1. DIREITO ADMINISTRATIVO – PROF. GIORGIO FORGIARINI
Noções de Direito Administrativo: Administração pública: princípios básicos. Poderes administrativos: poder
hierárquico e poder disciplinar. Serviços Públicos: conceito e princípios. Ato administrativo: conceito, requisitos
e atributos; anulação, revogação e convalidação; discricionariedade e vinculação. Contratos administrativos:
conceito e características. Licitação: princípios, modalidades, dispensa e inexigibilidade. Servidores públicos:
cargo, emprego e função públicos. Lei n.º 8.112/90 (Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União):
Das disposições preliminares; Do provimento, vacância, remoção, redistribuição e substituição. Dos direitos e
vantagens: do vencimento e da remuneração; das vantagens; das férias; das licenças; dos afastamentos; do
direito de petição. Do regime disciplinar: dos deveres e proibições; da acumulação; das responsabilidades; das
penalidades. Processo administrativo (Lei nº 9.784/99): das disposições gerais; dos direitos e deveres dos
administrados. Lei n.º 8.429/92: das disposições gerais; dos atos de improbidade administrativa.
PRINCÍPIOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO Na Administração não há liberdade, nem
vontade pessoal. Enquanto entre particulares é
Os princípios básicos da Administração permitido fazer tudo o que a Lei não proíbe, na
Pública são regras gerais de observância permanente administração só é possível fazer aquilo que a Lei
e obrigatória para o bom administrador. Existem expressamente prevê ou permite.
algumas controvérsias entre os doutrinadores quanto
a quantos são e quais especificamente são esses Segundo Hely Lopes Meirelles, o princípio da
princípios. A lição mais utilizada pelas bancas de legalidade compreende a obrigação de cumprir com
concursos é a de Hely Lopes Meirelles, no entanto, os preceitos da Lei e do Direito (Lei 9.784/99), ou seja,
ainda assim, faremos menção, mesmo que breve ao além da Lei, deve o administrador cumprir também
que ensinam os demais juristas. com os princípios de direito.
Segundo Hely Lopes Meirelles, os princípios Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, o
básicos da Administração Pública são os seguintes: Princípio da legalidade traz 3 (três) exceções, quais
Legalidade, moralidade, impessoalidade ou finalidade, sejam: 1. Medidas Provisórias; 2. Estado de Defesa e
publicidade, eficiência, razoabilidade, 3. Estado de Sítio.
proporcionalidade, ampla defesa, contraditório,
segurança jurídica, motivação e supremacia do Medidas Provisórias: Conforme disposto no art.
interesse público. 62, da Constituição Federal, trata-se a medida
provisória de uma forma excepcional, colocada à
Os primeiros cinco princípios estão expressos disposição do Presidente da República, para
no caput do art. 37, da CF/88, e, exatamente por disciplinar certos assuntos, sendo que a lei seria
estarem expressos na Constituição Federal, não a via normal para sua regulação.
existe qualquer discussão quanto a estes princípios.
Segundo os termos do caput do art. 37 da Estado de Defesa: Estabelecido pelo art. 136 da
Constituição:“A administração pública direta e indireta Constituição Federal, o Estado de Defesa pode
de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do ser decretado pelo Presidente da República para
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos preservar ou restabelecer, em locais restritos e
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, determinados, a ordem pública ou a paz social
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte”: ameaçados por grave e iminente instabilidade
institucional ou atingidas por calamidades de
grandes proporções na natureza.
a) Princípios Expressos da Administração Pública: Estado de Sítio: Previsto pelo art. 137 da
Constituição Federal, o Estado de Sítio poderá
I. Legalidade (art. 37, caput): Muito comum é a ser decretado em função de comoção grave de
máxima “à Administração Pública só é dado fazer o repercussão nacional ou ocorrência de fatos que
que estiver expressamente previsto ou autorizado por comprovem a ineficácia de medida tomada
lei”. Ou seja, não existirá qualquer tipo de ação Diante durante o estado de defesa, ou ainda quando da
de tal A eficácia de toda atividade administrativa está declaração de estado de guerra ou resposta a
vinculada ao atendimento da Lei e do Direito. O agressão armada estrangeira.
administrador está obrigatoriamente vinculado aos
mandamentos da Lei. II. Moralidade (art. 37, caput): Cumprir a lei na frieza
de seu texto não basta. A administração deve ser

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orientada pelos princípios de Direito e Moral, para administrativo, mesmo que perfeito, não surtirá seus
que, ao legal, se junte o honesto e o conveniente. efeitos até que seja feita sua publicação oficial.
O agente administrativo, como ser humano O princípio da publicidade abrange não
capaz de agir, deve necessariamente saber distinguir apenas a publicação oficial de determinado ato,
o certo do errado, o honesto do desonesto, o bem do quando determinada em lei, mas a possibilidade de
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mal. O entanto, segundo Hely Lopes Meirelles , a livre acesso por toda população a qualquer atuação
“moralidade administrativa não se confunde com a administrativa. Ou seja, implica não apenas na
moralidade comum; ela é composta por regras de boa divulgação dos atos, mas também na disponibilização
administração, ou seja, pelo conjunto das regras finais de informações internas, como andamento de
e disciplinares suscitadas não só pela distinção de processos, pareceres de órgãos técnicos e jurídicos,
Bem e Mal, mas também pela idéia geral de despachos intermediários, despesas públicas, etc.
administração e pela idéia de função administrativa”.
Quando obrigatória a publicação oficial de ato
Os tribunais vêm entendendo que um ato administrativo, deverá esta ocorrer nas seguintes
administrativo, mesmo que legal, quando imoral, é formas: a) publicação em Diário Oficial; b) publicação
passível de anulação pelo Poder Judiciário. Segundo em veículo privado contratado especificamente para
o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo: “O esse fim ou c) afixação dos atos e leis municipais na
controle jurisdicional se restringe ao exame da sede da prefeitura ou da Câmara, onde não houver
legalidade do ato administrativo; mas por legalidade órgão oficial, desde que em conformidade com a Lei
ou legitimidade se entende não só a conformação do Orgânica do Município.
ato com a Lei, como também com a moral
administrativa e com o interesse coletivo”. V. Eficiência (art. 37, caput): Exige que a
Administração atue com presteza, perfeição e sempre
III. Impessoalidade ou finalidade (art. 37, caput): tenha por objetivo o atingimento de resultados práticos
Impõe ao administrador que somente pratique o ato (busca pelo interesse público). Também chamado de
para o seu fim legal, qual seja, o atingimento do princípio da boa-administração. Aqui, a Administração
interesse público, excluindo-se, então, a possibilidade não deve se contentar em exercer seus atos dentro da
do exercício de qualquer atividade administrativa legalidade, mas buscando resultados positivos para o
motivada por interesses pessoais ou individuais. serviço público.
Este princípio proíbe qualquer forma de É considerado o “caçula” dos princípios
promoção pessoal de agentes e autoridades em cima expressos na Constituição, posto que foi acrescido ao
de feitos, obras ou serviços públicos. Não pode o caput de seu 37 apenas em 1998, em função da EC
nome da autoridade ser vinculado ao da nº 19/98.
Administração Pública como responsável pelos feitos
e obras públicas. b) Princípios não-expressos, ou implícitos Na
Constituição Federal e Expressos na Lei nº 9.784/99:
O princípio da impessoalidade, ainda, é
manifestado na realização de concursos públicos para VI. Razoabilidade e proporcionalidade (Implícito na
o provimento de cargos e empregos públicos e de CF/88 e expresso na Lei nº 9.784/99): É o princípio da
licitações para a contratação de particulares, eis que proibição de excesso, que tem por objetivo aferir a
são estes instrumentos que oferecem critérios compatibilidade entre os meios e os fins, de modo a
objetivos para tais atos, impedindo, assim, evitar restrições desnecessárias ou abusivas por parte
discriminações detrimentosas e benéficas a um ou da Administração Pública.
outro particular.
Sua aplicação está mais presente da
IV. Publicidade (art. 37, caput): Trata-se do dever de discricionariedade administrativa, servindo-lhe de
a Administração manter plena transparência de seus instrumento de limitação. É a adequação entre meios
atos e comportamentos. Todo ato deve ser público e fins. Veda imposições, obrigações, restrições e
pois pública é a Administração que o realiza. sanções em medida superior àquelas estritamente
necessárias ao atendimento o interesse público.
A publicação dos atos administrativos, quando
exigida por lei, é requisito de eficácia do ato VII. Segurança Jurídica (Implícito na CF/88 e
administrativo. A publicidade não é elemento formativo expresso na Lei nº 9.784/99): É a exigência de
do ato, ou seja, o ato pode ser perfeito, mesmo estabilidade nas situações jurídicas, mesmo daquelas
quando não publicado. No entanto, o ato que, em sua origem, apresentam vícios de ilegalidade.
Não é errado entender que, em muitas hipóteses o
interesse público prevalecerá sobre vício que
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acometeu ato em sua origem, mas que, pelo decurso

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de tempo, observou-se ser mais prejudicial sua c) Princípios não-expressos ou implícitos da
invalidação do que sua manutenção. Administração Pública segundo outros autores:
Deve ser interpretado juntamente com os Não é de se estranhar se alguém encontrar
princípios da boa-fé e do direito adquirido. Baseia-se em outra apostila livro, ensaio jurídico ou mesmo em
esse princípio na confiança que o administrado nutre decisão judicial alguma menção a princípio não
em relação à Administração pública. listado acima. Isso porque até aqui foram listados
apenas os princípios da Administração Pública
O princípio da segurança jurídica veda expressamente estabelecidos na Constituição Federal
expressamente “a aplicação retroativa de nova de 1988 e pela Lei 9.784/99 (Lei de processos
interpretação de texto legal”. administrativos).
VIII. Motivação (Implícito na CF/88 e expresso na Lei No entanto, esse rol não é impositivo ou
nº 9.784/99); Por princípio, as decisões taxativo. Outros princípios existem e, muito embora
administrativas devem ser motivadas formalmente, ou não estejam expressamente estabelecidos na
seja, a parte dispositiva deverá vir precedida por uma Constituição ou na legislação infraconstitucional,
explicação ou fundamentos de fato e de direito. Nos também são de observância obrigatória, tais quais
processos e nos atos administrativos a motivação é estes até aqui mencionados. Dentre os princípios
entendida como a indicação dos pressupostos de “fato implícitos da Administração Pública, vale mencionar:
e de direito”.
XI. Indisponibilidade do Interesse Público
IX. Ampla defesa e contraditório (Implícito na CF/88,
mas expresso na Lei nº 9.784/99): Assegura aos Determina que o administrador não
litigantes em processos administrativos, sejam eles representa seus próprios interesses quando atua,
disciplinares ou não, a possibilidade de expor seus razão pela qual não pode dispor livremente do
argumentos através de ampla defesa, com todos os interesse público e do exercício de suas
meios e recursos a ela inerentes. Ou seja, garante aos competências. Deve a autoridade agir segundo os
administrados o direito de refutar alegações, produzir estritos limites impostos pela lei.
provas próprias, desde que lícitas, e recorrer de
decisões que ameacem ou lesem direito seu. Estes XII. Autotutela
princípios decorrem do disposto nos incisos LIV e LV,
do art. 5º, da CF/88. A Administração possui a possibilidade de
rever os seus atos com o objetivo de adequá-los à
X. Supremacia do Interesse Público (Implícito na realidade fática em que postos. Pelo princípio da
CF/88 e expresso na Lei nº 9.784/99): Também autotutela a Administração pode anular seus próprios
conhecido como Princípio da Primazia do Interesse atos quando ilegais, ou revogá-los com base em
Público, ou Simplesmente, Princípio do Interesse critérios de conveniência e oportunidade.
Público.
Intimamente ligado ao princípio da
impessoalidade ou da finalidade, posto consistir na
premissa de que todos os atos administrativos devem
ser praticados com um único fim: O atendimento do ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
interesse público.
Para Hely Lopes Meirelles, Administração
No entanto, o Princípio da Supremacia do Pública é “todo o aparelhamento do Estado
Interesse Público vai um pouco além: Também preordenado à realização de serviços, cujo objetivo é
determina que, em caso de contraposição entre a satisfação das necessidades coletivas”. Segundo
interesses particulares e interesses públicos, os Maria Silvia Zanella Di Pietro, Administração Pública
últimos devem prevalecer sobre os primeiros. É o abrange as atividades exercidas pelas entidades,
princípio que fundamenta, por exemplo, o exercício do órgãos e agentes incumbidos de atender
Poder de Polícia. concretamente às necessidades coletivas.
O Princípio da Supremacia do Interesse No entanto, há que se ressaltar que
Público veda a renúncia total ou parcial de poderes Administração e Governo não são a mesma coisa.
ou competência, salvo quando houver autorização
em lei, o que também é chamado de Princípio da A Administração não pratica atos de governo;
Indisponibilidade do Interesse Público. pratica tão somente atos de execução, com maior ou
menor autonomia funcional, segundo a competência
dos órgãos e de seus agentes. Trata-se da atividade

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típica do Poder Executivo, mas também pode ser “Art. 4º. A administração federal compreende:
exercido pelos Poderes Legislativo e Judiciário, ao
exercerem atividade administrativa interna I – A administração direta, que se constitui dos
(Provimento dos próprios cargos, contratação de serviços integrados na estrutura administrativa
serviços internos, etc.). da Presidência da República e dos Ministérios;
O Governo, por sua vez, é o conjunto de II – A administração indireta, que compreende
órgãos constitucionais responsáveis pela função as seguintes categorias de entidades dotadas
política do Estado, ou seja, compreende as atividades de personalidade jurídica própria:
típicas dos três Poderes, Executivo, Legislativo e
Judiciário, onde, a atividade típica do Executivo é a) autarquias;
administrar, a do Legislativo é legislar e do Judiciário
é exercer o Poder Jurisdicional. b) empresas públicas;
No que se refere à prestação dos serviços c) sociedades de economia mista e
pela Administração Pública, podemos reconhecer três
fenômenos distintos: d) fundações públicas.”
I. Centralização administrativa: Quando o Estado atua ADMINISTRAÇÃO DIRETA
em nome próprio, por meio de sua estrutura própria,
ou seja, da chamada “Administração Direta”. É constituída pelos serviços integrados na
própria estrutura administrativa do Estado, por meio
II. Desconcentração administrativa: Quando o Estado das entidades políticas (União, Estados, Distrito
distribui internamente suas competências a “órgãos”, Federal e Municípios), de seus órgãos e de seus
ou seja, unidades administrativas não-dotadas de agentes, todos integrantes da própria estrutura
personalidade jurídica. São os ministérios, estatal, ou Poder Central.
secretarias, sub-secretarias, comissões, etc.
Órgãos Públicos são centros especializados
Existe organização hierárquica dentro da de competência, ou feixes de atribuições e
desconcentração administrativa, resultante de um responsabilidades estabelecidos dentro da própria
escalonamento vertical de competências e atribuições estrutura administrativa estatal. Pode se dizer
o qual tem por objetivo coordenar e garantir eficiência também que são unidades de atuação do Estado
no cumprimento do grande número de atribuições do desprovidas de personalidade jurídica.
Estado e, portanto, relação de subordinação entre os
órgãos. São exemplos de órgãos públicos:
Ministérios, secretarias, departamentos, comissões,
III. Descentralização administrativa: Ocorre por meio repartições, etc.
da distribuição de atribuições a “entidades”, ou seja, a
unidades de atuação dotadas de personalidade
jurídica própria. Assim, o estado age indiretamente a
partir da “Administração Indireta” ou ainda da CARACTERÍSTICAS DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS:
prestação de serviços públicos por particulares.
Integram a estrutura de uma pessoa jurídica –
A descentralização administrativa deriva da Quer dizer que o órgão é apenas parte de uma
vontade estatal de conferir determinadas atividades a entidade dotada de personalidade jurídica própria.
entidades dotadas de personalidade jurídica própria,
com autonomia em relação ao Poder Central, Não possui personalidade jurídica – Significa
exatamente para poder cumprir com suas atribuições dizer que um órgão não possui capacidade de agir no
de maneira mais ágil, célere e efetiva. mundo, ou seja, não pode firmar contratos (exceto
“contratos de gestão” com o Poder Central) e não
Em razão dessa autonomia concedida às podem ser parte em processo, ou seja, não possuem
entidades da Administração Indireta, inexiste relação capacidade processual (Exceto para a impetração de
de subordinação entre ambos, mas mera vinculação Mandado de Segurança em defesa de direito
funcional entre o Ministério responsável e a entidade. subjetivo seu).
No art. 4º, do Decreto nº 200/67, com redação São resultado de desconcentração
dada pela Lei nº 7.596/87, há uma enumeração administrativa – Os órgãos públicos têm origem na
expressa dos entes que compõem a Administração necessidade de se distribuir atribuições e
Pública: responsabilidades a unidades de atuação
diferenciadas, não dotadas de personalidade jurídica.

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Alguns possuem autonomia gerencial, a) Órgão singular ou unipessoal: É composto por um
orçamentária e financeira – São tipicamente os único agente (Juiz, Presidência da República, etc...)
órgãos autônomos, conforme a classificação que
veremos abaixo. Possuem capacidade de dispor b) Órgão colegiado: Composto por mais de uma
sobre sua própria organização interna. pessoa, por uma comissão.
Podem firmar contratos de gestão – É o único
contrato passível de ser firmado por um órgão
público, eis que, em regra, não possui capacidade ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
para firmar contratos. O contrato de gestão está
previsto pelo artigo 37, § 8°, da Constituição Federal. A idéia de Administração Indireta funda-se no
conceito da descentralização da Administração
Não possui capacidade para representar em Pública, que vem a ser a distribuição de
juízo a pessoa jurídica que integram – Os órgãos são competências e atribuições do Estado para outras
apenas uma “parte” da pessoa jurídica em que se pessoas jurídicas, conforme visto acima.
encontra, não podendo, portanto, representá-la em
juízo. A Administração Indireta pode ser observada
quando o poder público cria uma nova pessoa jurídica,
Alguns possuem capacidade processual para seja ela de direito público ou privado, e a ela atribui a
defesa em juízo de suas prerrogativas funcionais – titularidade e a incumbência da execução de
Como regra geral, o órgão público, por não possuir determinado serviço público, ou de interesse público,
personalidade jurídica própria, não possui capacidade exercendo, assim, a descentralização administrativa.
processual. No entanto, doutrina e jurisprudência
sustentam a capacidade processual de certos órgãos Conforme ensina Hely Lopes Meirelles,
para a defesa de suas prerrogativas mediante Administração Indireta “é o conjunto dos entes
Mandado de Segurança. Tal capacidade poderia ser (entidades com personalidade jurídica) que
utilizada quando da violação da competência de um vinculados a um órgão da Administração Direta,
órgão por outro. prestam serviço público ou de interesse público”
Não possuem patrimônio próprio – Se não IMPORTANTE! Inexiste qualquer relação de
possuem os órgãos personalidade jurídica, subordinação entre as entidades da Administração
evidentemente não podem possuir propriedade sobre Indireta e a Administração Direta. O que existe é mera
nada. relação de vínculo funcional entre estas entidades e o
órgão responsável.
Todas as entidades da Administração Indireta,
CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS: conforme veremos a seguir, possuem
necessariamente as seguintes características: a)
I. De acordo com a posição estatal: personalidade jurídica própria, seja ela de direito
público ou privado; b) patrimônio próprio; c)
a) Órgãos Independentes: Está no topo da estrutura vinculação a órgãos da Administração Direta.
hierárquica e, portanto, não se submete à
subordinação de ninguém. Ex. Presidência da As entidades da Administração Indireta,
República, Supremo Tribunal Federal, Congresso segundo os arts. 4º e 5º, do Decreto-Lei nº 200/67,
Nacional, juízes, etc. são divididas nas seguintes espécies: Autarquias,
Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e
b) Órgãos Autônomos: Não é independente, mas Fundações Públicas.
goza de grande autonomia para o exercício de suas
atribuições. Ex. Tribunal de Contas, Ministério a) Autarquia(Art. 5º, I, DL nº 200/67): “o
Público, etc. serviço autônomo, criado por lei, com personalidade
jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar
c) Órgãos Superiores: Não possui independência, atividades típicas da Administração Pública, que
nem autonomia. Se subordina aos dois citados acima, requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão
mas possui certo poer de decisão. Ex: Gabinete, administrativa e financeira descentralizada”.
procuradorias, etc.]
Em suma, as autarquias são entes
d) Órgãos Subalternos: Meros órgãos de execução. administrativos autônomos, criados por lei específica,
Ex: Depto. De almoxarifado, Recursos Humanos, etc. com personalidade jurídica de direito público interno,
para a consecução de atividades típicas do poder
II. De acordo com a atuação funcional: público, que requeiram, para uma melhor execução,

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gestão financeira e administrativa descentralizada. autarquias, será necessária a promulgação de dez leis
específicas, uma para cada autarquia a ser criada. No
As autarquias, por terem personalidade entanto, caso pretenda extingui-las todas, bastará
jurídica de Direito Público, nascem com privilégios uma única lei para tanto.
administrativos típicos da Administração Direta, tais
quais: A organização das autarquias dá-se por meio
de Decreto expedido pelo Poder Executivo (vide
a) Imunidade de impostos sobre patrimônio, renda e Poder Regulamentar).
serviços vinculados às suas finalidades (art. 150, §
2º, da CF/88); Autarquias em Regime Especial:
b) Prescrição qüinqüenal de suas dívidas passivas Autarquia em regime especial é aquela
(DL nº 4.597/42); instituída por lei, tais quais as demais autarquias,
porém com uma diferença: A lei que a institui a
c) Execução fiscal de seus créditos (CPC, art. 578); concede privilégios específicos e maior autonomia, em
comparação com outras autarquias.
d) Ação regressiva contra servidores causadores de
danos a terceiros (CF/88, art 37, § 6º); Na definição de Hely Lopes Meirelles, “o que
posiciona a autarquia como em regime especial são
e) Impenhorabilidade de seus bens e rendas (CF/88, as regalias que a Lei criadora lhe confere para o pleno
art. 100, §§); desenvolvimento de suas finalidades específicas,
observadas as restrições constitucionais”.
f) recurso de ofício das sentenças que lhe forem
contrárias (CPC, art. 475, III); Exemplos são vários: Banco Central do Brasil
(Lei nº 4.595/64); entidades regulamentadoras de
g) Prazo em quadruplo para contestar e em dobro profissões, tais como OAB, CREA, CREFI, CONFEA e
pra recorrer (CPC, art. 188); as agências reguladoras, tais como Agência Nacional
de Telecomunicações – ANATEL, Agência Nacional de
h) Não sujeição a concurso de credores ou Energia Elétrica – ANEEL, Agência Nacional do
habilitação de crédito em falência para a cobrança Petróleo – ANP, etc.
de seus créditos (CC, art. 1571).
b) Empresa Pública (Art. 5º, II, DL nº
Possuem as autarquias capacidade 200/67): “a entidade dotada de personalidade jurídica
específica, a qual é estabelecida na Lei que a criou, de direito privado, com patrimônio próprio e capital
significando que as autarquias só podem exclusivo da União, criado por lei para a exploração
desempenhar as atividades para as quais foram de atividade econômica que o Govêrno seja levado a
instituídas, sendo impedidas de exercer quaisquer exercer por fôrça de contingência ou de conveniência
outras atividades. Excetuamos aqui as autarquias administrativa podendo revestir-se de qualquer das
territoriais (os territórios), que são dotadas de formas admitidas em direito”.
capacidade genérica para todos os atos de
administração. Muito embora o dispositivo acima transcrito
diga que as empresas públicas serão criadas por lei,
As autarquias desempenham atividades na verdade sua criação será apenas autorizada por
públicas típicas, ou seja, o Estado outorga, por meio lei, conforme disposto na Constituição Federal (art. 37,
de lei, à autarquia a função de desempenhar XIX), o que implica na necessidade de que, após a
determinado serviço público. Em função de tanto, as edição da lei autorizadora, o Poder Executivo pratique
autarquias são denominadas de serviços públicos todos os atos de constituição de pessoa jurídica
descentralizados, serviços estatais descentralizados, necessários para sua criação.
ou simplesmente serviços públicos personalizados
Sua personalidade jurídica é de direito
De acordo com o que diz no art. 37, XIX, as privado; seu capital exclusivamente público, o que não
autarquias são criadas por lei específica, de forma que quer dizer que todo capital deva pertencer à mesma
a simples publicação da Lei já faz nascer sua entidade. É possível que o capital pertença a
personalidade jurídica, não sendo necessária a diferentes entidades do Poder Público, como a União
realização de seus atos constitutivos pelo Poder e um Estado-membro, por exemplo.
Executivo.
Observe-se que, muito embora as empresas
Observe-se a necessidade de ser uma lei públicas sejam pessoas jurídicas de direito privado,
específica para a criação de uma autarquia, de forma submetem-se a algumas normas de direito público,
que, se, por exemplo, a União desejar criar dez tais quais, a obrigatoriedade de realizarem licitações e

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concursos públicos, e a vedação de seus servidores regra as empresas estatais que exerçam atividades
acumularem cargos públicos de forma remunerada. econômicas, não aquelas que prestem serviços
públicos
O regime de trabalho predominante nas
empresas públicas é o celetista. No entanto, muito c) Sociedade de Economia Mista (Art. 5º, III, DL nº
cuidado: Nos cargos de gestão, cuja nomeação se dá 200/67): “a entidade dotada de personalidade jurídica
por indicação dos chefes do Poder Executivo a que se de direito privado, criada por lei para a exploração de
vinculam, temos a presença de servidores atividade econômica, sob a forma de sociedade
comissionados, submetidos ao regime estatutário, anônima, cujas ações com direito a voto pertençam
lembrando que não é admitido o provimento de em sua maioria à União ou a entidade da
empregos públicos em comissão. Administração Indireta”.
IMPORTANTE! Segundo Lição de Maria Silvia Zanella São semelhantes à empresa pública. Segundo
Di Pietro, as empresas públicas e sociedades de Hely Lopes Meirelles, a Sociedade de Economia Mista
economia mista poderão ser divididas entre: a) “deve realizar, em seu nome, por sua conta e risco,
empresas que executam atividade econômica de atividades de utilidade pública, mas de natureza
natureza privada e b) empresas que prestam serviço técnica, industrial ou econômica, suscetíveis de
público. produzir renda e lucro...".
De acordo com o disposto no § 1º, do art. 173, da Seguindo o pensamento de Maria Silvia
CF/88, tanto as empresas públicas, quanto as Zanella Di Pietro, as Sociedades de Economia Mista,
sociedades de economia mista que explorarem tais quais as empresas públicas, podem ser divididas
atividade econômica, terão tratamento jurídico entre a) aquelas que exercem atividade econômica ou
diferenciado das demais entidades da Administração b) aquelas que prestam serviço público.
Indireta, inclusive para a contratação de bens e
serviços, mediante uma lei própria de licitações. As Sociedades de Economia Mista, a exemplo
das Empresas Públicas, têm sua criação autorizada
No entanto, referida lei própria para este tipo de por lei, possuem personalidade jurídica de direito
entidades ainda não foi editada, razão pela qual a elas privado e, em via de regra, exercem atividades de
tem se aplicado a lei geral. No caso das licitações, a cunho econômico. No entanto, se diferencia daquelas
Lei é a nº 8.666/94. pelo fato de o capital ser diversificado (público e
privado) e por só poder assumir a forma de Sociedade
Segundo os termos de mencionado dispositivo Anônima, conforme os termos da Lei nº 6.404/76.
constitucional:
Obrigatoriamente as ações com direito a voto
“§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa deverão pertencer em sua maioria ao Poder Público.
pública, da sociedade de economia mista e de suas Isso não quer dizer que necessariamente a maioria do
subsidiárias que explorem atividade econômica de capital será público.
produção ou comercialização de bens ou de prestação
de serviços, dispondo sobre: Como ocorre com as empresas públicas, não
se aplica às Sociedades de Economia Mista o regime
I - sua função social e formas de fiscalização pelo de direito privado em sua íntegra, posto que estas
Estado e pela sociedade; também devem obedecer às regras referentes a
concursos públicos, licitações, etc.
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas
privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações IMPORTANTE! As Sociedades de Economia Mista,
civis, comerciais, trabalhistas e tributários; bem como as Empresas Públicas que exerçam
atividade econômica não poderão gozar de privilégios
III - licitação e contratação de obras, serviços, fiscais não extensivos às demais empresas do setor
compras e alienações, observados os princípios da privado (Art. 173, § 2º, CF/88). O Objetivo desta
administração pública; proibição é evitar que as empresas governamentais
exerçam concorrência desleal em relação às
IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos empresas privadas comuns.
de administração e fiscal, com a participação de
acionistas minoritários; d) Fundação Pública:(Art. 5º, IV, DL nº 200/67) “a
entidade dotada de personalidade jurídica de direito
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de
responsabilidade dos administradores”. autorização legislativa, para o desenvolvimento de
atividades que não exijam execução por órgãos ou
No entanto, cuidado! Apenas se submetem à essa entidades de direito público, com autonomia

8. DIREITO ADMINISTRATIVO – PROF. GIORGIO FORGIARINI
administrativa, patrimônio próprio gerido pelos instituir. Ou seja, para Di Pietro, a Lei que autorizar a
respectivos órgãos de direção, e funcionamento criação da entidade, determinará sua personalidade
custeado por recursos da União e de outras fontes”. jurídica, se de direito público, ou de direito privado,
conforme se conclui de sua lição, a qual segue
Temos uma fundação quando atribuímos transcrita:
personalidade jurídica a um patrimônio, que a
vontade humana destina a uma finalidade social. Ou “Colocamo-nos entre os que defendem a
seja, trata-se de um patrimônio dotado de possibilidade de o poder público, ao instituir
personalidade jurídica. fundação, atribuir-lhe personalidade de direito
público ou de direito privado. (...) Quando o
Quando criada a figura da fundação pública, Estado institui pessoa jurídica sob a forma de
por meio do DL n 200/67, a intenção era criar uma fundação, ele pode atribuir a ela regime
entidade de Direito Privado para exercer atividades jurídico administrativo, com todas as
que não fossem tipicamente públicas, mas que prerrogativas e sujeições que lhe são
envolvessem o interesse público, tais quais as próprias, ou subordiná-las ao Código Civil,
atividades de cunho cultural, de lazer, pesquisa, (...).”
ensino, etc.
A tese defendida por Maria Silvia Zanella Di
No entanto, muito embora referido Decreto Pietro costuma ser a adotada pela Fundação Carlos
determine que as fundações tenham personalidade Chagas – FCC em suas questões.
jurídica de Direito Privado, a doutrina tem sido
divergente no que se refere à sua natureza jurídica. Mencione-se, por oportuno, que as fundações
públicas, de acordo com o que é determinado pelo
2
Celso Antônio Bandeira de Mello , é art. 37, § 8º, da Constituição Federal, terão sua área
enfático ao referir que as fundações públicas, a de atuação estabelecida por Lei Complementar –
exemplo das autarquias, são pessoas jurídicas de LC.
direito público, ao referir que:
“É absolutamente incorreta a afirmação
normativa de que as fundações públicas são
pessoas jurídicas de direito privado. Na
verdade são pessoas jurídicas de direito
público, consoante, aliás, universal
entendimento que só no Brasil foi PODERES ADMINISTRATIVOS
contendido.”
Para bem atender aos interesses públicos, a
O mesmo autor vai ainda mais longe, ao administração pública é dotada de poderes
referir serem as fundações figuras idênticas às administrativos. Antes de qualquer ponderação
autarquias, porém com estrutura diferenciada, ao específica em relação aos Poderes Administrativos,
mencionar que: importante mencionar que é o Poder Executivo quem
detém a função típica de administrar e, portanto, é
“Em rigor, as chamadas fundações públicas quem preferencialmente detém os Poderes
são pura e simplesmente autarquias, às quais Administrativos.
foi dada a designação correspondente à base
estrutural que têm” Para exercer a gestão coletiva, a
Administração Pública é dotada de determinados
Ou seja, para Celso Antônio Bandeira de poderes, exatamente para que possa fazer aquilo
Mello, as fundações idênticas às autarquias, sendo que os particulares não podem. Em outras linhas, são
todas elas, inclusive, possuidoras de natureza jurídica instrumentos colocados à disposição da
de direito público, somente Administração para que ela desenvolva atividades
objetivando o atingimento dos interesses públicos.
Diferentemente, Maria Silvia Zanella Di
3
Pietro ensina que as Fundações Públicas podem ser Segundo a lição de Hely Lopes Meirelles, os
de Direito Público ou Privado conforme a lei que a Poderes Administrativos são: Vinculado,
discricionário, hierárquico, disciplinar, regulamentar e
de polícia.
2 Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de
Direito Administrativo. 2007. Págs. 183 e 185. A) PODER VINCULADO
3 Maria Silvia Zanella Di Pietro. Direito
Administrativo. 2008. Págs. 412 e 413. No exercício do poder vinculado, o

9. DIREITO ADMINISTRATIVO – PROF. GIORGIO FORGIARINI
administrador fica totalmente restrito ao que condições: a) ser praticado por agente competente; b)
determina a Lei, de forma que, caso inobservada a atender à forma legal estabelecida e c) ter por
disposição legal, será o ato praticado em dissonância finalidade o atendimento do interesse público.
considerado inválido.
Por outro lado, o Poder Discricionário
Quando a Administração Pública aposenta um encontra sua liberdade exatamente no que
servidor, seja por invalidez, voluntária ou costumamos chamar de “Mérito Administrativo”,
compulsoriamente, este ato de aposentadoria deriva composto por critérios subjetivos de conveniência e
exclusivamente do Poder Vinculado, eis que as oportunidade, considerados pelo Administrador para a
hipóteses de aposentadoria se encontram realização de atos típicos do Poder Discricionário.
taxativamente descritas em Lei, não cabendo ao
administrador ponderar sobre sua conveniência ou A partir destas três condições podemos
não. Neste caso, toda e qualquer liberdade do diferenciar a discricionariedade da arbitrariedade. Na
administrador é tolhida em prol do cumprimento literal arbitrariedade o agente atua desatendendo a um dos
do que diz a lei. quesitos acima mencionados, sendo ele
incompetente, inobservando a forma legal correta, ou
fugindo da finalidade estabelecida em Lei para a
prática do ato discricionário.
B) PODER DISCRICIONÁRIO
C) PODER HIERÁRQUICO
No exercício de seu poder discricionário, o
administrador vai praticar atos com certa margem de A Administração Pública, como ocorre em
liberdade, diante de cada cado concreto e segundo qualquer empresa privada, possui estrutura
critérios subjetivos próprios. hierarquizada. Dessa estrutura hierarquizada nasce a
relação de subordinação entre os servidores de seu
Nele o agente público, visando o interesse da quadro de pessoal e entre seus órgãos.
coletividade, aplica a conveniência e oportunidade na
execução do ato administrativo. O agente público O poder hierárquico, segundo Hely Lopes
escolhe a melhor solução para o caso concreto. Meirelles, “é o de que dispõe o Poder Executivo para
distribuir e escalonar as funções de seus órgãos,
Deriva o Poder Discricionário de três ordenar e rever a atuação de seus agentes,
premissas, quais sejam: estabelecendo a relação de subordinação entre os
servidores do seu quadro de pessoal”.
a) Intenção deliberada do legislador em dotar a
administração de certa liberdade para que possa A submissão hierárquica retira do inferior a
decidir, diante do caso concreto, a melhor maneira de possibilidade de ação política, ou seja, o despe de
realização da finalidade legal; ação de comando e possui os seguintes objetivos:
b) Impossibilidade material de o administrador prever a) Ordenação: É a repartição e o escalonamento
todas as situações fazendo com que a regulação seja vertical das funções entre os agentes públicos, para
mais flexível para possibilitar a maior e melhor solução maior eficiência no exercício das atividades estatais;
dos acontecimentos fáticos e
b) Coordenação: É a conjugação das funções, com o
c) Inviabilidade jurídica imposta pelo sistema tripartido, objetivo de obter harmonia na sua efetivação, resulta
segundo o qual a Administração Pública deve ser na perfeita execução dos serviços pertinentes a
realizada pelo Poder Executivo. Exigir estrita e determinado órgão;
permanente subordinação da Administração à Lei
seria suprimir o Poder Executivo e colocá-lo em c) Controle: Consiste na fiscalização dos
posição de inferioridade. subordinados pelos superiores, para que seja
assegurado o cumprimento das leis e instrução,
Como esse poder segue os ditames da lei, ele inclusive do comportamento e da conduta de cada um
poderá ser revisado no âmbito da própria deles;
administração ou mesmo na via judicial. No entanto,
neste caso, não seria avaliado o mérito do ato d) Correção: Os erros administrativos são corrigidos
praticado com discricionariedade (conveniência e pela ação revisora dos superiores sobre os atos dos
oportunidade), mas apenas os aspectos de subalternos.
competência, forma e finalidade.
Do Poder Hierárquico nascem diversas
Os atos no exercício do Poder Discricionário, faculdades implícitas à autoridade que se encontra em
então, encontram-se vinculados às seguintes posição de superioridade hierárquica, quais sejam:

10. DIREITO ADMINISTRATIVO – PROF. GIORGIO FORGIARINI
Dar ordens (Art. 116, Lei nº 8.112/90): Conforme já ensina Hely Lopes Meirelles,
Consiste em determinar aos subordinados os atos a “Poder Hierárquico e Poder Disciplinar não se
serem praticados e a conduta a seguir em cada caso confundem, mas andam juntos”. Ou seja, são poderes
concreto. Implica também no dever de obediência diferentes entre si, mas intrinsecamente ligados, não
para estes últimos, ressalvadas as ordens sendo exagero que um é decorrente do outro e, por
manifestamente ilegais; isso andam lado a lado invariavelmente.
Fiscalizar (Art. 53, Lei nº 9.784/99): Trata-se Tal afirmação é um tanto quanto óbvia. Ao se
da atividade dos agentes ou órgãos inferiores, para considerar o “controle” pela aplicação de reprimendas
examinar a legalidade de seus atos e o cumprimento como sendo um dos objetivos do Poder Hierárquico,
de suas obrigações, podendo anular os atos ilegais ou tem-se que o Poder Disciplinar é decorrente direto e
revogar os inconvenientes ou inoportunos, seja ex imediato daquele Poder.
officio, seja mediante provocação dos interessados,
por meios de recursos hierárquicos; Isso porque Poder disciplinar, é a faculdade
conferida ao administrador público de reprimir as
Avocar (Art. 15, Lei nº 9.784/99): Significa infrações funcionais de seus subordinados, assim
chamar para si atribuições que sejam de seus como outras pessoas ligadas a órgãos e serviços
subordinados. No entanto, tal prática só poderia administrativos.
ocorrer na existência de razões que a justifiquem,
posto que a avocação, além de desprestigiar um Não se deve confundir o Poder disciplinar com
servidor, provoca desorganização do funcionamento o Poder Punitivo exercido pelo Estado. O Poder
normal do serviço. Não pode ser avocada atribuição Punitivo é exercido pelo Estado através do Poder
que a lei expressamente atribui como exclusiva a Judiciário, mais especificamente da Justiça Criminal e
órgão ou agente, mesmo que inferior. tem objetivos sociais mais amplos, visando a
repressão de crimes e contravenções assim definidas
Delegar (Arts. 11 a 14, Lei nº 9.784/99): nas Leis Penais.
Consiste em atribuir temporariamente competências e
responsabilidades que sejam suas, porém não lhe O Poder Disciplinar, por sua vez é exercido
sejam exclusivas. As delegações são admissíveis pela própria Administração Pública, internamente
sempre, desde o inferior delegado esteja em entre seus servidores, com discricionariedade e o faz
condições de exercê-los e que a lei que atribua a para o bom andamento da própria Administração
competência não diga em contrário, sendo esta Pública, de acordo com a conveniência e
delegação revogável a qualquer tempo. oportunidade da punição do servidor.
As decisões e os atos praticados por O Poder Disciplinar tem por característica sua
delegação devem mencionar explicitamente esta discricionariedade, eis que a ele não se aplica o
qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado. “Princípio da Pena Específica”, aplicável no direito
Isso quer dizer que o agente recebeu a delegação penal. O Administrador, considerando os deveres do
será considerado como o praticante do ato, devendo infrator em relação ao serviço e verificando a falta,
responder por todos os efeitos que dele provierem. aplicará a sanção que julgar cabível, oportuna e
conveniente, dentre as que estiverem enumeradas em
A edição de atos de caráter normativo, a Lei ou Regulamento para a generalidade das
decisão em recursos administrativos e as matérias de infrações administrativas.
competência exclusiva do órgão ou autoridade não
podem ser objeto de delegação. O próprio art. 128, da Lei nº 8.112/90, deixa
clara essa discricionariedade ao dispôr que: “Na
Rever (Art. 53 da Lei nº 9.784/99): É a aplicação das penalidades serão consideradas a
atividade de apreciar os atos dos inferiores em todos natureza e a gravidade da infração cometida, os
os seus aspectos (competência, objeto, oportunidade, danos que dela provierem para o serviço público, as
conveniência, justiça, finalidade e forma), para mantê- circunstâncias agravantes ou atenuantes e os
los ou invalidá-los, de ofício, ou mediante provocação antecedentes funcionais.”
de interessado.
Tal discricionariedade, no entanto, não pode
Pondere-se eis que importante: A revisão ser confundida com condescendência, eis que tem o
hierárquica se mostra possível enquanto o ato não se administrador o Poder-dever de punir a prática de
tornou definitivo para o particular, ou seja, não gerou conduta ilícita. O não cumprimento desse dever é
um direito adquirido para quem a ele se relacionar. considerado Crime Contra a Administração Pública
(CP, art. 320).
D) PODER DISCIPLINAR
Conforme a gravidade do ato a ser punido, a

11. DIREITO ADMINISTRATIVO – PROF. GIORGIO FORGIARINI
autoridade escolherá entre as penas legais, a que (...)
consulte ao interesse do serviço e a que mais bem
reprima a falta cometida. É aí que entra a IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as
discricionariedade do Poder Disciplinar. leis, bem como expedir decretos e
regulamentos para sua fiel execução”;
E) PODER NORMATIVO OU REGULAMENTAR
Conforme se verifica da lição de Hely Lopes
Meirelles, “a faculdade normativa, embora caiba Importante: O Congresso Nacional tem competência
predominantemente ao legislativo, nele não se exaure, para sustar atos normativos do Executivo que
remanescendo boa parte para o Executivo”. Ou seja, exorbitem o Poder Regulamentar (CF, art. 49, V).
ao executivo também cabe expedir normas e
regulamentos como Poder a si atribuído.
Trata-se o Poder Regulamentar da faculdade b) Decreto Autônomo: Também chamado de
de que dispõem os chefes do Executivo (Presidente independente. É o que dispõe sobre matéria ainda
da República, Governadores e Prefeitos), de explicar não regulada por Lei. Inova na ordem jurídica. Não
a lei por meio de decreto para sua correta execução, completa nem detalha nenhuma lei prévia. A doutrina
ou de expedir decretos autônomos sobre matéria de aceita sua existência para suprir a omissão do
sua competência ainda não disciplinada por Lei (Art. legislador, desde que não invadam a esfera da lei.
84, IV, CF/88).
Segundo Hely Lopes Meirelles, os decretos
Trata-se de Poder inerente e privativo do autônomos sempre existiram no Direito Brasileiro e
Chefe do Poder Executivo, sendo, portanto, derivam do Poder Discricionário conferido ao Chefe do
indelegável a qualquer subordinado. Poder Executivo.
Na doutrina podemos notar dois tipos distintos No entanto, grande parte da doutrina reputa o
de regulamentos: quais sejam: executivo e o nascimento da idéia de “Decretos Autônomos” à EC nº
regulamento independente ou autônomo. 32/2001, que alterou a redação do inciso VI, do
mesmo art. 84, da CF/88 acima mencionado.
a) Decreto Executivo: É o Poder da
Administração de explicitar uma determinada Lei, “VI - dispor, mediante decreto, sobre:
torná-la exeqüível. Sabidamente as Leis são
abstratas, ou seja, trazem disposições genéricas a) organização e funcionamento da
sobre determinadas situações fácticas. Os Decretos administração federal, quando não implicar
trazem mais detalhes ao já disposto na Lei, a fim de aumento de despesa nem criação ou extinção
possibilitar o integral cumprimento da Lei. de órgãos públicos;
Por exemplo, a Lei nº 8.213/91 dispõe sobre o b) extinção de funções ou cargos públicos,
de benefícios da Previdência Social, traz consigo quando vagos;”
regras gerais sobre a concessão de benefícios, quais
são esses benefícios, como são calculados seus Essa corrente doutrinária aceita a expedição
valores e quais os critérios para sua concessão. O de Decreto independente apenas pelo Presidente da
Decreto nº 3.048/99 é o Regulamento da Previdência República, para dispôr sobre a organização e
Social e traz normas mais específicas para a funcionamento da administração bem como para
concessão desses benefícios, procedimentos, extinguir funções ou cargos públicos, quando vagos.
métodos, práticas, etc. Esse é o entendimento utilizado pela ESAF.
Nem toda lei exige regulamento, mas toda lei F) PODER DE POLÍCIA
pode ser regulamentada, se a Administração entender
conveniente. Segundo Hely Lopes Meirelles, Poder de
Polícia “é a faculdade Fundamento de que dispõe o
Os Decretos Executivos têm sua previsão no Poder Público para condicionar e restringir o uso e
disposto no art. 84, IV, da CF/88: gozo de bens, atividades e direitos individuais, em
benefício da coletividade ou do próprio Estado”.
Para José Cretella Jr., Poder de Polícia é o
“Art. 84. Compete privativamente ao "conjunto de poderes coercitivos exercidos in concreto
Presidente da República: pelo Estado, sobre as atividades dos administrados,
através de medidas impostas a essas atividades".

12. DIREITO ADMINISTRATIVO – PROF. GIORGIO FORGIARINI
O conceito legal de Poder de Polícia vem escolha, pela Administração, da oportunidade e
trazido pelo art. 78 do CTN, segundo o qual: conveniência de exercer o Poder de Polícia, bem
“Considera-se poder de polícia atividade da como de aplicar as sanções e empregar os meios
administração pública que, limitando ou disciplinando conducentes a atingir o fim colimado, que é a
direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato proteção do interesse público, observados os três
ou abstenção de fato, em razão de interesse público elementos de vinculação inerentes ao Poder
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos Discricionário, quais sejam: competência, forma e
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao finalidade.
exercício de atividades econômicas dependentes de
concessão ou autorização do Poder Público, à Exemplo, se a lei faculta a apreensão de
tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e mercadorias deterioradas e a sua inutilização pela
aos direitos individuais ou coletivos”. autoridade sanitária, esta pode utilizar-se de seus
próprios critérios para avaliar a oportunidade e a
O Poder de Polícia tem por fundamento o conveniência da imposição de cada uma dessas
princípio da Supremacia do Interesse Público medidas, não estando vinculada a uma ou outra.
sobre o particular, ou da primazia da Administração
sobre os administrados. Para bem atender aos No uso da liberdade legal de valoração das
interesses coletivos, o Estado é dotado de poder para atividades policiadas e na graduação das sanções
interferir sobre bens, direitos e atividades aplicáveis aos infratores é que reside a
particulares, com o objetivo de preservar o que é discricionariedade do poder de polícia.
coletivo.
b) Auto-executoriedade: Nada mais é do que
O Poder de Polícia não se confunde com a a faculdade de a Administração decidir e executar
atividade de combate a criminosos exercida pelas diretamente a sua decisão através do ato de polícia,
polícias judiciária e de manutenção da ordem pública. sem a necessidade de intervenção de outro Poder. No
Aliás, para prosseguir com o presente estudo, exercício do Poder de Polícia, a Administração impõe
importante que se faça a devida diferenciação entre: diretamente as medidas ou sanções necessárias ao
atendimento do interesse coletivo.
Polícia Administrativa: Tem sua atuação sobre bens,
direitos e atividades. Realiza ações preventivas para Mencione-se que, efetivamente, não seria
evitar futuros danos que poderiam ser causados pela razoável condicionar os atos do Poder de Polícia à
persistência de um comportamento irregular do aprovação prévia de qualquer outro órgão ou Poder
indivíduo. Tenta impedir que o interesse particular se estranho à Administração. Se o particular se sentir
sobreponha ao interesse público. Rege-se por agravado em seus direitos, aí sim, poderá reclamar
normas administrativas. pela via adequada, ao Judiciário, que só intervirá
posteriormente à manifestação do Poder de Polícia,
Polícia judiciária: Atua, em regra, repressivamente na para a correção de eventual ilegalidade administrativa
perseguição de criminosos ou efetuando prisões de ou fixação da indenização, cabível.
pessoas que praticam delitos penais, motivo pelo
qual, diz-se auxiliar o Poder Judiciário. Atua também Exemplo: Quando a Prefeitura encontra uma
na esfera preventiva, quando faz policiamento de edificação irregular, ela, no exercício de seu Poder de
rotina em regiões de risco. Polícia, embarga diretamente a obra e, se for o caso,
promove a sua demolição por determinação própria,
Polícia de manutenção da ordem pública: Atua sobre sem necessidade de ordem judicial para essa
pessoas. Exerce atividade mediante a qual se interdição.
procede ao patrulhamento ostensivo das vias
públicas e dos demais locais de acesso público, com Importante! Não se há que confundir auto-
o objetivo precípuo de serem evitados atos executoriedade das sanções de polícia com punição
atentatórios à ordem pública. Temos aqui, como sumária e sem defesa. A Administração só pode
principal instituição que atuante na área, a Polícia aplicar sanção sumariamente e sem defesa
Militar. (principalmente as de interdição de atividade,
apreensão ou destruição de coisas) nos casos
Atributos do Poder de Polícia: urgentes que ponham em risco a segurança ou a
saúde pública, ou quando se tratar de infração
O poder de polícia administrativa tem instantânea surpreendida na sua flagrância, aquela ou
atributos específicos e peculiares ao seu exercício, os esta comprovada pelo respectivo auto de infração,
quais são: discricionariedade, auto-executoriedade e lavrado regularmente. Nos demais casos exige-se o
coercibilidade. processo administrativo correspondente, com
plenitude de defesa ao acusado, para validade da
a) Discricionariedade: Trata-se da livre sanção imposta.

13. DIREITO ADMINISTRATIVO – PROF. GIORGIO FORGIARINI
Ademais, exclui-se da auto-executoriedade a critérios de a) Necessidade, b) proporcionalidade e c)
cobrança de multas, mesmo que impostas pelo eficácia.
próprio Poder de Polícia, posto que estas devem ser
buscadas por meio da via judicial Meios de Atuação do Poder de Polícia
c) Coercibilidade: É a imposição coativa das A Polícia administrativa atua prioritariamente
medidas adotadas pela Administração. Todo ato de de maneira preventiva, agindo através de ordens,
polícia é imperativo (obrigatório para o seu proibições e, sobretudo, por meio de normas
destinatário), admitindo até o emprego da força limitadoras e sancionadoras da conduta daqueles que
pública para o seu cumprimento, quando resistido pelo utilizam bens ou exercem atividades que possam
administrado. Inexiste manifestação do Poder de afetar a coletividade, estabelecendo as denominadas
Polícia de cumprimento facultativo pelo particular, pois limitações administrativas.
todos eles admitem a coerção estatal para torná-lo
efetivo, e essa coerção independe da autorização Para Celso Antônio Bandeira de Mello, “a
judicial. polícia administrativa manifesta-se tanto através de
atos normativos e de alcance geral quanto de atos
É a própria Administração quem determina e concretos e específicos”. Atos normativos seriam os
faz executar as medidas de força que se tornarem decretos, portarias, resoluções, etc.
necessárias para a execução do ato ou aplicação da
penalidade administrativa resultante do exercício do Por outro lado, ações concretas seriam as
poder de polícia. fiscalizações, dissoluções de reuniões subversivas,
fechamento de estabelecimento comercial,
Extensão e limites do Poder de Polícia guinchamento de veículo, etc. Hely Lopes Meirelles,
tem entendimento semelhante ao de Celso Antônio
Conforme leciona Hely Lopes Meirelles, “a Bandeira de Mello, e dá ênfase especial aos alvarás,
extensão do Poder de Polícia é hoje muito mais concedidos no exercício do Poder de Polícia.
ampla, abrangendo desde a proteção aos bons
costumes, a preservação da saúde pública, o Segundo Hely, alvará é o instrumento da
controle de publicações, a segurança das licença ou da autorização para a prática de ato,
construções e dos transportes até a segurança realização de atividade ou exercício de direito
nacional em particular”. dependente de policiamento administrativo. Trata-se
do consentimento formal da Administração à
Dessa ampliação verificamos nos Estados pretensão do administrado, quando manifestada em
modernos que o Poder de Polícia se estende a forma legal.
diversos segmentos, dentre os quais: polícia de
costumes, polícia sanitária, polícia das construções, Pode o alvará ser definitivo (de licença) ou
polícia das águas, polícia das profissões, polícia precário (de autorização):
florestal e ambiental, polícia de trânsito, polícia dos
meios de comunicação e divulgação, polícia * Alvará de licença: será definitivo e vinculante
ambiental, etc. para a Administração quando expedido diante de um
direito subjetivo do requerente como é a edificação,
Resumindo: Onde houver interesse relevante desde que o proprietário satisfaça todas as exigências
da coletividade ou do próprio Estado haverá a das normas edilícias. O alvará de licença não pode
presença de Poder de Polícia administrativa para a ser invalidado discricionariamente, só admitindo
proteção de tal interesse. revogação por interesse público superveniente e
justificado, mediante pagamento de indenização.
Os limites do poder de polícia administrativa,
por outro lado, são demarcados pelo interesse social Ex: Licenciamento de veículo, licença para
em conciliação com os direitos fundamentais do edificação, etc.
indivíduo assegurados na Constituição da República
(art. 5º). Dessa equação buscamos o equilíbrio entre a * Alvará de autorização: será precário e
fruição dos direitos de cada um e os interesses da discricionário, ou seja, a Administração o concede por
coletividade, em favor do bem comum. liberalidade, desde que não haja impedimento legal
para sua expedição, como é o alvará de porte de arma
Para Maria Silvia Zanella Di Pietro, o Poder de ou de uso especial de um bem público. O alvará de
Polícia encontra como limites as vinculações autorização pode ser revogado sumariamente, a
obrigatórias de qualquer ato administrativo, mesmo qualquer tempo, sem indenização.
que discricionário, quais sejam: competência, forma e
fins, além de seus respectivos motivo e objeto. Para Nesse sentido, pertinente diferenciar as
ela, os atos do Poder de Polícia se submetem ainda a diferentes hipóteses de invalidação do alvará, quais

14. DIREITO ADMINISTRATIVO – PROF. GIORGIO FORGIARINI
sejam: Proibição da fabricação de certos produtos: Certos
produtos, por trazerem risco à coletividade podem ter
a) Revogação: Quando a utilização, por meio sua produção impedida pela Administração no
de ato discricionário, desfaz o ato praticado (no caso, exercício do Poder de Polícia.
o alvará concedido) para o atendimento da
conveniência e do interesse público. Estas sanções, em virtude do princípio da
auto-executoriedade do ato de polícia, são impostas e
b) Cassação: É utilizado quando houver executadas pela própria Administração em
descumprimento das normas legais de execução. procedimentos administrativos compatíveis com as
exigências do interesse público. O que se requer é a
c) Anulação: Quando for constatada legalidade da sanção e sua proporcionalidade à
irregularidade na própria expedição do alvará. infração cometida ou ao dano que a atividade causa à
coletividade ou ao próprio Estado.
Sanções Aplicáveis pelo Poder de Polícia
As sanções do poder de polícia são aplicáveis
Um dos atributos do Poder de Polícia é a aos atos ou condutas individuais que, embora não
coercitividade. Efetivamente, o Poder de Polícia seria constituam crimes, sejam inconvenientes ou nocivos à
inóquo, não fosse coercitivo e não estivesse dotado coletividade, como previstos na norma legal. Observe-
da possibilidade de impôr sanções para os casos de se que o mesmo fato, juridicamente, pode gerar
desobediência à ordem legal da autoridade pluralidade de ilícitos e de sanções administrativas. É
competente. possível que seja o estabelecimento lacrado.
O rol de sanções do poder de polícia, como Importante: A execução de multa exige a intervenção
elemento de coação e intimidação, se inicia com a a) do Poder Judiciário, razão pela qual não é dotada de
multa e se escalonam em penalidades mais graves de auto-executoriedade. A Administração pode até aplicar
acordo com a gravidade do fato sancionado. Penas e notificar o administrado para pagar a multa em sede
como b) interdição de atividade, c) o fechamento de administrativa. No entanto, caso o administrado não a
estabelecimento, d) a demolição de construção, e) o pague voluntariamente, a Administração não poderá
embargo administrativo de obra, f) a destruição de proceder a atos executórios, os quais são exclusivos
objetos, a inutilização de gêneros, g) a proibição de do Poder Judiciário.
fabricação ou comércio de certos produtos; h) a
vedação de localização de indústrias ou de comércio
em determinadas zonas e tudo o mais que houver de
ser impedido em defesa da moral, da saúde e da DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO
segurança pública, bem como da segurança nacional,
desde que tais penas estejam previstas em lei ou Os principais deveres do Administrador
regulamento. Público, elencados pela doutrina administrativista
são:
Podem ser assim traduzidas as sanções mais
utilizadas pelo Poder de Polícia: I. Poder-dever de agir: Conforme refere Hely Lopes
Meirelles, “se para o particular o poder de agir é uma
Multa: É a mais comum das sanções. Nesta, o Estado faculdade, para o administrador público é uma
não pode exercer sua auto-executoriedade, eis que é obrigação de atuar, desde que se apresente o ensejo
necessária a manifestação do Poder Judiciário para de exercitá-lo em benefício da coletividade”.
que ocorra referida cobrança.
Significa que, por ser o poder de agir
Interdição da atividade: Haverá quando a pessoa não conferido ao administrador público com o objetivo de
exercer sua atividade de maneira correta. atender a um fim coletivo, esta possibilidade
representa, também, um dever de agir. Enquanto no
Demolição da Construção ou Embargo da Obra: direito privado o poder de agir é uma mera faculdade,
Quando a obra representar perigo à coletividade ou no direito público o poder de agir é uma obrigação,
estiver em desacordo com a legislação aplicável. não cabendo ao agente recusá-lo.
Destruição de objetos: Artefatos que trouxerem riscos Daí, decorrem duas conclusões:
à população devem ser apreendidos e destruídos
a) Os poderes administrativos são
Inutilização de alimentos: Da mesma forma que os irrenunciáveis;
artefatos, os alimentos que trouxerem risco devem ser
apreendidos e inutilizados. b) A omissão do gente caracteriza abuso de
poder.

15. DIREITO ADMINISTRATIVO – PROF. GIORGIO FORGIARINI
II. Dever de Eficiência: Traduz-se na idéia de que os Desvio de poder (ou de finalidade) – ocorre
agentes públicos em geral devem atuar de acordo quando a autoridade é competente e pratica o ato por
com critérios de celeridade, perfeição, técnica, motivo ou com fim diverso do objetivado pela lei ou
economicidade, controle, etc. A eficiência, inclusive, a exigido pelo interesse público, havendo, portanto, uma
partir da Emenda Constitucional nº 19/98, passou a violação moral da lei.
ser um dos princípios constitucionais da
Administração Pública. Por ex., através do DL 3365/41, o Prefeito
pode desapropriar determinada área para urbanização
III. Dever de Probidade: Probidade é um termo que ou mesmo para a construção de casas populares.
foi incorporado ao direito brasileiro por ocasião da Quando faz isso, ele usa do poder, ou seja,
Constituição Federal de 1988, mais especificamente simplesmente cumpre a lei. Entretanto, se usa desse
em seu art. 37, § 4º e liga-se à idéia de moralidade poder para desapropriar uma área sobre a qual em
administrativa, boa-fé, boa administração. Os atos de que não existe nenhuma utilidade, à pedido de um
improbidade administrativa serão punidos, conforme amigo, por exemplo, há um desvio de poder, ou seja,
estipulado pela Lei nº 8.429/92. a finalidade não foi legal.
IV. Dever de Prestar Contas: Aqueles que gerem REMÉDIOS CONSTITUCIONAIS
recursos públicos, cabe prestar contas ao órgão
responsável pela fiscalização. Para o excesso de poder, temos, de acordo
com o inc. LXIX do art. 5º da CF, o Mandado de
Segurança, que é um remédio heróico contra atos
ilegais praticados por autoridade pública ou
USO E ABUSO DE PODER assemelhados, envoltos de abuso de poder, o qual é
regulado pela Lei nº 1.533/51.
Para desvio de finalidade, temos a Ação
Vimos que os elementos do poder vinculado Popular, prevista no inc. LIII do art. 5º da CF/88 e
são o agente competente, a forma prevista em lei, a regrada pela Lei nº 4.717/65, que pode ser impetrada
finalidade pública, o motivo e o objeto e que no poder por qualquer cidadão, contra atos lesivos praticados
discricionário, o agente, a forma e a finalidade estão contra o patrimônio público ou entidade em que o
previstos na lei, menos o motivo e o objeto, que não Estado participe, relacionados à moralidade
são regrados, pois, nestes reside a margem de administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio
liberdade do administrador, que diante de um caso histórico e cultural.
concreto, fará uma reflexão de conveniência e
oportunidade antes da produção de determinado ato. A Ação Popular faz com que o ato lesivo
praticado seja anulado, ficando os infratores e seus
Mesmo não estando na lei, há uma condição beneficiários obrigados a devolverem o dinheiro aos
de legitimidade em relação a produção do ato cofres públicos.
discricionário, através do bom senso, razoabilidade,
proporcionalidade e de justiça. Quando o ATOS ADMINISTRATIVOS
administrador, ao praticar os atos vinculados ou
discricionários, fugir do cumprimento da lei ou do Atos e fatos
cumprimento da legitimidade, abusa do poder.
Antes de se discorrer especificamente a
A teoria do abuso de poder, que teve a sua respeito dos atos administrativos, importante fazer
origem na França, no Brasil foi aperfeiçoada e menção, afinal, do que sejam “atos” e o que os
desdobrada em: diferencia de “fatos”.
Excesso de poder – A autoridade que pratica A expressão “ato”, liga-se ao termos “ação”,
o ato é competente, mas excede a sua competência “atitude”, ou ao verbo “agir”. Assim, “atos” nada mais
legal, tornando o ato arbitrário, ilícito e nulo. são do que ações, condutas ou, ainda, tudo o que se
faz ou se pode fazer. Assim, um jogador de futebol ao
Por ex., o Prefeito tem a competência de chutar uma bola, um professor ao ministrar uma aula
autorizar certa despesa, mesmo que não exista saldo ou um cozinheiro ao preparar ao prato têm entre si,
na verba orçamentária. Porém, se ele autorizar em comum, o fato de praticar atos, uma vez que agem
qualquer despesa sem a existência de verba, excede voluntariamente ao praticar estas condutas.
a sua competência, pratica uma violação frontal a lei,
ou seja, pratica ato com excesso de poder; Por outro lado, “fatos” nada mais seriam do
que meros “acontecimentos”, “ocorrências” ou, então,
“eventos” alheios à vontade humana. O aniversário ou

16. DIREITO ADMINISTRATIVO – PROF. GIORGIO FORGIARINI
o falecimento de uma pessoa, um raio caído sobre o plurilaterais, ou seja, que decorrem da manifestação
telhado de uma casa ou uma forte chuva que assola de vontade opostas de duas ou mais pessoas, dentre
uma região são exemplos típicos de “fatos”, posto elas a Administração Pública.
serem acontecimentos alheios à vontade humana.
e) Atos Administrativos. São atos praticados
Atos da Administração Pública: pela Administração Pública e regidos por regras de
Direito Administrativo, razão pela qual são exclusivos
No exercício de suas atividades e para o da própria Administração ou de quem atue em seu
cumprimento das incumbências que lhe foram nome. São exemplos de atos administrativos a
atribuídas por lei, pratica a Administração Pública desapropriação de um imóvel particular, a demissão
inumeros atos, os quais serão chamados “atos da de um servidor público ou uma multa aplicada por um
administração”. Maria Silvia Zanella Di Pietro ensina guarda de trânsito.
que todo e qualquer ato praticado no exercício da
função administrativa por agente da Administração Atos Administrativos:
Pública ou por quem atue em seu nome será um “ato
da administração”. Em verdade, inexiste lei que defina ou
conceitue o que sejam os atos administrativos, razão
Como se vê, o conceito de “ato da pela qual existem tantas definições de atos
administração” é bastante amplo e abrange uma administrativos quantos são os juristas ou
grande gama de ações praticadas pela Administração doutrinadores que se dedicam ao seu estudo.
Pública, como, por exemplo, a limpeza de uma praça
por um gari, um cheque assinado por um prefeito Atos Administrativos são aqueles previstos
municipal ou a sanção pelo Presidente da República pela legislação administrativa para serem praticados
de uma lei aprovada pelo Congresso Nacional. com exclusividade pela Administração Pública, com o
objetivo de atender aos interesses da coletividades.
Assim, os atos praticados pela Administração
Pública, em sua amplitude toda, poderão ser Para Celso Antônio Bandeira de Mello, ato
classificados em 5 (cinco) categorias diferentes. Os administrativo é a “declaração do Estado (ou de quem
atos administrativos são apenas uma das categorias lhe faça as vezes – como, por exemplo, um
de atos da administração, que podem ser ainda: concessionário de serviço público), no exercício de
prerrogativas públicas, manifestada mediante
a) Atos materiais. São aqueles que não providências jurídicas complementares da lei a título
contém nenhuma manifestação de vontade da de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de
Administração Pública, mas que são resultado de uma legitimidade por órgão jurisdicional”
manifestação e que podem ser materialmente
analisados por quem quer que os presencie. Características dos atos administrativos:
Exemplos: A varredura de uma calçada por um gari, o
fechamento de um estabelecimento por servidores da Da conceituação trazida por Celso Antônio
Vigilância Sanitária, ou a condução de uma aula por Bandeira de Mello, podemos identificar 5 (cinco)
um professor da rede pública. características as quais obrigatoriamente estarão
presentes em todos os atos administrativos. Tais
b) Atos típicos de direito privado. São aqueles características são as seguintes:
atos praticados pela Administração Pública de acordo
com o direito privado, ou seja, conforme a legislação Tratam-se de manifestações de vontade. O
aplicável aos particulares. Exemplos: Um cheque ato administrativo é, em sua essência, uma
assinado por um prefeito municipal para o pagamento declaração de vontade da Administração
de um fornecedor, o qual é regrado pela Lei do Pública e não se confunde, portanto, com um
Cheque (Lei nº x.xxx/xx), a doação de equipamentos ato material, o qual é a materialização de uma
de uma entidade administrativa a uma instituição vontade da Administração. Também se difere
filantrópica, a qual é regida pelo Código Civil. dos contratos administrativos, que são
acordos de duas ou mais vontades opostas.
c) Atos políticos. São atos que estão previstos Os atos administrativos são sempre
pela nossa Constituição Federal (a qual é chamada de unilaterais, ou seja, dependem da vontade
carta política) e que, portanto, não estão sujeitos às exclusiva da Administração e não necessitam
regras que compõem o direito administrativo, mas que da concordância do particular ou de terceiros.
fazem parte do regime jurídico constitucional tais
como a concessão de indulto a presos, a iniciativa de Oriundas da Administração Pública ou de
Projeto de lei, sua sanção, veto, etc. quem lhe faça as vezes. Os atos
administrativos serão sempre praticados pela
d) Contratos administrativos. São atos Administração Pública ou, ainda, por pessoas

17. DIREITO ADMINISTRATIVO – PROF. GIORGIO FORGIARINI
físicas ou jurídicas privadas que atuarem em servidor do Poder Judiciário pelo Diretor do Foro da
seu nome prestando serviços públicos. É o comarca em que lotado esse servidor, ou a demissão
exemplo das empresas concessionárias ou de um servidor da Assembléia Legislativa Estadual
permissionárias de serviços públicos, os quais pelo Presidente da Casa.
recebem do Poder Público uma delegação
para prestar serviços de natureza pública, Além das autoridades públicas propriamente
como a distribuição de energia elétrica, ditas, também praticam atos administrativos os
telefonia, transporte coletivo, etc. dirigentes de autarquias e fundações públicas
(pessoas jurídicas de direito público), bem como os
É exercido no uso de prerrogativas públicas. particulares que recebam delegação para a prestação
Os atos administrativos são aqueles de serviços públicos, tais como as empresas
praticados no gozo de prerrogativas que são distribuidoras de energia elétrica, de transporte
exclusivas da Administração Pública, ou seja, coletivo, etc.
sob o regime jurídico especial do Poder
Público. São atos, então, praticados, no Alguns atos praticados por estas entidades
exercício de algum dos Poderes particulares serão considerados atos administrativos e
Administrativos, aqueles atribuídos por lei serão passíveis de controle judicial por mandado de
exclusivamente à Administração. São os segurança e ação popular.
poderes vinculado, discricionário, hierárquico,
disciplinar, regulamentar ou de polícia. Uma Fatos administrativos:
multa aplicada a um motorista de trânsito, por
exemplo, é um ato praticado no exercício do Fatos administrativos são ocorrências,
Poder de Polícia. Uma ordem dada por um acontecimentos ou eventos alheios à vontade
servidor a seu subordinado é um ato praticado humana, previstos na legislação administrativa e que,
no exercício do Poder Hierárquico e assim em função disso, trazem consequências no âmbito do
sucessivamente. direito administrativo.
Consiste em providência jurídica No dizer de Rafael Maffini, fatos
complementar à lei. O princípio da Legalidade administrativos são “situações fáticas que,
diz que a Administração Pública somente independentemente de qualquer manifestação volitiva,
poderá fazer o que estiver expressamente também se apresentam aptas a ensejar a produção de
previsto ou autorizado por lei. Assim, jamais efeitos jurídicos”.
existirão atos administrativos não
mencionados anteriormente em lei, seja para Exemplo de fato administrativo é o aniversário
o determinar, ou para o autorizar. de 70 (setenta) anos de um servidor público. Tal fato
está previsto pelo art. 40, § 1º, II, da Constituição
Sujeita-se a exame de legitimidade por órgão Federal e, também, pelo art. 186, II, da Lei nº 8.112/90
jurisdicional, o que significa que o ato e trará como efeito jurídico a concessão da
administrativo não é definitivo perante o mund aposentadoria compulsória para o servidor
jurídico, eis que em todos os casos poderá ser aniversariante, bem como a vacância do cargo público
revisto pelo Poder Judiciário. Por exemplo, por ele ocupado.
uma aposentadoria que não seja concedida
na via administrativa junto ao INSS, poderá Outro exemplo de fato administrativo seria a
ser tentada, posteriormente, perante o Poder morte de um servidor público. Prevista pelo art. 33, IX,
Judiciário. da Lei 8.112/90 e tem como conseqüências a
vacância do cargo público e, também, a concessão de
Os sujeitos ativos dos atos pensão aos dependentes legais do servidor falecido.
administrativos:
Por outro lado, também podem ser entendidos
Os sujeitos ativos dos atos administrativos são como fatos administrativos aquilo que vimos
aqueles que têm legitimidade para sua prática. A anteriormente como sendo “atos materiais” praticados
prática de atos administrativos cabe, em princípio e pela administração pública.
normalmente, aos órgãos do Poder Executivo, mas,
também às autoridades judiciárias e as “Mesas Conforme ensinam Marcelo Alexandrino e
Diretoras” das casas legislativas, quando da Vicente Paulo, em sua obra Direito Administrativo
administração de suas próprias atividades. Descomplicado, fatos administrativos
“consubstanciam o exercício material da atividade
Exemplo de atos administrativos praticados administrativa em si. Decorrem de um ato
pelas autoridades judiciárias ou pela mesas diretoras administrativo, de uma decisão ou determinação
do Poder Legislativo são a concessão de férias a um administrativa, mas com esta não se confundem”.