Gestión con ética en la educación

GESTIÓN
CON ÉTICA
EN LA EDUCACIÓN

Este estudio fue elaborado por Luis Guerrero Ortiz por encargo del Centro de
Competitividad y Estudios Estratégicos de IPAE Acción Empresarial

IPAE Acción Empresarial
Víctor Maurtua 135, San Isidro
ipae.pe

Diagramación y estilo : Elvira Barrera Quintana
Impreso en Perú : Octubre 2012

ÍNDICE

7 Presentación

8 Introducción

9 Casos típicos de corrupción en la educación básica

19 Medios para denunciar, combatir o evitar la corrupción

21 Mecanismos anticorrupción: qué cambiar, qué mejorar

25 Anticorrupción en educación: ¿se puede tener éxito?

29 Reflexiones finales

PRESENTACIÓN

Está demostrado que la educación es el principal instrumento para superar
los problemas de inequidad, pobreza y exclusión, y alcanzar el desarrollo sos-
tenido. En nuestro país, el sistema educativo atraviesa serios problemas que
abarcan aspectos como la baja calidad del servicio, la poca pertinencia de los
aprendizajes y la falta de propuestas pedagógicas que brinden una formación
integral para el desarrollo de nuestros alumnos, entre otros. Sin embargo, aún
superando estas limitaciones, los objetivos de la educación pueden ser distor-
sionados sino se da una gestión ética en las distintas instituciones y agentes
del sistema educativo.

Al igual que en otros sectores de la economía, el sector educativo no está
exento de irregularidades y procedimientos calificados como indebidos, poco
transparentes e incluso corruptos, que se reflejan en serias consecuencias a
nivel económico y en la eficiencia de la prestación del servicio, trascendiendo
hasta los resultados educativos. La persistencia de estas prácticas en todos
los niveles de gobierno ha limitado las mejoras en el desempeño de nuestro
sistema de educación nacional, sobre todo en aspectos clave como la con-
tratación de buenos profesores y la adecuada administración de los recursos
disponibles.

Con el propósito de contribuir al desarrollo nacional y educativo, IPAE Acción
Empresarial presenta el informe Gestión con ética en la educación, el cual
ofrece una revisión de las prácticas más frecuentes y significativas que aten-
tan contra la gestión educativa en nuestro país, así como algunos mecanismos
correctivos y preventivos que han demostrado tener éxito en otros sistemas
educativos.

Esta iniciativa hace un llamado a todos los que estamos comprometidos con la
educación en nuestro país, y en especial a las autoridades educativas, a fin de
unir los esfuerzos que permitan promover acciones conjuntas para propiciar
una gestión educativa incorruptible, luchar contra las prácticas que impiden la
mejora de la educación nacional y ejercer vigilancia sobre el comportamiento
de los funcionarios, maestros y el cumplimiento de los estándares educativos.

Susana Eléspuru
Presidente
IPAE Acción Empresarial

7

GESTIÓN CON ÉTICA EN LA EDUCACIÓN

Introducción

¿Cuáles son los escenarios más desafiantes para la ética pública que se
observan en las instituciones educativas, en la dinámica cotidiana del sis-
tema escolar? La Defensoría del Pueblo es la primera institución que ha
logrado documentar una serie de situaciones típicas ocurridas detrás de
los muros de las escuelas, que ahora empiezan a salir a la luz gracias a la
existencia de canales y oportunidades como los que ha empezado a abrir
esta entidad.

Como es de conocimiento público, la Campaña “Educación sin Corrup-
ción” del 2007 efectuada por la Defensoría y la Asociación Civil PROÉTICA
reveló una problemática compleja y de amplio dominio público, esta vez
sustentada en evidencias. De las 1 519 quejas recibidas e investigadas en
esa oportunidad, 1 071 fueron declaradas fundadas. La información apor-
tada por esta campaña y otros estudios efectuados por la propia Defen-
soría dieron lugar al Informe Defensorial N° 147 “Aportes de la Defensoría
del Pueblo para una Educación sin Corrupción”.

De esta fuente y de otras aproximaciones al tema efectuadas por enti-
dades nacionales e internacionales hemos elaborado el siguiente infor-
me, que busca describir sucintamente los casos típicos de corrupción en
la educación básica, con el sustento estadístico disponible, así como las
instancias y mecanismos existentes para denunciar, combatir o evitar los
actos de corrupción en educación. Incluye, asimismo, algunas propuestas
para mejorar la acción anticorrupción del Estado en el sector educación,
en particular en lo que corresponde a las instituciones educativas.

QUEJAS RECIBIDAS E INVESTIGADAS
Quejas recibidas : 1,519
Quejas fundadas : 1,071

8 CENTRO DE COMPETITIVIDAD Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS

1. Casos típicos de corrupción en la educación básica

a. Casos de corrupción

Los casos clasificados como corrupción son aquellos en donde se hace
uso de la función o del recurso público de manera indebida a favor de
intereses particulares, es decir, en beneficio privado. Según denun-
cias comprobadas, se identifican hasta seis tipos de corrupción en las
escuelas: cobros indebidos, uso incorrecto del cargo, venta de notas,
nepotismo, impunidad e irregularidades en el manejo del material
educativo disponible.

CASOS Número %
a) Casos de corrupción 119 100
• Cobro indebido 51 45.4
• Uso indebido del cargo 48 40.3
• Venta de notas 8 4.2
• Nepotismo 3 2.5
• Impunidad 8 4.2
• Irregularidad en el manejo de
1 0.8
material educativo
Fuente: Aportes de la Defensoría del Pueblo para una Educación sin Corrupción.
Serie Informes Defensoriales – Informe N° 147

• Cobros indebidos. Se constatan distintas modalidades en la exi-
gencia de cobros irregulares. Hay cobros que se demandan en
beneficio del profesor o del director (compra de material o pren-
das, pago por trámites gratuitos, bonificaciones extraordinarias a
profesores, subvención viajes, entre otros). Hay también cobros
en beneficio de la escuela (actividades deportivas, culturales o
académicas en la escuela), que tienden a exigirse de manera com-
pulsiva y poniendo condicionamientos a los estudiantes y sus fa-
milias.

CENTRO DE COMPETITIVIDAD Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS 9

• Uso indebido del cargo. Se trata de aprovechar el poder que con-
fiere el cargo en beneficio propio. Hay casos, por ejemplo, en que
se dispone del mobiliario o material de la escuela o se incomoda a
determinados profesores por revanchas personales, entre otros,
situaciones que desencadenan conflictos internos o con los pa-
dres de familia, interfiriendo con la gestión y los aprendizajes.

• Venta de notas. Se han comprobado asimis-
mo casos de adulteración de notas a favor
de un determinado estudiante, en particu-
lar cuando de eso depende su aprobación
o aplazamiento, a cambio de dinero o servi-
cios. También se han constatado casos donde
la desaprobación del alumno es intencional,
a fin de poder cobrar después a la familia
por su aprobación o de presionarla para que
pague a su mismo profesor clases privadas
como condición para que “mejore” sus cali-
ficaciones.

• Nepotismo. Se trata de hacer ingresar al
plantel, de manera irregular, apelando a in-
fluencias, coimas o engaños, a personal fa-
miliarmente allegado al funcionario (hasta el
cuarto grado de consanguinidad y/ o hasta
el segundo grado de afinidad, o por razón de
matrimonio, según la ley), sea que cumpla o
no con los requisitos o los procedimientos es-
tablecidos por la norma.

• Impunidad. Es donde se concentran más quejas. Se constata no
sólo desatención a las denuncias efectuadas, tanto de los directo-
res de la escuela como de las propias UGEL, sino incluso hostiliza-
ción a los estudiantes, padres de familia o profesores que presen-
taron la denuncia respectiva.

• Manejo irregular del material educativo. Son los casos de pérdi-
da o venta de material entregado gratuitamente por el Ministerio
de Educación para el aprendizaje de los estudiantes. Su supues-


ta pérdida, deterioro o desacreditación interesada (“es de mala
calidad”) suele dar lugar a la venta condicionada de materiales
alternativos, ofertados comercialmente, por lo cual se cobran bo-
nificaciones especiales a las empresas.

Material entregado por el Ministerio de Educación
Gratuitamente

Argumento de las instituciones para no utilizar
material entregado por el Estado gratuitamente

Venta a terceros Deterioro Mala calidad

INCIDENCIA DE CORRUPCIÓN
El 45.4% de las denuncias manifiestan co-
bros irregulares en favor del director, pro-
fesor o en beneficio de la escuela.


b. Casos que implican riesgo de corrupción

En esta categoría se agrupan los casos que, no siendo actos de corrup-
ción en sentido estricto, muestran inclinación a ella o abren la posibili-
dad a conductas que pueden derivar en corrupción. Según denuncias
comprobadas, se constatan quince tipos de casos de esta naturaleza:

CASOS Número %
b) Casos que generan riesgos para la comisión de
840 100
actos de corrupción
• Irregularidad en procedimientos administra-
169 21.4
tivos
• Incumplimiento del dictado de clases 143 17.0

• Irregularidad en las planillas de pagos 124 14.8

• Deficiencia en las medidas de control 122 13.2

• Irregularidad en la contratación o nombra-
107 12.7
miento de personal
• Incumplimiento de obligaciones para garanti-
67 8.0
zar una infraestructura adecuada
• Irregularidad en el desplazamiento de
49 5.8
personal
• Falta de transparencia y deficiencia en el
32 3.8
acceso a la información
• Incumplimiento del currículo escolar 10 1.2

• Otros 16 1.8
Fuente: Aportes de la Defensoría del Pueblo para una Educación sin Corrupción. Serie Informes
Defensoriales - Informe N° 147

• Procesos irregulares. Son casos en los que se denuncian restric-
ciones al derecho de quien es objeto de un proceso administrati-
vo, a exponer sus argumentos o pruebas a su favor y a obtener en
consecuencia un fallo justo. Hay casos en que los directores per-
judican de esa manera a algún profesor por alguna motivación
personal, en complicidad con funcionarios de la UGEL a cargo de
los procesos administrativos,otros en los que el director es perju-


dicado por no prestarse a manejos irregulares o poco transparen-
tes de la instancia superior.

• No dictado de clases. Son casos de docentes que se ausentan in-
justificadamente de la escuela, que entran al aula pero no hacen
clases, que abandonan el cargo, que suspenden clases arbitraria-
mente para realizar actividades no académicas, o que se ausen-
tan varias días para ir a cobrar su sueldo a la ciudad, en el caso
de escuelas rurales. Se denuncia también la inexistencia de me-
canismos efectivos de control de asistencia, pues prácticamente
los directores no reportan casos a la UGEL, aunque tampoco se
producen las sanciones o descuentos de ley cuando sí lo hacen.

• Incumplimiento del período escolar. Es el caso de escuelas que
dictan menos semanas de clase de las que establecen las normas
y el propio plan anual de trabajo de la institución (cuarenta se-
manas lectivas), debido a situaciones extraordinarias (paros, de-
sastres, problemas administrativos, festividades locales, etc.) sin
que se produzca la recuperación de horas perdidas.

• No aseguramiento de infraestructu-
ra adecuada. Se reportan casos en los
que la DRE, la UGEL o las municipa-
lidades desatendieron o demoraron
en responder solicitudes de los direc-
tores para reparar la infraestructura,
reponer mobiliario o pagar servicios
básicos, hecho que da motivo a que
directores o docentes pidan cuotas a los padres de familia.

• Incumplimiento del currículo. Se denuncia asimismo que los do-
centes no cumplen sus propios planes de clase, desarrollándolos
parcialmente, debido probablemente a inasistencias o suspen-
siones de clase. La sospecha en este caso es de relajo, negligencia
e irresponsabilidad en el ejercicio de su rol.

• Desplazamiento irregular del personal. Aunque este acto no se
produce en la escuela sino en la UGEL, la perjudica directamente
pues hay docentes que solicitan su desplazamiento o reasigna-


ción a otro centro educativo –un derecho normado pero también
regulado- a través de procedimientos poco transparentes y sin
cumplir los requisitos de ley, quizás a cambio de un pago irregu-
lar. La irregularidad del procedimiento hace que la escuela de ori-
gen del profesor desplazado se quede sin maestro de reemplazo.

• Falta de transparencia y no acceso a la información. Son casos
en los que se impide o dificulta a las personas el acceso a la infor-
mación que necesitan y a la que tienen derecho. Se ha denuncia-
do por ejemplo incumplimiento del plazo legal para responder un
pedido, negativa injustificada a entregar la información solicitada
o siquiera a aceptar la solicitud, no rendición de cuentas de los
recursos de la institución o cobro excesivo por las copias de los
documentos solicitados.

c. Actos que vulneran derechos

En esta categoría se agrupan hechos protagonizados por docentes
que pueden ser catalogados como conductas penales y que afectan
la integridad personal de los estudiantes o su libertad e indemnidad
sexual. Pese a no ser corrupción en sentido estricto, transgreden el
código de ética de la profesión, así como los deberes fundamentales
y la responsabilidad profesional de los maestros con sus estudiantes.
Los casos denunciados en este rubro son de cuatro tipos: atentados
contra la integridad, acoso sexual, violación sexual e irregularidades
en las Asociaciones de Padres de Familia.

CASOS Número %
c) Otros hechos vulneratorios que afectan
112 100
el derecho a la educación
• Atentados contra la integridad 80 71.4

• Acoso sexual 23 20.5

• Violación sexual 6 5.4

• Irregularidades de APAFA 1 0.9
Fuente: Aportes de la Defensoría del Pueblo para una Educación sin Corrupción. Serie Informes
Defensoriales – Informe N° 147


• Atentados contra la integridad. Esto considera castigos físicos (en
sus numerosas variantes: jalar las orejas y cabellos a los alumnos,
tirarles cachetadas, cortarles el cabello sin su consentimiento ni
de sus padres, pegar a los alumnos con un palo o regla, tirarles
objetos, exponerlos al sol, entre otras) insultos y otras humilla-
ciones, como no permitir el ingreso de los estudiantes al colegio
sin motivo, amenazas, maltrato verbal, burlas discriminatorias y
no reconocimiento de los logros obtenidos.

• Acoso sexual. Se ha comprobado asimismo casos de tocamientos
indebidos a las alumnas, insinuaciones o propuestas explícitas de
contacto sexual. Los agresores denunciados son profesores, di-
rectores o personal administrativo, y las víctimas no siempre son
alumnas, sino también profesoras y madres de familia. Frente a
estos casos, es típica la falta de atención de las denuncias por
parte de los directores y la demora en el procedimiento de inves-
tigación o en la aplicación de sanciones.

• Violación sexual. También se denuncian casos de violación con-
tra la libertad sexual en agravio de alumnas y alumnos o de in-
tento de hacerlo. Aquí también se destaca la falta de atención
de las denuncias de parte de los directores y la demora tanto en
la investigación como en la aplicación de sanciones. A veces los
directores buscan encubrir al docente para no perjudicarlo, pues
la falta implicaría su separación.

• Irregularidades en la APAFA. Los casos
se refieren generalmente a cobros consi-
derados excesivos o indebidos, así como
a la falta de transparencia en el manejo
de los fondos recaudados por parte de los
directivos.

d. Algunas explicaciones

Según Naciones Unidas, la corrupción tiene su origen en el poco con-
trol de transparencia y sanción, el débil acceso a la información, y la
precariedad de la vigilancia ciudadana. Los dos primeros factores tie-
nen directa relación con la tradición patrimonialista que ha configura-


do nuestro Estado a lo largo de todo el periodo republicano. El último
factor, sin embargo, es de especial preocupación porque expresa un
problema de ciudadanía.

Según la VI Encuesta Nacional sobre la percepción de la Corrupción
en el Perú (2010), elaborada por Ipsos Apoyo a solicitud de Proéti-
ca-Transparencia Internacional, la actitud del ciudadano promedio
ante la corrupción directamente experimentada es de condescenden-
cia o resignación.
CUADRO Nº 1

Cuando le solicitaron o dio propinas o ¿Cuál fue la principal razón por la que decidió
coimas, ¿lo denunció? denunciar este caso de corrupción?
(Con tarjeta)
Si 7%
Por principio / valores 60
Porque me afectaba directamente 21
Porque afectaba mi economía 12
Porque era un asunto grave 6 %

No ¿Cuál fue la principal razón por la que no
91% denunció este caso de corrupción?
(Con tarjeta)

Para no hacerme más problemas 22
No sirve para nada 21
No podía probar la denuncia 13
Falta de tiempo 12
Acabaría siendo perjudicado 10 %
NP 2%

Fuente: Sexta Encuesta Nacional sobre la percepción de la Corrupción en el Perú - Ipsos Apoyo, 2010.

La gran mayoría que conoce actos de corrupción no los denuncian y
las razones principales para abstenerse van desde el deseo de evitarse
complicaciones personales hasta la resignación y la impotencia. La fal-
ta de confianza en la capacidad de sanción de los órganos del Estado
es evidente.


CUADRO Nº 2

¿Cuán efectivos creen que son los resultados de las denuncias por corrupción?
(porcentajes)

2002 2003 2004
%
2006 2008 2010

15 13 15
8 9 9 9
4 5 4 2 2

Bastante efectivos Algo efectivos

49
43 45 42
40 39 38
36 37 39 39
28

Poco efectivos Nada efectivos

Fuente: Barómetro Global de la Corrupción 2010 de Transparency International. Las cifras son ponderadas.

El 57% de entrevistados en Lima y el 52% en provincias afirmó que la
corrupción era el problema más grave del Estado peruano y una traba
al desarrollo. Señalaron como las principales formas de corrupción, la


coima y el soborno (39%), los robos (13%), los actos ilícitos en gene-
ral (10%), actuar en beneficio propio (6%), la malversación de fondos
(6%) y el abuso de poder y autoridad (5%).

Del mismo modo, el 92% admitió que no denunciaba una coima o
soborno y que no lo hacía para no meterse en problemas (24%), por
creer que la denuncia no serviría de nada (20%), porque no podría
probarla (15%) o por temor a terminar perjudicado (14%). Y todo esto
a pesar de que el 57% reconocía saber dónde denunciarlo. Además,
como el cuadro número 2 lo indica, el 49% de los ciudadanos cree que
denunciar la corrupción es inefectivo, el 38% cree que es poco efecti-
vas y apenas el 11% cree que son algo o muy efectivas.

Por otro lado, el Barómetro Global de la Corrupción (2010), una en-
cuesta elaborada por Transparency International en diversos países
del mundo, entrevistó en el 2010 a más de 91.500 personas de 86 paí-
ses del mundo, recogiendo una opinión pública muy amplia respecto
a la corrupción como fenómeno social. Frente a la pregunta ¿En qué
medida cree que las siguientes instituciones de este país están afec-
tadas por la corrupción? los peruanos respondieron, en una escala de
1 a 5, que el sistema educativo (3.1) es tan corrupto como la policía
(3.9) y el sistema militar (3.4).

Países Sistema Educativo
• Argentina 2.5
• Bolivia 2.6
• Brasil 2.5
• Chile 3.0
• Colombia 2.5
• El Salvador 2.6
• México 2.9
• Perú 3.1
• Venezuela 2.7
Fuente: Barómetro Global de la Corrupción 2010 de Transparency International.
Las cifras son ponderadas.

Nótese que en el contexto latinoamericano, sólo dos de nueve países
expresan una percepción tan alta de corrupción en sus sistemas edu-


cativos. En la misma medición de Transparency International, la opi-
nión pública de Finlandia asigna 2.2 y la de Singapur 2.7 –dos países
que suelen rendir bien en las pruebas internacionales- a sus respecti-
vos sistemas educativos en la escala de corrupción.

2. Medios para denunciar, combatir o evitar la corrupción

Las instancias con facultades para hacer control gubernamental, investi-
gación previa y sanción en el sector público de educación son los Órganos
de Control Institucional (OCI), las Comisiones de Atención de Denuncias
y Reclamos (CADER) y las Comisiones Permanentes de Procedimientos
Administrativos Disciplinarios (CPPAD), situados en el Ministerio de Edu-
cación, en las Direcciones Regionales de Educación (DRE) y en las Unida-
des de Gestión Educativa Local (UGEL). Por su parte, la ciudadanía tiene
canales de participación y vigilancia a través de los Consejos Educativos
Institucionales (CONEI), los Consejos de Participación Local (COPALE) y los
Consejos de Participación Regional (COPARE). Se trata en todos los casos
de mecanismos básicamente receptores, que se activan ante la infrac-
ción, pero que no tienen iniciativa de acción para prevenir y movilizar
opinión pública alrededor de los temas más críticos de corrupción en el
sector. La descripción que se resume a continuación no implica un juicio
de valor sobre su efectividad operativa, un aspecto que se hará evidente
cuando se planteen más adelante alternativas y recomendaciones.

a. Órganos de Control Institucional (OCI)

Estos órganos forman parte del sistema nacional de control y dependen
de la Contraloría General de la República, su ente técnico rector. Como
se ha mencionado, las OCI se encuentran al interior del MED, las DRE y
las UGEL, relacionándose directamente con el nivel jerárquico superior.

Su función es supervisar, vigilar y verificar los actos y resultados de la
gestión pública, considerando la eficiencia, eficacia, transparencia y
economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado. Supo-
ne asimismo verificar el cumplimiento de las normas y los lineamientos
de política y planes de acción. Para eso evalúa los sistemas de adminis-
tración, gerencia y control, a fin de mejorarlos con acciones preventivas
y correctivas. Las OCI están impedidas de invadir, sustituir o interferir
las funciones y actividades que competen formalmente a la entidad.


b. La Comisión de Atención de Denuncias y Reclamos (CADER)

Creados en el 2005, los CADER se ubican en la Dirección Regional
de Lima Metropolitana (DRELM) y en sus UGEL. Dependen del jefe
de la Oficina de Apoyo a la Administración del Ministerio de Edu-
cación y de los directores de la DRELM y las UGEL de Lima Metro-
politana, por lo cual sus acciones deben informarse, coordinarse
y supervisarse por estos directores. Aunque está establecido que
sus integrantes conformaran un equipo multidisciplinario de pro-
fesionales (un educador, un abogado, un psicólogo y un personal
de apoyo), en los hechos están coordinadas por un abogado y un
personal de apoyo.

Tienen la obligación de atender todas las denuncias y reclamos
cuya atención no corresponda al OCI, contribuyendo a la transpa-
rencia y honestidad de los servidores públicos en el ejercicio de
sus funciones. Deben también uniformizar y ordenar los procedi-
mientos y diligencias para el tratamiento de los expedientes de
denuncias y reclamos, a fin de dar mayor celeridad a las medidas
correctivas.

Reciben denuncias de todo ciudadano, funcionario o servidor pú-
blico que sepa de hechos ilegales o inmorales. Entre otros, reciben
denuncias relacionadas a aspectos laborales, al régimen disciplina-
rio (Premios y Estímulos, Faltas y sanciones, Comisión Permanente
de Procesos Administrativos Disciplinarios y Comisión Permanente
de Procesos Administrativos), abuso de autoridad, desacato, falta
al superior, actos de hostigamiento y contra la libertad sexual.

La investigación de las CADER no supone apertura de un procedi-
miento administrativo disciplinario, se trata más bien de una inves-
tigación previa que busca identificar los hechos, las circunstancias
y los involucrados, reuniendo los indicios necesarios para estable-
cer razonablemente la posibilidad de una falta administrativa. Bus-
ca de este modo promover el ejercicio de las facultades de oficio
de los órganos competentes, y recomendar al titular de la entidad
las medidas más aconsejables para encaminar la aplicación de san-
ciones o esclarecer y superar los hechos denunciados.


c. Comisiones Permanentes de Procedimientos Administrativos Disci-
plinarios

La aplicación de sanciones efectivas compete a diferentes órganos de
las instancias de gestión educativa descentralizadas, según se trate
de docentes, servidores o funcionarios administrativos. Las faltas y
sanciones administrativas para el personal docente, por ejemplo, se
rigen por dos leyes: la ley del profesorado (Nº 24029) y la ley de carre-
ra pública (N° 29062). Hay diferencias entre ambas en la tipificación
de las faltas disciplinarias, pues la primera regula las faltas de manera
indirecta (no describe de manera concreta la infracción) y la segunda
de manera directa. Como la gran mayoría de docentes pertenece a la
primera ley, demostrar el incumplimiento de los deberes establecidos
por la norma se hace más difícil.

Ahora bien, la aplicación a los docentes de sanciones duras como la
suspensión en el ejercicio de sus funciones sin derecho a remune-
raciones, separación temporal en el servicio hasta por tres años y
separación definitiva del servicio, se requiere de un procedimiento
administrativo disciplinario a cargo de una Comisión Permanente de
Procesos Administrativos (CPPA). Se supone que este procedimiento
no podrá exceder un plazo de 40 días hábiles.

3. Mecanismos anticorrupción: qué cambiar, qué mejorar

A partir de un análisis de las recomendaciones efectuadas por la Defensoría
del Pueblo, es posible resumir las principales –sobre todo las que atañen
directa o indirectamente a la institución educativa- en cinco categorías.

a. Sobre la información al usuario

El ciudadano debe conocer con suma claridad las características de los
servicios a los que tiene derecho, de los procesos que requiere una de-
terminada solicitud, y de la organización de la entidad responsable. En
paralelo, los funcionarios deben estar informados y capacitados tanto
en las normas de acceso a la información como de participación y vi-
gilancia ciudadana. Los ciudadanos, por su parte, necesitan tomar ac-
ción sobre los problemas de corrupción, abandonando la resignación.


• Divulgar información sobre procedimientos y servicios. La des-
información de los usuarios sobre los procedimientos específi-
cos de la entidad para determinados trámites debe corregirse.
Este problema les da una falsa impresión sobre los procesos,
productos y servicios, impidiendo que detecte las fallas y pueda
defender sus intereses, dándoles todas las ventajas a los funcio-
narios corruptos.

• Divulgar información sobre el funciona-
miento de la organización. El público debe
acceder a información sobre la organización,
el funcionamiento y los procesos de toma de
decisiones –resguardando siempre la intimi-
dad de los involucrados y sus datos persona-
les- sobre las decisiones que le incumban.

• Capacitar funcionarios en el derecho a la información. Se re-
comienda la capacitación de funcionarios de Educación sobre
la Ley Nº 27806, de Transparencia y Acceso a la Información
Pública y su Reglamento, así como de las normas del sector en
materia de transparencia educativa.

• Capacitar funcionarios en el derecho de participación ciuda-
dana. Se necesita capacitar y sensibilizar a los funcionarios del
sector sobre el valor de la participación y vigilancia ciudadana
en las escuelas; como también a los padres de familia acerca de
las normas y canales de vigilancia existentes, a fin de que los
utilicen.

• Alentar el compromiso ciudadano. Hay que
involucrar a los mismos maestros en la lucha
contra la corrupción mediante sus sindicatos
y códigos de conducta profesionales, reivin-
dicando la imagen del maestro honorable y
respetable; como también a estudiantes y
padres de familia, enfatizando, por ejemplo,
la valoración del tiempo en la escuela y el aula.


b. Sobre los procedimientos

Los procedimientos deben ser objeto de evaluación regular, iden-
tificando los cambios que se requieran para mejorar. Debe estu-
diarse la posibilidad de su simplificación y evaluarse también los
mecanismos a través de los cuales se diseñan estos procesos.

• Evaluación de los procedimientos. Las DRE y UGEL deben
evaluar los trámites y procedimientos de mayor ocurrencia
e identificar aquellos que puedan posibilitar actos de corrup-
ción, recomendando acciones concretas para evitarlos. De-
ben evaluar el ciclo y la duración real de cada etapa, a fin de
resolver y prevenir los problemas que originan la congestión.

• Reforma administrativa. Se recomienda una reforma admi-
nistrativa que simplifique los procedimientos y la adecuada
asignación de recursos humanos y logísticos. Refuerza la ino-
perancia la sobre reglamentación de los procedimientos, pues
multiplica los trámites e instancias involucradas; la excesiva
discrecionalidad otorgada a la instancia y la falta de recursos.

• Revisar los mecanismos de elaboración de procesos. Se ne-
cesita evaluar el modelo empleado por el MED, DRE y UGEL
para elaborar, regular, racionalizar y sistematizar sus procedi-
mientos. El cumplimiento de la misión depende de su diseño:
o iluminan con claridad el camino a los objetivos planteados
o lo oscurecen, permitiendo la invención de atajos con fines
particulares.

c. Sobre la gestión

La gestión educativa, en sus procesos y mecanismos clave, nece-
sita contar con indicadores de calidad que faciliten la evaluación
y el control. Esta especificación de lo sustantivo necesita hacerse,
a su vez, en el marco de una reforma del modelo organizacional,
cuyo esquema de funcionamiento y sus roles no facilita las deci-
siones.


• Acordar criterios de buena gestión. Hace falta aportar indicado-
res a los sistemas de evaluación de la gestión y de control, pues
sin criterios claros para medir la efectividad de su desempeño
no podremos distinguir los errores originados en una mala ges-
tión de los causados por corrupción. Tampoco podríamos esta-
blecer responsabilidades reales ni obtener información exacta.

• Replantear el modelo organizacional. Hay que revisar el mode-
lo organizacional de las instancias. La proliferación de jerarquías
retarda la toma de decisiones, perjudica el desarrollo de los pro-
cesos, induce a la desorganización y la descoordinación interna.
Todo esto genera ineficiencia y desorden administrativo, reduce
los controles e impiden una acción efectiva.

d. Sobre el control

Los mecanismos de supervisión y control tanto en la sede central
como en las oficinas descentralizadas necesitan ser activados, cuando
no evaluados, revisados y fortalecidos, para que ganen efectividad y
transparencia.

• Mecanismos de control. Se debe reforzar también los mecanismos
de control, pues su inoperancia hace que el trámite de la denuncie
se dilate tanto, que los ciudadanos tiendan a evitarlos o busquen
acelerarlos salteándose los requisitos y pagando coimas o favores.

• Revisar los procedimientos de supervisión. Las UGEL y DRE de-
ben evaluar a profundidad sus procesos de supervisión y evalua-
ción de la asistencia del docente a clases. Hay que establecer las
causas de la inoperancia de los mecanismos normados, que pue-
den ir desde problemas organizacionales y de procedimientos en-
revesados o engorrosos, hasta prácticas corruptas.

e. Sobre las sanciones

Los mecanismos de sanción necesitan funcionar con agilidad y trans-
parencia, lo que exige revisar y fortalecer las instancias encargadas de
esta función, así como regular con mayor eficiencia los procedimien-
tos y plazos para sancionar.


• Fortalecer las instancias encargadas de sancionar. Las Co-
misiones Permanentes de Procedimientos Administrativos
(CPPA) necesitan personal permanente que brinde asistencia
técnica a sus miembros y realice las investigaciones. Cumplir
otras funciones a la vez limita las diligencias necesarias y re-
trasa el proceso. De otro lado, allí donde hay CADER, no se
debe pedir a la CPPA que califique la denuncia como requisito
para que el titular de la entidad inicie el procedimiento ad-
ministrativo disciplinario. La función de CADER es investigar
preliminarmente, aportando información suficiente para acu-
sar. Corresponde al titular de la entidad evaluar su informe
y emitir la resolución que inicie el procedimiento. La CADER
debe incorporarse formalmente en el sistema de atención de
denuncias del sector educación para prevenir que su labor
sea desestimada.

• Regular los procedimientos para establecer los plazos de
sanción. Las normas que regulan la carrera pública magiste-
rial no precisan si las sanciones administrativas a los docentes
o funcionarios son de carácter inmediato o recién cuando ha-
yan vencido los plazos para interponer recursos administra-
tivos. En los hechos, hay quienes creen que interpuesto un
recurso administrativo, la sanción debe ser suspendida, y hay
quienes ejecutan inmediatamente la sanción. Urge la regula-
ción de este procedimiento, para que la ejecución de sancio-
nes no quede librada al criterio de las comisiones.

4. Anticorrupción en educación: ¿se puede tener éxito?

Es inevitable preguntarse si estas 14 prescripciones son suficientes
para detener la corrupción en la educación pública o si alguna de
ellas al menos podría tener impacto en sus objetivos específicos.
La desesperanza generalizada que se percibe en la ciudadanía –esa
sorda sensación de que esto no lo cambia nadie- necesita ser con-
trastada con experiencias de éxito, que devuelvan la confianza en la
posibilidad del cambio, es decir, en la solución definitiva de proble-
mas aparentemente insolubles como los asociados a la corrupción.
Una investigación dirigida por Jacques Hallak y Muriel Poisson, es-
pecialistas de UNESCO, en la experiencia anticorrupción de más de


60 países, confirmó dos cosas: que la corrupción en educación es un
fenómeno universal que afecta tanto a países pobres como ricos, y
que hay ejemplos esperanzadores de buenas prácticas que sí logran
sus objetivos. A continuación presentamos seis ejemplos de medidas
anticorrupción que lograron resultados:

a. Subvenciones a las escuelas

En Uganda, a fines de los 90, sólo el 23% de la subvención anual
por estudiante llegaba a las escuelas. Sin embargo, gracias a cam-
pañas de información desarrolladas por las comunidades locales,
esta cifra se acerca hoy al 85%. Fue una encuesta nacional la que
permitió establecer la enorme diferencia entre los recursos asig-
nados por el gobierno y lo gastado realmente en las escuelas. En-
tre varias medidas posibles, el gobierno optó en este caso por el
camino de la participación y el convencimiento de la ciudadanía.
Las autoridades locales empezaron a publicar en los diarios toda
información sobre las transferencias mensuales de asignaciones
a los distritos. Tiempo después y con el apoyo de agencias coo-
perantes, extendió la campaña a todas las comunidades escola-
res, exigiendo a las escuelas y a los responsables administrativos
de distrito que publicaran los recibos de los fondos ingresados.
Estas campañas, en la medida que dieron acceso a las escuelas
a información sobre sus derechos y sobre el programa de asig-
naciones, permitieron que los directores y los padres de familia
supervisaran la gestión local y presentaran reclamos cuando ha-
bía lugar. Permitieron también que los padres controlaran mejor a
los directores y presentaran quejas cuando aparecían indicios de
irregularidades en el uso de los fondos. Una encuesta realizada
el año 2002 reveló el éxito de estas medidas: el porcentaje de
asignaciones presupuestarias por alumno que llegaban realmente
a las escuelas aumentó del 23,9% en 1995, al 81,8% en el 2001.

b. Información al ciudadano

La creación de un nuevo sistema de información, en el marco de la
reestructuración de los sistemas de gestión educativa en la ciudad de
Bogotá, fue un factor determinante del éxito de esa reforma. Con este
sistema fue posible hacer seguimiento diario al funcionamiento del


sector en cobertura y calidad, con datos sobre los alumnos matricu-
lados, las escuelas y los docentes. Se creó un modelo informático que
sistematizó, optimizó e integró 491 procedimientos distintos, lo que
permitió responder con celeridad los pedidos de información de los
ciudadanos. Se eliminó así la mediación de tramitadores, usualmente
coludidos con funcionarios, a quien se acostumbraba pagar para ser
atendido, lo que constituía una fuente de prácticas corruptas. Antes
de esta reforma, la respuesta a una so-
licitud de información podía demorar
hasta casi dos meses, ahora se puede
atender hasta en 5 días. El nuevo sis-
tema de información ayudó también
a la centralización y modernización
de los archivos, que incluyó normas
y criterios transparentes de acceso y
consulta, eliminando así otra fuente
de irregularidades e incoherencias ge-
neradas por su dispersión.

c. Construcción de escuelas

Otro caso destacable es el de Nueva York,
que estableció nuevos procedimientos
de selección de sus proveedores, en el
marco de su campaña contra la corrup-
ción en la construcción de escuelas. Allí
se creó la Oficina del Inspector General
(OIG) para proteger a la Autoridad en-
cargada de la Construcción de Escuelas
(SCA) frente al “crimen, la corrupción y
el abuso”. Se estableció que toda em-
presa que quisiera participar en una
licitación debería pasar por un proceso de calificación previa, don-
de debía demostrar antecedentes de calidad y puntualidad, de con-
fiabilidad y responsabilidad, así como de integridad, entre otros. Se
creó un sistema automatizado de información (Sistema de Informa-
ción sobre Vendedores) para hacer seguimiento al comportamiento
de las empresas, que incluye su performance en sus cuatro grandes
contratos más recientes, así como sus estados financieros auditados.


La calificación previa exige otros requisitos: fijar módulos de precio y
prestaciones, un sistema informatizado de seguimiento a las escue-
las para poner atención a cambios en las órdenes u obras que mo-
difiquen el contrato original, delegar sólo a funcionarios de rango
superior la aprobación de los cambios que modifiquen precios. Este
régimen, asociado a diversas sanciones administrativas, tuvo un efec-
to muy positivo de reducción de la corrupción en la construcción de
escuelas en esta Ciudad.

d. Provisión de textos escolares

Argentina por su parte firmó un
pacto de integridad con el apoyo
de Transparencia Internacional
para combatir la corrupción en la
selección de libros escolares. Esta
organización fue convocada por el
Ministerio de Educación para ayu-
dar a encontrar mecanismos que
aumenten la transparencia en la
fase anterior a la adjudicación de un contrato público para la compra de
más de 3 millones de textos. Como producto de ese esfuerzo, se adop-
taron tres medidas: 1) Se efectuaron debates consultivos con las edito-
riales; 2) Se firmó un Pacto de Integridad; 3) Se estableció la obligación
de los miembros del comité selección (Comisión Asesora Nacional) de
presentar «declaraciones de intereses». Fue así que se definieron de
manera conjunta las condiciones de la licitación, y los miembros del
comité que presentaban conflictos potenciales de interés fueron exclui-
dos. Una vez concluida esta experiencia, las distintas partes interesadas
se declararon satisfechas por haber logrado una mayor imparcialidad,
que beneficiaba a un mayor número de editoriales.

e. Almuerzos escolares

En Chile, por ejemplo, el 5.4% del presupuesto educativo (es decir,
unos USD 162 millones) se destina a alimentación escolar. No obs-
tante, la corrupción puede producirse en cualquiera de las etapas de
un proceso largo y complejo como el de distribución de almuerzos
escolares a todos los alumnos del sistema. Ante los primeros


síntomas, Chile hizo un replanteamiento a fondo de su estrate-
gia: fijó criterios claros de selección de los beneficiarios y pro-
veedores, dándoles una amplia difusión; estableció un modelo
matemático para seleccionar los proveedores, lo que redujo al
mínimo la corrupción en la contratación; y estableció sistemas
de supervisión y control muy eficientes, incluido un control
de exactitud de la contabilidad. Estas tres medidas tuvieron
buen impacto: permitieron que la calidad de los alimentos, en-
tre otros factores, mejorasen en un 24%, con incremento en el
costo de las comidas de apenas el 0.76% y evitaron filtraciones
y pérdidas equivalentes a la alimentación de 115,000 niños.

f. Clases particulares a los propios alumnos

Varios países de Asia, a su vez, eligieron legalizar la existencia de las
clases particulares y tutorías privadas –ofrecidas por muchos profeso-
res a sus propios alumnos- regulándolas mediante estrictas medidas
de control. En Hong Kong, por ejemplo, donde el 44.7% de los alum-
nos de primaria, el 25.6% de los que inician la secundaria y el 34.4%
de los que la culminan reciben clases particulares, se optó por un sis-
tema de acreditación. En ese marco se ha difundido ampliamente los
criterios, normas y procedimientos para ofrecer estas clases, denomi-
nadas tutorías privadas, incluyendo la lista de los centros registrados,
sus características, así como el tipo de sanciones y condenas de los
centros infractores o no registrados. De esta forma, los padres quedan
advertidos de sus derechos, que aluden al carácter y consecuencias
de un sistema de clases particulares en una educación pública gra-
tuita en principio. Mediante campañas de información, además, se
educa a los padres sobre cómo elegir un lugar de este tipo, la clase de
servicios que se espera, sus condiciones de prestación, los honorarios
que deben pagarse y la certificación que debe exigirse a los profesores
que imparten las clases o la tutoría en esos lugares.

5. Reflexiones finales

Las claves del éxito de las seis medidas reseñadas y varias otras que repor-
ta la investigación de Hallak y Poisson, pueden agruparse en tres ejes es-
tratégicos, que juntos constituyen el “triángulo virtuoso” para mejorar la
transparencia y la rendición de cuentas en el sector público de educación.


Estos ejes, en el marco de los cuales la UNESCO hace recomendaciones
específicas a los gestores y decisores de política de todos los países, guar-
dan estrecha relación con las formuladas por nuestra Defensoría del Pue-
blo, como comprobaremos a continuación:

a. Crear y mantener sistemas reglamentarios transparentes

En la experiencia internacional, combatir la corrupción requiere nor-
mas y procedimientos claros, transparentes, respaldados en un marco
político que distribuya responsabilidades entre todos los interesados
en la asignación, distribución y uso de los recursos. Pero el diseño de
estas normas y procedimientos debe basarse en criterios igualmen-
te transparentes y equitativos, previniendo la colusión y el conflicto
de intereses. Ayuda a la transparencia, por ejemplo, la normalización
de procedimientos financieros, la homogeneidad de reglamentos de
gestión del personal, la armonización de normas de contratación y
formatos aceptables para la preparación de informes financieros. Un
código ético de conducta de maestros y funcionarios puede ser igual-
mente útil en ese sentido.

Específicamente, la Defensoría recomienda que los procedimien-
tos se evalúen regularmente por sus resultadosy por los mecanis-
mos a través de los cuales se diseñan, estudiándose en cada caso
la conveniencia de una simplificación, para evitar que lo intrinca-
do de las normas favorezca prácticas corruptas.

En este primer ámbito, es posible por ejemplo:

• Efectuar experiencias piloto que pongan a prueba procedimiento
simplificados y automatizados para realizar determinado tipo de
gestiones o reclamaciones y hacer pública su evaluación a fin de
que ganen legitimidad ante la opinión pública, ya que su puesta
en marcha afectará intereses y generará reacciones.

• Convocar la participación y colaboración de la empresa priva-
da y del mundo académico, así como de expertos en reforma
del Estado, para que aporten en la evaluación y mejora tanto
de procedimientos simplificados en campos específicos como
de los mecanismos de evaluación y diseño de estos procesos.


b. Reforzar las capacidades de gestión para una mejor rendición de
cuentas

La experiencia internacional revela como indispensable mejorar la
capacidad de gestión, rendición de cuentas, vigilancia y auditoría,
lo que requiere una mejor preparación del personal administra-
tivo en todas las instancias, tanto como de las asociaciones de
padres, los sindicatos y organizaciones de la sociedad civil. Ha-
cen falta asimismo sistemas de información automatizados, pues
ayudan a vigilar la transparencia de la gestión y reducir las in-
terferencias en el funcionamiento regular del sistema. Del mismo
modo, los mecanismos de control deben ser externos, autónomos
y confiables, asociados a mecanismos expeditivos de corrección y
de sanciones.

Específicamente, la Defensoría del Pueblo insiste en la necesidad
de contar con mecanismos eficaces de supervisión y control, que
sean continuamente evaluados, mejorados y fortalecidos. Mucho
mejor si están asociados a mecanismos de sanción que sean ágiles
y transparentes, con procedimientos claros y plazos razonables para
sancionar oportunamente los actos de corrupción.

En este segundo ámbito, es posible distinguir en el seguimiento
de casos aquellos donde hay colusión de intereses que hace difícil
la denuncia, al menos de parte de los involucrados, de aquellos
otros donde se vulneran derechos de manera directa y cuya so-
lución efectiva pueden volverlos paradigmáticos. Es posible, por
ejemplo:

• Hacer campañas demostrativas, que difundan buenos ejemplos
y hagan ver a la opinión pública que sí es posible hacer retro-
ceder a la corrupción, cuando hay decisión y participación, y se
cumplen a la vez determinadas condiciones, en la perspectiva
del “triángulo virtuoso”.

• Asociar estas campañas a medidas específicas dirigidas a com-
batir cierto tipo de casos hasta lograr resultados, por ejemplo,
la venta de notas, el no dictado de clases o el maltrato físico a
los estudiantes.


c. Mejorar la legitimidad social de los procesos de gestión educativa

La experiencia internacional demuestra también el aporte sustantivo
de la gestión basada en la movilización ciudadana y el control social.
Esto exige mayor énfasis en la participación local en el diseño de las
políticas y su aplicación, mayor acceso del público a la información,
en particular en las escuelas, que deben ser capaces de detectar en-
gaños y reclamar sus derechos; así como mayores oportunidades de
vigilancia recíproca a través de códigos de honor y mecanismos de
autorregulación. Estos códigos, naturalmente, requieren ser elabora-
dos mediante procesos participativos para que puedan ser aceptados.

Específicamente, la Defensoría subraya la necesidad de que el ciuda-
dano conozca con claridad las características de los servicios a los que
tiene derecho, los procesos que requiere una solicitud, y cómo está
organizada la entidad responsable; para lo cual los funcionarios de-
ben estar capacitados y los ciudadanos movilizados para hacer frente
a los problemas de corrupción de manera cohesionada. Ayuda mu-
cho, sostiene la Defensoría, que la gestión educativa reforme su dise-
ño organizacional y cuente con indicadores de calidad que faciliten la
evaluación y el control ciudadano.

En este tercer ámbito, es posible promover acciones de vigilancia y
participación social desde la movilización de tres tipos de actores:

• Los maestros, que, a partir de un código de ética definido por
los propios docentes, puedan protagonizar sucesivas campañas
públicas que, en nombre de la honorabilidad, la nobleza y la res-
petabilidad de la profesión, sensibilice a la opinión pública para
rechazar conductas corruptas o irregulares y ventajistas de cole-
gas que la desacreditan, como la venta de notas, las clases parti-
culares coaccionadas o el canje de privilegios diversos a cambio
de favores.

• Los estudiantes, que a través de actividades eminentemente for-
mativas, como el periodismo escolar, pueden empezar a sensibi-
lizar a sus compañeros y a sus propios padres y maestros sobre
la indignidad de prácticas cotidianas asociadas a discriminación,
privilegios, chantajes, abusos, amenazas o acoso entre alumnos y


entre profesores y alumnos, asumidas muchas veces con resigna-
ción como expresiones normales de la vida escolar.

• Los padres de familia, que pueden también dirigirse a otros pa-
dres para volver inaceptables ciertas rutinas escolares que impli-
can graves y sistemáticas pérdidas de tiempo en perjuicio de sus
hijos y de las obligaciones laborales de la institución, como los
desfiles escolares, permisos o ausencias continuas de los docen-
tes, recreos prolongados y una cantidad abrumadora de rituales
celebratorios de naturaleza e importancia diversa.

LOS TRES EJES ESTRATÉGICOS
- Crear y mantener sistemas reglamentarios transparentes
- Reforzar las capacidades de gestión para una mejor rendición
de cuentas
- Mejorar la legitimidad social de los procesos de gestión
educativa

ipae.pe Víctor Maurtua 135, San Isidro

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