Politica industrial Y DE INNOVACIÓN PARA COLOMBIA

Proyecto
Colombia Internacional

¿Es la política de competitividad
polcy paper 3 9

y de innovación la nueva política
industrial de Colombia?
Jaime Acosta Puertas*

Resumen ejecutivo
• Cuando se hizo la apertura de la economía colombiana a comienzos de los años
noventa del siglo pasado se proscribió con exceso de obediencia doctrinaria –antes
que con criterios racionales y pensando en el interés nacional–, la necesidad de
fundamentar el proceso de internacionalización en una política industrial de nuevo
tipo. El efecto, caída en el producto de los sectores agrícola e industrial, reempla-
zados por minería de enclave, la especulación financiera, y otros servicios en su
mayoría de bajo valor agregado. Es decir, veinte años de globalización no le han
servido a Colombia para orientar un crecimiento basado en la reindustrialización y
en el cambio estructural.

• Sin embargo, con timidez y aun sin consensos profundos ni orientación definida, se
está retomado la necesidad de disponer de una nueva política industrial, que en este
documento se denomina, política de desarrollo productivo y de innovación (PPINN),
para que el cambio estructural esté al frente de las políticas de desarrollo.

• Este documento es un aporte para el rediseño de la actual política de competitividad
y de innovación, pero también de ciencia y tecnología, desarrollo regional, educa-
ción, y los giros que debe tener la política macroeconómica para que sea funcional a
una nueva política industrial. La argumentación de que una buena política macroeco-
nómica es la mejor política industrial, es un precepto equivocado que nunca debió
existir.

Diciembre de 2012

Introducción Así las cosas, Colombia ha derivado en una
reespecialización concentrada en la produc-
Con la apertura de la economía colombiana a ción de bienes primarios y de commodities,
comienzos de los años noventa del siglo pa- con encadenamientos productivos en pocos
sado, desaparece la intervención estatal en el casos, sin encadenamientos en otros, pero
sector productivo lo cual se condensa en las dejando a un lado los eslabones tecnológica-
famosas frases: “la mejor política industrial mente más complejos que son los que hacen
es no tener política industrial” o “la mejor del cambio estructural un ejercicio permanen-
política industrial es una buena política ma- te. Quedaron a la orilla del camino otros sec-
croeconómica”, tal como quedó consignado tores y actividades industriales generadoras de
en un Conpes de la época. mayor valor agregado y difusores de conoci-
Esta fue la orientación que se incorporó en las miento al conjunto del sistema productivo na-
reformas del modelo de mercado impulsadas cional y en la sociedad. Se puso a distancia al
por el Consenso de Washington, las cuales Estado desconociendo que toda liberalización
obstaculizaban el fomento de la ciencia y la debe ser respaldada por políticas de desarrollo
tecnología y el desarrollo regional, a diferen- que eleven la productividad, cierren brechas
cia de la Organización Mundial del Comercio internas y externas, abran canales de comple-
(OMC) que consideraba legítimas las interven- mentariedad y de cooperación productiva y en
ciones en estos campos.1 innovación con otras economías, y permitan el
desarrollo regional con la creación de parques
Bajo esa doctrina desaparecieron organismos científicos y tecnológicos, centros de investi-
como el Instituto de Fomento Industrial (IFI)2, gación, nuevas empresas de alta tecnología,
pero surgieron y se diseminaron las estrate- centros de emprendimiento, fondos de capital
gias de competitividad a nivel nacional y lo- de riesgo y de “ángeles” inversionistas.
cal, la conformación de clusters, el impulso al
emprendimiento, la atracción de inversión ex- El balance dos décadas después: tenue trans-
tranjera ligada a la creación de zonas francas formación productiva, mayores brechas en
de propósito general, el fomento de las expor- productividad frente a otras economías, ele-
taciones, la innovación asumida como la ad- vada tasa de informalidad, escasa conforma-
quisición de tecnología y no como la creación ción de clusters y de aglomeraciones de nuevo
de capacidades endógenas de aprendizaje y tipo, bajas exportaciones de alto valor agrega-
desarrollo. Esto y más ha sucedido sin política do, y el fin del supuesto de que la estabilidad
industrial y de innovación para la diversifica- macroeconómica y el crecimiento son los que
ción y el impulso de nuevas actividades de alto generan cambios en la estructura productiva,
valor agregado, y sin una política de desarrollo cuando es el desarrollo productivo el que in-
regional. duce el crecimiento.

Esta es la razón por la cual Colombia no ha Bien dice Dani Rodrik:
puesto en marcha una estrategia de cambio (…) se requieren políticas y estrategias que
proyecto Colombia internacional

estructural que, a su vez, explica la baja in- complementen la búsqueda de estabilidad
versión en ciencia, tecnología e innovación macroeconómica, mediante un desarrollo
(CyT+i), la poca cultura en propiedad intelec- económico más productivo e innovador cen-
tual, que se expresa en escasas patentes pro- trado en las necesidades, presentes y futuras
del sector real y que no responda a la mera
ducidas por nacionales o extranjeros en el país,
el precario emprendimiento de alto contenido
tecnológico, atrasos en educación, y la veni- cuantitativas así lo registran. En el caso de Colombia,
da a menos de los polos industriales, porque los diagnósticos de las mismas agencias del Estado lo
se creía que la competencia y el crecimiento confirman. La mayoría de países latinoamericanos han
reestructurarían positivamente la producción.3 construido agendas de competitividad para su espe-
cialización en bienes primarios, agroindustriales y/o
en industrias de consumo, como Colombia, siendo el
1 Amsden, A. H. y W. W. Chu. Beyond Late Development: caso más destacado el proceso de Chile. Pero pocos
Taiwan´s Upgrading Policies, Cambridge, Massachu- países de América Latina están construyendo una sen-
ssets, MIT. 2003. da de cambio estructural amparados en una política
2 En Brasil y Chile se preservaron y fortalecieron el industrial: Brasil es la experiencia más clara. Uruguay
BNDES (más grande que el BID) y la Corfo. es también un caso interesante de transformación.
3 La bibliografía que valida estos rezagos es inmensa. Otros países, como Costa Rica y México, lo hacen con
Coinciden en ella todos los organismos internacio- modelos de maquila en industrias de media alta y de
nales y la mayoría de analistas porque las evidencias alta tecnología.

Diciembre de 2012, Página 2

suposición de que, una vez establecido el e irrigar innovación en la producción y en la
orden macro económico, el sector real fun- sociedad es la que determina la arquitectu-
cionará independientemente y producirá el ra, estructura e impacto de una política de
dinamismo necesario para que se dé un creci- transformación productiva en el desarrollo; la
miento sostenido.4 innovación y la educación como factores de-
O como lo expresa José Antonio Ocampo “el terminantes para que la transformación pro-
desarrollo no es más que la capacidad de una ductiva ocurra, superando rezagos y corrigien-
do fallas de coordinación; el emprendimiento,

¿Es la política de competitividad y de innovación la nueva política industrial de Colombia?
economía de generar nuevas actividades pro-
ductivas dinámicas”.5 como estrategia para el surgimiento de una
nueva generación de empresas innovadoras,
La transformación productiva acompañada de
donde la política y la intervención del Estado
nuevas políticas y de incrementos sostenidos
es clave para atenuar fallas de coordinación y
de la inversión en educación, CyT+i, empren-
de apropiabilidad por los riesgos que asumen
dimiento, y en el desarrollo de las regiones,
emprendedores innovadores o empresas pio-
generan recursos adicionales que contribuyen
neras que asumen riesgos de inversión en in-
a un crecimiento alto y sostenido, y a la esta- vestigación, desarrollo e innovación (I+D+i en
bilidad macroeconómica de largo plazo, propi- adelante) y altos costos para crear mercados;
ciando una relación virtuosa y duradera entre y el desarrollo regional, porque los territorios
política de desarrollo productivo y política ma- son las plataformas productivas de la política y
croeconómica. su relación directa con la protección del medio
La convergencia, el equilibrio y la sostenibili- ambiente.
dad entre políticas hace posible el desarrollo El documento tiene cuatro secciones: pasado
de nuevas actividades, perfecciona las institu- y presente de la política de competitividad;
ciones y los fondos de desarrollo, crea ciuda- retos de una política de desarrollo productivo
des y territorios de la innovación, descentraliza e innovación (PPINN en adelante); algunos li-
la CyT+i, funda nuevas universidades públicas, neamientos de política; y la posibilidad de una
fortalece las universidades de investigación, integración productiva latinoamericana.
profundiza la autonomía de los territorios para
su desarrollo endógeno y como plataformas
productivas de la política de desarrollo pro- De donde viene y en
donde está Colombia
ductivo.
Colombia optó por impulsar primero el libre
comercio antes que transformar la estructura Todo proceso de cambio estructural es cono-
productiva, fomentar la innovación y el em- cido en las teorías del desarrollo como política
prendimiento, y desarrollar la educación y las industrial. Así se denominó en las políticas de
regiones. Este marco restringido de política ha desarrollo de los países que han adelantado
generado fallas de información, de coordina- procesos exitosos de transformación y diversi-
ción, y una institucionalidad poco articulada ficación productiva.
para la transformación productiva y la inno- En América Latina, dada la manera como se
vación. perpetuaron las políticas proteccionistas sin
Por eso la concepción de este policy paper se profundizar en el desarrollo productivo, en la
centra en atender cuatro aspectos relevantes innovación, y en su vinculación a los mercados
de largo plazo para el cambio estructural: los globales, la expresión política industrial entró
sectores de “talla mundial” porque la calidad en desuso, por el contrario, fue proscrita, y es
de la selección sectorial y de las actividades en calificada con adjetivos adversos en la mayoría
términos de sus potencialidades para generar de los países.
No obstante, hay que resaltar que la indus-
4 Rodrik Dani. Economista nacido en Turquía. Profesor trialización por sustitución de importaciones
de la Universidad de Harvard. “Políticas de diversifica-
generó periodos más o menos largos de cre-
ción económica”. Revista de la Cepal # 87, Santiago
de Chile. Diciembre 2005. El subrayado es del autor. cimiento a tasas importantes, caso de Brasil,
5 Ocampo José Antonio. Crecimiento económico, cam- pero no tan elevadas y por periodos tan largos
bio estructural y políticas de desarrollo productivo. como algunas economías de Asia que privi-
Tomado de Martínez Astrid y Ocampo José Antonio. legiaron la diversificación y las exportaciones
Hacia una política industrial de nueva generación para
Colombia. Coalición para la Promoción de la Industria
como enfoque central de la política industrial,
Colombiana, Bogotá. 2012 y porque no acogieron a plenitud los modelos


de reformas estándar.6 Al final, los países de Como ninguna economía puede avanzar sin
América Latina han tenido ciclos positivos más política, el nombre que emergió en los años
cortos y con tasas menos altas de crecimiento noventa fue la de política de competitividad.
que las economías de Asia (Cepal, 2012). Países como Chile, consistente con su exitoso
modelo, la denomina política de competitivi-
Brasil nunca abandonó la esencia de las teo-
dad y de innovación. Colombia también la lla-
rías del desarrollo a pesar de momentos de
ma así. No obstante, su trayectoria no tiene la
gran intermitencia macroeconómica, de re-
consistencia del país austral, por eso el térmi-
formas para abrir la economía, y de un mo-
no está agotado, con algunos y relativos éxitos
vimiento pendular entre periodos con más
después de dos décadas, por lo cual necesita
política industrial (1950 a 1970 dos décadas
una reingeniería. Entonces, en este texto se
de acelerado crecimiento) y periodos con poca
propone el término de política de desarrollo
política industrial (décadas de 1980 y 1990
productivo y de innovación (PPINN).
–con algunos instrumentos como los comple-
jos industriales creados en 1986–, donde se
hicieron profundas reformas en las formas de 1. El pasado reciente y el presente
intervención del Estado: proceso de apertura Cuando en 1991 el Presidente Gaviria imple-
comercial, desregulación económica y privati- mentó la apertura de la economía y emprendió
zaciones, acompañado de un acelerado proce- reformas que sustituirían el agotado proceso
so de modernización tecnológica de las em- de sustitución de importaciones, se asumió
presas mediante la importación de tecnología con radicalidad que la mejor política industrial
y de cambios organizacionales. Sin embargo, era una buena política macroeconómica.
su crecimiento no alcanzó el dinamismo de
las dos décadas anteriores.7 La necesidad de Escasas voces disidentes apoyaban la apertura
disponer de política industrial jamás dejó de pero no su enfoque, recomendaban graduali-
estar en las discusiones sobre el desarrollo. dad, acompañada de políticas paralelas para
La nueva ola del progreso brasilero y su pos- hacer competitivo un aparato productivo so-
tura como potencia emergente, se ancla en breprotegido pero expuesto de la noche a la
su nueva política industrial. Así se denominó mañana a la competencia internacional. Hoy
en el primer gobierno del Presidente Lula da tenemos una realidad con resultados contra-
Silva: Política industrial, tecnológica y de co- dictorios: agricultura e industria creciendo por
mercio exterior (PITCE). debajo del promedio nacional, y una gama de
subsidios como compensación a una apertura
Cuando la discusión teórica y de política sin política industrial.
industrial��
se ha retomado, han surgido nue-
vos consensos mediante los cuales actividades La apertura necesitaba una política que preser-
primarias, industriales y de servicios pueden vara los sectores donde se tenía ventajas; don-
hacer parte de una política de transformación de no se tenían, prepararlos para una reconver-
productiva. Entonces, emergen las políticas de sión, sobre todo los de alto valor agregado y
desarrollo productivo, que es una buena de- difusores de cambio técnico; y por supuesto, al-

nominación para las nuevas políticas industria- gunas actividades de otros sectores, desapare-
les. Brasil rebautizó la PITCE, y la nueva versión cerían. Es el ciclo normal de transformación de
se conoce como política de desarrollo produc- toda economía tal como lo muestra la eviden-
tivo, sin cambiar la esencia de aquella.8 cia reciente de Asia y, antes, de los países avan-
zados de occidente, porque la política industrial
en sus cambiantes denominaciones, siempre ha
6 Rodrik Dani. Una economía muchas recetas. Fondo de sido el más poderoso instrumento para el de-
Cultura Económico. México D.F. 2011. sarrollo por su efecto positivo en la educación,
7 Hasenclever Lia, Paranhos Julia, Torres Ricardo.
“Desempenho Económico do Rio de Janeiro: trayeto-
ciencia y tecnología, infraestructura, desarrollo
rias passadas e perspectivas futuras”. Dados. Revista
de Ciências Sociales. Rio de Janeiro. 2012.
8 Hasenclever Lia, Paranhos Julia, Torres Ricardo. Op.cit. sector emergente de servicios productivos determina-
Las transformaciones estructurales de la economía dos por los paradigmas de la microelectrónica y de las
brasilera se caracteriza por tres fuerzas interdepen- TIC; y iii) las ventajas de las metrópolis como espacios
dientes: i) un doble movimiento caracterizado por la de diversificación de las actividades productivas don-
desconcentración industrial de las metrópolis hacia de se crean otras actividades con base en actividades
el interior de sus respectivos estados y la atracción a existentes. Por ejemplo, las industrias extractivas y el
las regiones metropolitanas de nuevas inversiones de desarrollo de complejos en los sectores de bienes in-
la economía del conocimiento; ii) crecimiento de un termedios en el Estado de Rio de Janeiro.


regional, solidez macroeconómica, desarrollo lo fundamental de la propuesta: el cambio es-
social, y construcción de instituciones. tructural, aun no se toma en cuenta.
En la presidencia de Ernesto Samper se intentó El enfoque consistía en combinar acciones
una política industrial pero no hubo liderazgo transversales para todo el sistema producti-
por problemas políticos que le restaron mar- vo; y el impulso de nuevas actividades (unas a
gen de maniobra. Sin embargo, se estructuró partir de sectores existentes y otras derivadas
una estrategia nacional de competitividad, por de nuevos desarrollos) que jalonaran la diver-

primera vez la CyT+i tuvo importancia estraté- sificación y la transformación productiva, la
gica, y se implementó el primer Consejo Na- innovación, el emprendimiento, el desarrollo
cional de Competitividad. En el gobierno de regional, la atracción de inversión extranjera
Andrés Pastrana se elaboró un plan estratégi- de alto contenido tecnológico, y la conforma-
co de exportaciones y una política nacional de ción de redes de distinta naturaleza.
productividad y de competitividad a 10 años,
El gobierno Santos también hereda del go-
y se dio relevancia a las regiones a través de
bierno Uribe la política de competitividad, la
los Consejos Regionales de comercio exterior
cual no muestra hasta ahora modificaciones
(Carce). Ambos gobiernos establecieron acuer-
sustanciales, tanto que no se dispone de un
dos sectoriales de competitividad, signados
nuevo texto de política que se pueda consul-
más por una orientación transversal (muchos
tar. Tiene como propósito principal impulsar
sectores) y pocos contenidos verticales.9
actividades que cumplan con ciertos requisitos
Posteriormente, en los dos periodos de Álvaro para lograr un mayor volumen de negocios in-
Uribe, la política de competitividad se centró ternacionales. Este criterio es insuficiente para
en mejorar las condiciones para incrementar impulsar la transformación productiva y para
los negocios internacionales en el exterior, y inducir una cultura de la innovación y del em-
ofrecer generosas condiciones que generaran prendimiento, porque el objetivo principal es
confianza en los inversionistas. Se hace el pri- encontrar oportunidades de mercado y no el
mer intento de combinar acciones transversa- desarrollo del sistema productivo. Por tanto, la
les y verticales mediante la selección de acti- metodología para que una actividad se consi-
vidades con potencialidades en los mercados dere un “sector de talla mundial”, genera du-
internacionales. Sin embargo, en los primeros das en términos de su utilidad para el cambio
años de su largo gobierno, se centró en el TLC estructural y el crecimiento a altas tasas duran-
con Estados Unidos, y lo que venía de los go- te periodos prolongados.
biernos anteriores en materia de política de
Así también, en la conformación de clusters,
competitividad, se abandonó y no se imple-
el conocimiento, la innovación y el empren-
mentó ninguna estrategia nueva.
dimiento, son ahora factores determinantes
En la última campaña presidencial, Compro- en la clusterización. Sin embargo, en Colom-
miso Ciudadano por Colombia liderado por bia se aplicó la vieja concepción dirigida a
Sergio Fajardo, elaboró una propuesta de incrementar el flujo de bienes y servicios, y
política productiva de innovación y de comer- no como acuerdos dinámicos basados en la
cio internacional que luego hizo parte de la creación de conocimientos, aumento en el
propuesta programática del Partido Verde.10 retorno e innovación en un amplio sentido
Algunos programas y proyectos que está im- (Krugman, 1991).
plementando el gobierno del Presidente San-
Entonces, los cluster también fracasan por-
tos, nacen de esa formulación. Sin embargo,
que se suman a los ya mencionados factores
idiosincráticos relacionados con un bajo espí-
9 Para una lectura más amplia sobre las políticas de ritu de asociatividad y de colaboración, y por
competitividad aplicadas en Colombia desde 1994, la falta de dos estrategias interdependientes:
se recomienda el estudio de Martínez Astrid: Políticas una, impulsar sectores difusores de conoci-
sectoriales y horizontales en la estrategia de competi-
miento y tecnología, y nuevas actividades de
tividad en Colombia (1994-2010) tomado de Martínez
Astrid y Ocampo José Antonio. Hacia una política in- alto valor agregado y de alto contenido tec-
dustrial de nueva generación para Colombia. Coalición nológico; y dos, un sesgo por atraer inver-
para la Promoción de la Industria Colombiana. Bogotá sión extranjera de manera indiscriminada con
2012 exceso de bondades sin desarrollar al mismo
10 Acosta Jaime. Coordinador. Política productiva de in-
novación y de comercio internacional para el desarro-
tiempo una potente política para construir
llo de Colombia. 2010. una base productiva nacional de pymes y


de multilatinas colombianas. Estas son con- con la idea de no tener política industrial sobre
diciones que ahora son determinantes en la la cultura del cambio estructural que requiere
conformación de clusters en un contexto de de una nueva política de desarrollo productivo
cambio estructural. y de innovación.
Si bien hay un robustecimiento de la política Qué cabe resaltar: i) conversión de Bancoldex
de competitividad por la cantidad de instru- en un banco nacional de desarrollo; ii) avances
mentos y estrategias, y por el fortalecimiento para abatir barreras mentales e ideológicas ha-
de la arquitectura institucional, después de 8 cia un enfoque de política que combine accio-
años, el modelo se constata lento en su pro- nes transversales con acciones verticales; iii)
ceso de consolidación, poco articulado, y con fondos para la convergencia regional y para
políticas clave con importantes deficiencias CyT+i; iv) reducción de la pobreza; v) INN-
por corregir. A juicio del autor, el problema pulsa; vi) se ha reducido el desempleo pero
empieza en los sectores de talla mundial, que hay que esperar evaluaciones robustas sobre
son la cabeza de una política de transforma- empleo formal y en qué actividades se está
ción, como se verá más adelante. generando y cuál el nivel de calificación; vii)
Resumiendo, qué ha resultado mal de la polí- la creación del Consejo Privado de Competi-
tica vigente: i) la agenda interna fue pensada tividad; viii) avances en la institucionalidad re-
únicamente para el TLC con Estados Unidos y gional vía el fortalecimiento de los Consejos
no para competir en todo el mundo ni para Regionales de Competitividad (CRC en ade-
desarrollar el país; ii) los cluster; iii) el sal- lante); ix) la Ley de Ordenamiento Territorial
to en la productividad no se ha logrado; iv) (LOOT); x) la Agenda Nacional de Competitivi-
la estructura de los sectores de talla mundial dad que compila acciones de corto, mediano
no corresponden a los objetivos 2032; v) las y largo plazo; xi) la nueva imagen de marca
orientaciones de política y la metodología país, la cual también debe mostrar imágenes
para escoger sectores y actividades no coin- de investigadores excelentes y centros de in-
ciden: Hausmann y Klinger en la línea de los vestigación, y de empresas nacionales y ex-
objetivos 2032, McKinsey en los negocios de tranjeras innovadoras que desarrollan tecno-
corto plazo11; vi) se dieron estímulos genera- logía en el país.
les para importar tecnología, se quitaron por
Sin embargo, parece que Colombia no tuviera
igual sin consideración de las necesidades de
afán en desarrollar el modelo y estructura pro-
sectores y actividades clave; vii) el enfoque de
ductiva al año 2032. Las escasas dos décadas
zonas francas generales y de zonas uniempre-
que faltan es un tiempo justo para lograr me-
sariales en cualquier sector y una competencia
tas de cambio estructural a partir de políticas
interna desleal con la empresas que no hacen
y programas de largo plazo. Los procesos de
parte de este instrumento; viii) la articulación
surgimiento y consolidación de nuevas activi-
institucional no se ha logrado; ix) la alta infor-
dades, sobre todo si son de alto valor agre-
malidad sigue creciendo y genera serias dudas
gado, toma tiempo para desarrollar las em-
la propuesta de ajustes al régimen laboral12

presas, las regiones, y generar capacidades de
si no están acompañados de una profunda
aprendizaje y de innovación. Cabe recordar la
transformación productiva para crear empleo
mala calidad de los productos de ciertos países
formal a tasas sostenidas para abatir la infor-
en sus etapas iniciales de industrialización, y el
malidad; y x) la herencia en infraestructura ha
tiempo que se demoraron para convertirlos en
sido perversa. En Colombia a primado la “cul-
productos de calidad. Por eso las decisiones
tura” de los incentivos que ha sido funcional
se deben centrar en implementar políticas que
incrementen la productividad.
11 Coincidente con la orientación de Hausmann y
Klinger, está un trabajo del autor para Colciencias en Dado este contexto, es correcta la postura
2008, en el cual se analizaron y sistematizaron todos del Consejo Privado de Competitividad (CPC),
los ejercicios de apuestas productivas que se adelanta-
cuyo informe 2011-2012, dedicado a la trans-
ron en Colombia en esos años. De ahí resultó el con-
cepto de los complejos productivos del conocimiento formación productiva, resalta tres principios
y de la innovación. que debe acoger el gobierno: la transforma-
12 Los acuerdos con el sector privado para generar em- ción debe ser una política y no un programa;
pleo a cambio de estímulos, ninguno o pocos resulta-
puertas abiertas a la entrada y salida de los
dos han dado. Sin embargo, las disfuncionalidades del
actual régimen laboral sería un cuello de botella para llamados sectores de talla mundial; zanahoria
el cambio estructural. a los sectores que cumplan objetivos y garrote


Gráfica 1.

a los que no. Y también en el informe 2012- Un enfoque de política de estas características
2013 recaban sus reflexiones y propone un corresponde a una concepción más compleja
marco general sobre la necesidad de adoptar pero más creativa, duradera y eficaz -por su-
una política de cambio estructural, muy sinto- puesto con riesgos y posibles errores-, porque
nizado con el enfoque de este policy paper. permite resaltar y canalizar potenciales endó-
genos de crecimiento y desarrollo. Esta es la
Claro obscuros de la política de intención que subyace en la política de com-
competitividad y de innovación petitividad y de innovación de Colombia, des-
de el Consejo Privado de Competitividad, tal
como lo ilustra la gráfica 1.
El enfoque
A pesar de estar de acuerdo con esta concep-
Colombia empieza a transitar una política
ción, los sectores transversales son demasia-
que combina acciones transversales con ac-
dos para un país que todavía está construyen-
ciones verticales, con lo cual parece apartarse
do sus instituciones, en medio de un conflicto
de dos absolutismos: el modelo centrado en
prolongado y por resolverse, que por supuesto
acciones transversales y el opuesto en accio-
afecta un proceso normal de construcción y
nes verticales. Este último fue válido en la so-
consolidación institucional, por lo cual colgarle
ciedad industrial por las características de las
un racimo tan grande dificulta el propósito de
estructuras sectoriales y del desarrollo cientí-
tener una nueva política industrial.
fico y tecnológico de hace décadas, los cuales
determinaban que las políticas industriales Es más conveniente un planteamiento median-
apoyaran la producción de bienes de capital te el cual se tenga un grupo de sectores
(maquinaria y equipos de usos industrial, por transversales con incidencia más directa en las
ejemplo) y de bienes intermedios (sectores actividades y sectores productivos que compo-
químico, metalúrgico, entre otros), con los nen el eje vertical de esta política, como ilustra
cuales se integraban sectores difusores de la gráfica 2, y abrir otro espacio a las demás
tecnología con sectores de bienes finales y de acciones transversales porque obedecen a la
consumo. construcción de instituciones que rijan las ac-
ciones del Estado y de la sociedad y no solo de
Dado el progreso tecnológico de la sociedad
la política de desarrollo productivo e innova-
del conocimiento, los sistemas productivos
ción (gráfica 2).13
y tecnológicos son ahora��
más flexibles��
, ex-
tensos y complejos, por lo cual adoptar una
orientación de política extrema: transversal
o vertical, carece de sentido. La teoría y la 13 La fragilidad institucional de Colombia está aprueba
evidencia indican que el enfoque correcto es y por tanto se requiere de un propósito superior para
dotar al país de conceptos, principios y acuerdos que
una combinación y articulación de acciones la sociedad acepte y asuma en su diario vivir y en to-
de los dos tipos. das las acciones del Estado.


Gráfica 2.

Gráfica 3.

Incentivos económicos lítica de competitividad y de innovación (ver
figura 3), tenemos la preeminencia de los in-
Se debe canalizar la estructura de estímulos en
centivos económicos determinados por la polí-

función de los objetivos y grandes programas
tica macroeconómica, la política comercial con
de la política, de lo contrario genera beneficios
la vanguardia de los TLC, y exportaciones do-
a empresarios pero no a la economía y a la
minadas por commodities. Mientras tanto, la
sociedad. La razón es sencilla.
actual política de competitividad y de innova-
Cuando el sector productivo tiene estímulos ción no tiene commodities, pero tampoco un
tributarios, sin garrote ni zanahoria, y con los programa sectorial para desarrollar eslabones
cuales se protege de la competencia, pierde industriales a partir de esos recursos naturales
interés para invertir en investigación y desa- que debe ser una estrategia del Programa de
rrollo, en recursos humanos más calificados, Transformación Productiva (PTP en adelante).
en formar comunidades y redes de innovación Además, sectores transversales de correlación
y emprendimiento, en armar clusters, desa- más directa con éste programa, tienen relativa
rrollar los territorios donde están localizados, importancia, lo cual deriva en débiles factores
desarrollar tecnología o apropiarse de tecno- de localización y en arreglos institucionales in-
logías más avanzadas que le permitan elaborar completos.
nuevos productos y procesos.
Una concepción más avanzada de política
Haciendo un intento por graficar los factores como ilustra el siguiente mapa conceptual (grá-
que dominan la concepción de la actual po- fica 4), la rigen sólidos arreglos institucionales,


Gráfica 4.

el equilibrio y la complementariedad entre do al PTP de uno en uno o en pequeños blo-
las políticas que respaldan una política de ques, la política no está estabilizada, por lo tan-
desarrollo productivo y de innovación, en me- to dificulta una mejor coordinación, una mejor
jorar los factores de localización, y los incen- identificación integral de factores adversos y
tivos económicos tienen importancia relativa positivos, y un seguimiento integral, generando
(no absoluta). dificultades de coordinación y de información
de manera unificada y al mismo tiempo, para
Los sectores tomar decisiones más robustas, de más impac-
to y más estructurales y eficientes.
Cuando la política productiva de un país como
Colombia, ha tenido como orden principal el El día que se completen los veinte sectores,
apoyo transversal a todas las actividades, es y al otorgarles al menos dos años de gracia
difícil incorporar el enfoque vertical, porque antes de una primera evaluación a los nuevos
los actores piensan que todo sector es estraté- sectores, habrá sectores iniciales que ya esta-
gico, que todos deben estar, y por tanto que rán de salida, y otros requiriendo de nuevos
todos se deben apoyar. Los que apoyan esta instrumentos. Entonces sucederá un desajus-
línea de política dicen que es un modelo “más te en el PTP y en el conjunto de la política
democrático”. Un error de visión y de estrate- de competitividad y de innovación. Adicional-
gia de Estado, concepción que se ha arraigado mente cabe preguntarse si todos esos secto-
en las políticas y en la cosmovisión de los ac- res son realmente de “talla mundial”, y cual
tores. En otras palabras, se volvió un problema su papel en el cambio estructural.
cultural.
Miremos algunos problemas de concepto. Las
Precisamente este es el riesgo con la actual po- TIC están divididas en dos sectores: es por de-
lítica de competitividad y de innovación, que finición uno solo, aunque por supuesto con-
comenzó con 8 sectores, va en 16 y piensa formado por múltiples actividades. El turismo
terminar con 20 en 2014. Pero el asunto no es de salud debe ser más bien “salud de alta
tanto el número de apuestas, sino en mostrar- complejidad” relacionada con industrias de
las como tres listas sin conexión entre ellas, y tecnología: dispositivos, instrumental, medi-
de esta manera no se resaltan actividades y/o camentos, y con centros de investigación y
sectores que tengan impacto difundido en los de excelencia. La lista de sectores manufac-
sectores escogidos y en los demás, pero tam- tureros debe segmentar sectores o activida-
poco hay una estrategia deliberada e integral des de consumo e intermedios, porque aun
para impulsar nuevas actividades. no existe una apuesta en bienes de capital.
Dado el enfoque de la política de competitivi- El turismo de naturaleza debe hacer parte de
dad vigente al año 2012 (incrementar exporta- otras estrategias de promoción de carácter na-
ciones y nuevos mercados con sectores existen- cional y regional, y no considerarse sector de
tes), donde el énfasis es mejorar el desempeño “talla mundial” porque poco o nada aporta a
de cada uno de ellos, y dado que van ingresan- la transformación.


Gráfica 5.

Además, los biocombustibles y los commo- industrial y no de ensamble, los lácteos están
dities de la minería, no hacen parte del PTP, apuntalando su competitividad con activida-
porque tienen política propia, los primeros; o des de investigación y desarrollo (gráfica 5)15.
porque la minería sigue sin superar el modelo
El análisis de los sectores debe ser más amplio
de enclave. Tampoco aparecen sectores como
y detallado, pero desborda el alcance de este
el de ingeniería civil, al que tanto le serviría ins-
documento, aunque las observaciones realiza-
cribirse en la política de desarrollo productivo y
das sirven para reflexionar sobre la estructura
de innovación dados los rezagos tecnológicos
de la actual política de competitividad y de in-
de Colombia y las malas prácticas.14 Estos son
novación, y de la necesidad de prontos ajustes
tres ejemplos de vacíos en la actual política de
para disponer de una concepción más perti-
competitividad e innovación. Así mismo, fal-
nente que permita una mejor articulación ins-
tan otras actividades que a largo plazo serían
titucional y maneras más eficientes de corregir
más promisorias y con efectos más estructura-
fallas del Estado y del mercado. Problemas en
les al sistema productivo, de innovación y de
la selección de sectores y actividades estraté-
regiones, tales como: plásticos, bienes de ca-
gicas termina agotando la funcionalidad de
pital, industrias creativas, aeronáutica, naval,
la arquitectura institucional de un sistema de
materiales, entre otros.
competitividad y de innovación.

Solo uno de los sectores del programa de
Considerando que están haciendo fila cuatro
transformación productiva de la política de
sectores para completar las listas de los veinte,
competitividad es difusor de conocimiento en
una recomendación es analizar si esas apues-
el sistema productivo: el software. Pero la pre-
tas se deben seleccionar con la metodología
gunta es ¿tiene el marco de política pertinente
vigente, o si deben ser otros los criterios, más
para que se comporte como difusor de tecno-
desde el interés estratégico del Estado y no
logía? Los demás representan posibilidades li-
solo del interés de los agentes privados, como
mitadas de cambio técnico por ser actividades
ha ocurrido con las 16 apuestas en marcha. La
maduras o muy especializadas, sin embargo,
sugerencia es que esa nueva selección sea en
cabe resaltar algunos desempeños positivos
sectores difusores de tecnología y en nuevas
en el PTP: el sector de cosméticos se expresa
actividades de alto valor agregado.
como un verdadero sector de talla mundial,
el sector de autopartes ha decidido crear un Así como no existen puentes entre las listas
centro de desarrollo tecnológico para com- de los sectores de “talla mundial”, tampoco
portarse más como un sector de producción están definidas áreas tecnológicas estratégicas

14 Las grandes firmas de ingeniería en mundo tienen po- 15 Alpina ha creado el Instituto de la Innovación, pero
tentes grupos o centros de I+D+i. antes había creado su grupo de I+D.


de la política de CyT+i en relación a esos secto- o delegar para que las resuelvan las regiones.
res, con lo cual las oportunidades de empren- El desarrollo es uno solo, y lo local participa,
dimiento y de innovación también se diluyen con sus especificidades, en esa construcción,
porque falta un mejor marco de reciprocidad y a su vez alimenta los contenidos de las es-
entre sectores productivos, áreas tecnológicas trategias de las actividades clave de la política
y emprendimiento. nacional, la que a su vez deja en libertad para
Producción, investigación y emprendimiento, que las regiones adelanten especializaciones

son un solo sistema. Entonces, según la evi- adicionales determinadas por ventajas propias
dencia, cuando no hay política de investiga- del territorio.
ción para los sectores clave, y no hay política Colombia ha profundizado el modelo de mer-
de emprendimiento para esos sectores, enton- cado, el comercio internacional y negociando
ces también hay restricciones desde el lado de los TLC, en contravía de evidencias y de teorías
la investigación hacia el emprendimiento, y pertinentes mediante las cuales el comercio
esto significa que el sistema nacional de com- internacional de un país se debe sustentar en
petitividad y de innovación, y el de CyT+i, ca- la política industrial y en el desarrollo regional.
recen de sólidos niveles de relacionamiento y
complementariedad, y se llevan por delante el En síntesis, una política de desarrollo produc-
emprendimiento de alto impacto. tivo e innovación depende de cinco factores:
Las principales áreas tecnológicas de la políti- • Cultura: visión del futuro, visión del desa-
ca de CyT+i de acuerdo a decisión tomada en rrollo, y solidez institucional.
un Conpes del año 2009, no se definieron en
• Estructura productiva: más servicios,
relación a la política de competitividad y de in-
menos agricultura, menos minería de
novación. Haciendo un esfuerzo se pueden en-
enclave, más industria intensiva en cono-
contrar áreas relacionadas con los sectores de
cimiento y menos industria de bajo con-
“talla mundial”, pero otras no tienen ningún
tenido tecnológico. Regionalmente estas
nexo. Esto contraría el espíritu de que la inno-
estructuras pueden cambiar según dota-
vación –sobre todo la que contribuye a profun-
ción de factores.
dizar la transformación productiva, es decir,
la más compleja y cercana a las innovaciones • CyT+i: transferencia de tecnología y es-
de ruptura–, es un componente principal del fuerzos propios y selectivos de I+D+I.
cambio estructural por la correlación que debe • Educación: cobertura, calidad, pertinen-
existir entre el desarrollo y la competitividad de cia, estímulo a la creatividad, a la inves-
sectores productivos y áreas tecnológicas. tigación, a la innovación y al emprendi-
Adicionalmente, si la selección sectorial tiene miento para fortalecer actividades y áreas
inconvenientes, la política nacional y la estra- estratégicas.
tegia con las regiones, no serán las mejores. • Desarrollo regional: impulsar los factores
Veamos por qué. que hacen posible procesos de desarrollo
Sí ciudades como Barranquilla, Bogotá, Buca- endógeno para impulsar actividades de la
ramanga, Cali, Medellín, Manizales, coinciden política nacional y actividades propias
en que el sector de salud de alta complejidad
es una de sus apuestas, debe ser uno de los El desafío inmediato:
sectores de talla mundial, porque es de alto
valor agregado, tiene efecto difundido en la construir una política de
economía, en la innovación, en el emprendi- desarrollo productivo
miento, y en el desarrollo de esas regiones.
Pero, si la metodología para escoger sectores e innovación
no facilita considerarlo estratégico, entonces
El objetivo de esta política es construir bases
la metodología es deficiente, castiga las regio-
estructurales duraderas que eleven la produc-
nes y a la misma política nacional de competitividad y cierren brechas ante economías más
tividad y de innovación. Como este, los casos sofisticadas. Sin embargo, son factores que se
son más. construyen a largo plazo, por lo cual, mayor
Con el ejemplo reciente, cabe argumentar claridad y coherencia en la orientación de las
que cuando se presentan debilidades en la es- políticas envía buenas señales para corregir fa-
tructura de la política no se pueden resolver llas del Estado y fallas del mercado, y equilibrar


progresivamente variables macroeconómicas y vestigación, redes de innovación y em-
desarrollo productivo para elevar la producti- prendimiento.
vidad. • Tasa de cambio. Cuando hay rezagos es-
Así mismo, se requiere elevar el nivel de la tructurales en sectores transversales (edu-
educaci��
ón, ��
la difusión y apropiación de la cien- cación, ciencia y tecnología, infraestruc-
cia y la tecnología, y desarrollar las ciudades tura, entre otras) y si además la política
y las regiones, porque el desarrollo multiplica industrial no arroja señales claras de cam-
los incentivos para que el sector privado lleve bio o de transformación a actividades de
a cabo actividades de I+D+i. mayor complejidad tecnológica -las que
jalonan la productividad-, la tasa de cam-
bio se convierte en el instrumento más im-
Política macroeconómica portante de la política.
Para hacer posible una política de desarrollo Si por factores endógenos y ex��
ógenos��
la reva-
productivo e innovación, la política macroeco- luación es alta y persistente, es difícil que una
nómica debe centrarse en aspectos moneta- política productiva, por robusta que sea –no
rios, fiscales y cambiarios, y darle preeminencia es el caso de Colombia-, pueda contrarrestar-
a la política productiva. Para ello se requiere. la. Estímulos temporales a los exportadores,
mayor compra de dólares por parte del banco
• Preservar el equilibrio macroeconómico.
central, no son suficientes.
• Reforma tributaria estructural.
En una estrategia de desarrollo productivo, la
• Aprovechar el momento de bueno y sos- tasa de cambio juega un papel fundamental.
tenido crecimiento para impulsar una po- Es indispensable para la estrategia de diversi-
lítica productiva para un crecimiento ma- ficación productiva y tecnológica, porque las
yor que perfeccione el camino a la visión nuevas actividades deben pasar por un proce-
2032: producir y exportar nuevos bienes y so de aprendizaje y desarrollo de capacidades.
servicios de alto valor agregado y de alto Es igualmente básica para la generación de
contenido tecnológico. empleo, y debe ser corregida a través de una
• A los sectores productivos y áreas tecno- mezcla de tres tipos de medidas: impuestos a
lógicas estrat��
égicas ��
se deben otorgar in- las exportaciones de minerales; mayores con-
centivos transparentes (negociados por troles a la entrada de capitales; y si es necesa-
encima de la mesa), uniformes (con el rio, un piso explícito a la tasa de cambio.16
mismo enfoque a todas las actividades y
sectores clave, aunque comprensivos de Política de desarrollo productivo
las singularidades de varios de ellos por lo e innovación y la política de CyT+i
tanto habrá diferencias), escalonados (en
Desde cuando nació Colciencias y dado lo
algunos casos de más a menos, y en otros
naciente de nuestro sistema de CyT+i, la in-
iguales durante un determinado tiempo) y
vestigación se ha sustentado en producir in-

sostenidos (tiempo razonable).
novaciones incrementales (pocas patentes,
• Castigos. Se quitan incentivos cuando el sistemas de transferencia de tecnología en
sector productivo no cumple propósitos, construcción, incipiente cultura de propiedad
objetivos y metas de desempeño. Se eli- intelectual, bajo índice de publicaciones inter-
minan cuando el ciclo para el que fueron nacionales, escasa actividad en I+D de las em-
creados se cumplen, y entonces se dise- presas, baja inversión en CyT+i del Estado, e
ñan otros. Se revisan si la senda es co- institucionalidad pequeña y centralizada).
rrecta pero no está dando resultados. Se
Luego de este periodo inicial, que parece con-
terminan si la competencia internacional
cluido, Colombia camina a una fase interme-
y el desarrollo nacional afecta definitiva-
dia en la cual se esperan cambios culturales
mente la competitividad en los mercados
a favor de la innovación y de la creatividad, y
internos y externos.
se incremente en cantidad y complejidad las
• Beneficios fiscales a actividades ALTEC innovaciones. Surtido este proceso podrá in-
para su arranque y para que cumplan gresar a una era de innovaciones radicales -co-
con objetivos de desempeño: mipymes y
grandes empresas, parques tecnológicos, 16 Ocampo J. A. El desafío del desarrollo con equidad.
incubadoras de empresas, centros de in- Cali, 22 de octubre de 2012.


herente con la visión 2032, que poco a poco ción y desarrollo regional, y el corazón de esta
surgirán en la producción y en los centros de estrategia global es la política de desarrollo
investigación.17 productivo y de innovación. En otras pala-
bras, el detonante de los incrementos en la
Las innovaciones incrementales son positivas
inversión en I+D+i deben ser los cambios en
pero son efímeras porque son rápidamente
la estructura productiva y no el aumento en la
imitables y superables, en cambio las inno-
inversión en investigación.
vaciones radicales son las que contribuyen a

una transformación productiva más profunda En este contexto, los recursos adicionales en
y por tanto genera saltos en todo el sistema de CyT+i, debe tener una orientación con dos cri-
educación, investigación y emprendimiento. terios complementarios: uno, en profundizar la
transferencia y adaptación de tecnología; y dos,
La CyT+i ha ganado espacio en las políticas
en una sólida y focalizada estrategia de ingreso
de Estado: es una de las locomotoras del ac-
a áreas de alta tecnología, de manera preferen-
tual gobierno, dispone desde hace tres años
te en las nuevas actividades de la PPINN.
de una nueva ley, y hay más recursos para in-
vestigación. Sin embargo, estos esfuerzos no La importancia de lo recién dicho se debe a
escapan al espíritu del modelo de desarrollo y que las innovaciones pueden darse en las em-
de sus políticas. presas y sectores establecidos (…las empresas
que no innovan desaparecen), pero están a
Colombia solo invierte, antes de las regalías, el
menudo ligadas a la creación de nuevas firmas
0,16% del PIB en CyT+i, que incluye un pírrico
y al desarrollo de otros sectores productivos,18
0,06% del sector privado, lo cual indica que
porque a su vez la calidad y cantidad de con-
hay un desfase entre oferta de capacidades
tenido tecnológico de las exportaciones, es un
en investigación (científicos, investigadores,
determinante del crecimiento de los países,19
centros de investigación) y la demanda de in-
relacionado con el mayor crecimiento del PIB
vestigación desde las empresas. Con los nue-
per cápita dado por el contenido tecnológi-
vos recursos y un aumento en el presupuesto
co de las exportaciones:20 más PIB per cápita
de Colciencias, se llegaría al 0,50% del PIB en
a más exportaciones de media alta y alta
2014. Por eso hay que trazar y concertar me-
tecnología.
tas para una mayor y creciente participación
de las empresas en I+D+i, lo cual solo será po- Así las cosas, antes que competir con base en la
sible mediante la adopción de una política de reducción de costos y precios, se debe compe-
desarrollo productivo y de innovación. tir con base en mejorar la productividad la cual
emana de la capacidad de innovación propia,
Cuando un país invierte menos del 0,50% en
que a su vez deriva en medidas de fomento y
CyT+i, esa inversión no tiene efecto general en
defensa de la competencia en los mercados.
el crecimiento, en el desarrollo y en el cambio
cultural. Solo tiene efectos positivos en las ac-
tividades donde se concentra la investigación, Política de desarrollo productivo
caso de Cenicafé y Cenicaña, dos centros de e innovación y la educación

investigación que han sido buenos para el café superior

y el azúcar. La teoría del crecimiento endógeno atribuye
Una vez Colombia logre el 0,50% del PIB, los la competitividad internacional relativa de na-
efectos en el crecimiento y en el desarrollo se- ciones e industrias a las estructuras institucio-
rán positivos si los nuevos recursos se invierten nales que apoyan la innovación, a partir de la
con foco estratégico en nuevas actividades. provisión de recurso humano apropiadamente
formado.
Este foco no se refiere únicamente a identificar
áreas ��
clave en CyT. Se refiere a algo más gran- De esta manera, un sistema de educación de
de y complejo que integra desarrollo producti- baja calidad, desarticulado, inequitativo entre
vo con investigación, emprendimiento, educa- grupos socio económicos y desequilibrado en-
tre territorios, mengua las condiciones para
17 Acosta J. Coordinador. Política productiva de inno-
vación y comercio internacional para el desarrollo 18 Ocampo José Antonio. Op. cit.
de Colombia. 2010. Acosta J. Marcos conceptuales 19 Hausmann, Hwan y Rodrik, 2007. Tomado de Ocampo
del Parque de Ciencia y Tecnología de la Universidad J. A. Op. cit.
Nacional de Colombia, de Ciudad Salud Región, y la 20 Ocampo, Rada y Taylor, 2009. Tomado de Ocampo J.
Región de Innovación. 2010, 2011, 2012. A. Op. cit.


desarrollar una importante capacidad nacional en educación superior, no asegura empleo y
en I+D+i. mayores ingresos. Se requiere que la política
productiva y de innovación ofrezca oportunida-
A su vez, si no se desarrollan capacidades
para generar conocimiento, la innovación no des a partir de nuevas actividades.
se traslada ni emerge en el sector productivo
ni en el tejido social, y se termina induciendo Política de desarrollo productivo
e innovación y los nuevos espacios
un círculo de rezago global frente a otras na-
industriales
ciones más juiciosas y creativas en desarrollar
capacidades cognitivas. Cambios en las políticas de desarrollo también
La menor calidad, la alta deserción, las debi- determina cambios en los espacios producti-
lidades en los puentes entre educación bási- vos en los cuales se realiza la producción de
ca, media y superior, y la baja población de nuevas actividades y su integración con las
doctorados, se podrán superar si cambia la existentes, que a su vez redefinen la identidad
senda de desarrollo. La educación y la CyT+i de las ciudades y de los territorios, como lo
mejoran si están vinculadas con necesidades y indica la figura 6.
potencialidades��
de la sociedad y de la produc- Colombia, de los cuatro modelos solo avanzó
ción en un contexto de globalización. en uno, el más viejo y ahora el menos moder-
Adicionalmente, el éxito de la política produc- no: los polos de desarrollo. No pudo construir
tiva y de innovación está determinado por el en el periodo de industrialización los distritos
éxito de las empresas, su potencialidad para industriales, para emigrar desde allí a los terri-
generar innovaciones y crear bienes y servicios torios de la nueva economía.
derivados de su propia actividad en I+D+i en Los modelos de la economía de la innova-
alianza con centros externos de investigación, ción (polos de tecnología, de innovación y/o
capacidades que se originan en la calidad de la de la creatividad), recién están emergiendo, y
educación. Entonces, avances cualitativos en en ellos surgen los parques tecnológicos, los
educación incrementan la cantidad de investi- centros de investigación de las nuevas activi-
gación y de innovación en empresas y univer- dades, los fondos de riesgo y de “ángeles”, las
sidades, e incrementa la capacidad emprende- universidades de investigación, las empresas y
dora e innovadora de la sociedad y del Estado. las exportaciones de alta tecnología (ALTEC).
Es un círculo virtuoso que también viene de los Cuando se consolidan estos espacios muy
centros de investigación y de las empresas a la localizados en unas zonas de las ciudades, o
educación. Por tanto, la actual inercia no se como pequeñas ciudades de la tecnología,
resuelve desarrollando primero la educación, se podrá avanzar a territorios o aglomera-
luego la CyT+i, sin cambios en la política de ciones de la innovación de mayor tamaño y
desarrollo productivo. Un enfoque lineal de complejidad: los modelos de excelencia.
este tipo, parcialmente vigente hasta comien-
En las políticas de la nación y de las regiones
zos de los años 1980 en los países desarrolla-
debe haber una acción sostenida para impul-

dos, pero vigente en Colombia, no contribuye
sar estos territorios. Para ello hay que diseñar
al cambio estructural.
una estrategia nacional de los nuevos espacios
La teoría dice que cuando la economía crece productivos y de innovación de Colombia, que
a altas tasas, el desempleo disminuye y por tenga nombre propio en el desarrollo de la ley
tanto cuando la economía tiene un bajo cre- de ordenamiento territorial (LOOT), en la Ley
cimiento, el desempleo aumenta. Más allá de de Regalías, y en las políticas de los territorios.
esta verdad elemental, la realidad es que a
Coherente con lo dicho, la estrategia nacio-
más avanzados sean el sistema productivo, la
nal de innovación, debe incluir el desarrollo
educación y la CyT+i, la informalidad es me-
regional como sugiere la gráfica 6, conside-
nor y, cuando es alta, se puede reducir de
rando que las regiones son las plataformas
manera sostenida. Son dinámicas virtuosas y
productivas de la PPINN, y en ellas emergen
sistémicas. Colombia no es este tipo de eco-
los clusters y los centros de investigación,
nomía.
parques tecnológicos, y redes de innovación
Si bien las personas que acceden a educación y emprendimiento, que florecen con políticas
superior consiguen más fácilmente empleo y nacionales y con políticas territoriales. Por
mejor remuneración, una política de educación ejemplo, los parques tecnológicos son inicia-
que frene la deserción e incremente los cupos tivas de los territorios pero necesitan un mar-


Gràfica 6.

Gràfica 7.

co de política de la nación con su contraparte no es instrumento importante de una política
territorial. Así mismo, los polos de innovación productiva y de innovación. Las razones son
que también son iniciativas que emergen de varias: las empresas se localizan atraídas por
los territorios, deben tener un complemento incentivos económicos y no como parte de la
de política de la nación. Megaproyectos como construcción de un sistema productivo local
Innobo, Ciudad Salud Región, el Parque de y/o de una aglomeración especializada con
CyT de la UNAL, se pueden desarrollar si la encadenamientos que permitan la clusteriza-
nación también participa e interviene, por- ción. Entonces, las zonas francas en Colom-
que en estos hábitats de innovación es don- bia son afines a la idea de zonas y de parques
de convergen las actividades y sectores de la industriales de la vieja sociedad industrial,
PPINN con actividades del territorio. La Ruta porque vinculan firmas de cualquier tipo y no
N en Medellín ha florecido por factores en- empresas interrelacionadas en torno a espe-
dógenos de su cultura, por la convergencia cializaciones de alto contenido tecnológico
de actores, y porque disponen de una fuerte o generadoras alto valor agregado. En estas
institucionalidad territorial. condiciones se limita la clusterización y la for-
maci��
ón de comunidades��
de I+D+i. Solo se for-
Zonas francas y parques científicos marán redes menores, posiblemente clusters
y/o tecnológicos (PCT)21 de logística y de transporte, y alguna infraes-
tructura de capacitación.
Las zonas francas de uso general reciben em-
presas de cualquier sector, en consecuencia Aunque la norma dice que se deben incorpo-
rar actividades de ciencia y tecnología, en la
mayoría de zonas francas sin posibilidades rea-
21 Acosta Jaime. Bogotá y la construcción de habitats
de innovación. Instituto de la Ciudad. Quito. 2012.
les de adelantar I+D+i y de atraer inversiones
Anprotec, Foz de Iguazú, 2012. en ciencia y tecnología, por el tipo de actividad


Politica industrial Y DE INNOVACIÓN PARA COLOMBIA

Politica industrial Y DE INNOVACIÓN PARA COLOMBIA

Empfohlen

Empfohlen

Weitere ähnliche Inhalte

Was ist angesagt?

Was ist angesagt? (20)

Andere mochten auch

Andere mochten auch (6)

Ähnlich wie Politica industrial Y DE INNOVACIÓN PARA COLOMBIA

Ähnlich wie Politica industrial Y DE INNOVACIÓN PARA COLOMBIA (20)

Mehr von Jaime Acosta Puertas

Mehr von Jaime Acosta Puertas (6)

Politica industrial Y DE INNOVACIÓN PARA COLOMBIA