Artikel ini membahas tantangan dan konsep ke depan dalam implementasi kebijakan Dana Alokasi Khusus (DAK). DAK digunakan untuk mendanai kegiatan di 19 bidang prioritas nasional dan merupakan bagian dari upaya mengurangi ketimpangan fiskal antar daerah. Namun, pelaksanaan DAK selama ini menghadapi berbagai permasalahan seperti inkonsistensi konsep dan formulasi serta belum tercapainya tujuan awal. Oleh karena itu

1. Media defis 1

3. Editorial
Beberapa design yang mungkin dapat
dikembangkan adalah mengubah DAK menjadi
output base ketimbang input base yang selama
“RE-DESIGN DAK”
ini dijalankan. Hal ini akan memberi ruang
gerak yang lebih leluasa bagi daerah untuk
berkreasi sesuai kebutuhan. Penggunaan
koridor Standar Pelayanan Minimum (SPM)
sebagai barometer pengukuran keberhasilan
DAK diharapkan dapat memaksimalkan
Peran strategis Dana Alokasi Khusus (DAK) prioritas nasional yang telah ditetapkan dalam
pencapaian tujuan prioritas nasional dan pada
sebagai salah satu sumber pendanaan di rencana kerja pemerintah.
saat bersamaan daerah penerima DAK dapat
daerah saat ini sudah tidak diragukan lagi
Azas dan konsep DAK mengalami pemaknaan merasakan esensi ‘otonomi’ nya. Wacana
dalam dinamika pembangunan. Meskipun
yang berbeda dalam era UU Perimbangan lain yang mungkin perlu dikembangkan
proporsinya kecil dibandingkan total dana
Keuangan 1999 dan 2004 dan antara UU adalah sinergi antara pemerintah pusat dan
perimbangan yang dikucurkan dari APBN,
dengan peraturan pelaksanaannya. Banyaknya daerah untuk lebih cepat mencapai tujuan
banyak daerah yang menggantungkan harapan
diskursus yang timbul seperti diskursus pembangunan nasional. Pola perencanaan
dari DAK, di tengah-tengah masih terbatasnya
“prioritas nasional dan urusan daerah”, “top DAK yang Top Down selama ini mungkin perlu
kemampuan keuangan daerah dalam
down dan bottom up”, “fisik dan non fisik” dikombinasikan dengan pendekatan bottom
mendanai pembangunan. Kondisi ini terutama
menimbulkan kesan adanya inkonsistensi up. Selain itu mengingat bahwa tidak semua
banyak ditemui di daerah-daerah dengan
dalam pelaksanaan DAK. Demikian pula kegiatan yang menggunakan DAK sebagai
kemampuan fiskal rendah yang sebagian besar
dengan formulasi DAK yang menggunakan sumber dananya berdurasi tahunan maka
dana pembangunannya terpakai untuk gaji
tiga kriteria sekaligus secara substitutif sudah saatnya kita mengimplementasikan
pegawai dan belanja tidak langsung lainnya.
telah mengaburkan nilai kekhususan daerah DAK yang mengacu kepada konsep Middle
Pendanaan melalui DAK menjadi salah satu
penerimanya. Penentuan daerah yang Term Expenditure Framework (MTEF). Diharapkan
tumpuan harapan mereka. Kucuran DAK ibarat
seharusnya terseleksi menjadi semakin banyak nantinya DAK akan dapat mendorong
setetes embun penyejuk dalam kehausan.
daerah yang akan menerimanya. pencapaian SPM sekaligus mendorong
Sejak diimplementasikan tahun 2003, pada pencapaian prioritas nasional serta dapat
Sejumlah kajian yang berdasarkan analisis
awalnya DAK hanya dialokasikan untuk bidang mengakomodir berbagai kebijakan pemerintah
kuantitatif juga memperlihatkan bahwa
pendidikan, kesehatan, prasarana jalan, lainnya.
pengalokasian DAK telah bias dari tujuan
prasarana irigasi dan prasarana pemerintah.
kekhususannya dan lebih memprioritaskan Untuk itu perlu ada upaya yang terus menerus
Pertanyaannya puaskah kita dengan kinerja fungsi ekualisasi (perimbangan). Kajian lain dalam menyempurnakan perangkat kebijakan.
DAK? Berbagai permasalahan dan kendala menunjukkan bahwa belum ada korelasi yang Yang paling penting adalah merevisi Undang-
muncul terkait dengan pertanyaan apakah signifikan bahwa pengucuran DAK memberikan undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang
DAK yang dikucurkan telah tepat sasaran, dampak positif terhadap pertumbuhan Perimbangan Keuangan antara Pemerintah
apakah sudah efisien dan efektif, dan telah ekonomi dan Indeks Pembangunan Manusia Pusat dan Pemerintahan Daerah serta PP
memberikan dampak yang positif terhadap (IPM). No.55 tahun 2005 tentang dana perimbangan
pembangunan? agar lebih sesuai dengan tantangan baru dan
Apa yang menyebabkan semua itu? Apakah
dinamika pendanaan pembangunan yang
Batasan konsep, azas, terminology dan karena jumlah DAK yang dikucurkan hanya
terdesentralisasi. Kita menginginkan adanya
formulasi DAK sepertinya mengalami sedikit sehingga “dosis” nya kurang untuk
DAK yang lebih simple dan sederhana serta
metamorfosa. DAK tidak lagi diberikan kepada mengobati permasalahan tertentu? Ternyata
dapat mengeliminir berbagai kelemahan yang
daerah tertentu karena hampir sebagian tidak juga. Efisiensi pengalokasian DAK dan
dijumpai saat ini. Redesign tersebut dapat
daerah saat ini mendapatkan kucuran DAK. efektifitas tatakelola implementasi DAK
dilakukan secara parsial yang mendudukkan
Besaran DAK juga cenderung naik sehingga menjadi kata kuncinya. Dengan kata lain kita
ulang formulasi DAK sesuai hukum positif
batasan “membantu mendanai” menjadi tidak cukup bereksperimen dan melakukan
yang ada atau reformasi integral yang merevisi
sedikit kabur. Kegiatan khusus yang yang metamorfosa azas, konsep dan formulasi
keseluruhan konstruksi kebijakan DAK. Kita
didanai juga mengalami penambahan yang tetapi diperlukan adanya redesign DAK yang
signifikan dan bisa jadi keluar dari daftar lebih sesuai dengan kondisi terkini. tunggu tanggal mainnya.
Ahmad Yani
Media defis 3

4. Daftar Isi
Profil
Laporan Utama 30 Wawancara eksklusif
Direktur Dana Perimbangan
IMPLEMENTASI KEBIJAKAN DAK:
5 Tantangan dan Konsep Ke Depan Feature
PENATAAN ORGANISASI
8
DANA ALOKASI KHUSUS
Dulu, Kemarin, Sekarang, dan Ke Depan 33 Direktorat Jenderal Perimbangan
Keuangan
Apakah urgensinya?
36 Resensi Buku Econo Myth
DESAIN DAK KE DEPAN:
17 Apa yang perlu diperbaiki?
Renungan 39
Suara STAKEHOLDER Menolong untuk Ditolong
21 terhadap Pelaksanaan DAK
22 DAK REIMBURSEMENT PROJECT Sekilas Berita 41
PELAKSANAAN QUALITY ASSURANCE
“Peranan” Dana Alokasi Khusus: Reformasi Birokrasi Di Direktorat Jenderal
24 Sesuaikah Dengan Prinsip Awal? Perimbangan Keuangan
PROBLEMATIKA PENGALIHAN KEGIATAN
Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan Yang Konsultasi Hibah 42
27 Merupakan Urusan Daerah
KE DANA ALOKASI KHUSUS Album Foto 43
PELINDUNG Direktur Jenderal Perimbangan Keuangan PENASEHAT Para Pejabat Eselon II di Lingkungan DJPK PENANGGUNG JAWAB
Sekretaris Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan Pemimpin Redaksi Ahmad Yani TIM REDAKSI Putut Hari Satyaka, Diah Sarkorini,
Ubaidi Socheh Hamidi, Anwar Syahdat, Sugiyarto, M. Nafi TIM EDITOR Erny Murniasih, Fachroedy Junianto, Esthi Budilestari, Masagus Zenaidi,
Wahyudi Sulestyanto, M. Sulthon Junaidi, Yadi Hadian, Endang Zainatun, Lily KUntratih, Deny Kurniawan, Ichwan Setyarno, Hesti Budi Utomo,
David Rudolf desigN grafis Lukman Adi, Agung Setio Budi, Adhi Kurniawan Sekretariat M. Lilik CIB, Kurnia, Shanti Sukmawati, Titik
Fatmawati, Ricka Yunita Prasetya, Vanny Koesrini, Alit Ayu Meinarsari, Helmy Rukmana, Bangun Purwono Adi ALAMAT Direktorat Jenderal
Perimbangan Keuangan - Kementerian Keuangan|Gedung Radius Prawiro Lantai 10 Jalan Dr. Wahidin No. 1 Jakarta 10710 Telepon: 021-3509442
Redaksi menerima sumbangan tulisan atau artikel yang sesuai dengan misi penerbitan. Redaksi berhak mengubah isi tulisan tanpa mengubah maksud dan substansi.
Bagi tulisan atau artikel yang dimuat akan mendapatkan imbalan sepantasnya
4 Media defis

5. Laporan Utama
IMPLEMENTASI KEBIJAKAN DAK:
TANTANGAN DAN KONSEP KE DEPAN
DAK merupakan salah menyatakan bahwa DAK dialokasikan kepada dalam hal perencanaan penganggaran dan
daerah tertentu untuk mendanai kegiatan pelaksanaan kegiatannya, yang sudah pasti
satu mekanisme khusus yang merupakan bagian dari program sesuai dengan yang telah digariskan oleh
transfer yang yang menjadi prioritas nasional dan menjadi pemerintah pusat dalam penggunaannya,
urusan daerah. mengingat DAK merupakan specific grant.
bertujuan untuk
Dari pengertian di atas terdapat 6 hal yang Dalam kaitan ini, menjadi hal yang cukup penting
membantu mendanai perlu digarisbawahi. Pertama, DAK merupakan lagi adalah upaya untuk membangun kebijakan
kegiatan khusus yang dana yang bersumber dari APBN sehingga yang lebih mengedepankan kepentingan
DAK merupakan bagian dari keuangan negara. publik, khususnya dalam pelaksanaan DAK.
merupakan urusan Kedua, DAK dialokasikan kepada daerah Sehingga penciptaan lingkungan yang kondusif
daerah dan sesuai tertentu yang memiliki makna bahwa tidak perlu dibangun, antara lain melalui kepastian
dengan prioritas semua daerah mendapatkan alokasi DAK
karena daerah tertentu adalah daerah yang
peraturan, transparansi pelaksanaan aturan,
kecepatan pemberian layanan, kemudahan dan
pembangunan memenuhi kriteria umum, kriteria khusus, dan kesederhanaan proses memperoleh layanan
nasional. kriteria teknis. Ketiga, Alokasi DAK hanya publik tersebut, serta sinergi pembangunan
digunakan untuk membantu mendanai bukan dan kebijakan antara pusat dan daerah, serta
menggantikan. Karenanya daerah juga memiliki antar daerah.
Sebagai bagian dari otonomi daerah dan tanggung jawab yang sama dalam memberikan
Dalam perjalanan panjang implementasinya
desentralisasi fiskal, keberadaan DAK telah pelayanan dasar sesuai kemampuan.
telah banyak muncul berbagai permasalahan,
memberi dimensi yang lebih jelas bagi Daerah Keempat, yang didanai adalah kegiatan khusus
perspektif, dan kendala yang memerlukan
dalam penyelenggaraan pemerintahan dan yaitu kegiatan yang telah ditetapkan oleh
perhatian pemerintah dan perlu direspon
pelayanan, serta pengelolaan keuangan Kementerian Teknis. Kelima, Yang didanai
dengan kebijakan yang selaras dan tepat
berdasarkan prinsip transparansi, partisipasi, merupakan urusan daerah, artinya kegiatan
sasaran. Sejak diimplementasikan, awalnya DAK
dan akuntabilitas. Tujuan utamanya adalah tersebut masuk dalam domain desentralisasi
hanya dialokasikan untuk bidang pendidikan,
untuk mengurangi ketimpangan fiskal dan dan bukan urusan pusat. Keenam, prioritas
kesehatan, prasarana jalan, prasarana
antara pemerintah pusat dan daerah serta nasional yang berarti kegiatan DAK merupakan
irigasi dan prasarana pemerintah. Dalam
mengurangi kesenjangan kemampuan fiskal bagian dan prioritas nasional sebagaimana
perkembangannya mengalami perubahan
antar daerah, termasuk pemberian kewenangan tercantum dalam Rencana Kerja Pemerintah.
yang cukup siginifikan dari sisi jumlah, bidang
dalam hal perpajakan daerah. Keberadaan
Sangat disadari sepenuhnya bahwa kebijakan cakupan dan daerah penerimanya. Demikian
DAK merupakan salah satu bentuk upaya
pengalokasian DAK erat kaitannya dengan pula dari sisi azas, konsep, dan formulasi,
pengurangan kesenjangan kemampuan fiskal
pelayanan publik yang diberikan oleh DAK juga telah mengalami metamorfosa dalam
antar daerah.
pemerintah daerah, mengingat fungsinya berbagai bentuk dan pola.
Pasal 39 UU No. 33 Tahun 2004 menyebutkan sebagai instrumen bagi pemerintah daerah
Dalam perkembangannya sampai dengan
bahwa DAK dialokasikan kepada pemerintah untuk menyediakan dan memberikan pelayanan
saat ini, DAK digunakan untuk mendanai
daerah tertentu untuk mendanai kegiatan yang lebih baik kepada masyarakat. Untuk itu,
kegiatan di 19 bidang, yaitu pendidikan;
khusus yang merupakan urusan daerah. peranan pemerintah daerah dalam pengelolaan
kesehatan; infrastruktur jalan; infrastruktur
Sementara itu, Pasal 51 PP No. 55 Tahun 2005 DAK menjadi semakin penting terutama
irigasi; infrastruktur air minum; infrastruktur
Media defis 5

6. Laporan Utama
sanitasi; prasarana pemerintahan daerah; juga menyelipkan kata “kemarin” di antara Sementara itu Putut Hari Setyaka, dalam
kelautan dan perikanan; pertanian; lingkungan dulu dan sekarang. Yang menarik, meskipun tulisan yang bertajuk Desain DAK kedepan:
hidup; keluarga berencana; kehutanan; sarana jumlah DAK cenderung meningkat setiap tahun Apa yang perlu diperbaiki mengemukakan
perdagangan; sarana dan prasarana daerah tetapi jika dilihat dari proporsi DAK terhadap beberapa kelemahan dan kelebihan DAK saat
tertinggal; listrik perdesaan; perumahan dan APBN selain tidak terlalu besar dan cenderung ini. Menurut Putut, DAK menghadapi kendala
kawasan permukiman; keselamatan transportasi menurun. Dalam tulisannya Sdr. Ubaidi yang berat untuk bisa mewujudkan tujuannya
darat; transportasi perdesaan; serta sarana dan menyampaikan paling sedikit 10 dirkursus sebagaimana disebutkan di atas, yaitu tujuan
prasarana kawasan perbatasan. yang melibatkan DAK. Banyaknya diskursus pencapaian prioritas nasional dan tujuan
ini menunjukkan bahwa problem DAK begitu pemerataan. Kendala lain yang paling sering
Laporan Utama Media Defis edisi kedua ini
dikeluhkan oleh daerah adalah petunjuk
mencoba mencermati berbagai persoalan
teknis dari K/L yang seringkali terlambat
seputar DAK. Dengan mengambil tema besar Ada 2 (dua) kelebihan DAK disampaikan. Selain itu, sebagian besar Juknis
Implementasi Kebijakan Dana Alokasi Khusus:
saat ini yaitu mekanisme merujuk kepada “input based conditional transfer”,
Tantangan dan Konsep Ke depan, Media Defis
akan mengajak pembaca menyusuri lorong
pencairan/penyaluran DAK menyebabkan Juknis menjadi sangat rigid
yang relatif sangat simple yang pada gilirannya menyebabkan alokasi
waktu mencermati Kisah Perjalanan panjang
DAK menjadi tidak dapat dilaksanakan secara
DAK dalam sistem dan mekanisme transfer di dan pada dasarnya DAK telah
efisien karena tidak sesuai dengan kondisi dan
Indonesia.
sangat membantu kebutuhan kebutuhan daerah. Masih ada lagi hal lain yang
Beberapa tulisan yang kami sajikan pada pendanaan daerah, terutama merupakan kelemahan menurut Putut, adalah
Media Defis Edisi ini antara lain: Dana Alokasi
untuk meningkatkan belanja lemahnya system dan mekanisme monitoring
Khusus: Dulu, Kemarin, Sekarang, dan Kedepan dan evaluasi pelaksanaan DAK serta adanya
modal mereka.
Apakah Urgensinya; Desain DAk Ke depan: kewajiban penyediaan dana pendamping yang
Apa yang perlu diperbaiki: DAK reimbursement terkadang cukup memberatkan bagi daerah.
Projet: “Peranan: Dana Alokasi Khusus: kompleks, pelik dan dinamis di mana dalam
Namun demikian, Putut juga mencatat ada 2
Sesuaikah dengan Prinsip Awal; dan Problema tataran implementasinya telah menimbulkan
(dua) kelebihan DAK saat ini yaitu mekanisme
Pengalihan Kegiatan Dekonsentrasi dan Tugas banyak interpretasi dan harapan yang
pencairan/penyaluran DAK yang relatif sangat
Pembantuan yang merupakan Urusan Daerah bermacam-macam. Ubaidi juga menawarkan
simple dan pada dasarnya DAK telah sangat
ke Dana Alokasi Khusus. Selain tulisan tersebut 3 (tiga) alternatif konsep DAK ke depan.
membantu kebutuhan pendanaan daerah,
di atas kami juga menyajikan Suara Stakeholder Pertama, mempertahankan konsep DAK
terutama untuk meningkatkan belanja modal
terhadap Pelaksanaan DAK, dan wawancara dengan memberi ruang bagi munculnya jenis
mereka.
Ekslusif dengan Direktur Dana Perimbangan. transfer lainnya yang baru; kedua, memperluas
dan/atau mengembangkan konsep DAK yang Mengacu pada berbagai kelemahan tersebut
Pada waktu pertama kali dialokasikan tahun
ada sekarang, dan ketiga re-design DAK. di atas, Putut menekankan pentingnya
2003, perhatian publik terhadap keberadaan
Pilihannya tergantung kita. “Untuk menentukan untuk menyusun desain baru DAK dengan
dana ini boleh dikatakan masih kecil. Selain
pilihan tersebut, kita harus bisa menjawab menempatkannya dalam payung hukum
karena jumlahnya yang relatif kecil dibandingkan
terlebih dahulu kira-kira konsep perimbangan yang kuat melalui perubahan UU. Ada
Dana Alokasi Umum (DAU) dan Dana Bagi Hasil
keuangan ke depan nantinya seperti apa? dua hal penting yang menjadi landasan
(DBH). Perjalanan waktu implementasi DAK
Apakah akan meletakkan DAK sebagai satu penyusunan desain DAK yang baru dalam
dapat disimak dalam tulisan yang berjudul
kesatuan yang utuh dalam posisinya sebagai revisi UU 33/2004, yaitu i) DAK harus mampu
Dana Alokasi Khusus: Dulu, Kemarin, Sekarang,
bagian dari jenis Dana Perimbangan, atau menyederhanakan berbagai jenis specific grant
dan Ke depan. Tulisan yang diusung oleh Ubaidi
justru ingin menjadikan DAK lebih exclusive lagi yang ada dalam system transfer di Indonesia
Socheh Hamidi, Kepala Subdirektorat Dana
dalam kaitannya dengan kepentingan prioritas saat ini; dan ii) desain DAK yang baru harus
Alokasi Khusus ini ingin menunjukkan kepada
nasional? Atau, DAK akan diarahkan untuk mampu meminimalisir kelemahan-kelemahan
pembaca adanya dinamika yang tinggi dalam
mendorong pencapaian standar pelayanan yang terjadi dalam pelaksanaan DAK saat ini.
dimensi waktu. Segmentasi waktunya juga
minimum (SPM)?” Demikian yang dipaparkan Cerminan dari keinginan yang kuat tersebut
tidak lazim disampaikan. Bukan hanya dulu,
Ubaidi dalam tulisannya. kemudian tercermin dalam rancangan revisi UU
sekarang dan masa depan tetapi penulisnya
33/2004 yaitu membagi DAK dalam 3 jenis DAK,
6 Media defis

7. Laporan Utama
yaitu i) DAK untuk mendorong pencapaian tuntutan penyelenggaraan otonomi daerah. ditandatanganinya sebuah program kerjasama
SPM di bidang-bidang tertentu; ii) DAK untuk UU 33/2004 mendefinisikan DAK sebagai Pemerintah Republik Indonesia dengan
mendorong pencapaian prioritas nasional; dan dana yang bersumber dari pendapatan APBN Bank Dunia pada tanggal 23 Juni 2010 yaitu
iii) DAK untuk kebijakan tertentu yang diatur yang dialokasikan kepada daerah tertentu Perjanjian Pinjaman (Loan Agreement) No.7914-
dengan peraturan perundangan. dengan tujuan untuk membantu mendanai ID tentang Local Government and Decentralization
kegiatan khusus yang merupakan urusan Project (LGDP) atau Proyek Pemerintah Daerah
DI tulisan lain, Anwar Syahdat menulis tentang
daerah dan sesuai dengan prioritas nasional. dan Desentralisasi (P2D2). Program ini juga
“Peranan” Dana Alokasi khusus, Sesuaikah
Lebih spesifik atau secara khusus DAK biasa disebut sebagai DAK Reimbursement Project
dengan prinsip awal? Menyatakan bahwa
diarahkan untuk mendanai kebutuhan sarana dikarenakan konsep dari proyek ini yang akan
istilah DAK mulai dikenal secara umum
dan prasarana pelayanan dasar masyarakat mengganti (reimburse) sejumlah Dana Alokasi
ketika ditetapkannya UU 25/1999 tentang
yang belum mencapai standar tertentu atau Khusus (DAK) yang menghasilkan keluaran
Perimbangan Keuangan antara Pemerintah
untuk mendorong percepatan pembangunan sesuai yang dipersyaratkan (eligible output).
Pusat dan Daerah. Sebelum berlakunya UU
daerah. Ketentuan Pasal 38 UU 33/3004 yang
25/1999 atau periode berlakunya UU 32/1956 Dengan pendekatan ini, Bank Dunia akan
menyatakan bahwa besaran DAK ditetapkan
tentang Perimbangan Keuangan antara Negara membayarkan kembali bagian dari DAK untuk
setiap tahun dalam APBN ditafsirkan oleh
dan Daerah-Daerah yang Berhak Mengurus infrastruktur (jalan, irigasi, dan air minum)
Anwar bahwa DAK akan ada setiap tahun.
Rumah Tangganya Sendiri, secara de jure berdasarkan laporan dan verifikasi output fisik
Anwar juga menterjemahkan bunyi Pasal 39
nomenklatur DAK belum dikenal, namun daerah partisipan provinsi/kabupaten/kota
UU 33/2004 yang menyatakan bahwa DAK
secara de facto terdapat beberapa karakteristik yang dilakukan oleh BPKP. Tujuan program
dialokasikan kepada daerah tertentu untuk
pendanaan daerah pada masa itu yang memiliki ini adalah untuk meningkatkan akuntabilitas
mendanai kegiatan khusus yang merupakan
ciri kesamaan dengan DAK, seperti, Inpres. dan pelaporan DAK pada sektor infrastruktur
urusan daerah sesuai dengan fungsi yang telah
Inpres merupakan suatu sistem pendanaan (jalan, irigasi, air minum, dan sanitasi) di lokasi
ditetapkan dalam APBN. Penjelasan pasal ini
daerah yang bersifat top down dan penggunaan pemerintah daerah percontohan. Hal ini akan
menyatakan bahwa yang dimaksud dengan
atau peruntukannya sudah ditentukan. dilakukan melalui peningkatan pelaporan
daerah tertentu adalah daerah yang memenuhi
Dengan kata lain, terhadap dana tersebut keuangan dan teknis serta verifikasi output
kriteria setiap tahun untuk mendapatkan
tidak ada sama sekali diskresi daerah terkait kegiatan infrastruktur yang dibiayai dengan DAK.
alokasi DAK. Dengan demikian, menurut Anwar,
pemanfaatannya.
tidak semua daerah mendapatkan alokasi DAK. Selain tulisan di atas yang menggelitik pikiran
Bagaimana peran DAK diuraikan secara Anwar juga melihat , sedikit ada kontradiksi kita untuk memikirkan konsep DAK ke depan,
gamblang oleh Anwar. Dalam UU/251999, antara batang tubuh dengan penjelasan pasal Media Defis kali ini juga memaparkan suara-
peranan DAK adalah guna menutup 39 di atas. Dalam batang tubuh dinyatakan suara stakeholder terhadap pelaksanaan DAK
kelemahan formulasasi DAU yang “disadari bahwa DAK diperuntukan untuk mendanai yang dikemas dalam bentuk pertanyaan dan
atau tidak” belum dapat mengakomodasi kegiatan khusus yang merupakan urusan jawaban. Tulisan-tulisan dan pertanyaan-
semua keberagaman daerah. Selain itu, DAK daerah, namun dalam penjelasannya DAK juga pertanyaan tersebut di atas selain
juga sebagai instrumen pendanaan dalam hal dimungkinkan untuk mendanai fungsi agama menunjukkan adanya atensi daerah terhadap
terdapat kebutuhan yang merupakan komitmen yang merupakan kewenangan Pemerintah permasalahan DAK juga sekaligus menunjukkan
dan prioritas nasional. Anwar menyimpulkan Pusat. Diakhir tulisannya Anwar mengajak kita masih begitu kompleknya permasalahan yang
bahwa peranan DAK yang diharapkan oleh berpikir untuk menilai apakah kebijakan DAK diemban DAK. Ada asa dan harapan. Ada
UU 25/1999 sangat berkaitan dengan kata saat ini masih sejalan dengan tujuan awal yang keraguan dan skeptisme. Tetapi juga ada solusi
“fokus” karena DAK hanya diarahkan untuk mengharapkan DAK “fokus” untuk mendanai yang ditawarkan dalam Media Defis kali ini.
mendanai “kebutuhan khusus”. Sementara kebutuhan khusus. Semuanya diramu dalam tulisan yang akan
untuk kebutuhan yang bersifat umum didanai membawa pembaca ke dalam kilas balik DAK
Selanjutnya tulisan DAK Reimbursement Project
dari sumber lain. di masa lalu sekaligus melesatkan pembaca
yang ditulis Denny Kurniawan mencoba
ke masa depan. Setiap tantangan dan kendala
Sementara itu dengan terbitnya UU 33/2004, memaparkan adanya terobosan baru dalam
yang dihadapi dibarengi dengan sejumlah
muncul pula keinginan untuk menyesuaikan penerapan Output-Based Disbursement (OBD)
konsep juga sudah dipersiapkan. Selamat
kebijakan transfer ke daerah dengan yang baru pertama kali dilaksanakan di
Membaca.
perkembangan keadaan, ketatanegaraan serta Indonesia. Momen penting ini dimulai setelah
Ahmad Yani
Media defis 7

8. Laporan Utama
DA N A A LOK A SI KHUSUS
Dulu, Kemarin, Sekarang, dan
Ke Depan
Apakah urge ns iny a?
Biasanya judul dari sebuan tulisan dari sudut Pada periode “sekarang” (2009-2012), DAK
terlalu permisif terhadap perkembangan
pandang segmentasi waktu adalah “dulu, kebijakan terutama sebagai akibat dari
sekarang, dan masa nanti”. Tapi pada tulisan ini implementasi amanat Pasal 108 UU Nomor
33 Tahun 2004 dan implementasi atas PP
saya ingin membagi segmentasi waktu dengan Nomor 38 Tahun 2007, dimana keduanya
menambah “kemarin” di antara “dulu” dan mengamanatkan adanya penyerahan
urusan yang sudah menjadi kewenangan
“sekarang”. Mengapa? Hal ini semata-mata ingin daerah kepada pendanaan APBD. Dengan
menunjukkan bahwa ada dinamika yang tinggi menggunakan prinsip money follows function,
dalam rentang waktu kemarin dan sekarang. maka fungsi yang diserahkan tersebut harus
ada pendanaannya, dan yang memungkinkan
dari sisi peraturan perundangan adalah
Ketika pertama kali dialokasikan pada tahun 2003, DAK tidak begitu menjadi perhatian banyak melalui DAK walaupun sepenuhnya itu tidak
pihak. Di samping karena alokasi dananya yang hanya Rp2,3 triliun apabila dibandingkan benar. Ada yang bersifat pengalihan kegiatan
dengan alokasi DAU yang mencapai Rp60,5 triliun, juga pada saat itu daerah masih cukup dan pendanaannya, ada juga yang dialihkan
leluasa untuk menentukan pola belanja di luar belanja pegawai mengingat sumber pendanaan kegiatannya namun pendanaannya harus
dari dana transfer lainnya terutama dari Dana Bagi Hasil (DBH) dan Dana Alokasi Umum on top. Pada kondisi seperti ini saya ingin
(DAU) masih relatih besar. Hal ini terutama pada saat terjadi kenaikan DAU dan DBH pada mengatakan bahwa dengan konsep DAK
tahun 2006 dari tahun sebelumnya. Sebagaimana diketahui bahwa DBH dan DAU pada tahun sebagaimana diatur dalam UU 33 Tahun
2006 masing-masing mencapai Rp59,4 triliun dan Rp145,7 triliun, yang berarti mengalami 2004 dan PP Nomor 55 Tahun 2005, maka
peningkatan sebesar Rp28,2 triliun dan Rp56,9 triliun dari tahun sebelumnya. Selanjutnya, hal tersebut terlalu “membebani” DAK.
pada tahun 2007 (saya menyebut periode “kemarin”) kenaikan DBH dan DAU tidak sesignifikan Dengan kata lain bahwa banyak harapan
seperti tahun-tahun sebelumnya yaitu masing-masing sebesar Rp9,1 triliun dan Rp19,9 triliun. diarahkan pada DAK namun banyak juga yang
Bahkan pada tahun 2008 DBH justru mengalami penurunan sebesar Rp2,5 triliun sedangkan tidak melihat bahwa terlalu kecil DAK untuk
DAU meningkat sebesar Rp14,6 triliun. Pada tahun 2009 DBH dan DAU meningkat masing- memenuhi harapan itu semua. Dampaknya
masing sebesar Rp2,1 triliun dan Rp6,9 triliun dari tahun sebelumnya. Sejak saat itulah daerah adalah diskursus mengenai DAK sudah
mulai menjadikan DAK sebagai ‘harapan’ untuk mempertahankan pola belanja modal di keluar dari konteksnya. Kegiatan/kejadian
daerah mengingat kenaikan DBH dan DAU tidak cukup signifikan untuk mengimbangi kenaikan yang dianggap “khusus” maka diusulkan
belanja di APBD yang bersifat rutin, walaupun sejak saat itu pula daerah mulai merasakan pendanaannya dari DAK. Dalam beberapa
berat untuk menyediakan dana pendamping DAK sekurang-kurangnya 10%. kejadian, pemahaman mengenai DAK sering
“salah kaprah”. Hal ini juga bisa ditemui
8 Media defis

9. Laporan Utama
dalam beberapa penyebutan mengenai 3. Membantu mendanai, yang berarti Perimbangan tersebut saling mengisi dan
DAK Bencana Alam padahal tidak pernah dana ini bersifat bantuan dan tidak saling melengkapi. Penjelasan atas hal
ada DAK untuk bencana alam. Pendanaan menggantikan. Makna membantu di sini tersebut dapat dilihat dari keterkaitan tujuan
bencana alam berasal dari Akun Belanja sebenarnya ditujukan kepada daerah- antar komponen Dana Perimbangan.
Pemerintah Pusat dan bukan masuk dalam daerah yang kemampuan keuangannya
DBH dialokasikan dengan tujuan untuk
Akun Transfer ke Daerah. Pernah juga salah di bawah rata-rata nasional. Dengan
mengurangi ketimpangan fiskal vertikal
satu Gubernur menyampaikan usulan agar demikian, karena tidak menggantikan
(antara pusat dan daerah). Disadari bahwa
daerahnya diberikan DAK karena kekhususan maka logikanya daerah juga mempunyai
kebijakan alokasi DAK tersebut menimbulkan
yang disandangnya walaupun kemampuan tanggung jawab yang sama terhadap
ketimpangan yang baru, yaitu ketimpangan
keuangan daerahnya sangat tinggi. Itulah pelayanan dasar sesuai dengan
fiskal secara horisontal (antardaerah) karena
DAK sekarang. kemampuan keuangan daerah yang
hanya daerah-daerah yang mempunyai
dimilikinya.
potensi penerimaan pajak dan sumer daya
PENGERTIAN DAN TUJUAN DAK
4. Kegiatan khusus, yaitu kegiatannya alam yang tinggi yang akan mendapatkan
UU Nomor 33 Tahun 2004 tentang sudah ditetapkan oleh kementerian bagian lebih besar dibandingkan daerah
Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah teknis terkait melalui petunjuk teknis lainnya. Untuk itu dialokasikan DAU guna
Pusat dan Pemerintahan Daerah penggunaan DAK. mengurangi ketimpangan fiskal horisontal
menyebutkan bahwa DAK merupakan dana
5. Urusan daerah, yang berarti tersebut. Dalam prakteknya, kedua jenis
yang bersumber dari APBN yang dialokasikan
kegiatan yang didanai dari DAK harus Dana Perimbangan yang bersifat block
kepada daerah tertentu untuk membantu
sudah merupakan urusan daerah grant tersebut dalam pelaksanaan belanja
mendanai kegiatan khusus yang merupakan
karena merupakan bagian dari Dana di daerah kurang menyentuh beberapa
urusan daerah dan sesuai dengan prioritas
Desentralisasi. pelayanan dasar masyarakat yang merupakan
nasional. Dari pengertian tersebut, ada 6 hal
6. Prioritas nasional, yang berarti kegiatan prioritas nasional di daerah, sehingga
yang perlu untuk diperhatikan, yaitu:
DAK merupakan bagian dari prioritas masih banyak dijumpai ruang kelas SD
1. Bersumber dari APBN, yang berarti nasional sebagaimana tercantum dalam yang rusak, puskesmas yang kurang layak,
dananya bersumber APBN walaupun rencana kerja pemerintah (RKP). atau jalan kabupaten/kota yang rusak.
ketika ditransfer ke daerah menjadi Bagi daerah-daerah dengan kemampuan
Sementara itu, tujuan dialokasikannya DAK
bagian dari APBD. Karena bersumber dari keuangan daerahnya yang relatif rendah,
adalah untuk:
APBN maka sejalan dengan pemahaman maka akan lebih sulit lagi untuk melakukan
bahwa keuangan daerah merupakan 1. membantu daerah tertentu, diskresi pembelanjaan yang diarahkan untuk
bagian dari keuangan negara walaupun 2. mendanai sarana dan prasarana kepentingan pelayanan dasar tersebut.
keduanya merupakan dua entitas yang pelayanan dasar masyarakat, dan Untuk mempertahankan kualitas pelayanan
berbeda. 3. mendorong percepatan pembangunan dasar tersebut, pemerintah sejak tahun 2003
2. Daerah tertentu, yang berarti tidak daerah. mengambil inisiatif dengan mengalokasikan
semua daerah mendapatkan alokasi DAK DAK yang bersifat specific grant terutama untuk
Berdasarkan ketiga tujuan tersebut, maka
karena daerah tertentu adalah daerah membantu daerah-daerah yang kemampuan
alokasi DAK dihitung dengan 3 kriteria, yaitu
yang memenuhi kriteria umum, kriteria keuangan daerahnya rendah.
kriteria umum, kriteria khusus, dan kriteria
khusus, dan kriteria teknis. Sebagian teknis.
MEKANISME PENGALOKASIAN
dari kita masih ada yang memahami
DAK
bahwa daerah tertentu adalah daerah POSISI DAK DALAM DANA
yang hanya memenuhi kriteria umum PERIMBANGAN Berbeda dengan besaran alokasi DAU
saja, yaitu daerah yang kemampuan nasional yang dipatok sekurang-kurangnya
Pada pasal 10 ayat (1) PP 55 Tahun 2005
keuangannya relatif rendah. Padahal 26% dari PDN Neto, atau Dana Bagi Hasil
disebutkan mengenai kesatuan Dana
untuk menentukan daerah tertentu yang dipatok berdasarkan persentase
Perimbangan dalam konteks perimbangan
tersebut, ketiga kriteria dimaksud harus tertentu dari APBN, maka besaran alokasi
keuangan, yaitu Dana Perimbangan alokasinya
dipakai semua, tidak boleh dipakai salah DAK ditetapkan setiap tahun dalam APBN.
dalam APBN tidak dapat dipisahkan satu
satu atau hanya dua kriteria saja. Artinya, bisa naik, bisa turun dan sangat
sama lain karena masing-masing jenis Dana
Media defis 9

10. Laporan Utama
tergantung dari besarnya kebutuhan dan dapat menggambarkan kondisi sarana bahwa seluruh daerah di provinsi
constrain budget di APBN. dan prasarana yang akan didanai dari Papua diprioritaskan untuk
DAK. mendapatkan alokasi DAK.
Selanjutnya, perhitungan alokasi DAK untuk
Implementasi atas ketiga kriteria di atas b. Seluruh daerah yang termasuk
masing-masing daerah dilakukan melalui 2
dapat dijelaskan pada Gambar 1 di bawah ini. sebagai daerah tertinggal
(dua) tahapan, yaitu :
diprioritaskan mendapatkan alokasi
a. Penentuan daerah tertentu yang Penjelasan atas Bagan:
DAK.
menerima DAK, dengan memperhatikan 1. Jika suatu daerah IFN-nya<1, maka 3. Apabila suatu daerah dengan IFN>1
kriteria umum, kriteria khusus, dan berdasarkan kriteria umum daerah dan daerah tersebut juga tidak termasuk
kriteria teknis. tersebut layak untuk mendapatkan DAK, dalam kategori daerah berdasarkan
b. Penentuan besaran alokasi DAK masing- demikian sebaliknya untuk daerah yang butir 2 di atas, maka dilihat terlebih
masing Daerah, yang dilakukan dengan IFN-nya>1. dahulu kharakteristik daerahnya yang
perhitungan indeks berdasarkan kriteria 2. Bagi daerah yang IFN-nya>1, masih ditunjukkan dengan IKW. IKW ini digabung
umum, kriteria khusus, dan kriteria dimungkinan layak untuk mendapatkan dengan IFN menjadi IFW, dan untuk
teknis. alokasi DAK, apabila: selanjutnya apabila IFW>1, maka daerah
Penjelasan atas penggunaan kriteria tersebut layak mendapatkan alokasi
a. Berdasarkan peraturan perundang-
pengalokasian DAK tahun 2011 tersebut DAK dari sisi kriteria umum dan kriteria
an termasuk dalam kategori
adalah sebagai berikut : khusus. Apabila dengan IFW ini layak
daerah-daerah di provinsi Papua.
namun pada bidang tertentu daerah
1. Kriteria Umum, yang ditetapkan UU mengenai Otonomi Khusus di
tersebut tidak mempunyai infrastruktur
dengan mempertimbangkan kemampuan Provinsi Papua mengamanatkan
keuangan daerah yang dicerminkan Gambar 1
dari penerimaan umum APBD setelah Mekanisme Perhitungan Alokasi DAK
dikurangi belanja pegawai negeri sipil
daerah.
2. Kriteria Khusus, yang dirumuskan
berdasarkan peraturan perundang-
undangan yang mengatur
penyelenggaraan otonomi khusus dan
karakteristik daerah, yaitu :
a. Peraturan Perundangan, dimana
daerah-daerah yang menurut
ketentuan peraturan perundangan
diprioritaskan mendapat alokasi
DAK, serta seluruh daerah
tertinggal diberikan kebijakan untuk
mendapatkan alokasi DAK.
b. Karakteristik daerah, yang meliputi
daerah pesisir dan kepulauan,
daerah perbatasan dengan negara
lain, daerah tertinggal/terpencil,
daerah yang termasuk dalam
kategori daerah ketahanan pangan,
daerah rawan bencana, dan daerah
pariwisata.
3. Kriteria Teknis, yang disusun
berdasarkan indikator-indikator yang
10 Media defis

11. Laporan Utama
yang rusak untuk bidang tersebut, maka DAK untuk masing-masing daerah dan Selanjutnya, pada tahun 2012 dialokasikan
daerah tersebut tidak akan mendapatkan masing-masing bidang. DAK sebesar Rp25,1 triliun untuk mendanai
DAK pada bidang tersebut. kegiatan DAK di 19 bidang, yaitu: 1.
PERKEMBANGAN ALOKASI DAN
4. Apabila dengan IFW inipun tidak layak, Pendidikan; 2. Kesehatan; 3. Keluarga
BIDANG YANG DIDANAI DARI
maka masih dimungkinkan layak apabila Berencana; 4. Infrastruktur Jalan; 5.
DAK
ketika digabung dengan IT-nya dan Infrastruktur Irigasi; 6. Infrastruktur Air
Ketika baru pertama kali dialokasikan pada Minum; 7. Infrastruktur Sanitasi; 8. Prasarana
digabung menjadi fungso IFWT yang
tahun 2003, dialokasikan DAK sebesar Pemerintahan Daerah; 9. Kelautan dan
menunjukkan nilai >1, maka daerah
Rp2,3 triliun untuk mendanai 4 bidang Perikanan; 10. Pertanian; 11. Lingkungan
tersebut dianggap layak menerima
DAK, yaitu Pendidikan, Kesehatan, Jalan, Hidup; 12. Kehutanan; 13. Sarana dan
alokasi DAK.
Irigasi, dan Prasarana Pemerintahan. Jumlah Prasarana Daerah Tertinggal; 14. Sarana
5. Pada tahap kedua, setelah diketahui
ini meningkat setiap tahunnya menjadi Perdagangan; 15. Transportasi Perdesaan; 16.
daerah-daerah yang layak mendapatkan
Rp24,8 triliun pada tahun 2009, yang berarti Sarana dan Prasarana Kawasan Perbatasan;
alokasi DAK, maka dilakukan perhitungan
mengalami peningkatan 987 persen. Pada 17. Listrik Perdesaan; 18. Perumahan dan
besaran alokasi masing-masing daerah
tahun 2010,besaran alokasi DAK di APBN Permukiman; 19. Keselamatan Transportasi
dengan menyusun Bobot Daerah
mengalami penurunan menjadi Rp21,1 triliun. Darat.
yang merupakan pencerminan IFWT
Selanjutnya, pada tahun 2011 dan 2012
dikalikan dengan IKK (indeks kemahalan Selanjutnya, jumlah daerah yang menerima
terjadi kenaikan DAK walaupun tidak secara
konstruksi). alokasi DAK dari tahun ke tahun juga
signifikan. Secara lebih jelas, perkembangan
6. Bobot Dearah tersebut dikalikan dengan mengalami penambahan. Jika pada
alokasi DAK tersebut dapat dilihat pada
pagu DAK masing-masing bidang tahun 2008 terdapat 25 provinsi dan 451
Tabel 1 dan Gambar 2 di bawah ini.
sehingga akan diketahui besaran alokasi kabupaten/kota yang menerima DAK, maka
Tabel 1
Dana Alokasi Khusus, Tahun 2003 – 2012 (dalam miliar rupiah)
No Bidang 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
1 Pendidikan 625,00 652,60 1.221,00 2.919,53 5.195,29 7.015,42 9.334,88 9.334,88 10.041,30 10.041,30
2 Kesehatan 375,00 456,18 620,00 2.406,80 3.381,27 3.817,37 4.017,37 2.829,76 3.000,80 3.005,93
3 Infrastruktur Jalan 842,50 839,05 945,00 2.575,71 3.113,06 4.044,68 4.500,92 2.810,21 3.900,00 4.012,76
4 Infrastruktur Irigasi 338,50 357,20 384,50 627,68 858,91 1.497,23 1.548,98 968,40 1.311,80 1.348,51
5 Infrastruktur Air Minum 203,50 608,00 1.062,37 1.142,29 1.142,29 357,23 419,60 502,49
6 Infrastruktur Sanitasi 357,23 419,60 463,65
7 Kelautan Perikanan 305,47 322,00 775,68 1.100,36 1.100,36 1.100,36 1.207,84 1.500,00 1.547,12
8 Prasarana Pemerintah 88,00 228,00 148,00 448,68 539,06 362,00 562,00 386,25 400,00 444,50
9 Pertanian 170,00 1.094,88 1.492,17 1.492,17 1.492,17 1.543,63 1.806,10 1.879,59
10 Lingkungan Hidup 112,88 351,61 351,61 351,61 351,61 400,00 479,73
11 KB 279,01 329,01 329,01 368,10 392,26
12 Kehutanan 100,00 100,00 250,00 400,00 489,76
13 Prasarana Daerah Tertinggal 190,00 300,00 315,50 356,94
14 Perdagangan 150,00 107,32 300,00 345,13
15 Keselamatan Transportasi Darat 100,00 131,62
16 Listrik Pedesaan 150,00 190,64
17 Perumahan Dan Permukiman 150,00 191,24
18 Sarpras Kawasan Perbatasan 100,00 121,39
19 Transportasi Perdesaan 150,00 171,39
Jumlah Total Bidang 5 6 8 9 9 11 13 14 19 19
Jumlah Total Pagu 2.269,00 2.838,50 4.014,00 11.569,80 17.094,10 21.202,14 24.819,59 21.133,38 25.232,80 26.115,95
Media defis 11

12. Laporan Utama
Tabel 2 Dalam prakteknya, pelaksanaan DAK
Alokasi dan Jumlah Daerah Penerima DAK, 2008-2012 menggunakan pendekatan campuran, antara
2008 2009 2010 2011 2012
top down dan bottom up. Hal ini bisa dilihat
pada saat proses perencanaan yang dimulai
Alokasi Provinsi 762.51 1,360.47 829.05 1.305,46 1.331,39
dari musrenbangnas. Pada tahapan ini,
Alokasi Kab/Kota 20,439.64 23,459.12 19,926.72 23.927,34 24.784,56 daerah mengusulkan beberapa kegiatan yang
Jumlah Alokasi Nasional 21,202.14 24,819.59 20,755.77 25.232,80 26.115,95 merupakan kebutuhan daerah, dan untuk
Provinsi Penerima DAK 25 29 32 32 32 selanjutnya akan dilakukan penyesuaian
dengan kegiatan-kegiatan yang merupakan
Kab/Kota Penerima DAK 451 477 472 488 488
bagian dari prioritas nasional. Selanjutnya,
Rata-rata alokasi Kab/Kot 45.32 49.18 42.22 49,03 50,79 pada saat dilakukan perhitungan alokasi
Rata-rata alokasi Nasional 44.54 49.05 41.18 48,52 50,22 DAK lebih banyak bersifat top down dengan
Sumber : PMK Alokasi DAK, data diolah mendasarkan diri pada data-data sesuai
dengan kriteria yang bersifat bottom up karena
pada tahun 2012 bertambah menjadi 32 DAK didasarkan atas kebutuhan daerah,
data dimaksud bersumber juga dari daerah.
provinsi, 488 kabupaten/kota. Bertambahnya maka mekanisme bottom up akan lebih pas.
jumlah daerah yang menerima alokasi DAK Selain itu, perhitungan alokasi DAK yang 2. Prioritas nasional vs kebutuhan
tersebut terutama disebabkan antara lain menggunakan kriteria umum, khusus, dan daerah
oleh adanya penambahan daerah otonom teknis juga tidak dimunginkan DAK bersifat
Beberapa daerah menyampaikan
baru akibat pemekaran. Perkembangan bottom up. Implementasi atas ketiga kriteria
permasalahan mengenai alokasi DAK yang
jumlah daerah penerima DAK tersebut dapat tersebut membutuhkan indikator-indikator
dialokasikan tidak sesuai dengan kebutuhan
dilihat pada tabel 2 di samping. yang dapat digunakan untuk penyusunan
daerah. Terhadap hal ini, bisa benar bisa juga
indeks dari kriteria-kriteria dimaksud. Hal
Walaupun jumlah daerah yang menerima tidak. Dikatakan benar apabila input data
ini berarti bahwa “data” merupakan elemen
DAK mengalami peningkatan, namun rata- yang digunakan dalam perhitungan alokasi
utama dalam perhitungan alokasi DAK.
rata alokasi yang diterima oleh masing- kurang akurat, maka dimungkinkan akan
Dengan demikian, penyediaan data-data
masing daerah kabupaten/kota mengalami terjadi hal demikian. Dikatakan tidak benar
dimaksud dilakukan oleh masing-masing
peningkatan, yaitu sebesar 45,32 persen apabila menurut pusat masih dimunginkan
kementeriam/lembaga terkait untuk data
pada trahun 2008 menjadi 50,79 perrsen untuk dilakukan kegiatan tersebut namun
kriteria khusus dan teknis, sedangkan data
pada tahun 2012. menurut daerah tidak sesuai dengan
kriteria umum menggunakan data APBD.
kebutuhan. Dalam hal ini, ada baiknya
Sementara itu, proporsi DAK dalam Dana
Perimbangan juga tidak terlalu besar, yaitu Gambar 2
sekitar 6% pada tahun 2011 dan menurun Dana Alokasi Khusus, Tahun 2003 – 2012
menjadi sekitar 5% pada tahun 2012. Hal ini
tentu saja tidak akan secara signifikan dapat
mengubah pola belanja di daerah. Dengan
kata kata lain, harapan yang terlalu besar
pada DAK seperti bertolak belakang dengan
ketersediaan anggaran di APBN. Gambar 3
dapat menjelaskan kondisi tersebut.
DISKURSUS MENGENAI DAK
1. Top down vs bottom up
Dalam proses pengalokasian DAK lebih
banyak dilakukan dengan pendekatan top
down. Hal ini sejalan dengan DAK dalam
kaitannya dengan prioritas nasional. Jika
12 Media defis

13. Laporan Utama
Gambar 3
Rincian Dana Perimbangan Tahuan 2011 dan 2012
apabila kembali kita merujuk pada konsep yang relatif rendah, namun ketentuan praktek alokasi DAK selalu digunakan ketiga
specific fund dimana kegiatan yang merupakan perundangan tidak cukup kuat untuk kriteria secara bersama-sama karena ketiga
prioritas nasional tersebut kadang-kadang mengikat hal tersebut. Sebagai contoh kriteria tersebut sejalan dengan tujuan DAK.
memang tidak sesuai dengan kebutuhan adalah penentuan daerah yang dapat DAK
4. Dana pendamping vs non- dana
daerah. Hal ini tidak berarti kegiatan yang di dalam UU disebutkan harus memenuhi
pendamping
sudah dialokasikannya pendanaannya dari kriteria umum, kriteria khusus, dan kriteria
DAK tersebut tidak dapat dilakukan oleh teknis. Mana yang mempunyai peran besar Dana pendamping yang dipersyaratkan
daerah. Daerah harus melakukan kegiatan adalah tergantung dari kebijakan nasional sekurang-kurangnya 10% dari total DAK
tersebut walaupun tidak sesuai dengan pada saat kebijakan itu dirumuskan. yang diterima oleh suatu daerah terasa
kebutuhan daerah, namun pemerintah tetap Prakteknya adalah ketiga kriteria harus memberatkan daerah terutama daerah-
berkeyakinan bahwa hal tersebut merupakan dipakai dalam penentuan daerah tertentu daerah yang kemampuan keuangan
prioritas nasional yang harus dilaksanakan di yang layak dapat alokasi DAK. daerahnya relatif rendah. Tujuan utama
daerah. dari dana pendamping adalah untuk
Sebagai bagian integral dari kebijakan
menunjukkan komitmen daerah terhadap
3. Fiscal oriented vs technical nasional tentang perimbangan keuangan,
pelaksanaan kegiatan yang didanai dari DAK.
oriented maka DAK harus diletakkan dalam porsinya
Isu keberatan dana pendamping ini terdengar
untuk membantu daerah dengan kemampuan
Perbedaan cara pandang terhadap kencang dalam 4 tahun terakhir ketika dana
keuangan yang relatif rendah (fiscal oriented).
DAK antara Kementerian Keuangan dan transfer lainnya dari pusat yang diterima
Di sisi yang lain, terdapat pandangan
Kementerian Teknis cukup terasa ketika oleh daerah peningkatannya tidak signifikan
bahwa sebagai bagian dari instrumen untuk
orang mulai bicara tentang “pengalihan” apabila dibandingkan dengan beberapa
menjaga kualitas pelayanan dasar di daerah
sebagaimana diatur dalam Pasal 108 UU 33 tahun sebelumnya. Secara berkelakar sering
yang menjadi bagian dari prioritas nasional,
Tahun 2004. Pengalihan anggaran K/L yang dikatakan bahwa kewajiban penyediaan dana
maka DAK mestinya tetap diarahkan untuk
dipergunakan untuk mendanai kegiatan pendamping oleh daerah tersebut seperti
memperbaiki sarana prasarana dasar di
yang sudah menjadi urusan daerah secara “jeruk makan jeruk”. Hal ini benar adanya
daerah yang menjadi prioritas nasional
bertahap ke DAK terkadang di”gondeli” mengingat penyediaan dana pendamping
sepanjang di daerah tersebut masih banyak
mengingat ketika masuk dalam DAK, maka tersebut biasanya diambilkan dari DAU atau
infrastruktur yang rusah (technical oriented).
harus mengikuti ketentuan tentang DAK. K/L DBH yang notabene merupakan dana transfer
Menurut penulis, dikotomi atas 2 hal
tidak bisa menentukan daerah-daerah mana dari pusat. Agak kontradiktif memang kalau
tersebut adalah kurang pas karena justru
yang akan diintervensi melalui DAK karena kita melihat arah kebijakan DAK yang lebih
akan mengaburkan makna otonomi dimana
harus memenuhi kriteria umum, khusus, banyak ditujukan untuk membantu daerah-
pembagian wewenang dan atau/urusan juga
dan teknis. Walaupun secara filosofi DAK daerah dengan kemampuan keuangan relatif
mengindikasikan pembagian akan tanggung
terutama ditujukan untuk daerah-daerah rendah namun tetap mensyaratkan adanya
jawab dalam pendanaannya. Makanya dalam
dengan kemampuan keuangan daerah penyediaan dana pendamping minimal
Media defis 13

14. Laporan Utama
10%. Seiring dengan semakin banyaknya mengatakan, lha dana pendampingnya saja bidang yang didanai dari DAK tidak serta
alokasi DAK yang dialokasikan, maka dana untuk fisik, mosok DAK-nya untuk non-fisik. merta salah. UU tidak menyebutkan istilah
pendamping ini akan semakin menjadi “bidang” namun “kegiatan khusus”. Kegiatan
6. Open menu vs detil menu
persoalan tersendiri. UU memang mengatur khusus dijelaskan sebagai kegiatan yang
mengenai daerah-daerah yang mempunyai Beberapa kementerian/lembaga menerbitkan sesuai dengan fungsi di dalam APBN dan
kemampuan daerah tertentu tidak diwajibkan petunjuk teknis yang detil, sebagian merupakan bagian dari prioritas nasional.
menganggarkan dana pendamping. Namun lainnya bersifat open menu. Menu kegiatan Karena pendekatannya adalah “kegiatan”
dalam penjelasannya disebutkan bahwa yang detil menyebabkan beberapa daerah yang merupakan bagian dari prioritas
daerah dengan kemampuan keuangan daerah kesulitan dalam melaksanakan program nasional, maka ada kesan bahwa semua
tertentu adalah daerah yang penerimaan kegiatan. DAK Pertanian adalah contoh kegiatan itu menjadi bagian dari prioritas
umum APBDnya dikurangi dengan belanja DAK dengan kegiatan yang bersifat pilihan, nasional. Padahal kita tahu bahwa kegiatan
pegawai sama dengan nol atau negatif. Tentu dan memberikan kebebasan daerah untuk yang dijabarkan sesuai dengan fungsi
saja kondisi yang demikian tidak ditemui di memilih sesuai dengan prioritas dan dalam APBN itu banyak sekali, dan apabila
daerah. kebutuhan daerah. Sementara itu, penetapan dikaitkan dengan prioritas nasional akan
persentase tertentu untuk beberapa menjadi terkait walaupun keterkaitannya
5. Fisik vs non fisik pegiatan yang bersifat fisik dan mutu di DAK agak jauh.
Pertimbangan utama mengapa DAK Pendidikan dianggap oleh beberapa daerah
Banyaknya bidang DAK ini sebenarnya
digunakan untuk kegiatan yang bersifar fisik tidak bisa melaksanakan kegiatan tersebut
juga tidak terlepas dari konsekuensi
adalah DAK pada saat pertama dialokasikan sesuai dengan kondisi daerah.
implementasi PP 38 tahun 2007, juga adanya
tidak terlalu besar jumlahnya dan agar
7. One year project vs multi years amanat UU mengenai pengalihan anggaran
mudah diukur pencapaian ouputnya. Namun
project K/L yang dipergunakan untuk mendanai
seiring dengan semakin besarnya alokasi
DAK selama ini adalah bersifat satu tahun kegiatan yang sudah menjadi urusan daerah
DAK tersebut, serta sejalan dengan dinamika
anggaran, yang berarti harus selesai pada ke DAK. Dengan segala keterbatasan yang
perubahan atas peraturan perundangan
akhir tahun anggaran berkenaan, dan paling ada, DAK harus menyediakan dirinya untuk
lainnya (misalnya PP 38 Tahun 2007), ada
lambat dapat dimanfaatkan pada awal menampung “pengalihan” tersebut.
usulan bahwa DAK seyogyanya tidak hanya
untuk fisik saja, namun bisa juga untuk tahun anggaran berikutnya. Sejalan dengan
9. Sektoral vs kewilayahan
kegiatan yang bersifat non-fisik. kebijakan kebijakan kerangka pembangunan
Diskursus mengenai hal ini sebenarnya
jangka menengah (medium term expenditure
PP 55 Tahun 2005 mengatur mengenai lebih tepat apabila diletakkan pada tataran
framework, MTEF), DAK diharapkan dapat
peruntukan DAK untuk sarana dan prasarana wacana diskusi dan bukan pada tataran
dirumuskan dalam kerangka MTEF tersebut.
dasar dengan mengutamakan kegiatan pengambilan kebijakan. Mengapa? Sejak
yang bersifat fisik. Menurut penulis, kata 8. Banyak bidang DAK vs sedikit tahun 2003 hingga tahun 2010 selalu
“mengutamakan” bisa diartikan bahwa DAK Bidang DAK digunakan pendekatan sektoral. Bidang
suatu saat bisa juga untuk kegiatan yang Idealnya memang DAK hanya terdiri DAK identik dengan nama sektor, dan hal
bersifat non-fisik. Hanya saja, rumusan dari beberapa bidang yang benar- tersebut sudah teruji sekian tahun. Ketika
mengutamakan fisik tersebut tidak konsisten benar merupakan prioritas nasional dan DAK sudah melintasi wilayah “kewilayahan”
dengan penjelasan mengenai fisik yaitu merupakan kebutuhan dasar di masyarakat. untuk menyebut suatu bidang, maka hal
kegiatan yang mempunyai umur ekonomi Namun dalam perkembangannya mengalami tersebut dirasakan agak mengganggu
yang panjang. Biasanya kegiatan yang penambahan bidang yang signifikan. Jika harmonisasi penyusunan kegiatan di tingkat
mempunyai umur ekonomis yang panjang pada tahun 2003 baru 5 bidang, maka pada nasional maupun regional. Sebagai contoh,
identik dengan belanja modal yang juga fisik. tahun 2010 sudah mencapai 14 bidang, dan tahun 2011 direncanakan alokasi DAK
Diskresi untuk menginterpretasikan DAK bahkan pada tahun 2011 sudah mencapai 19 Kawasan Perbatasan. Kegiatannya hampir
bisa untuk non-fisik juga terkendala dengan bidang yang didanai dari DAK. Dari sisi norma sama dengan DAK sarana dan Prasarana
UU 34 Tahun 2004 yang menyebutkan perencanaan, menurut penulis semestinya Daerah Tertinggal. Sebagian dari Kawasan
bahwa penggunaan dana pendamping harus DAK hanya diperuntukkan bagi beberapa Perbatasan adalah daerah tertinggal.
untuk fisik. Secara berseloroh orang akan bidang saja. Namun demikian, banyaknya Untuk menghindari adanya overlapping
14 Media defis

15. Laporan Utama
pendanaan, maka dirumuskan lokasi DAK DAK. Secara sederhana dapat diilustrasikan kita lihat kembali “Asbabun Nuzul” atau
Kawasan Perbatasan hanya untuk kawasan begini, pada KUA-PPAS dianggarkan dana sebab-sebab dialokasikannya DAK dan
perbatasan di wilayah Kalimantan, dan Rp20 miliar untuk kegiatan DAK Pendidikan. dirumuskannya pasal per pasal dalam UU
untuk kegiatan yang sama dengan DAK Selanjutnya, pada saat selesai pembahasan 34 Tahun 2004 dan PP 55 Tahun 2005.
Sarana dan Prasarana Daerah tertinggal dengan DPR (biasanya akhir bulan Oktober) Sebab-sebab dialokasikannya DAK sudah
diperuntukkan bagi daerah tertinggal di luar diketahui DAK Pendidikan untuk daerah dibahas pada subbab posisi DAK dalam
kawasan perbatasan di provinsi Kalimantan. tersebut Rp25M, maka biasanya daerah Dana Perimbangan di atas, yaitu membantu
Ada kesan terlalu menyederhanakan tersebut akan menggeser/mengurangi daerah-daerah yang kemampuan keuangan
persoalan dalam menyusun kebijakan. Hal alokasi anggarannya tersebut ke sektor daerahnya rendah untuk menjaga pelayanan
ini dikhawatirkan juga akan mendistorsi lainnya. Karena prinsip DAK adalah dasar di daerah yang merupakan bagian dari
peran Kementerian Pembangunan Daerah “membantu”, mestinya bantuan dari APBN prioritas nasional.
Tertinggal dalam melakukan mainstreaming tersebut digunakan untuk menambah alokasi
Implikasi dari hal tersebut adalah:
kegiatan di berbagai sektor untuk anggaran yang sudah dianggarkan sehingga
memajukan daerah tertinggal. Ketika DAK mampu mempercepat proses pembangunan a. DAK harus tegas membatasi dirinya
Sarana dan Prasarana Daerah Tertinggal di bidang pendidikan bagi daerah tersebut, untuk bidang-bidang yang benar-benar
tidak boleh mengintervensi daerah tertinggal dan bukan malah menggantikan. menjadi bagian dari prioritas nasional
yang berada dalam kawasan perbatasan saja, misalnya infrastruktur pendidikan,
tersebut, maka akan ada pertanyaan ada apa DAK KE DEPAN kesehatan, dan ke-PU-an.
ini, atau dengan meminjam judul lagu Peter Konsep DAK ke depan bisa saja dimulai b. DAK harus diletakkan dalam konteks
Pan, maka Ada Apa Denganmu. dari proses berpikir untuk mengembangkan perimbangan keuangan secara utuh, yang
permasalahan atau isu-isu di atas. Namun berarti masih ditujukan untuk “daerah
Masalahnya adalah penyebutan bidang-
demikian, ada tiga pernyataan mendasar tertentu” saja terutama daerah-daerah
bidang yang akan didanai dari DAK sudah
yang menurut saya perlu untuk diperhatikan, yang kemampuan keuangannya rendah.
ditulis dalam Rencana Kerja Pemerintah (RKP)
yaitu (i) mempertahankan konsep DAK Hal ini juga bisa dilakukan dengan
sehingga tidak ada celah lagi untuk melakukan
dengan memberi ruang bagi munculnya jenis konsistensi pengukuran kemampuan
penyesuaian bidang tersebut. Sebenarnya
transfer lainnya yang baru; (ii) memperluas keuangan daerah tidak melalui kriteria
tidak ada keharusan menulis bidang
dan/atau mengembangkan konsep DAK yang umum namun menggunakan peta
secara eksplisit di RKP. PP 55 Tahun 2005
ada sekarang, atau (iii) re-design DAK. Mau kapasitas fiskal.
menyebutkan bahwa berdasarkan prioritas
memilih yang mana? Ini hanyalah sebuah c. Mengurangi peran kriteria teknis dalam
nasional sebagaimana tertuang dalam RKP,
pilihan, bisa juga dipilih di luar ketiga penentuan “daerah tertentu”, atau
Menteri Teknis mengusulkan kegiatan kepada
hal tersebut. Untuk menentukan pilihan hanya menggunakan kriteria teknis
Menteri Keuangan. Mekanisme kebijakan ini
tersebut, kita harus bisa menjawab terlebih dalam penentuan besaran alokasi DAK
tidak bisa berjalan dengan baik mengingat
dahulu kira-kira konsep perimbangan per daerah per bidang. Hal ini berarti
dalam RKP juga sudah disebut jenis kegiatan
keuangan ke depan nantinya seperti apa? harus merevisi UU 33 Tahun 2004.
yang akan didanai dari DAK. Jika demikian,
Apakah akan meletakkan DAK sebagai satu
kegiatan apa lagi yang harus diusulkan oleh d. Redefinisi kriteria khusus dalam
kesatuan yang utuh dalam posisinya sebagai
Menteri Teknis kepada Menteri Keuangan? kaitannya dengan penentuan kelayakan
bagian dari jenis Dana Perimbangan, atau
suatu daerah menerima DAK.
10. Membantu vs menggantikan justru ingin menjadikan DAK lebih exclusive
e. Perlu dibangun persepsi bersama bahwa
Isu ini bermula karena siklus penganggaran lagi dalam kaitannya dengan kepentingan
kewajiban atas kegiatan yang menjadi
di daerah tidak sama dengan siklus prioritas nasional? Atau, DAK akan diarahkan
bagian dari prioritas nasional dan
penganggaran DAK di pusat. Bermula pada untuk mendorong pencapaian standar
sudah menjadi urusan daerah adalah
saat sekitar Juli (alokasi DAK belum diketahui) pelayanan minimum (SPM)?
merupakan tanggung jawab bersama
disusun KUA-PPAS di daerah. Beberapa
1. Mempertahankan konsep DAK antara pusat dan daerah, dan bukan
daerah sudah menganggarkan APBDnya
Mempertahankan konsep DAK dalam merupakan kewajiban pemerintah pusat
untuk kegiatan-kegiatan yang merupakan
pengertian ini adalah “kembali ke khittah”. saja.
bagian dari kegiatan yang akan didanai dari
Jika ini adalah interpretasinya, maka mari
Media defis 15