1. 國家的組成要素則包含領土、主權、人民、政府。
Nation 來稱呼國家時，意指透過民族認同所建立的國家；
State 則指以政府體制作為人民同意基礎進而形成的國家；
Country 一般而言，強調疆域領土為界線所形成的國家。
「聯邦」（federal state）乃是國家的形式之一。
一般而言，從中央和地方的權力關係作為劃分標準，世界上主要國家可分為單一國和
聯邦國；權力集中在中央政府則為「單一國」；權力分散在地方則為「聯邦國 。
」 單一國 中，
由中央政府行使完整的主權；地方政府與中央政府之間是一種純粹的行政隸屬關系。中
央政府對地方政府享有絕對的權威，地方政府是由中央政府設立的，其權力是中央政
府授予的，中央政府可以單方面規定地方政府的權限，地方政府必須服從中央政府所
代表的最高國家權力。即使實行地方自治，地方自治權也是經由中央授予，而非地方所
固有。世界上絕大多數國家皆屬單一國，例如：中華民國、法國、韓國等。
聯邦制
可以從聯邦主義（federalism）一詞進一步瞭解。這個字源於拉丁字「foedus」,意指「協
定」 「條約」
或 ，衍生為在國家之中以地域為基礎，透過法律來分配權力。聯邦國家存在
兩個特定關係的政府，彼此之間在法律和政治上，沒有上下從屬的關係，而是分享權
威（authority）。一般說來，採用聯邦制的國家多有其特殊的歷史背景，並且具有下列
特徵。
第一，成文憲法國家。由於中央和地方政府分享權力，因此如何將權力明文確定，是聯

2. 邦制國家的首要任務。透過成文憲法將雙方權利義務明文規定，而憲法的修正，需獲得
聯邦及組成份子間彼此的同意。也可以說聯邦制國家憲法的修訂難度較高。
第二，地方政府財產支配權大，無論是稅收或財政規劃，地方政府皆享有相當之自主
權。
第三，依賴獨立客觀之司法機構來解釋及貫徹聯邦憲法的精神，以解決中央與地方之
糾紛。若依照嚴格的聯邦制定義來劃分，目前世界上具有聯邦主義「典型」特徵的國家數
量並不多，包括：美國、瑞士、比利時、加拿大和澳大利亞皆屬之。
「邦聯」（confederation）
它是一種有條件的國家聯盟，由數個獨立國家藉由全體一致表決通過的過程，來保留
各加盟國之獨立性。加盟國之所以願意組成「邦聯」，主要尋求政治、外交、國防方面的同
盟，在這種國家聯盟關係中，各成員國政府仍舊保持其「國家」權力的極大部份，僅把
少數領域中的權力交給「新中央」政府，邦聯本身沒有自己的人民，也無法獨立行使政
策，所有政策必須經各成員國一致同意才能決行。一般說來「邦聯」與一般經濟性國際聯
盟組織之主要差異，在於「邦聯」政治性結盟意謂更高，不僅基於經濟利益，更多因歷
史、地緣造成的政治因素，促使「邦聯」存在。
從「主權」的角度切入
「聯邦」乃是一個地方分權明顯的國家，即便地方分權，仍屬一統一的國家。

3. 「邦聯」則為一各自獨立國家之高度結盟，彼此不屬於同一個國家，乃是國家聯盟中之
一員。
『民族』之意義
1. 基本精神在於主觀上自認為屬於同一個民族的一群人，有權利決定自己的前途，
亦即透過民族自決的方式，建立一單一民族國家，這種國家也稱為「民族國家」
（nation-state）。
2. 透過「文化」觀點來定義民族。也就是民族建立在某些可觀察的特色上，譬如血緣、
種族、語言、或是宗教。在這種定義下，「民族」是與生俱來的一種身份。
3. 建立在「人為」的政治建構活動上來定義民族。亦即一群人生活在同一塊土地上，透
過某種政治手段建構其政治體制，不管其語言、血緣等文化特色是否一致，皆可成
為一個「民族」
從認同的不同角度，將民族主義分為「政治的民族主義」與「文化的民族主義 。
」
1. 前者重視以個人權利、公民身份為基礎的政治認同，個人作為群體中之一員，認同
共同建立之政治疆域。
2. 後者則是個人作為一個有機體之成員的義務感，強調文化上的獨特性，形成群體
文化的認同。
台灣建立國家認同和族群間的關係相當複雜。而採取「政治的民族主義」觀點，較有利於

4. 島內四大族群間建立共識。也就是國家認同感不僅奠基於過去的集體記憶、現在的共同
經驗，更在彼此接受的政治體制上，建構未來的共同願景。
何謂電子化政府?電子化政府對於政府行政產生那些影響?電子化政府的非進民民可以
分成為那些階段?
（1）、 電子化政府之意涵
1. 電子化政府是政府機關運用電腦網路系統，以及各種資訊服務設施（包括電話、
網際網路、公用資訊服務站等），依機關、企業及民眾方便的時間、地點及方式，
提供自動化服務之總體概念。
2. 簡言之，電子化政府是透過資訊網路系統，將政府機關、民眾及資訊串連起來，
建立即時互動系統，讓政府資訊及服務更加便捷，隨時隨地可得。從電子商務的
應用模式來區分，電子化政府可區分為政府對政府（G to G）、政府對企業（G
to B）及政府對民眾（G to C）的應用。

5. 3. 電子化政府是要將政府資訊及服務全面上網，建立政府網網相連及資訊流通的
環境，提供國民「資訊服務網路化」
、
「服務申辦自動化」
、
「資訊應用全民化」的 創
新服務，進而達到政府「服務現代化「管理知識化」
」
、 的總體目標。依據行政院 九
十年四月核定的「電子化政府推動方案」，電子化政府的主要具體目標為：建立
暢通及安全可信賴的資訊環境；政府機關和公務人員全面上網；全面實施公文
電子交換；一千五百項政府申辦服務上網。
（2）、 電子化政府對於政府行政產生之影響
1. 充分運用資訊和通訊科技，創新政府的服務，提高行政效能，提昇便民服務品
質，促進政府再造。
2. 革新公務員的辦事方法，讓公務處理可以藉助現代資訊及網路通信科技大幅改
造，使得政府服務的組織更為精巧靈活，服務的速度更為加快，時間更為延長，
據點更為普及，選擇更為多樣，成本更為降低。
3. 讓政府機關、企業及社會大眾可以在任何時間、任何地點、透過多種管道很方便地
得到政府的各項服務，並且要提供跨機關整合創新的服務，例如「免書證謄本」、
「免填申請書表 無紙化申辦 單一窗口 多據點、
」
、
「 」
、
「 」
、
「 多管道、二十四小時服務 」
、
「服務到家」等。
（3）、 電子化政府的演進過程

6. 為因應網路時代的來臨，行政院研究考核委員會（以下簡稱研考會）於1996 年間藉著
辦理「1996 年網際網路世界博覽會」的機會，提出「電子化政府」建置案，於1996 年11
月策訂「電子化／網路化政府中程計畫」（1998 至2000 年度）報奉行政院核定後實施，
展開與各部會及地方政府推動政府骨幹網路建設、網際網路便民及行政應用、政府資訊
流通、電子認證及網路安全等十項重要子計畫。
1. 繼而於2001 年4 月研訂「電子化政府推動方案」（2001 至2004 年），積極推動並落
實電子化政府政策，主要以網路普及化、資訊公開及線上服務為推動重點。當前則以
加速推動機關資訊上網、建立開放應用環境、強化電子憑證推廣應用、落實推動書證謄
本減量、善用民間資源，加速政府資訊建設、擴大ｅ化政府成效宣導等為未來加強目
標。
2. 2003 年3 月12 日舉辦電子化政府高峰會議上，行政院長揭示政府ｅ化是我國競爭
力躍升的鍵，並進一步指示未來應朝「以民眾需求為導向，提供全民便捷的ｅ服務」、
「縮短流程，創新政府服務」 「整合各級機關與民間企業資源，打破機關藩籬，形成
及
網路一體的政府」三大方向努力。期欲達到充分運用資訊和通訊科技，一方面提高行
政效能，創新政府的服務，一方面提昇便民服務品質，支援政府再造，邁向全民智
慧型政府之願景。

7. （一）、政務官與事務官之意義：
1. 在理論上言，政務官乃是國家大政方針之決策，並隨政黨選舉成敗或政策改變而
進退的公務員，例如行政院各部部長、各部政務次長等。
2. 事務官指依照既定方針執行之永業性公務員，原則上政務官以外之一般公務員均
屬之。
3. 無論政務官與事務官，他們都是國家的「治者」（Governing Man）與為民服務的
「公僕」（PublicServants）角色。

8. （二）、兩者之間的差異：
1. 進入政府的方式：就政務官而言，須具有為選民的選舉，為議會的信任，或其才
智為政務領者所需要的政治條件；就事務而言，他們表現出一定的學識才能，足
以承擔政策執行之責，現代國家通常以經文官考試取才。
2. 任職政府時的角色功能（活動）：政務官承擔的責任，主要在於政務領導或政策
決定，他們雖也介入行政執行，但其涉入者主要在使執行能依政策指導進行；事
務官在政府所從事的活動，主要在於法律與政策的執行。
3. 責任：政務官雖然也負法律責任，但主要的責任是政治責任；事務官不負政治責
任，只在執行政策與法律時，有違法失職之情形，所應負的法律上責任，可分為
行政責任（包括懲戒、懲處）、刑事責任、民事責任及償還國家賠償責任。
4. 任職期間：政務官因特定政治條件而任職，而其去職，可能是任期屆滿，可能是
國會不再信任，可能是任命者不再需要或是彼此政見不合，或因其他政治考慮而
辭職。相對地，事務官是依個人學識才能任職，其身分受保障，故除非法定原因而
遭免職外，能繼續任職，直至屆齡退休，所以事務官每被稱為「常業公務員」
（Permanent Civil Servant）。
5. 退職後的待遇：政務官退職後回到本業，他們不因去職而有其他的待遇或保障；
相對地，事務官終生為政府服務，故退休後生活政府亦負有義務，即須有退休養
老之給付（退休金）。

9. 政務官與事務官所代表即是政府系統中「政治」 「行政」
與 的兩種功能系統，故政務官與
事務官之衝突原因（本質）如下述：
1. 行政與政治是相互關聯但不同本質的兩種政府功能系統
A. 前者著重專業理性
B. 後者強調政治回應。
專業行政是行政機關秉持科層理性提升政府效能的必備組織設計，而民主政治是人類
追求自由、平等與人權所較可行的政治制度，故前者是必需的，後者則是可欲的，但兩
者齊結在政府管理議題上，卻顯現難以兼顧的兩難困局。
2. 政務官與事務官調和作法
A. 學者史跋勒（James H. Svara）所提出之「政治行政分立二元模式理論」
（Dichotomy-Duality Model）說明之，史跋勒在該模式中，說明組織之主要
功能可區分為任務制訂，政策，行政及機關管理等四項，而政務官與事務官
在此四項功能應有不同的職責分擔。
B. 「分立二元模式」主張任務制定是政治人物職責，機關管理是行政人員職責，

10. 此兩個政府過程之最先及最後階段均可明顯區分。
C. 介於當中的「政策」 「行政」
及 兩階段，既非完全分離、亦非完全混合，而是雙方
的適當分工，政策制定需要聯手合作，政治人物雖有最終決定權，但應承認
並鼓勵行政人員的政策貢獻。相對地，行政運作須有經驗與專業，應為行政人
員的主要職責，但政治人物應予整體監督確保政策被忠誠執行。
D. 綜言之，任務與管理的職責分立以及政策與行政的職責共享，不僅使雙方人
力的才能及資源獲得最大效用，同時也確保民主政府運作條件的持續存在。
何謂業務部門？何謂幕僚部門？兩者關係如何？如何調和兩者之間的衝突？
（1）、 業務部門意涵：
又稱「業務機關或運作機關」，乃行政組織中實際執行及推動工作之機關。是擔任直接完
成機關目標的工作單位。業務機關是對外的，對社會及人民發生直接的關係與來往，直

11. 接對服務對象提供服務及執行管制。如教育部的高教司、社教司、國教司、國際文教處。
（2）、 幕僚部門意涵：
幕僚機關是對業務機關而稱的，其工作是對內的，與機關目標不發生直接的執行關係。
凡不屬於組織中的層級節制體系，而專司襄助或支援實作機關的單位，皆稱為幕僚機
關。如機關中的人事單位、總務單位、企劃單位。
（3）、 二者關係：
1. 原始關係：幕僚機關的功能，是給實作機關提供服務與建議，在本質上只是
一種諮議性的助力，故幕僚職能必須依附於實作職能，本身單獨不能存在。
2. 實質關係：原始關係的觀念，近年已由集中趨於分散，由權力演變為影響力。
故實作機關和幕僚機關之關係著重於實質關係，即權力之施行，必須在對方
的「受命區域」之內，才能發揮權力命令的效果。
3. 衝突：實作和幕僚機關產生衝突的原因，不外為：
（1）. 社會背景的差異。
（2）. 組織結構的因素，這包括功能的分化、服務的控制及幕僚對首長的主動爭
取。
（4）、 衝突調和途徑：
1. 加深對實作與幕僚關係的了解。
2. 實作單位主管必須對幕僚單位提供資料。

12. 3. 幕僚工作必須完整，以便受用採行。
4. 實作單位主管必須聽從幕僚之意見而善加利用。
5. 幕僚人員必須了解全局。
6. 幕僚人員利用說服方法，誘導實作人員去順應變遷。
7. 幕僚人員應能發揮催化作用，使組織運作得更有效。
何謂公營事業民營化（Privatization）？試說明政府採行民營化政策的主要理由為何？
民營化的策略又有何限制？
（1）、 公營事業民營化（Privatization）
係指藉由開放社會大眾對公營事業股份的持有，將公營事業納入市場自由競爭的規範，
以促進公共服務效率和品質的提升。各國政府採用以解決政府財政赤字問題、提高國內
產業競爭力、改善公共服務品質及減低公共支出不必的浪費。
民營化，是指民間部門參與公共服務的生產及輸送的過程。申言之，政府部門藉由簽
約外包、業務分擔、共同生產或解除管制等方式，將部分職能業務轉由民間部門經營，
唯政府仍須負擔財政籌措、業務監督，以及績效成敗之責任。

13. （2）、 一般而言，政府採行民營化政策的主要理由如下：
1. 公營事業的經營欠缺績效和生產力：由於公營事業的設置在於滿足
特定的政策目標，而較少考量成本效益，且受國家法令保障的公營
事業享有獨占的特權，使其免受市場競爭的壓力，在資源運用上欠
缺效率，生產力亦低落。
2. 改善政府財政問題的需要：隨著現代政府職能的擴張與人民需求的
增多，各國政府莫不面臨財政短絀的窘境，公營事業民營化的策略
適足以改善政府生產力調控政府支出費用，且能創造社會總體財富。
3. 意願型態的改變：現代政府「小而美」的概念取代「大政府」的觀念，
而民主行政觀念的盛行及社會價值觀的移轉，均使人民不再單純相
信政府能夠無所不為的提供最好的公共服務，因此有向市場機能訴
求的傾向，這種意識型態的改變正是公營事業民營化的重要基礎。
4. 政治與經濟的互動影響：本質上，公營事業的設置即為政治體系對
經濟活動的直接介入，對經濟體系的資源分配將產生一定的影響，
而這種影響亦將反過來左右政治體系內權力資源的消長。而公營事業
民營化即代表經濟體系和民間力量，對政治體系和政府政策的互動
結果。

14. （3）、 民營化的限制
民營化固然可以透過市場機能效率最大化的作用，改善公共部門的經營體質和績效，
但並非政府所有的事務都可以民營化，民營化的策略也有其一定的限制：
1. 主權與正當性的問題：從公共行政的「公法」性質言，凡涉及國家主權與政府正當
性的相關事務，例如外交事務、法律制定、司法審判、稅賦徵收時，不適合由私部門
來代理。
2. 攸關國民生計的事務：有關於國民生計的重要事務，特別是有關兒童及老人照護、
都市公共交通、公共醫療的提供、最低生活水平的維持等事項，均不適合由私部門
來決定。
3. 公共責任的追究：民營化的政策使私部門開始扮演起公共服務提供者的角色，使
公、私部門的界線愈益模糊，政府功能角色更有退居第二線的可能性。這種現象造
成公共責任的模糊，及課究責任的實際困難，所以政府如何透過法制化來規範民
間「準政府」（quasi-govenment）的義務和責任，也是民營化的限制之一。
綜上所述，隨著民營化的政策潮流，政府更應徹底檢討服務工作的內容與作法，並轉
移適當的工作，將民營化所節省下來的人力及財源，投入服務品質的提升與政策規劃

15. 能力的強化。
（4）、 民營化之類型，可分為撤資、委託及替代三大類。
1. 撤資：是指公營事業或國有資產移轉到民間。此種移轉之民營化可經由出售、
無償移轉及清理結算等策略進行，對象可以是現存機構之員工、產品使用者、
服務對象，或市場上現存之其他私人企業。
2. 委託：是指政府部門委託民間部門部分或全部財貨與服務的生產活動，但保
有監督之責任。
有
1. 替代：是指當大眾認為政府所提供生產或服務不能滿足社會需求，而民間部門意
識到此種需求，進而以企業經營的型態提供生產或服務，以滿足社會大眾。
這三種類型中，「撤資」 「委託」
與 均需政府部門直接主動的決定，而「替代」則是政府部
門處於被動的立場。
就時間面向而言，政府在「撤資」過程中，扮演畢其功於一役的角色，而在「委託」 「替
及
代」的民營化過程中，政府則扮演「持續運作」的角色。因為無論就委託的監督責任，及
漸進的替代過程言，政府均不是即刻在市場上消失，而若干階段是公共與民間組織共

16. 同承擔財貨生產及服務功能。
同
（5）、 我國政府推動民營化工作的主要困難：
我國政府推動民營化之困難，可以區分為公營事業及公共服務兩方面說明如后：
1. 公營事業民營化所遭遇的困難：公原有員工之疑慮：員工移轉民營機構之權益保
障，爭議頗大，常引起原有員工的強烈抗拒（爭）。
2. 事權未能集中：僅成立任務編組的「專案小組」，無統一之專責機構處理民營化問
題，有關法令解釋及工作協調較不一致。
3. 移轉民營方式選擇之困難：不論是股票上市、拍賣股權或資產等方式各有利弊，常
引起員工為保障自身權益，而千方百計予以拒絕或抗爭。
4. 股票上市時機問題：由於立法機關要求公營事業股票上市均需編列收入預算，通
過後始得上市，往往預算程序耗時過久，致很難掌握適當之上市時機。
另解：
公共服務（事務）民營化所遭遇的困難：
1. 原有人力之安排難令雙方滿意，易形成抗爭。
2. 議會干預：議員或因民意（原有員工）之壓力，或因怕本身影響力減小而反對。
3. 原有機具之處理─折舊、出售（租），均各有困難，常使簽約外包未得其利（經

17. 濟效率），反蒙其害（固定成本之浪費）。
4. 監督易生爭議：在國人守法觀念未健全前（如未按時定點丟置垃圾），常造成效
率評估之困難。
5. 國內偶發或突發之臨時事件頗多（如群眾抗爭），亦影響外包效果。
BOT 為政府再造的重要策略之一。試說明BOT 之意義，並論其優缺點。
（一）、BOT 之意涵：
所謂BOT 模式（Build-Operate-Transfer，簡稱BOT）就是由民間籌措資金進行建
設（Build），在政府特許年限內由特許公司獲得經營權，以回收投資成本並獲取合理
的利潤（Operate），特許年限期滿後再將所建設的資產交還政府回收經營
（Transfer），而未具完全自償者，則可由政府補貼或投資建設所需之部分經費。
（二）、 BOT 模式之特質：
1. BOT 的財務負擔及風險由政府轉移給民間投資者承擔。

18. 2. BOT 計畫將政府所需的投資金額降至最低，能緩和政府的財政負擔，政府可將有
限的財政資源分配到其他更需要的建設上。
3. BOT 的財力來源為民間投資者。
4. BOT 計畫民間投資的誘因為利潤加上商機。
（三）、BOT 模式之優缺點：
1. 優點：
A. 其建設成本完全由民間負責，可充分減輕政府之財政負擔。
B. 政府可在有限資源及較短時間內，同時推動多項需求迫切之建設計畫。
C. 民間在政府監督下，藉由民間管理技術可以提昇公共建設計畫之進行效率。
2. 缺點：
A. 由於民間承擔建造期及營運期風險，因此需有足夠之誘因（投資報酬率高、政
府能提供稅賦減免、土地開發或費率補貼等方式）始能吸引民間投資。
B. 由於民間受到籌資能力之限制，因此財務計畫應對成本及未來營收之估計預
測具可信度且備償債能力。

19. 試比較說明：工作輪調（job rotation）；工作擴大化（job enlargement）；工作豐富
化（job enrichment）的意涵。
人事管理之職位分類制度雖為極有價值之管理工具，確定管理者和員工職位所需的工
作資格和專業，設計員工陞遷的階梯，推動申請者勝任能力的檢定及提供工作績效的
評估等。惟職位分類制度可能對組織成員產生之倦怠與疏離感，使成員時被侷限與拘束，
基此，為改正前述缺點，在工作設計上產生工作輪調、工作擴大化及工作豐富化等三種
新工作方法。
茲將下述工作設計方法，敘述如次：
工作豐富化（job enrichment）
1. 給予工作者對於所擔任工作具有較多機會以參予規劃、組織及控制，因此，他可以
對於進行步驟、工作方法及品質控制，有較大的參與和決定機會。工作豐富化因增
加工作者之內在意義，對工作者具有較強烈的激勵作用。
2. 以更廣泛工作內容，知識與技術給與工作人員更多自主權與責任，增加工作人員
「垂直性」工作特質，提供員工成長與發展機會。
3. Hertzberg 的「激勵-保健理論」為「工作豐富化」之理論基礎。

20. 工作擴大化：
工作擴大化是透過在職訓練的方式，擴大工作人員的專業工作領域，使其能夠擔任多
種類型的工作。即增加工作人員水平性的活動種類。
工作輪調：
由於交互行為深切與頻繁，常易滲入利害關係，或為職權上的相互利用，或視職權、地
位為既得利益，彼此勾結，擴大其小團體的影響力。因之為阻止此種現象的發生，最有
效的辦法即為實施工作輪調制度，此對於寄生團體與共棲團體的防止，最具效果。
目標錯置
1. 該概念為社會學家墨頓（Robert Merton）所提，以說明韋柏官僚組織運作所產
生之負功能。
2. 意指法規原為行政人員執行之手段，但行政人員卻以遵守手段性的法規，為行事
的主要目的，過份拘泥，不知變通。
在公共政策領域中，政策網絡已成為吾人重視的請題。現請回答：何謂政策網絡？
政策網絡具有何種特性？網絡管理的請民為何。

21. （1）、 政策網絡的意涵：
所謂政策網絡，是指互賴行動者之間或多或少的社會關係型態，以形成政策問題或政
策計畫。
（2）、 政策網絡的特性：
1. 互賴性為網絡存在的先決條件：任何一個網絡中的每一組織都必須依賴其它
組織提供奧援或支持，相依相賴，因而形成交互依賴的互動關係，因而互賴
性（interdependency）是網絡中相當核心的概念。
2. 網絡中必然存在著多元的行動者與目標：任何一個網絡必然包含許多的行動
者，且各行動者本身都各自擁有其目標，隨時與對手進行策略性的互動。
3. 網絡包括或多或少持久性的關係型態：任何政策網絡中的行動者必然擁有或
多或少持久性的關係型態，所謂「或多或少」是一種程度問題，有些關係相當
穩定，且高度整合，甚至與政府機關形成平等密切的互賴關係；當然也有不
少關係是相當薄弱的，因為議題的出現而緊密結合，當議題獲得解決或時間
長久不為人知，則該網絡就銷聲匿跡，這樣的網絡關係當然十分脆弱。
（3）、 網絡管理：
1. 傳統的網絡管理模式－國家機關中心論：根據過去的發展經驗，政策網絡的
管理是國家機關的責任，國家機關以高高在上的態勢，建構森嚴的法規體系，
對於政策網絡採取高度限制與規範的管理方式，但這種管理方式，隨著民主

22. 政治的進展，已經無法因應民眾的需要。
2. 當代的網絡管理模式－國家社會共同治理論（collibration mode of
govemance）：國家與社會中的許多組織已經綿密互動，形成交互依賴的政
策網絡，公部門、私部門與公民三者所構成的關係（public-private-citizen）而
進一步發展出公私合夥（public-private-partnership）策略，以落實民間社會
與國家機關共同治理的合作關係；公私合夥關係的形成開始於公私的互賴關
係與共同的目標，由此看來，公私合夥成功的要件應該是互利互信、目標清楚、
責任明確、分工確實，否則很容易產生衝突。
集體協商（collective bargaining）
（1）、 集體協商
晚近美國公共人事管理逐漸訴諸集體協商（collective bargaining）方式，用以達成員
工和管理者對於勞動條件的共同決定。基本上，集體協商乃是一種法律（law）、程序
（process）和儀式（ritual）。
1. 首先，其提供憲法和法律作基礎，使員工得以就雇用條件集體和管理者進行談
判；其次，集體協商藉助一套標準化程序，以實踐談判與議價作為；第三，員
工根據集體協商的儀式展現其對於雇用政策及實務的相對力量。

23. 2. 在美國，集體協商和公務員工會主義的一個重要轉捩點，是甘迺迪（John F.
Kennedy）總統於一九六二年所發佈的10988 號行政命令，允許聯邦公務員可
以組織工會。該項行政命令期許：「有效率的政府施政和員工的福利，需建立在
組織中管理者與員工間維持良好秩序且具建設性的關係之上」；
3. 一般而言，集體協商的主要程序有四：
（1）.建構協商組織；
（2）.籌劃需求；
（3）.協商需求
（4）.執行勞動合意。
沈澱成本
1. 沈澱成本指在制定政策方案或計畫時，所考慮的先前已投入而無法回復的時間、金
錢、設備與其資源的支出，它限制了替選方案數目與優先順序的選擇。
2. 由於考慮沈澱成本的結果，對許多問題的處理，政府往往採取比較保守的態度制
定各種政策，有時候甚至決定「一動不如一靜」，而不願對現狀作任何更張。

24. 舉發弊端（whistle-blower）
1. 所謂「舉發弊端」按照溫斯敦（D.Weinstein）的描述，是「官僚抗議」的一種形式，
指那些不具行政權威的人員利用此種方式來改變官僚政策。甚至其假定為：並非所
有在官僚體系內工作的人都對體制盲從效忠，仍有若干人並未失去自知之明，「他
們行動的動機並非源自恐懼、憤慨或自私……而能針對現行的『情境定義』提出質疑，
並根據自己批判的洞識力採取行動」
2. 傳統的組織論理暗示：當公務員察覺組織涉及瀆職、貪污、管理不當或其他有害的
活動時，他最好保持緘默。然站在倫理責任的立場，則要求公務人員向公眾與組織
領導者揭發真相。此時，行政人員並非是為了私利而行動，而是基於公共利益成為
舉發機關內幕的人士。
3. 事實上，公然反抗自己的主管，不僅可能就此結束職業生涯，還將造成同僚關係
的嚴重決策。因此為保護弊端揭發人，美國特設「特別檢察官」加以保護。
political socialization 政治社會化
就是指一個特定國家或地區之民眾，藉由家庭、學校教育、同儕團體、社團或社會互動之
影響，藉以形成對國家之認識、認同、或個人之政治傾向與態度之總體過程。政治社會化

25. 相當強調政府所扮演之角色。
政府為何需要與民眾溝通？試說明之。並析論政府與民眾溝通的功用及具體作
法。
【解析】
一、政府與民眾溝通的重要
從行政學角度而言，為什麼要重視及研究政府與民眾的溝通，有以下幾項論點值得
闡明：
(一)民主參與理論：
民主政治以民意為依歸，以參與為手段，故如何增進人民與政府間的溝通，就成為
民主國家所努力追求的目標之一，其目的即在瞭解人民的需要和意見，做為政府釐定

26. 政策的參考依據，同時也可藉著溝通讓人民知道政府到底在為國家做些什麼，進而獲
得人民的支持與擁護。
(二)決策制定理論：
如何制定一個合理或理性的決策，是組織管理領域中很重要的一項工作。美國行政學
者賽蒙（Herbert A Simon）在一九五○年代即提出「決策理論」，除區分目的與手段、價
值與事實之外，他說明了決策制定過程的三個主要活動：1.情報活動、2.設計活動、3.抉
擇活動，這三項活動必須密切環環相扣，居間扮演重要角色的就是「溝通 。
」
(三)動態組織理論：
人是有思想、有感情的動物，人與人之間一定有交往，有互動行為，這就是所謂的
「溝通」；此一溝通功能表現出組織的活力與動態。機關首長要成為溝通網路的中心，以
使機關充分瞭解機關內外的訊息，掌握情況，妥善因應。
(四)人格尊重理論：
在民主社會裡，政府對待人民是尊重的，因為人民是國家的主人，主權在民。政府施
政會以民意為依歸，而瞭解民意的最佳途徑就是經由溝通，人民與政府之間建立了暢
通的溝通網路，大家能夠自由的表達個人及團體的意見，這正是尊重人格的具體表現。
試就試知，簡述政府與民眾進行溝通的具體作法。
（1）、 如何強化政府與民眾溝通的具體作法，茲舉下列八例做為參考：
1. 舉辦「施政座談會」：各級政府為了瞭解民眾意見，如能經常舉行「施政座談會或

27. 研討會」，不僅可以擴大民眾參與的層面，更可以改進行政的缺失，充分發揮政
府與民眾的溝通效果。
2. 進行各項民意調查：政府機關為瞭解民眾願望，可自行或委託學術機構及民意
調查機構（例如：蓋洛普公司）進行民意調查，此項調查經過統計分析以後，
即可發現民眾所希望於政府者是什麼？
3. 改進文宣技巧、強化溝通效果：政府各文宣部門在溝通技巧上要力求改進，以往
那種標語式或教育式的宣傳方式不宜再用。
4. 政府首長多與民眾接觸：一個良好的決策制定，必有賴於充分的情報與資料訊
息，其中最可靠的、最直接的消息來源，就是從民眾身上發掘，所以政府首長要
多與民眾接觸，以便瞭解民情民隱。
5. 多舉行記者招待會：透過大眾傳播的媒介來傳達政令或進行溝通，是現代化政
府常用的手段之一，記者們在報紙或電視上的報導，更是現代人獲取新聞的主
要來源。
6. 強化公共關係室的功能：公共關係主要的工作就是溝通，一方面向外界報導機
關的實況以期獲得支持與同情：一方面蒐集有關的資料與消息，以做為首長決
策時的參考。
7. 普設意見箱或溝通信箱：各機關應設置意見箱供民眾提供意見，但絕不可流於

28. 形式，要指定專人負責處理，一定要給民眾一個滿意的答覆。
8. 強化里民大會的功能：增進政府與人民的溝通，里民大會是個重要場地；要開
好會，關鍵所在即在於民眾的意見是否受到重視。
何謂人力規劃？其功能及主要內容為何？試一一說明之。
（1）、 人力規劃
是將組織目標策略轉化成人力的需求，透過人事行政體系，有效達成質量以及長、中、
近程人力需供平衡，通常其過程可分為分析、預測、計畫與控制等四個階段：
1. 分析：好的規劃，首先須了解組織人力現狀問題，在這階段的主要工作是藉人力
資源的評估過程，發掘人力問題。
2. 預測：預測是針對組織目前及未來業務發展的需要，預估將來人力需求數，並分
析人力市場的供給情況，使人力達需供平衡。
3. 計畫：計畫就是制定人事行政方案或政策，諸如生產力改善、人員進用、陞遷、退
休政策、人員訓練計畫與福利等，以達人力與量的配合。
4. 控制：控制就是人力的運用、發展及績效的回饋過程，組織運作必須有良好的新
陳代謝，對於各項業務成果或反應，組織本身應適當的回應。

29. 試說明民意的意義、特性、與公共政策形成之過程的關係、民眾參與公共政策形成的意義、
型式與困境及何謂『公民會議』
（1）、 民意的意義
所謂民意（public opinion），乃是指某一特殊人群在某一段特殊時間對某一特殊公共
事務所表示的意見。換言之，民意的形成乃受到一定的人員、時間及空間等因素所限制。
（2）、 民意的特性：
1. 複雜性：一個公共問題可能會產生許多不同的意見；一個意見可能有人贊成，
有人反對，也有人表示中立，而其表示的強度又各不相同。
2. 多變性：對某一公共問題或政策所形成的民意，往往會隨著時間及空間的推
移，而改變其支持的方向及強度。
3. 不普及性：在任何一個社會中，並非人人均關心政治以及瞭解問題，所以有
許多人對問題往往不表示意見。
4. 不一致性：在社會上，有許多人對於相關問題或類似的問題所表示的意見，
往往前後不一致。
5. 不可靠性：有許多人因為受到不同因素的影響，不願表示真正的意見，甚至
會口是心非，言行不一，因此他們所表示的意見並不可靠。
6. 潛在性：社會中往往存在著某些平時未表現出來的潛在民意，只有在某種事
件發生後，或是在政府採取某種政策後才會表現出來。

30. 7. 容忍性：真正的民意乃是多元性的，它可以容忍其他不同意見的表達。
（3）、 民意與公共政策形成過程關係
民意與公共政策形成過程可看成具有互動性的雙向關係，兩者相互影響，互為因果。即
兩者均可視為自變數，也可以視為依變數，茲說明如下：
1. 民意（自變數）對公共政策形成過程（依變數）的影響
A. 政策問題形成階段：民意扮演提出公共問題，促使社會及政府機關注意，將
公共問題列入政策議程的角色。
B. 政策規劃階段：民意扮演引導政府機關設計政策方案的角色，不同的民意提
出不同的政策替選方案，並且競爭方案被政府機關考慮的優先順序。
C. 政策合法化階段：民意扮演競爭、批判、壓迫的角色不同的民意表達者採取各
種手段並透過各種方式，使偏好的政策方案在行政機關或立法機關能夠獲得
核准，取得合法的地位。
D. 政策執行階段：民意扮演配合、監督、批評政策執行情況的角色。
E. 政策評估階段：民意扮演評估、批評及建議的角色。
2. 公共政策形成過程（自變數）對民意（依變數）的影響：政府機關的決策者及政
策執行人員，透過各種方式，例如記者會，行政首長講話，意見領袖表示看法，
大眾傳播媒體的報導與評論等，來對民意、社會產生影響。

31. （4）、 民眾參與公共政策形成的意義、型式與困境
1. 意義：所謂民眾參與公共政策形成意指民眾個人或團體基於自利或公益、自動自發
或被組織起來，採取抗議性或非抗議性的方法，參與公共政策形成過程，爭取訴
求實現的行動。
2. 民眾參與公共政策形成的型式：
A. 社區組織：近年來社區主義（communitarianism）的呼聲響徹雲霄，民眾參
與社區組織，投入社區事務，已經成為公共政策影響活動中另一個新興的地
方。民眾唯有在社區自治過程中，另一個新興的地方。民眾唯有在社區自治過
中，累積足夠的知識與經驗，然後才能影響公共政策形成過程。
B. 利益團體：民眾為了參與公共政策，最直接有效的管道為加入利益團體，對
國會議員或政府官員進行遊說工作，以影響公共政策的制定。
國
C. 公聽會：出席聽證會是另一項最有影響力的民眾參與策略之一。
公
D. 公民諮詢委員會：由政策制定機關選擇知識淵博和具代表性的民眾，組成公
民諮詢委員會（citizen advisory council），再由該委員會決定政策方案的先
後順序，這種方法在歐美先進國家中，地方政府公共事務的決定非常頻繁。
後

32. E. 透過民意調查及公民投票，直接顯示偏好：民眾可在針某特定議題辦理民意
調查或公民投票時，做積極的回應，表達個人的立場或偏好。
F. 示威遊行：此一策略使用的公民團體主要是以草根性組織為主；草根性組織
通常以某一特定的公共問題為訴求重點，向政策當局表示抗議行動，發揮的
影響力是不容忽視。

民眾參與公共政策形成也產生了許多困境：
民
1. 民眾參與和專業知識的衝突問題：民民眾參與公共政策的先決條件為具有基本的
「參政知識」，如此政策制定者與民眾之間的對話才有可能形成。但是，當代政府機
關已經形成專業主義導向的科技官僚體系（technocracy），這種取向係以科技專
家為主體，惟民眾的專業知識缺乏，兩者要進行對話自有困難。民主政治是民意政
治，因此政策制定者必須敞開心胸，教育民眾，使之具有豐富的參政知識，讓民
眾能在政策制定過程中暢所欲言。
2. 民眾參與和行政效率的矛盾問題：當前主流的公共政策相當重視效率與經濟，但
是，過分重視行政效率的目標，就容易犧牲民眾參與的機會，因為公共政策制定
過程已經非常冗長，如果還需要民眾參與，無形中增加甚多公共政策制定的成本
與時間，導致行政效率降低。因此，如何兼顧民眾參與和行政效率雙重價值的平衡

33. 為相當重要的課題。 民眾參與未必是行政效率的
 「阻力」，因為民眾如能在政策制
定過程中充分參與，則必然減少未來政策執行的阻力，總體看來並不致於沒有效
率。如果事前因為害怕在眾人參與，以致於政策執行過程中，受到民眾的百般阻擾，
這才是延宕費時的表現。
3. 民眾參與和資訊公開的衝突問題：民眾參與政策過程，必須接受許多資訊，但如
果政府任何事務的資訊都對民眾公開，則政府勢必無法有效運作，嚴重者甚至會
危害國家安全及社會利益，如國防、外交事務等。因此，民眾參與和資訊公開很容
易產生衝突現象，應仔細研究如何解決此種衝突難題。
4. 鄰避情結的負面影響問題：民眾在鄰避情結（NIMBY，不要建在我家後院）的驅
使下，常常以激烈的抗爭手段，反對諸如核能電廠、垃圾掩埋廠、水庫、石化工廠的
興建，對經濟發展造成重大的影響。如何減低此種類型民眾參與所造成的負面影響，
殊值深入探討。
5. 公民團體的代表性與合法性的問題：公民團體常常以誇大及戲劇化或非法的方式
突顯他們的訴求，但事實上他們可能僅代表一小部分的民意，或是藉口少數族群
如窮人、老人等的利益，而增加與政府談判籌碼。故政府機關必須瞭解公民團體究
竟代表誰在說話，以及公民團體如何正確表示他們支持者的觀點，以達到公正、正
義的目的。
6. 成本利益分析與民眾參與的問題：政府機關限於財政或資源分配，在從事政策方

34. 案擬訂及執行時，必須從成本利益或效益分析的觀點出發。但公民團體關心的是公
平、合理與正義的充分性及必要性，他們可能會排斥以成本利益分析政策問題，而
導致以過分狹隘不切實際的角度去參與政策運作過程。
7. 公民團體的參與策略及型態問題：公民團體可能會以誇大、戲劇化或非法的方式，
突顯他們的訴求，或是推動有偏差及有問題的活動，例如：以黑函造成恐嚇的效
果，濫用電子竊聽或僱用間諜探聽機密的作法，甚至用陳情、抗爭、大遊行等方式，
延遲行政或司法過程，影響政府決策的公平、公正性及正義原則。
8. 行政人員抗拒民眾參與的問題：由於許多行政官員常常是隱密、自我服務、保守的、
專業自許的、機構和生涯利益取向的，故常排斥來自民間多樣化及開放性的民眾參
與。
茲以近來常實行的「公民會議」為例，此種新的公民參與模式即所謂的「商議式民主」
（deliberative democracy），其主要是採取各種社會對話（social disconrse）的方式，
如公民會議、社區論壇、溝通辯論會等，透過社會公民間的理性反思及公共判斷（public
judgement），共同思索重大公共議題的解決方案。
1. 商議式民主強調由專家學者、政府官員、利害關係人（民意）共同商議公共議題或
方案，秉持公開性（publiclity）及理性的政策論證方式、向人民負起政治或行政上
責任的課責任（accountability）及民眾與官員共同承認互相尊重的互惠性
（reciprociety）立場等基本原則，來反映及表達出民意的自主性，並要求政治人

35. 物作出適當的回應責任。
2. 總之，商議式民主並非在對結果能否形成共識，而是在所有的參與者能否充分的
信服彼此繼續合作的意願，並同時影響了結果，即使他們對結果可能並不同意。換
言之，商議式民主能夠強化民意在公共政策形成過程中的重要地位與意義。
處於強調顧客或公民導向，並推動公民社會建設之環境下，誠如公眾關係學者指出：
公眾關係乃是一種新的管理哲學。試問：何謂公眾關係？行政機關組織為發展其良好的

36. 公眾關係，應把握那些工作原則？試論述之。
（1）、 公眾關係之意義：
又稱公共關係，係指一個人或機構，以大眾利益為前提，以本身之良好表現為基礎，
運用各種溝通途徑與媒介，有計劃地宣揚自己，以爭取或維持公眾對本人或本機構之
了解、信心與支持，同時防止任何可能之攻擊，消除任何指摘與誤會，進而建立並維持
其與公眾彼此間健全的、建設性的關係之活動。
（2）、 公眾關係推動之範圍：
1. 理論上：公眾關係所涉及的範圍包括來自區域、對象及內容三個方面。區域的公眾
關係小自個人本身、團體，大至政府、國際之間的關係；就對象而言，公眾關係則
包括機關組織本身、一般公眾、利益團體及特殊民眾；內容方面則以宣揚政策、與民
眾作雙向溝通，以及公眾所關心的一切事務。
2. 實務上：主要包括五項工作：增進成員之間關係、闡揚施政與成果、調查公眾輿論、
廣納意見與態度真誠、加強與外界團體之聯繫。
（3）、 公眾關係的重要原則
一般的原則－公眾關係的推行可分為四個階段，即研究與蒐集資料；計劃與決策；傳
播（溝通）與行動；評價。為期此四階段工作有效推行，應注意下列幾項原則：
1. 應訂定實施計畫：即應用科學方法，從人、 時、 物、
事、 地、 財各方面，分析研究在組
織與公眾間，應建立何種公眾關係，並訂定其實施計畫。

37. 2. 尊重民意博取支持：舉辦輿論調查或民意測驗，就其結果加以分析研究，以鑑定
多數人之見解，作為改進施政或決策之重要根據，務期政府或事業之政策、業務、
計畫、人事，皆能配合社會需要及輿論反應，以博取多數人之贊助與支持。
3. 向公眾解析事態：組織不僅要把有關之事實、資料及事件，傳播於公眾；並應作切
實之解析，加以合理之說明，以增進公眾對事態的了解而取得其支持。
4. 與團體諮商：組織的施政與決策，常與有關團體有著密初的關係，為取得其支持，
自須與之諮商，如人民團體、職業團體等。諮商的方式包括：與團體負責人局舉行
會議，保持接觸，溝通意見，解決問題。組織在擬訂政策及計畫期間，可邀請有關
團體代表會商或提供資料，藉以明瞭其觀點以為參考
5. 設置顧問或諮詢委員會，聘請有關學者專家為委員，以期隨時徵詢意見備供決策
之參考。
6. 與民眾接觸：凡屬個別民眾有關問題，可透過該民眾的接觸而獲得解決，增進公
眾關係。例如，對一般性問題須了解民意，除舉辦民意調查外，亦可透過與民眾直
接的接觸，從中了解一般民眾對該一般性問題之意見。
（4）、 公眾關係的途徑
對內及對外關係－組織在推行公眾關係時，應分兩個途徑進行，即組織內部與組織外
部的關係。依行政院所發佈之「推行公眾關係方案」，有關組織對內及對外關係之規定如

38. 下：
1. 對內關係
A. 各組織內部單位，應適時舉行工作座談會，檢討業務得失，溝
通上下意見，以為促進對內關係之基礎。
B. 了解員工態度與情緒，藉以謀求改進業務方案，改善工作條件，
進而促進員工關係之和諧。
C. 鼓勵並接納員工改善業務之建議，獎助研究發展，改善福利措
施，協助團體活動，溝通同事情感，以提高員工之工作情緒。
D. 辦理公眾關係卡片登記，列為交待事項，以促進公眾關係之制
度化。
2. 對外關係
A. 舉辦座談會等，以增進各界對本組織施政及業務之認識，並聽
取其改進意見。
B. 對各界之批評、建議、詢問、申請以及其他書面通信，應迅速分析
研究，隨時依法為必要解答及改正。
C. 改善服務態度，加強便民措施。
D. 加強與民意機關之聯繫，報告業務實況與計畫，利用法案審查
會說明組織發展業務意見。

39. 「顧客導向」的服務觀念，為近年來各國政府再造的核心理念之一，試問：何謂顧客導
向的服務？此一理念對政府機關的運作及行政人員的公務行為將產生哪些影響？
1. 「顧客導向」（Customer Oriented）之觀點，係源有1980 年代中期以來全球所盛
行的「全面品質管理」（Total Quality Management），就TQM 而言，組織「高品質」
目標之達成，就是指「對顧客需求的滿足 。
」
2. 在顧客導向的觀點下，組織運作的過程事實上形成了「顧客－供應者」兩者間的互
動關係，基於此種互動基礎，將顧客的觀念置於行政機關中，指同時包含內在與
外在的顧客：
A. 內在顧客（Internal Customers）：指組織中本單位以外的其他單位或個人，
他們在整個工作流程中的任務是接續於本單位之後，或是其為使用本單位工
作之成果者。
B. 外在顧客（External Customers）：包括組織最後產出之直接受益者，或是間
接受益者。

40. 「顧客導向」理念對於政府機關運作的影響，可從職位互動與工作設計兩方面來加以說
明：
A. 在職位互動上：由於機關中每一位行政人員不可能獨立完成機關之任務，故每個
人均需同時扮演顧客與供應者的角色，而為了維持兩者間的平衡，職位間的互動
必須以共同參與或合作的方式來達成。
B. 在工作設計上：顧客導向關係的強調，將促使行政機關更加重視「團隊」（Team）
的運作方式，且能依工作或功能的不同，結合為各種團隊，一方面團隊成員能在
合作基礎下，共同解決團隊本身所面臨的問題；另一方面，不同團隊間亦能彼此
支援，達成組織的共同目標。
而在「顧客導向」的觀念下，行政人員在對內與對外關係的角色上將重新調整：
A. 在對內方面：行政人員將成為各種「顧客－供應者」關係中的成員，除了基於本身
職責必須履行各類任務外，更須尋求其他部門或人員的配合，以確保工作轉換時
的順利。
B. 在對外方面：民眾的需求不僅是機關運作結果的消費者，更是整個「顧客－供應者」
關係運行的主導。唯有在此種以「顧客」為主體的互動關係下，方能保障行政機關的
運作能確實符合民眾之所需，而且行政人員的個別潛力，亦得以有效地發揮。
綜上所述，行政人員為了保持彼此合作關係的順利，因此成員在工作推動過中，不僅
必須「相互參與」，更要做到「真正投入」，即成員間不僅是維持溝通管道的順暢，更是

41. 經由一連串的承諾，認同過程，使彼此間關係得到更密切的結合。而若將此方式進一步
推廣至機關與外界民眾的關係上，則成為完整的「顧客導向」觀念。
何謂公民參與？在現今強調民主行政的概念下，政府應如何做到有效的公民參與？
【解析】
一、公民參與的意義：
任何一個國家的政府，如欲有效地推動公共行政的活動，必須設法獲得一般民眾的
支持、配合與監督。尤其現代民主國家非常強調「主權在民」的原則，也就是強調政府的
施政應以民意為依歸。而真正的民意應當來自一般民眾普遍的、積極的、理性的參加國家
事務的結果。此種參與稱為「公民參與」（Citizen Participation）。
二、政府對公民參與應有的作為
「公民參與」是現代民主國家推動公共事務不可或缺的要素，而公民參與公共事務的
熱心程度及成熟程度又是國家進步與否的重要指標，則政府便有義務提供良好的公民
參與環境，鼓勵民眾熱心參與公共事務，並健全公民參與的體系，以利政府有效地管
理公共事務及執行公共政策。政府的具體作法如下：
(一)與民眾進行良性互動，獲取民眾信任與同意，使其相信公民參與具有「同蒙其利」
的價值。
(二)尊重民眾「知」的權利，向民眾提供充分的公共事務相關資訊，激發民眾參與公共
事務的興趣與熱忱。

42. (三)提供民眾充分的參與管道，使其意見、需求、主張等，能有理性表達的機會，這也
就是審議式民主(deliberative democracy)的具體實踐。
(四)塑造「公民社會」（Civil Society），即以公民權利為基礎，可讓公民發揮自主性及
參與性的社會。在此社會，公民可對政府的公共服務提出要求、監督與批評，但也願協
助政府推動政務及改正行政的缺失。