L’allocation de parent isolé et les obligations alimentaires : les conséquences de la réforme de 2007

1. L’allocation de parent isolé et les
obligations alimentaires : les conséquences
de la réforme de 2007
Nadia Kesteman CNAF – Direction des statistiques, des études
et de la recherche.
L éclairages intéressants en terme de gestion du
’augmentation continue, depuis plus de trente
recouvrement. Enfin, seront présentées les propo-
ans, des divorces, puis plus récemment des
sitions émises ces dernières années pour faciliter le
séparations de couples non mariés, a conduit le
travail des CAF et des JAF tout en préservant les
législateur à faciliter le recouvrement des pensions
intérêts des familles concernées.
alimentaires en offrant aux créanciers des moyens
d’exécution exorbitants du droit commun. Le
devoir d’entretenir et d’éduquer ses enfants est en
Le nouveau cadre législatif
effet d’ordre public et s’applique aux parents
mariés et aux parents divorcés ou non mariés.
En 1999, le financement par l’État de l’API, aupa-
Cette volonté politique s’est traduite, dès les
ravant abondée par le Fonds national des prestations
années 1970, par la possibilité – toujours en
familiales, a posé un problème de principe. En effet,
vigueur – d’un recouvrement public à l’instiga-
l’API – prestation familiale différentielle – fonctionnait
tion du créancier, puis d’une avance sur pension
alimentaire versée par les CAF, assortie d’un
mandat de recouvrement en leur faveur, et, enfin,
depuis 1985, de la subrogation des caisses Encadré 1
L’allocation de soutien familial
d’Allocations familiales (CAF) au créancier dans le
cadre du versement de l’allocation de soutien
L’ASF est une allocation forfaitaire versée sans
familial recouvrable (ASFR). Pour l’allocataire de
condition de ressources qui revêt deux fonctions
celle-ci, l’obligation de faire valoir ses droits aux
différentes :
aliments est fondée sur le caractère d’avance sur 1. L’ASFNR est une prestation familiale d’entre-
pension alimentaire que revêt l’ASFR (encadré 1). tien lorsqu’elle est versée comme revenu de rem-
En revanche, dans le cas de l’allocation de parent placement d’une pension alimentaire inexistante
(orphelin, filiation non établie, abandon…) ;
isolé (API) (1), l’obligation repose sur le caractère
2. L’ASFR a remplacé les anciennes prestations
subsidiaire et différentiel de cette prestation par
(légales et d’action sociale) d’avance sur pension
rapport à d’autres sources de revenus.
alimentaire.
Les montants versés (Métropole et départements
Les changements de la réglementation de l’allo- d’Outre-mer) au 30 septembre 2008 étaient les
cation de parent isolé (API) en 2007 ont modifié la suivants :
pratique des CAF en raison de l’extension des types – ASFR : 27 801 428 euros ;
– ASFNR de droit (orphelin, filiation non établie) :
de revenus auxquels l’API est subsidiaire. L’objectif
823 441 081 euros ;
de cet article est de présenter ces changements et
– ASFNR autres (abandon, médiation en cours) :
leurs enjeux. Ils occasionnent des difficultés de
12 030 880 euros.
différente nature pour les allocataires, pour les
(source : CNAF – Agence comptable).
CAF et pour les juges aux affaires familiales (JAF) Le nombre de bénéficiaires de l’allocation de
comme on le verra dans un premier temps. Dans un parent isolé a baissé de 5,8 % entre 2007 et 2008
deuxième temps, on s’intéressera aux solutions en Métropole, alors que le nombre de bénéfi-
ciaires d’ASF est resté stable à 616 683 (source :
mises en œuvre à l’étranger : si elles n’aboutissent
CNAF-DSER, septembre 2008).
généralement pas à un meilleur recouvrement des
pensions d’entretien, elles apportent toutefois des
(1) Dans le cas du revenu minimum d’insertion (RMI), les conseils généraux sont maîtres de la décision d’exiger la valorisation
de ces obligations.
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67 Synthèses et statistiques

2. presque comme un minimum social : compa-
Encadré 2
rativement aux autres minima sociaux, la liste
L’allocation de parent isolé
des ressources imputables était limitée (pensions
d’entretien des enfants et revenus effectivement Instituée par la loi du 9 juillet 1976, cette presta-
perçus). En 1999, l’API s’est trouvée en quelque tion a pour objectif d’apporter une aide tempo-
raire aux personnes veuves, divorcées, séparées
sorte rattachée par le droit public aux minima
de droit ou de fait, abandonnées ou célibataires
sociaux. La prise en charge de cette prestation par
qui se retrouvent seules pour assumer la charge
l’État a pu sembler circonstancielle : « il fallait
d’au moins un enfant. Le parent isolé doit vivre
trouver une prestation d’un montant équivalent au
seul ou dans sa famille et assumer la charge d’au
surplus de recettes fiscales généré pour le budget moins un enfant. Le droit est également ouvert
de l’État par la diminution du plafond du quotient pour une femme seule enceinte sans enfant à
familial » prévu suite à la suppression de la mise charge. Il s’agit d’une allocation différentielle
attribuée pour une période maximale d’un an
sous condition de ressources des allocations fami-
(API « courte »), mais qui peut être versée
liales en 1999 (Sénat, 1998). Depuis la réforme
jusqu’au mois précédant le troisième anniversaire
de 2007 élargissant les catégories de ressources
du plus jeune enfant, si cela est plus favorable
auxquelles elle est subsidiaire, « seule (son) ins-
(API « longue »).
cription dans la liste des prestations familiales (…) En 2005, 181 000 personnes sont bénéficiaires de
du Code de la sécurité sociale, et la compétence l’API longue et 80 000 bénéficiaires de l’API
du tribunal des affaires de sécurité sociale (…) courte. Les allocataires sont majoritairement
jeunes, plus nombreux dans le nord et le sud de
semblent encore rattacher l’API à la sphère de la
la France, et 47 % d’entre eux ont au moins deux
sécurité sociale » (CES, 2008).
enfants à charge. Le montant moyen de l’API
(409 euros mensuels) recouvre des différences
La subsidiarité de l’API aux créances d’aliments
suivant les autres revenus et la taille de la famille.
Dans le cadre de cet article, on ne s’intéresse qu’à La sortie du dispositif vers l’emploi est peu fré-
la subsidiarité de l’API aux créances alimentaires quente. Plus de la moitié des bénéficiaires qui
et aux problèmes que cela pose par rapport à cherchent un emploi déclarent avoir rencontré
des difficultés dans leur démarche. L’insertion
l’ASFR. De ce point de vue, l’API est la première
professionnelle se fait majoritairement sur des
prestation servie par les CAF pour laquelle la prise
postes d’employés et à temps partiel (source :
en compte des obligations alimentaires a été
CNAF-DSER, 2008).
prévue. Cette disposition est toutefois restée lettre
morte dans la plupart des CAF, au moins jusqu’en
2001, en raison des difficultés de mise en
alimentaires et de la prestation compensatoire).
œuvre (2). Cette condition a ensuite été adoptée,
Ainsi, une procédure de recouvrement doit être
et effectivement appliquée, pour l’ASFR (3), puis,
introduite si l’allocataire ne perçoit pas l’une des
avec une pratique variable, pour le RMI. La loi de
créances alimentaires fixées par le JAF (5). Si la
finances pour 2007 (4) a prévu la conditionnalité
pension n’est pas fixée judiciairement, les alloca-
du droit à l’API au montant maximum (encadré 2)
taires doivent engager une procédure en ce sens.
à la valorisation des autres droits de l’allocataire
Si une démarche de médiation familiale incluant
(créances alimentaires pour lui-même et ses
les obligations alimentaires a été entamée, elle
enfants, prestations sociales, y compris l’ASF), à
équivaut à un engagement de procédure en fixa-
l’exclusion du RMI. Ceci a eu notamment pour
tion de pension alimentaire, mais l’accord issu de
conséquence la vérification de l’existence de droits
la médiation doit ensuite être homologué par le
à pensions alimentaires et à l’ASF dues aux
juge.
enfants (et/ou à l’allocataire s’agissant des pensions
(2) À la suite d’un rapport de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) sur les prestations d’isolement et les obligations
alimentaires qui signalait une différence d’application des règles de recouvrement des créances alimentaires en matière d’API
et d’ASF selon les CAF, la circulaire CNAF n° 32-2001 du 21 août 2001 rappelait aux CAF qu’en cas de refus des allocataires
de faire valoir leurs obligations alimentaires, la prise en compte d’une ASF fictive en matière d’API, ou la non-ouverture du droit
à l’API n’étaient pas réglementaires : il convenait, dans cette situation, d’imputer le montant de la pension alimentaire fixée et
non versée ; et si celle-ci n’était pas fixée, les CAF devaient enclencher une procédure de recouvrement de l’API auprès du
débiteur (très lourde puisqu’il faut d’abord faire fixer la pension par le JAF puis faire condamner le débiteur au remboursement
par le tribunal des affaires de sécurité sociale. D’après une enquête menée pour la Commission européenne sur le recouvrement
des pensions alimentaires, « l’action (en recouvrement de l’API semblait) difficilement envisageable pour les responsables des
caisses car il (paraissait) assez difficile de recouvrer une obligation alimentaire qui n’a pas fait l’objet d’une fixation judiciaire »
(Lex Fori, 2003).
(3) Loi 84-1171 relative à l’intervention des organismes débiteurs des prestations familiales pour le recouvrement des créances
impayées.
(4) Article 136 de la loi de finances pour 2007 n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 et décret n° 2007-876 du 14 mai 2007
relatif aux modes de calcul de l’allocation de parent isolé et du revenu minimum d’insertion : articles L. 524-4 et R. 524-4
modifiés du Code de la sécurité sociale.
(5) Pension alimentaire pour les enfants, et/ou prestation compensatoire fixée (dans les cas de divorce y ouvrant droit), ou
pension pour eux-mêmes (dans les cas de séparation de corps), ou contribution aux charges du mariage (en cas de séparation
sans procédure de divorce en cours).
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3. L’allocataire de l’API ou de l’ASF peut être dis- pension fixée doivent avoir mandaté la CAF ou
pensé de faire valoir ses droits à créance alimentaire, engagé personnellement une procédure de recou-
soit si le débiteur est hors d’état (6) (la dispense est vrement pour ouvrir droit à l’API non diminuée du
alors automatique), soit en opportunité. Cette montant de l’ASF potentielle.
dernière décision est prise par la CAF, sous le
contrôle de la commission de recours amiable, en En 1995, d’après les dernières données d’enquête
tenant compte de la situation de l’allocataire et du disponibles, 34 % des créances alimentaires était
débiteur (7). Des dispenses de démarche judi- recouvrées par les CAF de façon amiable, 34 %
ciaire peuvent éventuellement être accordées par paiement direct, 9 % par saisie et 12,5 % par
par les CAF dans les cas de pensions fixées à recouvrement public (10) (Eglin, 1997). En ce qui
l’amiable dont le montant est au moins équi- concerne plus spécifiquement l’ASF, en 2007, près
valent à celui de l’ASF due et, le cas échéant, de 450 000 enfants (Métropole) ne relevant pas de
quand le montant de la pension est inférieur à l’ASF non recouvrable (ASFNR) automatiquement
celle-ci, s’il existe des risques significatifs de accordée en tant qu’orphelins, de filiation inconnue
déstabilisation de l’ensemble des membres de la ou abandonnés au sens judiciaire, peuvent théo-
famille (8). Au 30 juin 2008, en France métro- riquement être concernés par un recouvrement :
politaine, 2 800 bénéficiaires d’API sur un total de mais seuls 62 550 le sont de fait, correspondant à
175 829 (y compris les allocataires de l’API ouvrant 34 500 familles allocataires de l’ASFR. Pour les
droit à l’ASFNR) étaient dispensés de demande autres enfants (plus de 380 000), les débiteurs ont
de pension alimentaire : l’API leur est versée au été soit déclarés hors d’état de payer leur pension,
montant maximum, sans imputation du montant soit exemptés de pension par le JAF. Il reste donc
potentiel de l’ASF (9). difficile d’améliorer le taux de recouvrement des
pensions alimentaires : en effet, d’après les seules
La subrogation des CAF en matière données disponibles, datant de 1985, 60 % des
de recouvrement de l’API et de l’ASF pensions sont versées régulièrement et complète-
Pour les allocataires de l’API, l’article L. 524-4 du ment, 10 % partiellement et 30 % pas du tout, le
Code de la sécurité sociale prévoit la subrogation taux de perception de la pension étant d’autant
automatique des CAF pour le recouvrement des plus bas que le montant de celle-ci est faible
créances alimentaires de l’allocataire, à hauteur (Festy et Valetas, 1987). Des études montrent que
de l’API versée ou de la créance d’aliments si 23 % des débiteurs qui ont un emploi stable et des
celle-ci est inférieure à l’API. L’article L. 581-2 revenus réguliers ne versent pas la pension tandis
prévoit la même chose pour l’ASF. La réforme de qu’ils sont 75 % à ne rien payer lorsqu’ils sont au
2007 met un terme aux difficultés des CAF pour chômage ou inactifs (CES, 2008). La cartographie
l’application de la procédure de subrogation en des familles monoparentales allocataires perce-
matière d’API, rarement usitée en raison de sa vant l’ASF fait d’ailleurs apparaître la surrepré-
complexité : elle exigeait une décision du JAF sentation des départements les plus pauvres (11)
fixant l’obligation alimentaire si nécessaire, puis (CNAF-DSER, 2008). Les familles qui en ont le
une décision du tribunal des affaires de sécurité plus besoin financièrement sont donc celles qui
sociale condamnant le débiteur au rembourse- perçoivent le moins régulièrement ou pas du tout
ment de l’API. Pour recouvrer le montant de la des pensions déjà modestes. Ceci est d’autant plus
créance alimentaire dépassant le montant des pres- vrai que les charges liées à la naissance d’enfants
tations versées, la CAF doit disposer d’un mandat avec un autre conjoint devraient désormais être
exprès de l’allocataire (article L. 581-3 du Code de prises plus systématiquement en considération par
la sécurité sociale). En application des textes modi- le JAF dans l’appréciation des ressources du débi-
fiés en 2007, les allocataires ne percevant pas la teur d’aliments (12).
(6) Notion de « hors d’état » fixée par circulaire ministérielle du 15 juillet 1985 relative à l’allocation de soutien familial
et à l’intervention des organismes débiteurs de prestations familiales pour le recouvrement des créances alimentaires
impayées et dans la circulaire CNAF n° 2001-033 du 21 août 2001.
(7) Situations fixées par circulaire CNAF n° 2007-93 du 4 juillet 2007, outre les situations à apprécier au cas par cas.
(8) Télecopie CNAF n° 2007-30 du 26 décembre 2007.
(9) Il en est de même, en cas de résidence alternée, si le jugement ne prévoit pas de pension en raison des capacités
contributives équivalentes des parents.
(10) Dans le cadre de la subrogation et du mandat, le paiement direct permet aux CAF d’exiger le versement régulier de
la pension et de recouvrer six mois au plus d’arriérés directement auprès de la banque ou de l’employeur du débiteur. La
saisie passe par le juge de l’exécution ou le tribunal d’instance pour obtenir une saisie des rémunérations ou du compte
bancaire du débiteur. La saisie permet de recouvrer cinq ans au plus d’arriérés. Engagé lorsque les trois précédentes
procédures (y compris amiable) ont échoué, le recouvrement public permet de transmettre la créance au trésorier payeur
général qui procédera comme en matière de recouvrement des impôts.
(11) Même si certaines familles monoparentales (celles qui ont un enfant et qui ne perçoivent pas de prestations CAF) ne
sont pas connues des CAF.
(12) Cour de cassation.1re civ., 16 avril 2008, cassation partielle (CA Orléans, 8 août 2006) : Jean Hauser, chron., n° 25,
Revue trimestrielle de droit civil, n° 3-2008.
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69 Synthèses et statistiques

4. contraire à la volonté constante du législateur de
Des risques de tension avec le débiteur
favoriser une véritable coparentalité malgré la sépa-
pour les allocataires
ration du couple » (CES, 2008:I-8).
La moitié des bénéficiaires de l’API perçoit aussi
l’ASF. Auparavant, l’API était augmentée méca-
Une charge plus importante pour les CAF
niquement au bout de quatre mois du montant
La réforme apparaît en premier lieu comme un
de l’ASF, le versement de cette dernière presta-
transfert de charges de l’État vers la CNAF, l’API
tion étant suspendu à ce terme si aucune démar-
étant financée par l’État et l’ASF par le Fonds
che n’est entreprise pour faire valoir les droits
national des prestations familiales (15). Selon le
alimentaires. Cette compensation de l’ASF par
rapport législatif du Sénat sur le projet de loi de
l’API n’est donc plus possible depuis la réforme
financement de la Sécurité sociale pour 2009, la
de 2007 puisque, en cas de refus de faire valoir
charge supplémentaire pour la branche Famille
ses droits alimentaires, le montant de l’API est
est de 99 millions d’euros en 2008. L’article 75
diminué du montant de l’ASF partielle perçue
du projet de loi de finances pour 2009 instaure en
pour un seul enfant (soit 85 euros). En France
outre l’ouverture automatique, et non plus sur
métropolitaine, au 30 juin 2008, 53 400 bénéfi-
demande de l’allocataire, du droit à l’ASF en
ciaires de l’API sur 175 829 sont ainsi sanctionnés.
même temps que celui à l’API.
Certes, lorsque l’allocataire dispose d’un juge-
ment fixant une pension alimentaire et que cette
Cette mesure aura pour effet d’augmenter encore
dernière n’est pas versée par le parent débiteur, le
le transfert financier de l’API vers l’ASF. En effet,
montant de la créance alimentaire ne peut plus
selon les textes actuellement en vigueur, le béné-
désormais être imputé sur le montant de l’API
ficiaire de l’API dispose d’un délai de deux
potentielle : cette procédure très préjudiciable
mois pour faire valoir ses droits à l’ASF, période
était, quoi qu’il en soit, appliquée de façon variable
pendant laquelle il perçoit l’API sans imputation
selon les CAF (13).
d’ASF : selon l’exposé des motifs de la loi de
finance 2009, l’économie prévue sur le budget de
Le rapport de Françoise Dekeuwer-Défossez
l’État est de 28,5 millions d’euros en année
(1999) proposait déjà d’encourager la fixation
pleine (16). Lors de l’entrée en vigueur de la loi
amiable des pensions d’entretien. Depuis lors, la
sur l’ASF, en 1987, le conseil d’administration de
médiation familiale a fait une entrée – certes
la CNAF voyait trois obstacles à lever pour effecti-
modeste – dans ce domaine : d’après les données
vement pratiquer la subsidiarité aux aliments en
d’une enquête du ministère de la Justice portant
matière d’API, et notamment « (…) la définition
sur 2 300 divorces, seuls 0,4 % des divorces
du régime juridique à appliquer lorsque l’alloca-
donnent lieu à médiation familiale (Toussaint,
taire ne veut pas entamer les procédures tendant
2008) ; mais ce taux est évidemment plus élevé
au recouvrement : faut-il diminuer l’API de l’ASF
puisqu’il ne tient pas compte des parents non
et se retourner contre le débiteur pour recouvrer la
mariés. En outre, les parents ne font pas systéma-
créance résiduelle, faut-il supprimer le droit à
tiquement homologuer leur accord par le JAF. Par
l’API ? » (17) (Choquet, 2000:100). Par ailleurs,
ailleurs, les allocataires dont l’ex-conjoint ou
pour les CAF, c’est une charge de gestion, notam-
concubin s’acquitte de son devoir en versant une
ment contentieuse, supplémentaire, en raison de
pension en espèces ou en nature non fixée en
l’augmentation du nombre de demandes d’ASF
justice sont obligés d’engager une démarche judi-
attendues, dont certaines recouvrables, et du fait
ciaire pour faire fixer une pension d’entretien,
que les dispositions visant le recouvrement des
faute de quoi l’API est diminuée du montant de
créances d’aliments des bénéficiaires de l’API par
l’ASF (14). Comme le remarquait le Conseil éco-
les CAF vont être systématiquement appliquées.
nomique et social au sujet de la réforme de 2007,
Les dispositions favorisant la médiation familiale,
« l’application du principe de subsidiarité accroît
mises en œuvre par les CAF depuis la création de
la conflictualité des séparations alors que cette
la prestation de service (dotation financière) aux
dernière est préjudiciable à l’intérêt de l’enfant et
(13) Le décret n° 2007-876 a supprimé les dispositions [voir note (2) supra] qui permettaient l’imputation sur l’API du montant
de la créance alimentaire fixée par le juge.
(14) Le demandeur d’API qui remplirait les conditions pour bénéficier de plusieurs droits et prestations (par exemple, droit à
créance alimentaire et droit à allocation chômage) et n’entamerait aucune démarche pour les faire valoir ne peut se voir
appliquer plusieurs sanctions. Une seule décision de réduction de l’allocation doit être prise, de la valeur d’une ASF mensuelle
à taux réduit quel que soit le nombre d’enfants concernés, soit 85 euros.
(15) Sénat : « Projet de loi de finances pour 2008 : Solidarité, insertion et égalité des chances », Rapport général n° 91 (2007-
2008) de M. Cazalet, fait au nom de la commission des finances, 22 novembre 2007.
(16) Cette mesure ne modifie pas l’obligation faite à l’allocataire de l’ASF et de l’API de faire valoir ses droits à créances
alimentaires. De fait, ce dispositif allège et simplifie la gestion de l’ouverture des droits à l’ASF dans le cadre de l’API pour les
CAF.
(17) Le rapport IGAS précité [note (2)] préconisait, dès 2001, que l’ouverture d’un droit à l’ASF soit systématiquement étudiée
en cas de demande d’API.
Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009
70 Synthèses et statistiques

5. Les solutions mises en œuvre à l’étranger
services de médiation familiale, sont également
La fixation de la pension
concernées : une prise en compte de ces démar-
Les situations sont variées. Dans les pays où exis-
ches, limitée aux accords homologués, a été
tent une avance sur pension d’entretien des
prévue par circulaire afin d’aménager la réforme
enfants ou une allocation aux parents isolés et
de 2007.
économiquement défavorisés, la justice est
chargée de fixer les pensions en Allemagne, aux
Une enquête menée pour la Commission euro-
Pays-Bas, en Belgique, et en Autriche, les accords
péenne sur le recouvrement des pensions alimen-
parentaux étant pris en compte dans le processus.
taires (Lex Fori, 2003) mentionne que la mise en
En Norvège et en Suède, les caisses locales de
paiement de l’ASF mobilise plus d’un dixième du
sécurité sociale évaluent la solvabilité des débi-
« personnel technique » (18) de la CAF du Val-de-
teurs afin de recouvrer les avances sur pension
Marne « alors qu’elle ne représente qu’un pour cent
alimentaire ; en Finlande, les centres communaux
des prestations versées dans ce département ». En
d’aide sociale en sont chargés. Au Danemark, le
matière de recouvrement, les CAF, représentantes
bureau du gouverneur du comté assure la fixation
du créancier, souhaitent contourner la limitation à
et le recouvrement des pensions alimentaires. Un
six mois d’arriérés propre au paiement direct en
tribunal intervient en cas de désaccord des parties
introduisant une procédure de saisie sur rémuné-
(Corden, 1999 ; Lex Fori, 2003). L’Angleterre est
ration. « Cependant, ces tentatives sont vouées à
un cas particulier car la Child Support Agency,
l’échec car elles visent soit des débiteurs concernés
mise en place en 1993, fixe et recouvre toutes les
par un avis à tiers détenteurs (privilège de l’admi-
pensions d’entretien, que les créanciers soient ou
nistration fiscale sur l’organisme social), soit les
non bénéficiaires de l’aide sociale : dans ce
CAF sont confrontées à une saisine du juge de
dernier cas, la demande de pension alimentaire
l’exécution parce le débiteur s’oppose à l’intro-
est obligatoire (Martin et al., 2004 ; Lex Fori,
duction d’une procédure concurrente à celle du
2003). La pension alimentaire pour enfant peut
paiement direct » (ibid., p. 376). Si le recouvrement
être directement versée au demandeur ou à la
de l’API est désormais rendue plus facile par la
Child Support Agency, si celle-ci le juge opportun.
réforme de 2007, les CAF souhaitent depuis long-
En Australie, aux États-Unis, et au Canada, la
temps que le législateur procède à une extension
pension est fixée de manière amiable ou judiciaire
des arrérages recouvrables par paiement direct afin
et, à défaut, à la demande du créancier, unilatéra-
de pouvoir récupérer plus facilement les sommes
lement par une autorité administrative spécifique,
dues par certains débiteurs (19).
et ce, que le créancier bénéficie de prestations
sociales ou non. De nombreux pays appliquent un
Des difficultés procédurales pour les juges
barème, notamment ceux où existe une fixation
aux affaires familiales
administrative.
Selon les juridictions, le contentieux de la fixation
de la pension alimentaire des enfants dans le
Recouvrement de la pension
cadre de l’API ou de l’ASF peut déjà atteindre
En général, les organismes sociaux ayant versé une
jusqu’à 30 % de l’activité – hors divorce – des JAF
prestation sont subrogés dans les droits du créancier
(Guinchard, 2008). Selon l’édition 2007 de l’an-
et peuvent par conséquent se retourner contre le
nuaire statistique de la justice, en 2005, les JAF
débiteur pour lui demander le remboursement des
ont été saisis de 370 732 affaires. Au sein de ce
sommes versées en ses lieu et place (Commission
contentieux, 25 745 demandes de fixation ou de
européenne, 2004). De fait, les différences se situent
modification de la contribution à l’entretien des
dans les voies d’exécution à la disposition des
enfants et 16 450 demandes de contribution à
organismes. En Australie, aux États-Unis, au Canada
l’entretien de l’enfant naturel on été introduites.
et au Royaume-Uni, l’autorité administrative spéci-
Les JAF vont mécaniquement voir augmenter les
fique a le pouvoir de saisir directement les revenus
recours pour fixation de pension et les demandes
saisissables des parents et de procéder à d’éven-
d’homologation d’accords amiables en raison de
tuelles poursuites. Il en est quasiment de même en
la modification législative entrée en vigueur en
Norvège et en Suède (Corden, 1999).
2007. Pour répondre aux difficultés procédurales
dues à la réforme de 2007, la question de l’organe,
L’effectivité des dispositifs
judiciaire et/ou administratif, autorisé à fixer les
Tous les pays connaissent des difficultés dans le
pensions pourrait à nouveau être évoquée,
recouvrement des créances alimentaires (pension
comme elle l’avait été lors de la mise en place de
et prestation) (Corden, 1999 ; Lex Fori, 2003).
l’ASF. Certains enseignements peuvent à cet égard
Les pays scandinaves semblent connaître le taux le
être tirés des pratiques étrangères.
(18) Le rapport ne précise pas de quel personnel il s’agit.
(19) Comptes rendus de la commission des prestations légales du conseil d’administration de la CNAF, février et avril 1998.
Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009
71 Synthèses et statistiques

6. Les avances sur pension alimentaire dans quelques pays européens
Prestation courante correspondant à la pension alimentaire « normale » qui est de 6 564 DKK
Danemark
(880 €) par semestre.
Tous les cantons connaissent un système d’avance des contributions d’entretien.
Suisse
Allemagne La loi sur l’avance sur le terme de pension alimentaire (Unterhaltsvorschussgesetz) garantit aux
enfants âgés de moins de 12 ans révolus vivant avec un parent isolé et ayant leur domicile ou
leur résidence habituelle en Allemagne une allocation d'une durée de six ans maximum, s’ils ne
reçoivent pas l’allocation d’entretien de la part de l’autre parent.
Cette allocation peut atteindre au maximum 168 € par mois.
Le parent qui obtient officiellement la garde d’un enfant peut s’adresser à l’administration de
Islande
l’assurance sociale et obtenir le montant maximum de la même valeur que le taux d’une pension
pour enfant. L’administration de l’assurance sociale envoie la notification de paiement au centre
municipal de perception des pensions alimentaires qui rembourse à l’administration de
l’assurance sociale les paiements sur base mensuelle, pour autant que les fonds le permettent.
Toute pension alimentaire due à un conjoint, un ascendant ou un descendant est payée sur
Luxembourg
demande et sous certaines conditions par le Fonds national de solidarité et recouvré par lui.
Avance sur le terme de pension alimentaire s’élevant à 1 270 NOK (159 €), si l’autre parent ne
Norvège
verse pas d'allocation d'entretien.
Avance sur le terme de la pension alimentaire versée lorsque :
Hongrie
• l’allocation d’entretien est temporairement irrécouvrable ;
• la personne prenant soin de l’enfant ne peut entretenir l’enfant et
• le revenu par personne dans le ménage du demandeur ne dépasse pas deux fois le montant
minimal actuel de la pension de vieillesse, à savoir 57 000 HUF (225 €). Le montant de la
prestation correspond au montant de l’allocation d’entretien fixée par le tribunal.
Une avance sur le terme de la pension alimentaire est accordée aux enfants autrichiens ou
Autriche
apatrides mineurs résidant habituellement en Autriche s’il existe un titre exécutoire pour le droit
à la pension alimentaire et si une exécution forcée pour recouvrer un montant échu lors des six
derniers mois n’a pas donné entière satisfaction.
L’avance sur la pension alimentaire est payée si le versement de la pension alimentaire décidé par
Pologne
la justice n’est pas respecté et si les revenus pro capita de la famille n’excèdent pas PLN 583
(162 €). Le montant de l’avance varie entre PLN 120 (33 €) et PLN 250 (69 €), selon le nombre
d’enfants et leur handicap. Si les revenus pro capita de la famille ne dépassent pas la moitié de
ce qui est admis, le montant maximal de l’avance est augmenté entre PLN 250 (69 €) et PLN 380
(106 €) par enfant, en fonction du nombre d’enfants et de leur handicap.
Allocation alimentaire : si les parents ne sont pas reconnus en tant que tels ou si la mère ou le
Finlande
père n’exécute pas l’obligation alimentaire, l’autre parent reçoit une allocation de prise en charge
de 129,91 € par mois.
Avance sur le terme de la pension alimentaire versée à un enfant qui est résident permanent, qui
Slovénie
a moins de 18 ans et qui vit dans une famille dont le revenu est inférieur à 55 % du salaire moyen
national, dès lors que la pension alimentaire lui a été attribuée sur décision légale du Centre de
travail social et qu’elle n’est pas versée par la personne devant le faire. Le montant de la pension
alimentaire est le suivant :
• pour un enfant âgé de moins de 6 ans : 62,80 € ;
• pour un enfant âgé de 6 à 14 ans : 69,08 € ;
• pour un enfant de plus de 14 ans : 81,63 €.
Lorsque le montant de la pension alimentaire est inférieur à ces montants, le Fonds de garantie et
d’entretien peut décider de l’éligibilité à un montant supérieur.
La pension alimentaire est versée par l’État aux personnes dont le revenu est inférieur à 2,2 fois
Slovaquie
le revenu minimum, jusqu'à un montant équivalent à 1,2 fois le minimum vital, à savoir
2 808 SKK (84 €) par mois. Les citoyens mandataires doivent rembourser la prestation à 125 %.
Les parents isolés ayant la garde complète de l’enfant reçoivent un montant garanti de 1 273 SEK
Suède
(135 €) par mois, octroyé soit par l’allocation d’entretien de l’autre parent soit par l’aide d’entretien
payée par l’État.
Royaume-Uni La Loi de soutien aux enfants (Child Support Act) réglemente depuis 1991 l’octroi des pensions
alimentaires. Pour les nouveaux cas, un nouveau régime simplifié est entré en vigueur le 3 mars 2003.
Le demandeur de l’aide au revenu (Income Support) ou de l’assistance chômage (income-based
Jobseekers' Allowance) est traité comme postulant d’une pension alimentaire pour enfant (Child
Support Maintenance) si le parent en charge de subvenir aux besoins de l’enfant n’est pas résident.
Avec le nouveau régime, tout paiement reçu jusqu’à 10 GBP (13 €) par semaine est ignoré aux
fins des prestations sous condition de ressources. Pendant leur attente d’une pension alimentaire,
les demandeurs reçoivent les prestations, mais si le montant dépasse les 10 GBP (13 €), elles sont
déduites. La pension alimentaire pour enfant peut être directement versée au demandeur ou bien
via l’Agence de soutien à l’enfant (Child Support Agency), si celle-ci le juge opportun. L’Agence
de soutien à l’enfant utilise une formule pour le calcul de la pension alimentaire pour enfant mais,
dans des cas particuliers, des dérogations sont acceptées. Il y a plus de flexibilité en ce qui
concerne le montant que l’ex-épouse doit verser à son partenaire.
Les cours de justice déterminent si une pension alimentaire doit être versée, ainsi que son
Malte
montant. Si le demandeur ne reçoit pas de pension alimentaire, le département de la sécurité
sociale octroie le taux plein au demandeur.
Source : Commission européenne, MISSOC (Mutual Information System on Social Protection), 2008.
Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009
72 Synthèses et statistiques

7. plus élevé de recouvrement des pensions d’entre- montant de la pension et ses conséquences sur le
tien. Toutefois, même si le dispositif danois ne semble droit à l’ASFR, sur le mode de recouvrement de
pas avoir de conséquences négatives sur les alloca- l’API par les CAF, sur l’amélioration des procédures
taires et les débiteurs, il reste que le nombre de d’exécution.
bénéficiaires y est relativement bas. Des problèmes
considérables existent en Finlande, en France, en Limiter la saisine du JAF par le contrôle
Allemagne et au Royaume-Uni (Corden, 1999). préalable systématique de la solvabilité
Dans les systèmes à fixation judiciaire, le Fonds du débiteur
national de solidarité luxembourgeois peut directe- D’après le rapport de la commission présidée par
ment exercer une action récursoire auprès des tiers Serge Guinchard sur la répartition des contentieux
détenteurs de créances du débiteur. Le montant des (2008), le mode de fixation actuel de la pension
sommes recouvrées est majoré de 10 % pour prévu dans la législation de l’API et de l’ASF favo-
couvrir les frais de fonctionnement du Fonds. Bien rise des contentieux « artificiels » : ces saisines
que proche de celle utilisée en France par les CAF, sont parfois inutiles car les JAF ne peuvent fixer
cette procédure offre des voies d’exécution plus une pension alimentaire quand le débiteur est
larges qui permettent un meilleur recouvrement hors d’état de faire face à ses obligations ou sans
(Lex Fori, 2003). Le système administratif de la Child adresse connue. Les articles R. 523-3 et R. 524-24
Support Agency (CSA) britannique a été critiqué du Code de la sécurité sociale entraînent ainsi un
pour son manque d’effectivité : elle ne serait pas contentieux inutile car ils n’imposent pas aux CAF
plus efficace que les systèmes de recouvrement judi- de vérifier la situation financière du débiteur préa-
ciaires français, allemand, et grec (Xanthaki, 2000). lablement à la saisine du JAF. Ces dispositions ne
Plus d’un parent non gardien sur trois ne paie pas prévoient pas, en outre, la situation du débiteur
tout ou partie de la pension due et 60 % du stock dont le domicile est inconnu, ce qui oblige la CAF
des pensions non payées est désormais irrécou- à exiger la saisine du JAF préalablement au verse-
vrable. La CSA doit d’ailleurs être réformée en 2009. ment des allocations de soutien familial ou de
Pourtant, sur un modèle similaire, l’Australian Child parent isolé. Le rapport Guinchard propose donc
Support Agency connaît des coûts de gestion plus de prévoir un contrôle, par les CAF, de la situation
bas et un recouvrement des pensions plus impor- du débiteur, afin de limiter la saisine du juge aux
tant que la CSA, et ce, grâce à un accès plus aisé seuls cas où le débiteur défaillant est localisé et
aux informations fiscales et du fait que les impôts solvable.
sont également utilisés pour recouvrer les arriérés
de pension (House of Commons, 2007). Il reste L’homologation des accords sur les modalités
que le facteur principal influençant le taux de d’exercice de l’autorité parentale
recouvrement est le niveau de revenu des débi- L’absence de toute disposition dans le Code civil
teurs : les États connaissant le meilleur taux de reconnaissant la valeur juridique de tels accords et
recouvrement sont aussi ceux où le taux de pauvreté l’existence de dispositions affirmant que les
des débiteurs est le moindre ; il n’est pas exclu parents peuvent soumettre leurs accords à l’homo-
également que le niveau de conflictualité des sépa- logation du juge, laissent entendre que les accords
rations joue également un rôle négatif (Corden, des parents ne produisent des effets juridiques que
1999). Or, les politiques publiques (législation sur s’ils sont homologués par le juge. Le rapport
le divorce et sur l’autorité parentale, soutien public Guinchard préconise l’organisation de la procé-
aux parents) influencent ce niveau de conflictualité. dure suivant les règles de la procédure gracieuse
Enfin, pour les débiteurs, la question du caractère qui permet de conférer force exécutoire aux
désincitatif au travail des systèmes mis en place a accords parentaux sans audience ni audition, à
été posée par certains auteurs (ibid.). moins que le juge ne l’estime nécessaire ou que
l’enfant ne sollicite son audition, conformément
au droit commun. Lors de son audition par la
Des pistes de simplifications commission Guinchard, la CNAF a été favorable à
la limitation des saisines judiciaires : pour elle, la
fixation de barèmes (20) et la médiation familiale
Des propositions de simplifications ont été émises
seraient de nature à éviter les saisines du JAF ; elle
par diverses sources depuis la mise en place de
a évidemment proposé la prise en compte des
l’ASF et de l’API. Elles portent sur la saisine du JAF
accords amiables entre parents.
au moment de la fixation de la pension, sur le
(20) Un important travail méthodologique sur les différents modes de calcul des barèmes en matière de pension alimentaire
a été mené pour la Chancellerie il y a quelques années (Bourreau-Dubois C., Deffains B., Jankeliowitch-Laval E.,
Jeandidier B., Ray J.-C., Les obligations alimentaires vis-à-vis des enfants de parents divorcés : une analyse économique au
service du droit, décembre 2003, Mission de recherche Droit et Justice). Les pratiques et opinions des juges concernant les
barèmes, ainsi que l’état du droit en matière de ressources à prendre en compte dans l’évaluation des pensions ont été traités
in Sayn I. (dir.), Un barème pour les pensions alimentaires ?, Mission de recherche Droit et Justice, Paris, La Documentation
Française, 2002.
Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009
73 Synthèses et statistiques

8. Montant de la pension alimentaire et droit faire valoir ses droits à l’obligation d’entretien. En
à l’ASFR cas de refus, la CAF verserait dans son intégralité
Les JAF préfèrent parfois ne pas fixer de pension le montant de l’API et engagerait ensuite une pro-
alimentaire plutôt que de les fixer à un niveau cédure devant le JAF pour faire jouer l’obligation
faible, de façon à ne pas pénaliser le créancier d’entretien auprès du parent débiteur. L’entrée en
qui serait privé de l’ASF. Ceci exclut toute procé- vigueur de ce système nécessite une modification
dure de recouvrement de l’ASF. Il a donc été pro- de l’article R. 524-24 du Code de la sécurité
posé de verser une ASFR différentielle pour les sociale, décret d’application de l’article L. 524-4
pensions qui seraient fixées à un montant infé- mettant en œuvre la subsidiarité au titre de l’API.
rieur à celui de l’ASF : ceci permettrait aux CAF Cette préconisation du CES ne devrait cependant
de recouvrer ASF et pension alimentaire (Buchet, pas conduire à un retour à la procédure en vigueur
2000). avant la loi de 2007, abandonnée en raison de sa
lourdeur pour les CAF, qui devaient ensuite se
retourner vers le tribunal des affaires de sécurité
Le mode de recouvrement des pensions
sociale pour faire condamner le débiteur au
alimentaires par les CAF
remboursement de l’API. Un contentieux unique
Les CAF ne peuvent agir à la place du créancier
devrait dans ce cas être envisagé, assorti de
en la matière. La subsidiarité de l’API aux
l’amélioration des procédures d’exécution.
créances alimentaires se matérialise donc dans
l’obligation d’un recours personnel du deman-
deur contre ses débiteurs d’aliments, faute de Amélioration des procédures d’exécution
quoi l’API est diminuée du montant de l’ASF. Une En matière de recherche des débiteurs, il a été
fois la pension alimentaire fixée, la CAF peut se proposé, comme cela se passe en Allemagne,
substituer au créancier. Le Conseil économique et d’obtenir les nouvelles adresses des débiteurs
social (CES, 2008) considère que cette obligation ayant déménagé grâce aux employeurs et aux
est un facteur d’aggravation des conflits entre les services fiscaux (House of Commons, 2007). La
parents et augmente le recours au juge dans des mise en place dans les CAF d’un numéro national
contextes où il est possible qu’il ne soit pas jus- unique d’allocataire et l’utilisation systématique
tifié, dans l’intérêt de l’enfant notamment. Le CES par celles-ci du NIR (numéro d’identification au
préconise d’instaurer pour les CAF un système répertoire) devraient faciliter les recherches des
analogue à celui de l’article L.132-6 du Code de débiteurs. En matière d’exécution des décisions
l’action sociale et des familles concernant les de justice, le Fonds national de solidarité luxem-
collectivités publiques. Les CAF verseraient alors bourgeois pourrait inspirer le législateur. En effet,
l’API aux personnes isolées ayant la charge il offre des voies d’exécution plus larges que celui
d’enfants et se retourneraient ensuite contre le en vigueur pour les CAF : une fois la pension
parent n’ayant pas la garde, devant le JAF, dans fixée par le juge, le Fonds peut directement
la limite des dépenses exposées au titre de exercer une action récursoire auprès des tiers
l’API (21). Au moment de la demande d’API détenteurs de créances du débiteur (Lex Fori,
auprès de la CAF, le demandeur serait invité à 2003).
(21) Si la personne choisit d’engager un recours (ou bien si elle a déjà engagé ce recours au moment de la demande d’API)
et obtient du juge une pension qui n’est pas versée, la CAF continue de se substituer à la personne pour en obtenir le
versement.
Politiques sociales et familiales n° 95 - mars 2009
74 Synthèses et statistiques

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