron secuestrados 1230 kg de cocaína. La
droga había partido de Campana en un contenedor que transportaba pulpa de pera refri-gerada.
Según los investigadores europeos, aquel cargamento –valuado en 56,5 millones
de euros– fue el más grande que la aduana de Portugal hubiera interceptado. A pesar de
su significatividad, las “peras blancas” no fueron detectadas en el puerto de Campana,
cuya aduana había sido objeto de serios cuestionamientos de la AGN justamente debido
a manifiestas debilidades en materia de control y en particular a la ausencia de equipa-miento
adecuado para la detección de narcóticos.
En Lisboa ya había un antecedente: en marzo de 2012 había llegado desde el Puerto de
Buenos Aires una partida de 393 kg de cocaína camuflada en contenedores de carbón
vegetal. Las fuerzas policiales de Portugal junto con las de España –que era el destino
final de la embarcación– realizaron la incautación y detuvieron a siete argentinos radi-cados
en Europa. Posteriormente, y en colaboración con las autoridades europeas, la
Dirección General de Aduanas secuestró en Buenos Aires 450 kg adicionales que aún
no habían sido despachados. Las aduanas de Campana y Buenos Aires –desde donde
partieron los cargamentos de cocaína– fueron auditadas por la AGN junto a la de San
Lorenzo en materia de control de operaciones de exportación. El informe, publicado en
julio de 2013, demostró fehacientemente que las aduanas de los tres puertos –responsa-bles
de la mitad de las exportaciones de la Argentina– estaban subdotadas y subequipa-das
para realizar un adecuado control de las mercaderías que desde allí parten al exterior.
Por todo lo expuesto, resultó inesperada la reacción de diversos actores vinculados a
las aduanas frente a este informe tan contundente, aprobado por unanimidad por el
Colegio de Auditores como todos los referidos a la temática bajo análisis. Sin embargo,
la entonces Directora General de Aduanas, María Siomara Ayerán, desestimó las con-clusiones
del informe, alegó que la Aduana argentina era líder regional en incorporación
de tecnología y acusó a la AGN de carecer de conocimientos técnicos. De este modo,
no solo contradijo a los auditores de la Nación sino a sus propios empleados, ya que son
ellos quienes en gran medida señalan a los agentes de la AGN las carencias que padecen.
10

Por su parte, el fiscal, Emilio Guerberoff, declaró que la Aduana de Buenos Aires –por
donde realizó un breve recorrido luego de la publicación de nuestro informe– “más que
el reparo merece la aprobación en cuanto a los recursos humanos y tecnológicos destina-dos
a la prevención y control en materia de narcotráfico”3.
El informe de la Resolución 117/13 de la AGN es de dominio público y contiene citas
textuales de los jefes de las terminales del Puerto de Buenos Aires, que uno tras otro,
declaran que los escáneres con los que cuentan son incapaces de diferenciar sustancias
orgánicas de inorgánicas, por lo cual no es posible identificar la presencia de estupefa-cientes.
En el documento también se menciona la falta de procedimientos adecuados en
la selección de los buques que serán inspeccionados y en el uso de perros entrenados para
detectar drogas.
Más allá de las observaciones de la AGN, los grandes casos de contrabando de drogas
ilegales solo han surgido a la luz tras los allanamientos en los puertos de destino extran-jeros.
Esto implica que hubo una larga serie de hitos de control vulnerados en el traslado
de la mercadería hacia la Argentina, dentro del país y desde aquí al exterior.
Hay severas observaciones de la AGN sobre la ausencia de controles en las aduanas de
todo el país, ya sea en puntos de entrada y salida terrestres, fluviales o marítimos. Estas
son las debilidades que permiten el crecimiento del contrabando y otros actos ilícitos, y
asombra la forma acumulativa en que se reiteran año tras año en prácticamente todos
los puntos auditados.
La frontera argentina –con casi 10.000 kilómetros de extensión– no está debidamente
custodiada, como comprobamos en las auditorías que realizamos en aduanas, Áreas de
Control Integrado y operatorias especiales en los límites con Brasil, Bolivia, Chile, Pa-raguay
y Uruguay. La aduana de Clorinda, en Formosa, una “frontera caliente” para el
contrabando, no contaba con ningún vehículo para realizar tareas de control, no estaba
conectada con el registro automotor para verificar patentes ni disponía de medios para
realizar control satelital; en Pocitos –una aduana salteña que debido a la creciente im-portación
de gas de Bolivia está entre las diez primeras en volumen de importaciones–,
la zona primaria aduanera no tenía asfalto ni tinglado, ni escáneres para control de equi-paje
o carga. La Gendarmería estaba concentrada en la ruta principal pero totalmente
ausente en caminos secundarios y sendas a lo largo de más de 100 km de frontera seca,
dando lugar a zonas sin ningún tipo de supervisión.
A la insuficiencia de personal aduanero, una constante en todas las auditorías realizadas,
se suma la falta de apoyo de las fuerzas de seguridad, como la observada en Clorinda.
Cuando a principios de la década auditamos la capacidad operacional de la Gendarmería
(Resolución AGN 30/06), observamos la reasignación de agentes de las fronteras a tareas
de seguridad en la provincia de Buenos Aires –fuera de su ámbito preestablecido de in-cumbencia–,
lo que recientemente se repitió con gendarmes relocalizados en la ciudad de
Rosario. Entendemos que este tipo de colaboración debe darse en ciertas circunstancias
que así lo requieren, siempre y cuando se asignen adecuadamente las responsabilidades,
se establezcan plazos y se evalúen los resultados del esfuerzo, algo que no ocurrió con el
envío de gendarmes a Buenos Aires. Además, es de sentido común pensar que el apoyo
3. Fuente: Diálogo Fiscal, publicación oficial de la AFIP. http://www.dialogofiscal.gob.ar/judiciales/informeAuditoria.aspx
11

que brinde esta fuerza de seguridad no puede ser a costa de debilitar el ya precario con-trol
12
en las fronteras.
Uno de los casos mediáticos que puso a la Argentina en la mira del contrabando de
cocaína comenzó en 2011. “Los hermanos Juliá”, hijos de un ex jefe de la Fuerza Aérea
Argentina, cargaron casi 1000 kg de la droga en un jet privado en el aeródromo de
Morón, lo llevaron al aeropuerto de Ezeiza y de ahí despegaron a Barcelona sin siquiera
una inspección de la Policía de Seguridad Aeroportuaria, en la cual la Aduana delega
esa tarea4. Recién en destino, y tras la intervención de la Guardia Civil Española, fueron
incautados los paquetes de cocaína escondidos en el jet y se inició un juicio que finalizó
en 2013 con una multa de 100 millones de euros (tres veces el valor de la mercadería
incautada) y una condena a 13 años de prisión para los hermanos Juliá.
Tres meses después, en la Argentina, el Ministerio de Seguridad de la Nación dictó un
procedimiento especial para el control de la aviación privada y comercial5. La AGN
auditó la gestión de la Policía de Seguridad Aeroportuaria después de que este proce-dimiento
fuera puesto en vigencia, y concluyó que no hubo cambios significativos con
respecto a la situación anterior. Algo muy grave, que entraña la posible reiteración de
episodios de tráfico ilegal de la magnitud del que descubrieron las autoridades europeas.
Las falencias de inspección fueron observadas por la AGN no solo en Buenos Aires sino
también en Mendoza y Córdoba (Resolución AGN 96/13), cuyos aeropuertos reciben
97% de las importaciones del país. Las deficiencias señaladas fueron negadas por el juez
cordobés Gustavo Vidal Lascano, quien afirmó que había suficientes escáneres y perros
antidrogas, cuando el informe no señalaba deficiencias de equipamiento en esa locali-dad
sino la ausencia total de controles de aviones en pista.
Si bien algunos de los problemas detectados en las auditorías pueden haber sido parcial-mente
subsanados, o al menos así se infiere de los descargos oficiales y comunicaciones
informales posteriores, el panorama general que encontramos, auditoría tras auditoría,
es el de una abrumadora insuficiencia de recursos en aduanas y fronteras del extenso
territorio argentino.
Nuestras preocupaciones adquieren grado superlativo cuando vemos reiterados los
mismos problemas incluso en aduanas de muy reciente creación, como es el caso de
las de Santiago del Estero y General Deheza (Córdoba) relevadas en el informe de la
Resolución AGN 30/14. Es de suponer que si se detecta la necesidad de control en
una localidad y consecuentemente se decide instalar allí una aduana, se hará con los
recursos necesarios para las tareas requeridas. Contrariando esta lógica, la aduana seca
de Santiago del Estero inició sus actividades en marzo de 2012 tomando prestado el
código de identificación de la aduana de Tucumán. Con una jurisdicción de 137.000
km2, que incluyen una zona operativa en La Banda y –a distancias considerables– dos
empresas habilitadas para carga en planta, la aduana solo contaba con dos agentes
verificadores en su plantel.
La propia Dirección General de Aduanas identificó a Santiago del Estero como una
zona con alto riesgo de narcotráfico, por su ubicación (limita con Salta, provincia a
4. Las tareas de control aeroportuario de pasajeros y su equipaje, así como de depósitos aduaneros en zona de las estaciones aéreas, fueron
delegadas a la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA) por Decreto de Necesidad y Urgencia 145/05 tras el caso “Narcovalijas” en 2004, que involucró
a la aerolínea argentina Southern Winds.
5. Resolución 175/11 - Procedimiento Normalizado para el Control de la Aviación Comercial No Regular y de la Aviación General en el ámbito
jurisdiccional de la Policía de Seguridad Aeroportuaria.

la cual la une la ruta 34 ) y por el tipo de mercadería que desde allí se exporta –como
el carbón vegetal–; sin embargo, la AGN comprobó que en esa aduana el personal
era escaso, no había escáneres de ningún tipo, tenían un único perro antinarcóticos
próximo a ser retirado de servicio, no había normativa específica para la detección de
estupefacientes o protocolo sobre acciones a realizar, no se contaba con un depósito de
secuestros ni con cámaras de seguridad. La otra aduana relevada en la auditoría, ubicada
en General Deheza y creada en 2010, también fue objeto de observaciones críticas por
insuficiencia de recursos para garantizar el control.
Crear nuevas aduanas y no abastecerlas de recursos para funcionar equivale a crear una
infraestructura del No Control. Hay una suerte de amputación desde la gestión central
que –tal como ellos mismos señalan– impide a los agentes aduaneros llevar a cabo ade-cuadamente
13
sus tareas.
Hemos sido testigos a lo largo de estos años de algunas respuestas frente a recomenda-ciones
formuladas en nuestras auditorías. Así fue como, por ejemplo, se incorporaron
nuevos escáneres en el Puerto de Buenos Aires, o se subsanaron las múltiples irregulari-dades
encontradas a principios de la década en un depósito judicial del barrio porteño
de Barracas6, o se corrigieron normativas para garantizar el control de la exportación
de valiosos minerales desde la aduana de San Lorenzo, o se pudo duplicar el precio de
referencia del gas exportado a Chile desde Tierra del Fuego.
Pero ni las mejoras parciales ni las voluntades individuales resuelven el problema de fon-do.
Se requiere una política centralizada, coherente y sistemática que permita realizar
un cambio estructural en el sistema aduanero de la Argentina.
Al igual que en cualquier ámbito de la acción estatal, es imprescindible partir de un diagnós-tico
y de un reconocimiento de la situación vigente para poder producir los cambios necesa-rios.
Admitir que fallan los controles aduaneros y los ejercidos por las fuerzas de seguridad
es un primer paso necesario para tomar medidas concretas y conducentes a una gradual
reconstrucción del sistema. Describir detalladamente lo que funciona mal permite ver que
las respuestas del Estado han sido inadecuadas o insuficientes y a partir de ahí comenzar a
transitar un camino que aborde cabalmente la enorme complejidad del tema.
En este sentido, la auditoría en la Secretaría de Programación para la Prevención de la
Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR) puso de manifiesto la
ausencia ya no de un diagnóstico sino de algo previo a su formulación: datos oficiales
sobre narcotráfico.
Cuando la AGN auditó la SEDRONAR (Resolución AGN 04/09), las tareas de audito-ría
se vieron limitadas debido a que las fuerzas de seguridad entonces dependientes del
Ministerio del Interior –Policía Federal Argentina, Gendarmería Nacional, Prefectura
Naval Argentina y Policía de Seguridad Aeroportuaria– desde 2006 no presentaban al
organismo ninguna estadística sobre lucha contra el narcotráfico (cantidad de procedi-mientos,
sustancias incautadas, secuestros de mercadería, convenios firmados con países
limítrofes). Como conclusión, la AGN alertó que la SEDRONAR no contaba con una
fuente de datos centralizada sino con datos parciales provistos por las policías provincia-
6. El panorama era tan desolador que la lectura del informe nos empujaba a la convicción de que si se registraba la presencia de algún empleado
esta tenía por propósito organizar y agilizar el saqueo, más que el de ejercer un control mínimo sobre la integridad de la mercadería incautada.

les y las aduanas. La falta de colaboración persistió ante pedidos de la propia AGN a las
fuerzas de seguridad e incluso al Ministerio del Interior. Esto llamó la atención de la Em-bajada
de Estados Unidos, que incluyó nuestra observación en un cable secreto remitido
al gobierno de su país y que saltó a la luz luego de que Wikileaks lo difundiera en 2012.
La auditoría en la SEDRONAR también dejó ver que la Presidencia de la Nación –de
la que depende en forma directa el organismo– no tiene un plan estratégico nacional.
La falta de datos, metas, medios, acciones y resultados comprobables, sumada a la des-articulación
entre Nación, provincias y municipios, llevó a la AGN a concluir en la
auditoría de 2009 que la SEDRONAR no cumplía con ninguna de las funciones que
dieron lugar a su creación. De hecho, el organismo estuvo acéfalo durante varios meses
hasta el nombramiento del sacerdote Juan Carlos Molina en diciembre de 2013. Pocas
semanas después de asumir, Molina dio a conocer la crítica situación del organismo a
su cargo, en sintonía con las observaciones del informe que la AGN había publicado
cinco años antes.
El momento a partir del cual comenzó a escasear la información sobre drogas y a para-lizarse
la SEDRONAR coincide con el inicio del período en que se dieron a conocer los
grandes casos de contrabando a Europa que llevaron a la Argentina a ser el tercer país
más citado en incautaciones de cocaína en el mundo7. En paralelo, se dio un inusual
aumento en la importación de efedrina, precursor químico utilizado en la fabricación
de drogas sintéticas ilegales, una actividad para la cual la Argentina tiene potencial por
el nivel de desarrollo de su industria química. De la SEDRONAR depende el Registro
Nacional de Precursores Químicos, que supervisa el manejo de sustancias químicas sus-ceptibles
de ser desviadas para la elaboración ilícita de estupefacientes y psicotrópicos.
La AGN detectó que esta importante tarea se ve obstaculizada por la ausencia de una
base de datos integrada de uso, producción, exportación e importación de precursores,
la falta de registro de movimientos informados por las empresas, escasez de personal y
trabas burocráticas en el acceso al presupuesto necesario para las inspecciones.
Es decir que a la expansión del tráfico de drogas orgánicas se le suma el comienzo de
una actividad de producción de drogas sintéticas, lo que llevaría a la Argentina a un
estadio más avanzado en la industria de narcóticos ilegales, aunque no nos es posible
saber cómo evolucionó en los últimos cuatro años, pues los datos mas recientes publi-cados
14
por la SEDRONAR son de 2010.
También el control de los pasos migratorios presenta debilidades. El informe sobre la
gestión de la Dirección General de Migraciones (Resolución AGN 222/10) deja en evi-dencia
que el Estado aplica escasas normas de control para el ingreso y radicación de
personas en el país.
No se trata de desnaturalizar el vínculo de fraternidad entre pueblos vecinos de distintas
nacionalidades que comparten incluso los servicios más elementales. De lo que se trata
es de evitar que se falsee la Ley de Migraciones, presentada por el legislador socialista
Rubén Giustiniani a partir de los derechos de los migrantes y reconociendo su situación
de vulnerabilidad. Los loables objetivos de la ley no impidieron que en su aplicación
se promovieran comportamientos fraudulentos como los que fueron observados en la
7. El narcotráfico innova constantemente. Por ejemplo, en marzo de 2014 se enviaron a México 1000 kilos de cocaína diluidas en aceite, una
forma inédita de disimular la presencia de droga ilegal. Si la Aduana ya tiene serias deficiencias aun para detectar la sustancia en polvo, difícilmente pueda
aggionarse y detectarla bajo esta nueva forma y las que van a venir.

auditoría de 2010; por ejemplo, la radicación “express” de extranjeros sin previa veri-ficación
de antecedentes o la privación de información a los inmigrantes por parte de
los intermediarios sobre la aprobación de sus trámites de radicación, lo que permitía
manipularlos y obtener beneficios a su costa.
A nadie escapa que gran parte de las deficiencias que se describen sobre nuestras adua-nas
y fronteras no se aplican solo al narcotráfico sino que propagan su efecto nocivo en
otros fenómenos o expresiones de la trata de personas, el trabajo esclavo y el lavado de
dinero, y otras formas de crimen organizado.
Cuando un Estado renuncia al control en los puntos de salida y entrada al país, y de
este modo facilita el tráfico de productos ilegales, peligrosos o dañinos; cuando no hay
articulación entre las aduanas y las fuerzas de seguridad; cuando no se previene ni se de-tiene
el avance de delitos federales como el narcotráfico y cuando se avala la circulación
o radicación de inmigrantes sin verificar antecedentes o con propósitos clientelares, esta
desatención estructural tiene una pluralidad de consecuencias negativas para la salud y
la seguridad y fractura fuertemente el entramado social.
“El Control de Aduanas y Fronteras” ahonda en los casos mencionados en este prólogo
y describe en detalle una cantidad abrumadora de debilidades de control que hacen de
la Argentina un país vulnerable a la acción delictiva y explican en parte por qué en tan
poco tiempo nuestro país se ha convertido en uno de los ejes del narcotráfico.
Los comentarios aquí expuestos y las conclusiones sintetizadas en la parte fi-nal
de este informe se apoyan en las observaciones de los agentes de esta insti-tución
que en la realización de su importante tarea de auditoría han recorrido du-rante
más de diez años aduanas y pasos fronterizos desde Pocitos, en Salta, hasta
Ushuaia, en Tierra del Fuego, se han entrevistado con puesteros, despachantes, opera-rios
y autoridades, entablando con ellos un vínculo de respeto mutuo, impulsando una
mejora de las condiciones en que realizan su trabajo. Pretendemos que este compendio
de observaciones sea de utilidad en el nuevo camino que necesariamente habremos de
tomar en pos de garantizar el control en aduanas y fronteras, que se ha degradado al
límite de poner en riesgo la seguridad y la salud de los argentinos.
15
Dr. Leandro Despouy
Presidente
Auditoría General de la Nación

EL SISTEMA DE CONTROL DE ADUANAS
Y FRONTERAS EN LA ARGENTINA 1
16
El cuidado de los 9376 kilómetros de frontera y de los
puntos de ingreso al país está bajo la responsabilidad de
diversos organismos. Mientras que la aduana argenti-na,
bajo la órbita de la Dirección General de Aduanas
(DGA), controla el comercio de mercancías de la Argen-tina
con el resto del mundo y cobra los recursos aduane-ros,
la Dirección Nacional de Migraciones (DNM) con-trola
movimientos de personas y vehículos en la frontera
y en los puertos.
Otros organismos –como Gendarmería Nacional, Pre-fectura
Naval, la Policía de Seguridad Aeroportuaria
(PSA) y el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad
Agroalimentaria (SENASA)– ejercen una función com-plementaria
en el cuidado fronterizo y portuario.
Cuando falla la detección de actividades ilegales en los
puntos de ingreso a la Argentina, ya dentro del territorio
argentino se suma la Policía Federal para la persecución
del contrabando y de la trata de personas.
CONTROL DE LA IMPORTACIÓN
Y EXPORTACIÓN DE MERCADERÍA
La Aduana tiene suma importancia para la economía
nacional, no solo porque es una de las principales herra-mientas
para el control de las exportaciones e importa-ciones,
sino porque con 10,19% del total de ingresos pú-blicos
nacionales (2013) es el tercer ente recaudador del
Sector Público Nacional luego de la Dirección General
Impositiva y la Administración Nacional de la Seguri-dad
Social, todos ellos dependientes de la Administra-ción
Federal de Ingresos Públicos (AFIP).
Los fondos que recauda la DGA no son coparticipables
con las provincias. Como excepción, a través del Decre-to
206/09 se estableció que un 30% de los derechos de
exportación sobre la soja se transfieran automáticamente
a las provincias y a los municipios siguiendo los crite-rios
de distribución de la coparticipación nacional desde
mayo de 2009.
Los recursos financieros con que cuenta la Aduana para
llevar a cabo sus tareas operativas y administrativas son
determinados por AFIP. Sin embargo, en su presupuesto
no se encuentra claramente delimitado qué partidas van
a cada uno de sus diferentes órganos, lo que dificultaría
una planificación presupuestaria estratégica.
Lo que queda claro es que el 90% de los gastos de AFIP
corresponden a gasto en personal. Luego del pago a per-sonal,
se le estaría destinando a la DGA aproximada-mente
un 14% para cubrir los otros gastos (en bienes de
uso, bienes de consumo y servicios no personales). En
2013, AFIP destinó cerca de 340 millones de pesos para
la totalidad de las aduanas del país.
La Aduana ejerce un rol vital también en el cuidado de
la frontera: protege a los ciudadanos de actividades ilíci-tas,
como el contrabando de mercaderías y de artículos
prohibidos (drogas) o de uso restringido y bajo control
especial (armamento militar).
Por lo tanto, una aduana eficiente, de confianza y capa-citada,
es de gran utilidad tanto para las arcas del Estado
como para la seguridad nacional, y su vinculación con
los demás organismos resulta fundamental para cumplir
su misión.
La existencia de la Aduana es previa a la constitución
de la Argentina como Nación, pero se configura en su
formato actual desde 1852, cuando el Pacto de San Ni-colás
establece que los impuestos de aduana a las expor-taciones
e importaciones sean de carácter nacional y que
las mercaderías de origen extranjero puedan transitar
libremente entre las provincias una vez ingresadas for-malmente
al país.
Actualmente, en la Argentina el régimen aduanero se
sustenta en dos pilares fundamentales:
1. La Dirección General de Aduanas (DGA), depen-diente
de la Administración Federal de Ingresos Pú-blicos
(AFIP) tiene cuatro subdirecciones: Técnico-

17
Legal Aduanera; Control Aduanero; Operaciones
Aduaneras Metropolitanas –de la que dependen la
Aduana Buenos Aires y la Aduana Ezeiza; y Ope-raciones
Aduaneras del Interior, de la que dependen
todas las Direcciones Regionales Aduaneras.
2. La Ley marco o Código Aduanero (Ley 22.415,
Decreto Reglamentario 1001/82 y sus modificato-rias),
que regula todos los institutos del ordenamien-to
aduanero de base.
La AFIP ejecuta las políticas impulsadas por el Poder
Ejecutivo Nacional en materia tributaria, aduanera y
de recaudación de los recursos de la seguridad social;
la DGA es responsable de la aplicación de la legislación
aduanera. Según la propia DGA, su misión es:
1. Intervenir en el estudio y formulación de los pro-yectos
de aranceles, cuotas compensatorias y demás
medidas de regulación y restricción del comercio ex-terior.
2. Dar cumplimiento a los acuerdos y convenios que
se celebren en materia aduanera.
3. Realizar el seguimiento y control de la operatoria
de comercio exterior de los distintos operadores que
actúan en todo el país a través de las distintas Adua-nas.
4. Controlar que el ingreso y egreso de mercaderías,
pasajeros y medios de transporte se realice de acuer-do
a lo establecido en el Código Aduanero y el MER-COSUR.
5. Procurar el cumplimiento de los derechos aduane-ros
y ejercer los mecanismos de control que prevean
y eviten la comisión de delitos como el contrabando,
tráfico de armas y de narcóticos8.
En cuanto a las disposiciones del Código Aduanero, ri-gen
en todo el ámbito terrestre, acuático y aéreo some-

18
tido a la soberanía de la Nación Argentina. Dentro del
concepto de Territorio Aduanero se distingue:
1. Territorio aduanero general, en el cual es
aplicable el sistema general arancelario y de prohi-biciones
de carácter económico a las importaciones y
exportaciones.
2. Territorio aduanero especial o área aduanera
especial, en el cual es aplicable un sistema arance-lario
propio. Uno de estos casos es el área franca,
ámbito perfectamente limitado dentro del cual la
mercadería no está sometida al control habitual del
servicio aduanero y su introducción y extracción no
están gravadas con el pago de tributos, salvo las tasas
retributivas de servicios.9
3. Zona primaria aduanera: porción del terri-torio
aduanero habilitada para la ejecución de ope-raciones
aduaneras o afectada a controlarlas. Rigen
normas especiales para la circulación de personas y el
movimiento y disposición de mercancías en locales,
instalaciones, depósitos, etc., afectados a operaciones
o control aduanero; puertos, muelles, atracaderos,
aeropuertos, pasos fronterizos y los espejos de agua
de las radas y puertos adyacentes a los lugares an-tes
mencionados; otros lugares que cumplieren di-chas
funciones y los espacios aéreos sobre los luga-res
precitados.
4. Zona secundaria aduanera: por exclusión, es
la porción del territorio aduanero que no constituye
zona primaria aduanera. Dentro de esta zona, pue-de
haber franjas sometidas a normativas especiales
de control, llamadas zonas de vigilancia especial
(fronteras terrestres o acuáticas del territorio aduane-ro,
ríos nacionales, riberas de los ríos internacionales
y nacionales de navegación internacional, y espacio
aéreo del territorio aduanero).
5. Enclave: es el ámbito sometido a la soberanía
de otro Estado en el cual, en virtud de un convenio
internacional, se permite la aplicación de la Legisla-ción
Aduanera Nacional.
6. Exclave: ámbito sometido a la soberanía de la
Nación Argentina en el cual, en virtud de un conve-nio
internacional, se permite la aplicación de la legis-lación
aduanera de otro Estado10.
La Argentina cuenta con 156 pasos fronterizos, entre pa-sos
tradicionales, áreas de control integrado y áreas de
operatorias especiales (arrieros, mineros, ductos y energía
eléctrica). Del total de pasos fronterizos, 76 son con Chile,
39 con Paraguay, 22 con Brasil, 14 con Uruguay y 5 con
Bolivia.
Tiene además 59 aduanas y 10 zonas francas distribui-das
en el territorio de la República Argentina, así como
dos exclaves, uno de la República del Paraguay y otro de
la República de Bolivia11.
El grado de apertura comercial argentina (medido como
la suma de las exportaciones e importaciones con respec-to
al PBI) creció durante los primeros años de la década
de 2000 para caer significativamente a partir de 2008.
A pesar de esto, el comercio internacional sigue siendo
de peso en la economía del país, con 149 mil millones de
dólares comercializados en 2012, lo que representa 37%
del Producto Bruto Interno (PBI en pesos corrientes).
Tanto exportaciones como importaciones mostraron una
tendencia creciente a lo largo de la década, aunque con
una caída entre 2008 y 2009.
Si bien hasta 2013 había 59 aduanas habilitadas, el 90%
del valor de las importaciones está concentrado en tan
solo 10 de ellas, la más relevante de las cuales es la de
Buenos Aires, debido a la gran variedad y volumen de
bienes que allí se comercian.
8. Fuente: Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP).
9. Las actividades habilitadas en el ámbito franco, para el territorio argentino, son las de almacenaje, comerciales, industriales –con el objeto de
exportar a otro país, salvo para determinados bienes de capital– y de servicios.
10. Por ejemplo, dentro de la República Argentina, en el Puerto de Rosario se aplica legislación aduanera paraguaya en un ámbito y legislación
aduanera boliviana en otro. Desde la óptica argentina, estos espacios constituyen exclaves y desde la óptica paraguaya y boliviana constituyen enclaves.
11. Fuentes: Ministerio de Interior y Transporte, y Mapaduanero.com

Miles de millones de dólares
19
48
46
44
42
valores en %
40
38
36
34
32
30
Comercio Exterior Argentino
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
2009 2010 2011 2012
Grado de apertura comercial Importaciones Exportaciones
Fuente: Elaboración propia sobre
la base del Ministerio de Economía y Finanzas (MECON).
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
También se destaca la aduana de Campana, sobre el río Para-ná,
por ser uno de los principales puntos de entrada de gran
cantidad de vehículos y autopartes.
Es notable el crecimiento de la aduana de Pocitos, en Salta,
que pasó de ser poco relevante en términos relativos –con
menos del 0,20% del total de las importaciones a principios
de la década de 2000– a estar entre las diez principales adua-nas
con el 2,65% de las importaciones.
Este fenómeno se debe al considerable aumento de las im-portaciones
de gas natural desde Bolivia de los últimos años,
analizado en el Informe Sectorial 1 sobre Energía de esta
serie de la Presidencia de la Auditoría General de la Nación.

20
Córdoba
Mendoza
La Plata
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Scavage.
40
35
30
25
20
15
10
5
Buenos Aires
Desde allí se exportaron principalmente maníes, legumbres y
hortalizas por US$2,5 mil millones en 2013.
Se destaca el caso de una nueva aduana, la de General Dehe-za,
localidad cordobesa de 11 mil habitantes, por su impor-tante
crecimiento desde que comenzó a funcionar, en 2010.
La principal vía de transporte por la que se realiza el comer-cio
exterior es la acuática –tanto marítima como fluvial–,
aunque el transporte terrestre por camiones y el aéreo tam-bién
son importantes. La participación de los ferrocarriles
es marginal, debido, entre otros factores, a la falta de inte-gración
con los países vecinos en este sentido. La situación
de este medio de transporte fue analizada en el Informe
Sectorial 2 de esta serie de la Presidencia de la Auditoría
General de la Nación, dedicado al Transporte Ferroviario.
Importaciones por Aduana
(sobre total de importaciones)
Ezeiza
Campana
Rosario
Ushuaia
La Plata
40
35
30
25
20
15
10
5
0
En tanto, las exportaciones están un poco más diversificadas
entre las aduanas. Los puertos y aduanas de San Lorenzo,
Rosario, San Nicolás, San Pedro, Campana, Santa Fe y Villa
Constitución, que se ubican a lo largo del río Paraná, adquie-ren
gran importancia al concentrar casi el 50% del valor de
las exportaciones totales, gracias a su rápido acceso al mar y
por localizarse en zonas de alta productividad agropecuaria.
Los principales productos que se exportan de esta región son
granos, harinas, aceites y lácteos; aunque por la aduana de
Campana salen al exterior principalmente vehículos y auto-partes,
y por la de San Lorenzo se exportan, además de los
productos habituales, grandes cantidades de minerales.
Se destaca el caso de una nueva aduana, la de General Dehe-za,
localidad cordobesa de 11 mil habitantes, por su impor-tante
crecimiento desde que comenzó a funcionar, en 2010.
valores en %
Rio Grande
Buenos Aires
Córdoba
Pocitos
Bahia Blanca
San Nicolas
Paso de los Libres
Resto
Exportaciones por Aduana
(sobre total de exportaciones)
0
valores en %
Rosario
Campana
San Lorenzo
Ezeiza
Bahia Blanca
Comodoro Rivadavia
Necochea
Santa Fe
Puerto Madryn
General Deheza
San Nicolas
Mar del Plata
Resto

en miles de millones de pesos
21
Comercio exterior según vía de transporte
2%
El comercio exterior argentino está gravado por impuestos,
aranceles y tasas que incluyen derechos de exportación e im-portación
y tasas aduaneras, entre otros, los cuales son reco-lectados
por la DGA.
En 2008, los ingresos provenientes de impuestos sobre el
comercio exterior representaron el 24,55% del total de los
ingresos tributarios (excluyendo los ingresos por seguridad
social), el valor más alto de la serie desde 1980 hasta la ac-tualidad.
En 2013, esa proporción disminuyó a 15,41% como conse-cuencia
de una caída de la importancia relativa del sector
externo de los últimos años.
Acuática
Terrestre
Aérea
Ductos
Propios
Medios
Conductor
Eléctrico
Ferrovía
2013
29%
57%
9%
2%
1%0%
30
25
20
Ingresos aduaneros
valores en % 2005 2004 2003 2002 2001 2006 2007 2008
15
10
5
0
2009 2010 2011 2012 2013
Recursos aduaneros/Recursos tributarios totales (sin Seguridad Social)
Recursos Aduaneros
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la
Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP).
100
80
60
40
20
0
Además de su importancia para la administración de los re-cursos
aduaneros, el control de las exportaciones e impor-taciones
y el cuidado de las fronteras, la aduana representa
también un fuerte vínculo del país con el exterior, en prin-cipio
a través de acuerdos internacionales con otras institu-ciones
del mundo y a través de la cooperación con los países
limítrofes o con aquellos con alta incidencia en el comercio
exterior argentino.
El cúmulo de situaciones sociales que tienen lugar en las
fronteras hace más extensa la función de la DGA. Para dar
a conocer solo un caso, el llamado tráfico fronterizo, que
consiste en el trasiego de mercaderías de pacotilla12 entre los
vecinos de uno y de otro lado de los bordes, es decir entre
argentinos, uruguayos, brasileños, paraguayos, bolivianos y
chilenos, debe ser vigilado con flexibilidad, para no impedir
la natural vinculación de esos vecinos en su vida diaria, en
su forma de aprovisionamiento y muchas veces de trabajo y
búsqueda de sustento, que no reconoce los límites marcados
en los mapas; pero también con inteligencia, para no facilitar
formas de tráfico rayanas en lo delictivo, como claramente lo
sería el contrabando de drogas u otras mercaderías ilegales.
12. Importación de productos para consumo familiar o a pequeña escala.

22
CONTROL DEL INGRESO
DE PERSONAS
El control del flujo de personas que entran y salen del terri-torio
argentino lo realiza la Dirección Nacional de Migra-ciones
(DNM), organismo descentralizado en el ámbito del
Ministerio del Interior. Su misión es aplicar la política y la
normativa migratorias de la República.
Es una tarea de suma importancia, dado el gran caudal de
personas que circula diariamente por los pasos de frontera,
Aeropuerto de Ezeiza
Iguazu-Foz do Iguazu
Posadas-Encarnación
Puerto de Buenos Aires
Aeroparque - Jorge Newbery
Sistema Cristo Redentor
Colón - Paysandú
Concordia - Salto
Clorinda - Puerto José A. Falcón
Gualeguaychú - Fray Bentos
Paso de los Libre - Uruguayana
Cardenal Antonio Samoré
Integración Austral
Puerto Formosa - Puerto Alberti
Aeropuerto de Córdoba
Dorotea
San Sebastián
La Quiaca - VIllazón
Santo Tomé - São Borja
Aeropuerto de Mendoza
Salvador Mazza - Yacuiba
Pino Hachado
Bernardo de Irigoyen - Dionisio Cerqueira
Jama
Alba Posse - Puerto Maua
Jeinemeini
Puerto de Ushuaia
Puerto de Tigre
Aguas Blancas - Bermejo
Otros puertos fronterizos
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
0 4
en millones de personas
8
Movimiento migratorio
2012
puertos y aeropuertos del país. Tan solo para 2012, hubo un
movimiento migratorio de casi 50 millones de personas, lo
que equivale a un promedio diario de 137 mil personas in-gresando
y saliendo del territorio nacional.
Los puntos que registraron la mayor cantidad de movi-mientos
en 2012 fueron el aeropuerto de Ezeiza, por el que
circularon 8,7 millones de personas; el paso fronterizo en
Misiones Iguazú-Foz do Iguazú, con 7,9 millones, y el paso
fronterizo Posadas-Encarnación, en el límite con Paraguay,
con 7,3 millones.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de los asientos del Banco de Datos del Registro Nacional
de Ingresos y Egresos de Personas al Territorio.

23
A partir de 2004, mediante el Decreto 836/04 se produjo un
cambio en la política migratoria con la creación del Progra-ma
Nacional de Normalización Documentaria Migratoria,
conocido como Programa Patria Grande, que pone énfasis
en el respeto a los derechos del migrante y flexibiliza la po-sibilidad
de radicarse en el país. Su objetivo es regularizar la
situación migratoria y promover la integración de los extran-jeros
residentes de forma irregular en Argentina provenien-tes
de los países miembros y asociados al Mercosur (Bolivia,
Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay
y Venezuela).
Esto permitió que la cantidad de extranjeros radicados, tanto
de forma temporal como permanente, haya tenido un creci-miento
constante a partir de entonces, en especial luego de
2006, cuando se instrumentó efectivamente el programa y
más de 300 mil personas iniciaron los trámites de residencia.
En 2004 lograron radicarse legalmente 20.765 extranjeros,
mientras que para el 2013 ese número se elevó a 275.734. Es
decir que, en 9 años, la cantidad de extranjeros que obtuvo
su residencia temporaria o permanente se multiplicó más de
13 veces.
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la
Dirección Nacional de Migraciones (DNM).
Entre 2004 y 2013, el 40% de los extranjeros que lograron
obtener su residencia fueron paraguayos, en tanto que 26%
fueron bolivianos.
Nacionalidad de las personas radicadas
100 200 300 500 600 700 800 900
la base de la DNM.
Para el caso específico de extranjeros provenientes de países
beneficiados por el Programa Patria Grande, la gran mayo-ría
de quienes obtuvieron la residencia permanente fueron
personas solteras (82,43%) y de entre 15 y 64 años (87,64%
del total).
Si se tiene en cuenta su nivel de estudios, se observa que más
de la mitad completó sólo los estudios primarios, mientras
que un poco más del 30% terminó el secundario.
350
300
250
200
150
100
50
0
en miles
Radicaciones en Argentina
Radicaciones Totales iniciadas Radicaciones Totales resueltas
Paraguaya
Boliviana
Peruana
Colombiana
Chilena
Uruguaya
Brasileña
Estadounidense
China
Española
Ecuatoriana
Mexicana
Venezolana
Dominicana
Italiana
Otras
nacionalidades
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
_
0 400
en milles de personas
(2004 - 2013)

24
Fuente: Elaboración propia
sobre la base de la DNM.
El cambio de política permitió que miles de extranjeros en
situación legal precaria pudiesen acceder a la residencia, con
los beneficios que ello implica. Hubo una fuerte concen-tración
de personas en la provincia de Buenos Aires y en la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en las que se realizó el
83,60% de las radicaciones permanentes.
Radicaciones permanentes por provincia
Misiones
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la DNM.
60
50
40
30
20
10
En definitiva, el rol de la DNM no solo es fundamental para
el control del tránsito de personas desde y hacia el extranjero,
sino que es el organismo a cargo de la política migratoria
nacional.
FUERZAS DE SEGURIDAD
Y ORGANISMOS DE APOYO
Para proteger las fronteras y garantizar su seguridad, la DGA
y la DNA se apoyan en otros organismos especializados,
que realizan tareas complementarias como el análisis de los
productos alimenticios ingresados al país y el control de los
equipajes:
• El Servicio Nacional de Sanidad y Calidad
Agroalimentaria (SENASA) ejecuta las políticas nacio-nales
en materia de sanidad y calidad animal y vegetal
y verifica el cumplimiento de la normativa vigente en la
materia. A través de este organismo se intenta evitar el
ingreso al país de productos de origen animal o vegetal
prohibidos o potencialmente peligrosos.
• La Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA),
institución civil creada por Decreto de Necesidad y Ur-gencia
145/05) en sustitución de la Policía Aeronáutica
Nacional (PAN), tras el caso de tráfico de drogas que
involucró a la aerolínea argentina Southern Winds. Se le
delegaron tareas de control aeroportuario de pasajeros y
su equipaje, así como de depósitos aduaneros en zona de
las estaciones aéreas, para que cumpliera su objetivo de
proteger y resguardar la seguridad en los diversos aero-puertos
argentinos. Originalmente se transfirió su ámbi-to
de funcionamiento de las Fuerzas Áreas Argentinas al
Ministerio de Defensa e Interior, y actualmente está bajo
la órbita del Ministerio de Seguridad.
Las fuerzas de seguridad competentes designadas para ga-rantizar
la seguridad y proteger las fronteras terrestre, marí-tima
y fluvial son:
• La Prefectura Naval Argentina, también bajo
jurisdicción del Ministerio de Seguridad. Tiene poder
de policía y auxiliar de la Justicia para poder proteger
de manera exclusiva todas las vías navegables interiores
y el mar argentino.
• La Gendarmería Nacional Argentina, es una
fuerza de seguridad de naturaleza militar y con carac-
Primario
Secundario
No tiene
Terciario
Universitario
Radicaciones permanentes
según nivel de estudio
54%
33%
9,5%
1,5%
2%
0
valores en %
Mendoza
CABA
Buenos AIres
Formosa
Córdoba
Salta
Jujuy
Otras provincias
(domicilio declarado)

25
terísticas de fuerza intermedia, que cumple su misión y
funciones en el marco de la seguridad interior, la defensa
nacional y el apoyo a la política exterior de la Nación. Su
misión es asumir las responsabilidades de su competencia
en la zona de frontera (una franja de 100 km de ancho
en la frontera terrestre y 50 km en la frontera fluvial),
pasos, puentes y túneles internacionales, corredores via-les
internacionales, parques nacionales, lagos limítrofes
y cualquier otro lugar que disponga el Poder Ejecutivo
Nacional o que requiera la Justicia Federal. Actúa en la
prevención y represión de delitos federales y leyes espe-ciales
(migraciones clandestinas, contrabando, narcotrá-fico,
alteraciones del orden público, etc.).
LA LUCHA CONTRA
EL NARCOTRÁFICO
Los mayores factores de riesgo en materia de tráfico ilícito de
drogas orgánicas y sustancias químicas controladas se con-centran
en las zonas de la frontera norte del país, por ello
existe mayor cantidad de dependencias y personal de Gen-darmería
Nacional en el límite con Bolivia y en la zona de
influencia de la Triple Frontera; mientras que para el caso
de drogas sintéticas el riesgo se localiza en los grandes aero-puertos,
principalmente en el Aeropuerto Internacional de
Ezeiza, cuyo control se encuentra a cargo de la Polícía de
Seguridad Aeroportuaria.
Con el objetivo de combatir el tráfico ilegal, Gendarmería
cuenta con una Dirección Antidrogas cuya actividad se basa
en procedimientos y operativos para detectar organizaciones
que trafican narcóticos. Por otra parte, desde 1997 la Gen-darmería
ha constituido una fuerza de tarea conjunta con la
Policía de la Provincia de Salta –a instancias de la Drugs En-forcement
Agency de los Estados Unidos (DEA)– denomina-da
“Unidad Especial Antinarcóticos Norte”. Asimismo, se han
integrado con la Policía de Jujuy, con la Policía Aeronáutica, la
Policía Federal, la Prefectura Naval, la Dirección General de
Aduanas y la fuerza especial GEO, con actuación en el aero-puerto
internacional de Ezeiza.
Debido a la gran complejidad que implica el tráfico y con-sumo
de drogas, se creó en 1989 un organismo específico:
la “Secretaría de Programación y Coordinación para la
Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Nar-cotráfico”
(SEDRONAR) (Decreto 271/89) con el objeto
de “asistir al Presidente de la Nación en todo lo atinente a la
programación de la fiscalización, el control y la legislación de
la lucha contra el tráfico ilícito y el uso indebido de drogas,
estupefacientes y psicotrópicos y en la coordinación de las
políticas nacionales y su relación con la política exterior en la
materia”. Desde 1989 hasta la fecha esta Secretaría ha sufrido
múltiples modificaciones en su estructura organizativa y sus
objetivos han sido “adecuados” en reiteradas oportunidades.
Además, la SEDRONAR permaneció acéfala durante más
de ocho meses, desde el 20/03/13, día de la renuncia de su
entonces titular Rafael Bielsa, hasta el nombramiento de su
actual titular el 29/11/13, el sacerdote D. Juan Carlos Moli-na,
designado por Decreto PEN 2013/1314.
Sin perjuicio de los numerosos cambios experimentados des-de
su creación, la SEDRONAR mantuvo un doble objetivo:
la lucha contra el narcotráfico y la prevención de la droga-dicción.
Sin embargo, menos de dos meses después del nombramiento
actual Secretario, se modificaron nuevamente los objetivos y
estructura de la SEDRONAR y esta vez el objetivo de luchar
contra el narcotráfico fue extirpado de su seno. Se transfirie-ron
a la órbita de la Secretaría de Seguridad del Ministerio
de Seguridad (Decreto 48/14 del 14/01/14), “a los fines de
facilitar el cumplimiento de las misiones y funciones que le
competen, asegurando una más eficiente gestión y coordi-nación
con las otras jurisdicciones nacionales y provinciales
vinculadas con la materia, y posibilitando una más rápida
respuesta a las demandas de la sociedad”, dado que “deviene
necesario realizar la coordinación del accionar de las fuerzas
de seguridad nacionales y provinciales para reducir, aún más,
el tráfico ilegal de drogas y precursores químicos”, según re-zan
los considerandos del decreto.
14. Tras la renuncia de Rafael Bielsa, el cargo fue ejercido interinamente por Salvador Julio Postiglioni, hasta la designación de Juan Carlos
Molina. (Ver nota diario Tiempo Argentino del 30 de noviembre de 2013, “El cura Juan Carlos Molina será el nuevo titular de la SEDRONAR”. Link:
http://tiempo.infonews.com/2013/11/30/argentina-113979-el-cura-juan-carlos-molina-sera-el-nuevo-titular-de-la-sedronar.php).

26
A la fecha del presente informe, la SEDRONAR, conforme
al Decreto PEN 48/14, se encuentra destinada fundamental-mente
a la prevención, capacitación y asistencia por el uso in-debido
de estupefacientes y sustancias psicotrópicas y al con-trol
de precursores y sustancias químicas utilizables para la
producción de drogas ilícitas, actuando en coordinación con
los restantes organismos con competencia en la lucha contra el
narcotráfico. A su vez tiene a su cargo implementar un sistema
de información y de alerta temprana nacional y federal, que
provea información válida, confiable, suficiente y actualizada
para la elaboración de Políticas Públicas; realizar estadísticas
relacionadas con la materia de su competencia y planes y pro-gramas
de acción para el control de precursores y sustancias
químicas utilizables para la producción de drogas ilícitas, el
uso indebido de sustancias lícitas o su desvío para el mercado
de drogas ilícitas. Además, coordina y supervisa el funciona-miento
del Registro Nacional de Precursores Químicos.
Por separado, la Subsecretaría de Lucha contra el Narcotráfi-co,
transferida desde la SEDRONAR por el Decreto 48/14 a
la órbita de la Secretaría de Seguridad, mantiene los objetivos
de elaborar y aplicar políticas nacionales y planificación de es-trategias
contra la producción, el tráfico y la comercialización
de estupefacientes y sustancias psicotrópicas y el control del
uso indebido.
Por su parte, la implementación del “Plan Federal de Preven-ción
Integral de la Drogadependencia y de Control del Tráfi-co
Ilícito de Drogas” (Decreto PEN 623/96) antes a cargo de
la SEDRONAR, hoy se encuentra dividida entre este último
organismo y la Secretaría de Seguridad a través de la Subse-cretaría
de Lucha contra el Narcotráfico, en lo referente a sus
respectivas materias de competencia.
La mayor importancia que está adquiriendo la situación del
tráfico ilegal de drogas en nuestro país se refleja con claridad
en la cantidad de procedimientos antidroga realizados en el
transcurso de la década de 2000. Según los últimos datos dis-ponibles,
para 2009 se habían realizado 44.202 procedimien-tos
antidroga, cifra que duplicaba los realizados durante 2000.
La Argentina es el tercer país más mencionado en incautaciones
de cocaína en el mundo.

27
Cantidad de procedimientos antidroga
la base de la SEDRONAR.
50.000
45.000
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
Sin embargo, el foco del combate contra el narcotráfico está
puesto sobre el consumo más que sobre la oferta. Para 2009,
el 85,70% de los detenidos fueron arrestados porque po-seían
drogas para consumo y solo un 14,30% correspondía
a quienes las traficaban. La mayoría (53%) fue arrestada por
el consumo y tráfico de marihuana; el 20% por consumo y
tráfico de cocaína.
Cantidad de personas detenidas
Marihuana
Cocaína
Otras drogas
Detenidos por tipo de sustancia
26% 53%
Si bien la marihuana es la principal droga ilegal incautada,
se puede notar en el siguiente gráfico un incremento impor-tante
en los decomisos de cocaína. Para 2009 se había mul-tiplicado
cinco veces la cantidad de kilos de cocaína incau-tados
respecto de 2000: de decomisar 2,3 toneladas se pasó
a decomisar 12,5.
Incautaciones
20%
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Detenidos por tenencia Detenidos por tráfico
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Cannabis Hojas de coca Cocaína Pasta base-paco
kilogramos (Kg)

28
Este aumento en el tráfico de cocaína es destacado en el
Informe Mundial sobre Drogas 2013 de la Oficina de las
Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, en donde Ar-gentina
figura como el tercer país proveedor de cocaína en
el mundo.
Fuente: Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
(UNODC), base de datos sobre incautación de drogas individuales.
El lugar donde se realizan las incautaciones varía de acuerdo
al tipo de droga de que se trate, pero en líneas generales pre-dominan
las provincias del Norte que limitan con el extran-jero
y los grandes centros de consumo, como Buenos Aires
y Córdoba.
Para el caso de la marihuana, fue en Misiones donde se in-cautó
la mayor cantidad, mientras que para el caso de la hoja
de coca y la cocaína fue en Salta.
Esto resalta la importancia de tener fronteras seguras para
evitar el ingreso de estas sustancias ilegales.
70
60
50
40
30
20
10
CABA
Finalmente, en cuanto a los laboratorios clandestinos, donde
se procesa la droga, casi todos los descubiertos entre 2000 y
2009 estaban asociados a la fabricación de cocaína y pasta
base-paco. Del total de 159 laboratorios que se descubrieron
en ese período, el 67% se localizaba en la provincia de Bue-nos
Aires, un 14% en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
y un 5% en Santa Fe.
Fuente: SEDRONAR.
0
valores en %
Corrientes
Buenos Aires
Misiones
Formosa
Otras
Salta
Jujuy
Córdoba
Incautaciones por provincia
(1999-2005)
Cannabis Hojas de coca Cocaína Pasta base-paco
Buenos Aires
CABA
Santa Fe
Jujuy
Salta
Córdoba
Tucumán
Entre Ríos
La Rioja
Laboratorios descubiertos por provincia
(2000-2009)
67%
14%
5%
3%
5%
Tráfico: Países de procedencia más frecuentemente mencionados en los
casos de incautación de drogas individuales, según tipo de droga (todos
los medios de transporte). 2001-2012
Ranking Cannabis Cocaína Heroína Anfetaminas
1 Marruecos Brasil Afganistán Holanda
2 Afganistán Colombia Pakistán Laos
3 Jamaica Argentina Tayikistán Alemania
4 Holanda Rep. Dominicana Albania Reino Unido
5 Sudáfrica Venezuela Turquía Myanmar
6 Paraguay Perú Holanda Camboya
7 Ghana Jamaica Irán Irán
8 España Bolivia India Bélgica
9 Nepal Costa Rica Tailandia China
10 Albania Holanda Kirguistán Estados Unidos

29
Si bien la mayoría de estos centros de procesamiento son
de cocaína, se destaca el descubrimiento en 2008 de un la-boratorio
con capacidad de fabricación de entre 200.000 y
250.000 pastillas de éxtasis y metanfetaminas en Escobar,
debido a que se trató del primer hallazgo de un laboratorio
destinado a elaborar droga sintética en el país.
En la elaboración de drogas sintéticas, merece especial aten-ción
el comercio de efedrina. Si bien se utiliza en la prácti-ca
clínica para tratar la hipotensión y la congestión nasal y
como estimulante del sistema nervioso central, se trata de
un elemento que presenta potencial riesgo para el tráfico ile-gal
de drogas. Debido a su estructura química, puede servir
como precursor químico para la síntesis de metanfetamina.
El comercio exterior de efedrina en la Argentina tuvo un
comportamiento singular durante 2007, cuando se triplicó
la cantidad de efedrina importada con respecto al año pre-vio,
procedente principalmente de la India, posicionando al
país como tercer importador mundial en cantidad de estas
sustancias. La industria farmacéutica argentina requiere de
10 toneladas anuales de efedrina y pseudoefedrina para la
elaboración de medicamentos, pero en 2007 se importaron
más de 50 toneladas, desconociéndose el destino de las 40
toneladas restantes.15
Importación de efedrina
(valor FOB en dólares)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Esta situación presentó un potencial riesgo para su utiliza-ción
ilegal, por lo que el Ministerio de Salud, a través de
la Resolución 1645/08, prohibió la elaboración, comerciali-zación
y uso de la efedrina, con excepción de la forma far-macéutica
inyectable para el tratamiento de la hipotensión
aguda. Como consecuencia de esta resolución, la cantidad
importada de efedrina tuvo una abrupta caída a partir de
2009.
En síntesis
Resulta claro que la protección de las fronteras y su riguroso
control no solo son importantes debido a la gran cantidad de
bienes y personas que circulan en las distintas aduanas, puer-tos
y pasos fronterizos, sino porque contribuyen a la lucha
contra el narcotráfico.
Para realizar estas actividades es necesario contar con perso-nal
capacitado, tecnología de avanzada; registros de informa-ción
integrados, centralizados, sistematizados y actualizados;
una normativa clara y de eficiente aplicación y una infraes-tructura
adecuada. Además, resulta fundamental la vincula-ción
de todos los organismos mencionados, a través de la in-tegración
e intercambio de datos y la actuación coordinada,
para que conjuntamente mejore la eficiencia del control y la
prevención del comercio ilegal de productos.
800
700
600
500
400
300
200
100
0
Miles de dólares
15. Ver nota diario La Nación del domingo 31 de agosto de 2008, “No se controla el 80% de la efedrina que se importa”. Link: http://www.
lanacion.com.ar/1045048-no-se-controla-el-80-de-la-efedrina-que-se-importa

ADUANAS Y FRONTERAS
BAJO LA LUPA DE LA AGN 2
30
Son varias las auditorías realizadas durante la última década
que permiten evaluar en su conjunto el desempeño del Esta-do
en el control del tráfico ilegal desde y hacia la Argentina.
La Dirección General de Aduanas está en el núcleo del aná-lisis
tanto por su rol protagónico en la materia como por la
frecuencia y profundidad del análisis realizado por la AGN.
La gestión de la aduana se audita todos los años, no solo en
sus aspectos financieros sino también en la gestión de las ope-raciones
llevadas a cabo en determinadas áreas del territorio
aduanero –que se van determinando anualmente con el obje-tivo
de ir cubriendo toda la geografía– y para verificar temas
específicos, como la aplicación de tratados internacionales,
la tramitación de causas judiciales y aspectos ambientales.
La Dirección Nacional de Migraciones es otro organismo
clave por su poder de policía migratoria en los pasos de fron-tera,
y su gestión fue auditada en 2010 para verificar las ope-ratorias
de admisión de extranjeros y controles de migración.
La AGN también ha auditado otros organismos que cum-plen
un rol complementario en el control del tráfico o trán-sito
ilegal, como la Gendarmería Nacional, la Policía de Se-guridad
Aeroportuaria y –más específicamente en materia
de narcotráfico–, la Secretaría para la Programación de la
Prevención de la Drogadicción y el Control del Narcotráfico
(SEDRONAR).
1. AUDITORÍAS SOBRE
LA DIRECCIÓN GENERAL
DE ADUANAS
- Aduanas de creación reciente en Santiago del Estero y
General Deheza, Córdoba (Resolución AGN 30/14)
Se auditaron los procedimientos y la normativa aplicable
para la creación de nuevas aduanas y los controles realizados
en el circuito de exportaciones durante el período julio de
2011-junio de 2012. Aprobado en 2014, el informe, basado
en los casos de Santiago del Estero y General Deheza, en-contró
que a pesar de haberse creado recientemente, estas
aduanas mostraban limitaciones tan profundas o más que
aquellas establecidas desde hace muchos años.
Por lo pronto, y comenzando desde la perspectiva organi-zacional,
se advirtió que la aduana de Santiago del Estero
no había creado ninguna sección o departamento tal como
prevé la Disposición 414/12. Además, operó hasta agosto de
2012 sin código de registro, hasta ese entonces utilizó el co-rrespondiente
a la aduana de Tucumán.
En 2014 se aprobó un informe de la AGN sobre
nuevas aduanas en Santiago del Estero y Ge-neral
Deheza. A pesar de su reciente creación,
presentaban limitaciones y debilidades tan pro-fundas
o más que otras aduanas más antiguas.
La aduana de Santiago del Estero fue habilitada para con-trolar
tanto la zona operativa localizada en La Banda como
los 137.000 km2 que conforman su jurisdicción para el caso
de las operaciones de cargas de exportación en planta. Sin
embargo, se la dotó de solo dos agentes guardas/verificadores
para controlar todas las operaciones de estos puntos, uno de
los cuales debe estar en la zona operativa de forma perma-nente.
Sumado al hecho de que no se contaba con cámaras
ni vigilancia permanente en los puntos de entrada y salida al
momento del relevamiento, la capacidad de supervisión se ve
limitada de forma importante.
En la Aduana de General Deheza se relevó que –a excepción
de la zona de Villa María– los puntos operativos no contaban
con personal aduanero permanente.
En cuanto al registro y control de precintos, ninguna de las
dos aduanas nuevas tenía sus procesos incorporados al Siste-

31
ma Aduanero María. Por otra parte, los precintos utilizados
no contaban con las medidas de seguridad necesarias para su
manipulación.
Las aduanas no contaban con ningún depósito habilitado
para mercadería secuestrada. Tampoco se obtuvo evidencia
alguna de registro de muestras extraídas en el período audi-tado,
lo que podría ser una consecuencia directa de la inexis-tencia
de espacio físico para su conservación e inspección.
Se observaron otras debilidades en la verificación de mer-caderías
por la aduana de Santiago del Estero, entre ellas,
la inexistencia de normativa específica para la detección de
estupefacientes y de medidas a adoptar una vez efectuada la
detección. Tampoco disponía de los medios necesarios para
controlar operaciones de exportación de carbón vegetal, con-siderado
en las propias normas aduaneras una “operación de
alto riesgo para el narcotráfico”.
La DGA circuló un e-mail específico sobre tareas de con-trol
vinculadas al “riesgo del narcotráfico” reproducido en
el informe de auditoría según el cual “se deberán intensificar
los controles, mediante la utilización de brigadas de fondeo,
escáneres, canes antinarcóticos y tecnología no intrusiva dis-ponible
cuando la mercadería sea no habitual, estacional o
de difícil control, por ejemplo, carbón, madera, mercadería
refrigerada, frutas, maquinarias, tubos, concentrados de cí-tricos,
cueros, mercaderías en fardos, etc. y que el destino
sea Europa y África –especialmente España, Portugal, Paí-ses
Bajos, Italia, Sudáfrica y Nigeria”. La mayor parte de las
mercaderías que cursan por la Aduana de Santiago del Estero
encuadran en esta descripción; no solo eso sino que –según
consta en la misma nota– la localidad está incluida en el
“mapa de ruta y zona de riesgo”.
Hay también debilidades en la documentación, sea en los
“sobres contenedores”, incompletos, sea en las muestras de
documentación respaldatoria por faltantes. Las aduanas re-levadas
no contaban con escáneres asignados de manera per-manente
al control no intrusivo de las mercaderías.
Tanto las operaciones de exportación llevadas
a cabo en la Aduana de Santiago del Estero,
principalmente de carbón vegetal, como sus
destinos son considerados de alto riesgo para el
narcotráfico. A pesar de ello, no fue dotada con
suficientes elementos para llevar a cabo el con-trol
necesario.
En Santiago del Estero hay un único perro antidroga, y en
General Deheza hay dos (uno próximo a la baja y otro en
proceso de adaptación). Además, en el SIM no hay un cam-po
de registro para este tipo de controles.
En materia de balanzas, se advirtió la ausencia de aplicativo
para emitir alarmas automáticas al vencimiento de las habili-taciones.
En Santiago del Estero no se emite tícket de pesaje.
En ninguna zona operativa de la aduana de Santiago del Es-tero
hay circuito cerrado de TV, en General Deheza la co-bertura
es insuficiente y no hay procedimientos regulares de
control de las imágenes registradas.
También se detectó falta de vehículos en Santiago del Este-ro,
condiciones generales deficientes en la Zona Operativa
Aduanera La Banda, que aún no había sido habilitada como
Zona Primaria Aduanera; inexistencia de procedimientos
para los controles no intrusivos y deficiencias de registro al
respecto.
En materia legal se señalan varias deficiencias, partiendo de
la ausencia de una sección Sumarios en la estructura orga-nizacional.
En General Deheza, el personal para realizar las
tareas relacionadas con sumarios resultaba insuficiente y en
Santiago del Estero ni siquiera había sido asignado.
Por otra parte, la información sobre denuncias y sumarios
no estaba incorporada al sistema informático y se detec-taron
diversos defectos en el procesamiento de expedien-tes
contenciosos, expedientes de habilitación de depósi-tos
fiscales y expedientes de habilitación de empresas que

32
consolidan su mercadería en planta.
Los Administradores de las Aduanas relevadas realizaron co-mentarios
relacionados con la insuficiente dotación de personal.
- Aduanas en los puertos de Buenos Aires, Campana y
San Lorenzo (Resolución AGN 117/13)
El informe evaluó los circuitos y procedimientos aplicados
para el control de operaciones de exportación y exhibe la am-plia
gama de observaciones que se reiteran una y otra vez en
todo el territorio nacional.
La auditoría de 2013 sobre los tres puertos más
importantes de la Argentina contiene las mismas
críticas de principios de la década: inadecuada in-fraestructura,
falta de equipamiento y de personal,
obsolescencia informática y debilidades procesales.
A modo de síntesis se citan las siguientes:
En Buenos Aires
• Falta de controles físicos periódicos del inventario de
contenedores.
• Rutinas no sistematizadas para la autorización de embar-que
e incumplimiento de plazos de su registro posterior
en el sistema.
• Falta de normativa interna tanto para regular las acciones
a seguir en un proceso de verificación, una vez detectada
la presencia de estupefacientes, como para el registro de
extracciones de muestras en el SIM y para la verificación
del valor de las mercaderías exportadas.
• Criterios ad hoc para los procedimientos de control no
intrusivo por medio de escáneres, con un software que
presenta limitaciones y sin ingreso de los resultados en el
SIM. Asimismo, ninguna de las terminales cuenta con es-cáneres
cuyo software permita diferenciar entre elementos
orgánicos e inorgánicos, lo cual podría limitar en algunos
casos su capacidad para detectar estupefacientes.
• El registro de los procedimientos efectuados con perros
antidrogas no queda registrada en el SIM o no existe un
método de registro uniforme.
• Existen otras debilidades de control en el uso de las aler-tas
por vencimiento de plazos de habilitación de balanzas
fiscales, la toma de conocimiento de arribo de buques,
la normativa para el back up de imágenes de control por
circuito cerrado de TV.
• Falta de cámaras de frío para control de mercadería re-frigerada.
• Debilidad en materia legal, incluyendo el seguimiento
de denuncias.
• Carencias de personal para tareas de control.
En Campana
• Debilidades de normativa de control y falta de realiza-ción
periódica de controles físicos de stock:
• Aduana domiciliaria SIDERCA SAIC: no se lleva a
cabo ningún tipo de procedimiento de control físico
de stock y no se tiene acceso al software que utiliza la
empresa para conocer el movimiento de mercaderías,
control de stock y de embarque a los buques. Asi-mismo,
no se efectúan controles sobre estos aspectos.
• Aduana en Factoría TOYOTA SA: el control de mer-cadería
en stock sólo se efectúa por medio de con-sultas
al SIM, sin realizar controles físicos para co-rroborar
que la información ingresada a este sistema
concuerde con la mercadería realmente almacenada.
• Puntos operativos de ingreso y egreso sin supervisión
aduanera u operación remota.
• No existen criterios o normativa para seleccionar los bu-ques
a ser controlados mediante la realización de fondeos.
• Sistema manual de registro de precintos por falta de inte-gración
al SIM.
• Vacío normativo sobre procesos de verificación y plazos
de despacho de mercadería en distintos puntos de la juris-dicción
aduanera.

33
• El SIM no emite alertas automáticas de vencimientos de
las importaciones temporales vinculadas con procesos de
exportación posterior.
• Debilidades del sistema informático para el control del
funcionamiento de los depósitos habilitados y disposi-ción
de las mercaderías en situación de rezago.
• Escasos medios disponibles para controles no intrusivos.
Sólo existe un escáner disponible en la Terminal Zárate.
• No ingresan al SIM los controles con perros antidroga
ni existe una normativa con los pasos que debe seguir el
personal en caso de detectar estupefacientes.
• No hay alertas automáticas para vencimiento de habilita-ciones
fiscales de balanzas.
• No hay normativa para la toma de conocimiento del arri-bo
de buques, tampoco sobre el back up de imágenes de
controles por circuito cerrado de TV.
• Debilidades en la verificación de precios de referencia, en
procedimientos legales, defectos formales en los proce-dimientos
sumariales, demoras en el trámite de denun-cias
y en su seguimiento, entre otras.
En San Lorenzo
• No hay criterios para seleccionar operaciones de control
mediante fondeos o con el sistema draft survey.
• Registros manuales y falta de precintos en dispositivos
de extracción de muestras.
• No se pudieron verificar antecedentes sobre calibrado de
tanques fiscales y líneas de embarque para medición. Re-gistro
manual de mediciones donde interviene el control
aduanero. No se confeccionan las planillas de la normativa.
• Anormalidades en los procedimientos de extracción y
control de muestras.
• Se dispone de una sola embarcación, que no es apropiada
para el control de calado de buques.
• No se cuenta con un sistema informático para controlar
las operaciones por vía fluvial en el marco de la Ley de
Hidrovía Paraguay-Paraná.
• Debilidades en materia de procedimientos legales, su-marios,
en el tratamiento de expedientes en los plazos
sumariales, inactividad procesal, etc.
Los informes de auditoría señalan diversas irregularidades
en los precintados de carga.

34
Todas las aduanas tienen en común una ausencia casi total
de procedimientos para detectar estupefacientes, a pesar de
lo sensibles que son en esta materia las exportaciones a gra-nel
como las que se realizan mayormente desde los puertos
auditados.
Hay una ausencia casi total de procedimientos,
personal capacitado y equipamiento adecuado
para detectar estupefacientes en los puertos de
Buenos Aires, Campana y San Lorenzo.
En las aclaraciones previas, el informe de la AGN explica:
“En determinadas cargas a granel, como el carbón, deben
incrementarse las acciones relacionadas con la detección de
estupefacientes, las cuales implican intensificar las tareas de
verificación, como así también merecen una especial aten-ción
por parte de los guardas, quienes deben cambiar de
canal aquellas cargas que les resulten sospechosas (…) En
general, los estupefacientes son escondidos en mercaderías
que presentan características especiales para dificultar la de-tección,
por lo que las tareas de control conllevan un esfuer-zo
significativo y deberían ser llevadas a cabo por agentes
debidamente capacitados”.
Sin embargo, no solo no se han intensificado las tareas de
control sino que hay una ausencia total de equipamiento
para realizar controles no intrusivos (escáneres, fibroscopios,
medidores de densidad, perros con sus correspondientes
guías, sondas de fibra óptica, etc.).
Como lo demuestran las declaraciones de los propios jefes
de aduana del Puerto de Buenos Aires (ver recuadro), se está
lejos de lograr el adecuado ambiente de control cuando los
escasos escáneres a disposición no permiten diferenciar sus-tancias
orgánicas de sustancias inorgánicas, lo que limita su
capacidad para detectar estupefacientes.
Los perros entrenados son la forma más eficiente para
detectar narcóticos.

35
Imposibilidad de detectar estupefacientes en el
Puerto de Buenos Aires. Declaraciones de los jefes
de sección. (Resolución AGN 117/13).
Jefe de la Sección Terminal I, II y III
“Los radiólogos que operan en los distintos escá-neres
del Puerto de Buenos Aires manifestaron en
reiteradas ocasiones que los equipos ‘...no diferen-cian
entre materiales orgánicos de inorgánicos...’, es
decir que la posibilidad de detectar estupefacientes
está directamente relacionada con la capacidad de
análisis de la imagen espectográfica que realiza el
operador de equipo”.
“Como primera medida se cree importante enfocar-se
en los traslados de carga consolidada de exporta-ción
a Terminal Portuaria. En este punto esta Jefa-tura
entiende que existe un ‘cono de sombra’ desde
el egreso de la carga de exportación consolidada en
un depósito fiscal hasta su arribo a la Terminal Por-tuaria”.
Jefe de la Sección Terminal IV
“…los escáneres de las Secciones Terminales Adua-neras
no diferencian sustancias orgánicas de las
inorgánicas, si bien su utilización como control no
intrusivo es disuasivo, no detecta estupefacientes...”.
Jefa de la Sección Terminal V
“La unidad escáner con la que contamos no dife-rencia
sustancias orgánicas de inorgánicas, por ende
no detecta estupefacientes, la imagen espectográfica
refleja una imagen homogénea de la carga…”.
Jefe de la Sección Terminal Sud
“(el equipo) no resulta suficiente, dado el caudal de
la operatoria. (…) no detecta estupefacientes…”.
También en el Puerto de Campana, el Administrador de
División expresó que consideraba “indispensable la utiliza-ción
de todo elemento no intrusivo de control, entre ellos el
escáner. Por el tipo de operatoria en la jurisdicción es nece-sario
contar primordialmente con escáneres para controlar
contenedores y/o camiones con caga suelta. En la actualidad
contamos con 1 (una) sola unidad de este tipo.”
- Aduanas aeroportuarias de Ezeiza, Córdoba y Mendoza
(Resolución AGN 96/13)
Esta auditoría, referida al control del circuito de importacio-nes,
régimen de equipaje y prestadores de servicios postales
(courrier) que cursan por vía aérea en las aduanas de Ezeiza,
Córdoba y Mendoza, encontró grandes debilidades en los
controles aeroportuarios.
Ezeiza, Córdoba y Mendoza reciben el 97%
de las importaciones por vía aérea. El último
informe de la AGN sobre estas tres aduanas
detectó grandes debilidades en la inspección de
las aeronaves que arriban y los controles de
pasajeros y equipaje.
A través de estas tres aduanas se produce el 97% de los movi-mientos
de importación vía aérea y tan solo a Ezeiza en 2010
arribaron 20.000 vuelos, con más de cuatro millones de per-sonas.
Entre las observaciones formuladas sobre controles en
aeronaves, pistas y perímetro se destacan:
• Debilidad en la inspección de las aeronaves que arriban y
en los controles de pista (supervisión de la descarga de la
bodega y el descenso de pasajeros).
• No se realizan procedimientos para conocer los planes de
vuelo e inspeccionar arribos, por lo que es difícil ponde-rar
el riesgo que implica cada aeronave en función de su
origen y escalas realizadas.

36
• Los controles a los pasajeros y al equipaje, importantes
para evitar el ingreso de bienes prohibidos o no declara-dos,
son difíciles de realizar en los tres aeropuertos debi-do
a la escasez de personal y de medios destinados a esta
tarea (especialmente escáneres).
• No hay suficientes perros entrenados para las tareas de
detección de drogas y divisas.
• Los depósitos de equipaje secuestrado en Ezeiza no cum-plen
con las condiciones mínimas de seguridad, son pro-pensos
a inundarse y están saturados.
• No se cubre la totalidad de los aeropuertos a través de un
circuito cerrado de televisión (exceptuando Mendoza) y
no todos los sectores de control tienen acceso.
• No hay suficientes vehículos para controlar el perímetro
de la zona primaria aduanera. Los equipos informáticos
a disposición de los agentes aduaneros para las tareas de
control son escasos y están desactualizados.
• El exceso de franquicia (en el momento de la auditoría
era de USD300) se liquida de forma manual para los pro-ductos
adquiridos en el exterior, lo que podría generar
errores de cálculo. No hay personal suficiente para las
distintas funciones de control.
• El control y registro del ingreso/egreso vehicular que rea-liza
la Aduana es deficiente. Algunas tareas descansan en
la vigilancia de empresas privadas o de la Policía de Segu-ridad
Aeroportuaria.
Correo Argentino
• En Córdoba, no tienen escáner para el control de las en-comiendas
o para determinar el valor de la mercadería no
existen sistemas de consulta ni base de datos de produc-tos
cursados con anterioridad, recurren sólo a consultas
en páginas web.
• El depósito que utiliza la Aduana de Córdoba en la sede
del Correo Argentino no está habilitado como depósito
fiscal.
Controles en el Régimen de Courrier
• La única que los cumple es Ezeiza, que tiene solo tres de-pósitos,
uno operado por la empresa DHL, otro por FE-DEX
y el tercero por otras 16 empresas. No hay personal
suficiente para el control de los bultos, tarea que se realiza
tras haber sido abiertos e intervenidos por las empresas de
Courrier. Se escanean sólo algunas encomiendas, elegi-das
con un criterio ad hoc sin estar incorporado al SIM.
Control de mercaderías ingresadas por Régimen General
• La Aduana de Ezeiza no cuenta con información deta-llada
sobre la mercadería existente en la Bodega de Im-portación,
que almacena todo bien que ingresa al país
por medio del Régimen General, ni se realizan en forma
sistemática procedimientos de control de stock.
• Hay gran cantidad de mercadería de rezago sin aforar
ni verificar y cuando ingresa al Depósito de Rezagos y
Secuestro no se efectúan controles por escáneres ni por
otros medios no intrusivos.
Controles en los depósitos francos
• En Ezeiza, los movimientos de las mercaderías almace-nadas
en los distintos depósito francos se asientan en
formularios que no se ingresan a ningún sistema infor-mático
de la AFIP. La Aduana no ha implementado un
aplicativo para registrar el stock de las mercaderías alma-cenadas
en estos depósitos.
En suma, si bien hay controles y procedimientos para los
equipajes y bultos que pasan por los aeropuertos (Ezeiza,
Córdoba y Mendoza), además de depósitos y controles al Co-rreo
y courriers privados, en la práctica resultan deficientes
en todos sus aspectos. Es escaso el personal disponible y tan-to
el equipamiento como la infraestructura son inadecuados.

37
Las decisiones quedan libradas al arbitrio de los funcionarios
intervinientes, lo que puede significar que casos análogos se
traten de maneras diferentes (por ejemplo, para la mercadería
de ingreso temporario). Además, se detectaron varios vacíos
de control, como en el ingreso y egreso de vehículos en la
zona portuaria y sus depósitos o en el control de la merca-dería
en depósitos, o en el seguimiento del movimiento de
personas y bultos por circuito cerrado de televisión.
- Aduanas de San Lorenzo, Rosario y Bahía Blanca
(Resolución AGN 84/12)
Este informe, referido al control del circuito de exportacio-nes,
demuestra que en la Aduana de Bahía Blanca había su-marios
contenciosos sin resolver por denuncias de subfactu-ración
en operaciones realizadas por exportadores a empresas
vinculadas. En la Aduana San Lorenzo, Santa Fe, estaba aún
sin resolver un informe sobre casos similares que databa de
2008 y obraba en la División Fiscalización de Operaciones
Aduaneras de la Dirección Regional Rosario.
Las demoras procesales son crónicas, tanto para
la apertura de un sumario al recibir una de-nuncia
como en la resolución del caso una vez
completado el primer trámite.
En un punto clave de la defensa del interés nacional, los
controles de pesos de exportación, las balanzas carecían
de registros informáticos, las constancias de pesada no se
archivaban en el “sobre contenedor” y no se conciliaba la
cantidad embarcada por pesada con los correspondientes
despachos. Todo esto de por sí constituye una falla grave,
pero adquiere mayor relevancia cuando se tienen en cuen-ta
las necesidades coyunturales de contar con divisas en la
Argentina y las importantes regulaciones sobre los valores,
la cotización de la moneda extranjera de aplicación y los
aportes de retenciones.
También se encontraron débiles las “contraverificaciones”
del sistema de medición de calado y sondaje de tanques. Los
operativos se registran manualmente de manera insuficien-te
y las verificaciones son insignificantes respecto del total
cargado.
Había retrasos en la recepción de los análisis de muestras,
pero no se dispone de un aplicativo para el seguimiento.
En cuanto a la liquidación de derechos de exportación, se
observó que una cantidad significativa de cargos a los expor-tadores
impugnados estaba pendiente de resolución.
La inexistencia de medios adecuados para veri-ficar
peso y valor de la mercadería implica un
riesgo de pérdida de divisas para la Argentina.
En cuanto al equipamiento, advertimos algo repetido: im-portantes
carencias de vehículos, ausencia de escáneres, pre-cintos
no confiables y severas deficiencias en el control de
inventarios.
En lo que hace a la zona primaria aduanera, en la Aduana
de Rosario las condiciones de resguardo de la mercadería y
de los operadores ante las inclemencias del tiempo son in-adecuadas,
mientras que en la Aduana de Bahía Blanca la
zona primaria aduanera no tenía alambre perimetral debido
a que está pendiente una redefinición del área. Por otra parte,
no hay medios de control de gestión mediante imágenes a
distancia.
Sobre el equipamiento informático, advertimos de modo
general una vez más su carencia y la falta de respuestas satis-factorias
a los requerimientos. El SIM –ya criticado en todas
las auditorías anteriores– no resulta amigable para el usuario,
carece de flexibilidad en las rutinas de carga de datos, no po-sibilita
consultas específicas ni modificar los parámetros de
consulta, no registra automáticamente las pesadas, no efec-

38
túa cierres automáticos y no emite alertas de vencimiento de
plazos. Se observan además fallas en la carga de información
de cierres de operaciones.
En otro punto crítico, la base de todo en definitiva, como
es el personal y la normativa al respecto, faltan manuales de
procedimiento aprobados; la dotación de personal y los pro-gramas
de capacitación son insuficientes; se asigna de ma-nera
indebida personal a la sección Resguardo, que requiere
habilidades específicas; los elementos de seguridad para los
trabajos en las terminales portuarias son insuficientes.
En los sumarios se verificó inactividad procesal, demoras en
la tramitación y defectos de carácter formal, como la falta
de foliatura de las piezas procesales incorporadas a los expe-dientes.
En la Aduana de Bahía Blanca se relevó un cúmulo
significativo de denuncias sin que se hubiera abierto el suma-rio
contencioso, y el archivo de expedientes no reúne las con-diciones
de higiene y seguridad requeridas por la normativa
para mantener la documentación.
Los grandes operadores son aquellos que más
aportan al fisco o que mayores volúmenes ma-nejan
en el comercio exterior. A pesar de su im-portancia,
solo una de cada mil operaciones fue
fiscalizada por la aduana en el año auditado, y
no se llevó a cabo ningún control de inventarios
en las aduanas domiciliarias o factorías.
- Aduanas de Buenos Aires, Campana y Córdoba (Reso-lución
AGN 76/12)
Este informe, con tareas de campo en 2009 y aprobado en
2012, se refiere a la gestión y procedimientos aplicados para
el control del circuito de importaciones de Grandes Opera-dores
en las aduanas de Buenos Aires, Campana y Córdoba.
El universo de los llamados “grandes operadores” está cons-tituido
por aquellos que por su significación fiscal y volumen
comercializado se destacan de la operatoria normal. Incluyen
a los operadores registrados dentro de los regímenes especia-les
de Aduanas Domiciliarias o Aduanas Factorías17.
Para el control de este tipo de operadores hay una unidad
especializada dentro de la DGA, el “Departamento de Gran-des
Operadores”, dependiente de la Subdirección de Control
Aduanero.
Principales observaciones del informe:
• El Departamento de Grandes Operadores no ha imple-mentado
un sistema de información centralizado.
• No existe normativa específica para definir el perfil del
contribuyente como gran operador aduanero.
• No hay un manual aprobado que regule integralmente
las operatorias dentro de los regímenes de Aduana Do-miciliaria
y de Aduana Factoría.
• Fiscalizaciones realizadas por el Departamento de Gran-des
Operadores: el porcentaje es poco significativo (uno
por mil en 2009) respecto del total de operaciones de los
grandes operadores.
• Coordinación entre las distintas áreas de fiscalización de
la AFIP: el Departamento de Grandes Operadores infor-ma
que no realizó fiscalizaciones conjuntas con la Direc-ción
General Impositiva.
• Los sistemas de inventario utilizados por operadores de
las aduanas domiciliarias y factorías relevadas no fueron
homologados por la DGA tal como lo establece la nor-mativa.
La información que proveen es limitada, lo que
dificulta las tareas de conciliación.
• No hay normativa sobre el tratamiento de las diferencias
de inventario (el Departamento de Grandes Operadores
informó que otras áreas de la Aduana estaban trabajando
para dar respuesta a esta cuestión).
• No se obtuvo evidencia de la realización de procedi-mientos
de control de inventarios físicos en las Aduanas
Factorías y Domiciliarias. Asimismo no se ha tenido
constancia de la toma de muestras, a los efectos de ve-rificar
la existencia de modificaciones en los materiales
17. El Régimen de Aduanas Domiciliarias (Resolución AFIP 596/99, modificada por Resolución AFIP 800/00) permite a las empresas adheridas
liberar las mercaderías que ingresen o egresen de sus depósitos debidamente habilitados. En tanto que el Régimen de Aduana Factoría (Decreto Poder
Ejecutivo Nacional 688 de 2002, reglamentado por la AFIP y la Secretaría de Industria –Resolución conjunta 14/2003) simplifica y amplía la admisión
temporaria de mercadería permitiendo a las empresas adheridas reexportar sin tributar hasta completar las operaciones.

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