Este documento discute el marco legal y político del empleo público en Argentina. Primero, analiza las definiciones constitucionales del trabajo y los derechos laborales. Luego, explica que el marco político del empleo público depende del modelo de Estado y proyecto de país. Finalmente, señala que las políticas públicas y marco gerencial sobre el empleo público a menudo carecen de una agenda clara o están influenciadas por la política partidista.

1. Primeros comentarios a la ley 14.656 de
Contrato de Empleo Público Municipal
de la provincia de Buenos Aires
Por Bastons, Jorge L.
SUMARIO:
I. El trabajo humano. — II. El marco político del empleo público. — III. El marco
gerencial del empleo público. — IV. Marco normativo referencial del empleo público. —
V. Primeros comentarios sobre la nueva Ley de Empleo Público Municipal Bonaerense.
I. El trabajo humano
"El trabajo consiste en todos aquellos actos ejecutados por el hombre con el propósito de
obtener los recursos o los medios que le permitan satisfacer sus necesidades. Se trata de una
definición genérica que abarca todo acto humano o conjuntos de actos, ya sean de carácter
intelectual, físico o mixto, cuyo objeto, directo o indirecto, reside en la obtención de un
provecho, material o espiritual, idóneo para satisfacer las necesidades del individuo, aunque no
queden plenamente colmadas, ya sea en forma total o parcial. La amplitud de esta definición
permite calificar como actividad laboral tanto a la desplegada por un operario como por un
patrono, un profesional liberal o un trabajador independiente. Hasta podría afirmarse que la
libertad de trabajo es una especie de la libertad económica, limitada al desenvolvimiento de
solamente uno de los factores de la producción" (1).
A lo que Gelli agrega: "El art.14 bis contiene tres tipos de derechos. En el primer parágrafo,
enuncia los derechos personales del trabajador en relación de dependencia; en el segundo,
reconoce los derechos colectivos del trabajo, propios de las asociaciones gremiales y,
finalmente, otorga los derechos de la seguridad social atribuidos a la persona humana, sean
trabajadores en relación de dependencia o no, y a la familia, señalada como entidad social a
proteger" (2).
Ergo, va de suyo que la letra y espíritu de los artículos 14 y 16 se inscriben en la línea del
constitucionalismo clásico de matriz liberal, mientras que el artículo 14 bis hace lo propio en el
constitucionalismo social, por lo que no han sido menores los debates en torno a la
preeminencia de uno u otro a la hora de determinar el sentido y alcance de los diversos
intereses en juego en torno a la temática. Debate que, entendemos, debería verse
definitivamente superado por la armonización de ellos bajo la égida del imperio de los tratados
de DD.HH. incorporados a nuestra Ley Fundamental.
Por su parte, Bidart Campos sostiene que el artículo 14 bis de la Carta Magna argentina es una
mínima manifestación del constitucionalismo social, entendiendo que dicho constitucionalismo
es la culminación del constitucionalismo clásico, al que no lo perturba, destruye, sustituye u
opaca, puesto que viene tanto a complementarlo como a darle una nueva tónica (3).
Asimismo, resulta útil destacar que nuestra Corte Suprema in re "Aranda" ha sostenido que en
el ordenamiento jurídico argentino no existe un derecho subjetivo individual a que el Estado
provea de empleo a quienes así lo requieran (4).
Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (aprobado
por ley 23313) establece en su artículo 6: "1. Los Estados Partes en elpresente Pacto reconocen

2. el derecho a trabajar que comprende el derecho de toda persona de tener la oportunidad de
ganarse la vida mediante el trabajo libremente escogido o aceptado, y tomarán medidas
adecuadas para garantizar este derecho. 2. Entre las medidas que habrá de adoptar cada uno de
los Estados Partes en el presente Pacto para lograr la plena efectividad de este derecho, deberá
figurar su orientación y formación técnico profesional, la preparación de programas, normas y
técnicas encaminadas a conseguir un desarrollo económico social y cultural constante y la
ocupación plena y productiva, en condiciones que garanticen las libertades políticas y
económicas fundamentales de la persona humana".
Asimismo, corresponde tener presente que mientras el artículo 14 de nuestra Carta Magna se
ocupa del derecho a trabajar en general, su artículo siguiente hace hincapié en el trabajo bajo
relación de dependencia, lo cual presupone que exista en ella una subordinación técnica,
jurídica y económica del trabajador. La cual se traduce respectivamente: a) en su acatamiento
de las órdenes del empleador referidas a los modos o formas de llevar adelante las tareas; b) el
reconocimiento del derecho del empleador a dirigir el trabajo de sus dependientes; y c) por la
remuneración que le es dada al trabajador como contraprestación debida en razón de poner su
fuerza laboral bajo la dirección de su empleador. La inexistencia de alguno de estos tres
requisitos determina la inexistencia de una relación laboral propiamente dicha, conforme los
términos del artículo 14 bis de la Constitución Argentina (5).
Ya puestos a ir particularizando la problemática del empleo público en nuestro suelo, hay que
destacar que él ha sufrido un vacío y una orfandad analítica harto destacables, ya que, si bien
no puede negarse la existencia de ciertos estudios de valía sobre el particular, tampoco podrá
desconocerse que dicha temática ha pasado prácticamente desapercibida desde hace más de
cincuenta años, lo cual nos permite reconocerla como la pobre cenicienta del derecho
administrativo y el laboral (6).
En efecto, tanto desde el derecho administrativo como desde el derecho del trabajo y la
seguridad social se la ha ninguneado inmerecidamente por entenderla demasiado laboralista,
los primeros, y demasiado administrativista, los segundos, lo cual la apartó en ambos ámbitos
de los estudios y progresos que su trascendental importancia siempre requirió. Error conceptual
que amerita ser prontamente reparado, ya que no podrá haber un Poder Administrador virtuoso
si su función pública no lo es, y eso se logra fomentando, entre otras cuestiones (7), su estudio
y comprensión (presupuesto racional básico de todo cambio en la gestión de los asuntos
públicos).
II. El marco político del empleo público
Una primera mirada sobre la cuestión del empleo público nos transporta indefectiblemente al
terreno de la política, puesto que es allí donde corresponde definir sus misiones y funciones y,
por tanto, el tamaño y tipo de dotaciones de personal que razonablemente habrán de
conformarse en su seno en pos de la concreción de objetivos planteados de antemano.
Por lo tanto, antes de hablar de las luces y sombras de la nueva ley de empleo público
municipal bonaerense, deberíamos atender y entender que no podrá haber un ideal de función
pública si no hay previamente un modelo deseado, deseable y realizable de Estado (lo cual
presupone, naturalmente, un proyecto de país, provincia o municipio, conforme el nivel de
estatidad en el cual se vaya a operar).
Porque como dice Hutchinson: "(...) al hablar de empleo público habría que preguntarse:
¿Empleo público para qué Estado? ¿Qué Estado para qué proyecto de país? No es lo mismo el
tipo de funcionarios —y su relación laboral— que se requiere para un Estado que intervenga lo
menos posible en la economía y en la vida social para dejar las manos (libres) al mercado, que
el que necesita un Estado que considera necesario ampliar las esferas de decisión y gestión
públicas. La cuestión del Estado y sus funcionarios no es una cuestión meramente técnica; es
política" (8).

3. Y hasta que no tengamos la madurez de respondernos tales preguntas y hacer lo necesario en
pos del rumbo que finalmente elijamos, va de suyo que ante la ausencia de estrategia no habrá
táctica que pueda dar buenos frutos.
Opina Subirats que "Deberíamos ser capaces de construir nuevas maneras de entender la
política y la gestión pública. De tal manera que consiguiésemos ir transformando y acabar
superando de verdad los modelos burocráticos y jerárquicos. La creciente individualización
social puede generar muchos problemas, pero es también una oportunidad para implicar a
mucha más gente en tareas de relevancia pública, en asuntos de importancia colectiva.
Descentralizando de verdad el poder estaríamos usando de modo positivo la dispersión actual
de los espacios y de las formas de poder que derivan del proceso de individualización y de
diferenciación social.
Hoy las experiencias y los procesos de socialización son mucho más dispersos y fragmentados
que antes. Y, por tanto, las experiencias y los procesos de solidaridad y de implicación
colectiva son también más fragmentados y esporádicos. La política, una nueva política, tiene un
papel a jugar en todo ello. De entrada, ofreciendo soluciones a los problemas colectivos que por
sí mismos, o dejados a la lógica de acción individual o del mercado, no encuentran solución.
Pero también permitiendo procesos de identidad colectiva mediante el diálogo, la investigación
de un equilibrio entre especificidades individuales, pertenencias particulares y reconocimiento
de vínculos de reciprocidad más amplios.
Y ello quiere decir hacer bajar la política de ese pedestal "por encima" de los sujetos sociales y
de las personas, desde donde se nos dice qué tenemos que hacer. Más modestamente, la política
tiene que buscar puentes, favorecer la creación de identidades individuales y colectivas, tratar
de resolver problemas entre todos. Y ello quiere decir reconocer el papel central de la sociedad
civil en este proceso. La capacidad de elaborar valores universales que sirvan en la vida
cotidiana no debe ser vista como una prerrogativa de la política o de las administraciones
públicas. Es el tejido social el que ha de asumir esa responsabilidad" (9).
III. El marco gerencial del empleo público
Es de vital importancia para el empleo público atender a la existencia (o no) de políticas
públicas sobre el particular. "Como señala Von Beyme (2008), el interés por el estudio de las
políticas públicas tuvo su auge a partir de los años 70, cuando comenzó a extenderse la
convicción de que el Estado es mejor descripto por las políticas que adopta (es decir, por lo
que hace) antes que por las normas que supuestamente lo definen (lo que es).
"Esto se vincula (...) con la aparición del enfoque neoinstitucionalista que, a diferencia del viejo
institucionalismo, extendía su análisis más allá de las reglas formales. El análisis de las
políticas públicas se ha centrado en el estudio del ciclo de formación de las mismas (Aguilar
Villanueva, 1996). Si bien este ciclo es meramente una herramienta analítica, resulta
provechosa para distinguir los distintos momentos por los que transita una política (aunque no
siempre se produce en este orden ni se cumplen todas las etapas): i) definición del problema, ii)
diseño, iii) implementación y iv) evaluación.
"La definición del problema hace referencia a las aristas que son resaltadas de la cuestión que
se va a abordar y a la hipótesis que la sustenta; el diseño alude a la definición de objetivos y de
un curso de acción que sea coherente con la hipótesis planteada; la implementación constituye
todas las acciones desarrolladas para lograr los objetivos definidos en el diseño, y la evaluación
es el momento en el que es posible analizar si se han logrado los objetivos y si se lo ha hecho
de manera eficiente"(10).
En el caso de las políticas públicas referidas al servicio civil en los ciento treinta y cinco
municipios bonaerenses, si bien dicho espacio territorial presenta realidades y aspectos
diversos, resaltamos en primer término la baja existencia de políticas públicas sobre el
particular.

4. El aspecto gerencial del empleo público en el ámbito de estudio aludido presenta, con mucha
más habitualidad de la pensada, una paralegalidad en la cual el poder administrador pareciera
alejarse de los mandatos legales.
Asimismo, se impone destacar que las políticas públicas sobre el empleo público no suelen
estar en la agenda política, sencillamente porque la clase política se encuentra aún demasiado
apegada a sus propios códigos y reglas habituales de actuación. Lo cual se traduce en los
hechos en una apuesta a la confianza que les da trabajar con recursos humanos de su propio
entorno, partido político o ideología, en vez de apostar a hacer lo propio con los cuerpos
estables de agentes y funcionarios públicos de carrera,apostar a formar, mantener y mejorar las
competencias de esas personas.
Y de ahí también que cobren vital importancia las palabras de Cassagne, cuando dice que "Las
instituciones de todo el país y especialmente los gobiernos nacional y provinciales deberían
cobrar conciencia de la necesidad de impulsar un proceso tendiente a que la Administración
Pública argentina se convierta en una organización moderna y eficaz, que se halle al servicio
del público y no de ninguna ideología particular, al servicio de la libertad y no del despotismo.
Por todo ello, la Administración no sólo no puede mejorar modificando las estructuras
anquilosadas sino que debe recibir los aportes humanos más idóneos, sin perjuicio de reajustar
sus competencias reales y los procedimientos administrativos en aquellos aspectos donde
puedan colarse la arbitrariedad o el abuso de poder"(11).
IV. Marco normativo referencial del empleo público
La Constitución vigente de la Nación Argentina sancionada en 1853 fue reformada en los años
1860, 1866, 1898, 1957 y 1994, mas, respecto del tratamiento de la temática bajo examen, ella
se encuentra mayormente enmarcada por los arts. 16, 14 y 14 bis de nuestra Carta Magna
vigente, los cuales, en lo que aquí nos atañe, expresan:
"Art. 16: (...) Todos sus habitantes son iguales ante la ley, y admisibles en los empleos sin otra
condición que la idoneidad (...)".
"Art. 14: Todos los habitantes de la nación gozan de los siguientes derechos conforme las leyes
que reglamenten su ejercicio; a saber: de trabajar y ejercer toda industria lícita; de navegar y
comerciar; (...) de usar y disponer de su propiedad; de asociarse con fines útiles (...)".
"Art. 14 bis: El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, las que
asegurarán al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor, jornada limitada; descanso
y vacaciones pagos; retribución justa; salario mínimo vital móvil; igual remuneración por igual
tarea; participación en las ganancias de las empresas, con control de la producción y
colaboración en la dirección; protección contra el despido arbitrario; estabilidad del empleado
público; organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un
registro especial.
"Queda garantizado a los gremios: concertar convenios colectivos de trabajo; recurrir a la
conciliación y al arbitraje; el derecho de huelga. Los representantes gremiales gozarán de las
garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión sindical y las relacionadas con la
estabilidad de su empleo.
"El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e
irrenunciable. En especial, la ley establecerá: el seguro social obligatorio, que estará a cargo de
entidades nacionales o provinciales con autonomía financiera y económica, administradas por
los interesados con participación del Estado, sin que pueda existir superposición de aportes;
jubilaciones y pensiones móviles (...)" (12).
Asimismo, resaltamos la importancia del artículo 75, inc. 22, de la Constitución argentina,
puesto que puso en cabeza del Congreso de la Nación la obligación de aprobar o desechar

5. tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones internacionales y los
concordatos con la Santa Sede, otorgándole a los tratados y concordatos una jerarquía superior
a las leyes. Mientras que a la par incorporó una serie de importantes tratados de derechos
humanos, que, como veremos, tienen pleno vigor en relación al tema del empleo público
provincial y municipal bonaerense que nos ocupa.
El derecho humano al trabajo se encuentra consagrado por diversos tratados internacionales de
derechos humanos, tales como la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre, en su art. XIV; la Declaración Universal de Derechos Humanos, art. 23; el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en sus artículos 6 y 7, y la
Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra
la Mujer, en el art. 11; varios de ellos revisten jerarquía constitucional.
Finalmente, es necesario destacar que todos los tratados mencionados no realizan distinción
alguna entre empleo privado y público, correspondiendo, por tanto, su aplicación a ambos.
Por su parte, la Carta Magna bonaerense nos dice expresamente en su artículo 103, inciso 3,
que corresponde al Poder Legislativo bonaerense: "Crear y suprimir empleos para la mejor
administración de la provincia, determinando sus atribuciones, responsabilidades y dotación
(...)", con los límites establecidos sobre el particular en la ley de presupuesto.
Y en su inciso 8, que la Legislatura provincial debe dictar leyes haciendo efectivas las
responsabilidades civiles de los funcionarios públicos.
Mientras que en su inciso 12 reza que el Poder Legislativo provincial debe organizar la carrera
administrativa sobre las bases del acceso por idoneidad; escalafón; estabilidad; uniformidad de
sueldos en cada categoría e incompatibilidades, así como (por imperio de su inciso 13) dictar
"todas aquellas leyes necesarias para el mejor desempeño de las anteriores atribuciones y para
todo asunto de interés público y general de la provincia, cuya naturaleza y objeto no
corresponda privativamente a los poderes nacionales".
En su artículo 39, la Carta Magna bonaerense dispone que
"El trabajo es un derecho y un deber social.
"1. En especial se establece: el derecho al trabajo, a una retribución justa, a condiciones dignas
de trabajo, al bienestar, a la jornada limitada, al descanso semanal, a igual remuneración por
igual tarea y al salario mínimo, vital y móvil.
"A tal fin, la provincia deberá: fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones del empleador y
ejercer en forma indelegable el poder de policía en materia laboral; propiciar el pleno empleo,
estimulando la creación de nuevas fuentes de trabajo; promover la capacitación y formación de
los trabajadores; impulsar la colaboración entre empresarios y trabajadores, y la solución de los
conflictos mediante la conciliación, y establecer tribunales especializados para solucionar los
conflictos de trabajo.
"2. La provincia reconoce los derechos de asociación y libertad sindical, los convenios
colectivos, el derecho de huelga y las garantías al fuero sindical de los representantes
gremiales.
"3. En materia laboral y de seguridad social regirán los principios de irrenunciabilidad, justicia
social, gratuidad de las actuaciones en beneficio del trabajador, primacía de la realidad,
indemnidad, progresividad y, en caso de duda, interpretación a favor del trabajador.
"4. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 103, inciso 12, de esta Constitución, la
provincia garantiza a los trabajadores estatales el derecho de negociación de sus condiciones de
trabajo y la sustanciación de los conflictos colectivos entre el Estado provincial y aquéllos a
través de un organismo imparcial que determine la ley. Todo acto o contrato que contravenga
las garantías reconocidas en el presente inciso será nulo".

6. "Art. 46: No podrá acordarse remuneración extraordinaria a ninguno de los miembros de los
poderes públicos y ministros secretarios, por servicios hechos o que se les encargaren en el
ejercicio de sus funciones, o por comisiones especiales o extraordinarias".
"Art. 52: "Los empleados públicos a cuya elección o nombramiento no provea esta
Constitución, serán nombrados por el Poder Ejecutivo".
"Art. 53: No podrá acumularse dos o más empleos a sueldo en una misma persona, aunque sea
el uno provincial y el otro nacional, con excepción de los del magisterio en ejercicio. En cuanto
a los empleos gratuitos y comisiones eventuales, la ley determinará los que sean compatibles".
"Art. 54: Todo funcionario y empleado de la provincia, cuya residencia no esté regida por esta
Constitución, deberá tener su domicilio real en el partido donde ejerza sus funciones.
"La ley determinará las penas que deban aplicarse a los infractores y los casos en que pueda
acordarse licencias temporales".
"Art. 57: Toda ley, decreto u orden contrarios a los artículos precedentes o que impongan al
ejercicio de las libertades y derechos reconocidos en ellos, otras restricciones que las que los
mismos artículos permiten, o priven a los ciudadanos de las garantías que aseguran, serán
inconstitucionales y no podrán ser aplicados por los jueces. Los individuos que sufran los
efectos de toda orden que viole o menoscabe estos derechos, libertades y garantías, tienen
acción civil para pedir las indemnizaciones por los perjuicios que tal violación o menoscabo les
cause, contra el empleado o funcionario que la haya autorizado o ejecutado".
"Art. 194: Los municipales, funcionarios y empleados, son personalmente responsables, no sólo
de cualquier acto definido y penado por la ley, sino también por los daños y perjuicios
provenientes de la falta de cumplimiento a sus deberes.
La ley determinará las causas, forma y oportunidad de destitución de los municipales,
funcionarios y empleados, que, por deficiencias de conducta o incapacidad, sean
inconvenientes o perjudiciales en el desempeño de sus cargos".
V. Primeros comentarios sobre la nueva Ley de Empleo Público Municipal Bonaerense
En el fallo I-2021, "Municipalidad de San Isidro v. Provincia de Buenos Aires.
Inconstitucionalidad ley 11757", la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires
(Sup. Corte Bs. As.) hirió de muerte a la ley 11757 de empleo público municipal bonaerense, al
declarar la inconstitucionalidad de sesenta y seis de sus artículos.
Luego del lapidario voto del Dr. Negri (que se inclinaba por la declaración de la
inconstitucionalidad de la totalidad de la norma en crisis), le siguió el voto del Dr. Daniel Soria,
que resultó el mayoritario, dadas las adhesiones de los jueces de Lázzari, Kogan y Pettigiani.
Los argumentos de la actora, espléndidamente esgrimidos en la pluma del querido maestro
Mario Augusto Morello, denunciaron los abusos en que había incurrido la provincia de Buenos
Aires al legislar sobre una clara competencia de raigambre municipal como lo es su empleo
público. Abusos que naturalmente surgían mucho más evidentes luego de la Reforma de la
Constitución Nacional de 1994, la cual, como es sabido, declara expresamente la autonomía
municipal en su art.123.
Tal como ordena el Código de rito bonaerense, la Asesoría General de Gobierno contestó la
demanda de inconstitucionalidad presentada por el municipio de San Isidro, diciendo que el
Estado provincial había actuando en el marco legal de su competencia, puesto que sólo había
procedido a modelar el alcance de la autonomía municipal, sin haber alterado en su regulación
del empleo público local, la esencia del estatus legal autonómico.
El voto mayoritario de autos resaltó que la Carta Magna nacional impone a las provincias el
aseguramiento de la autonomía municipal, pero no las obliga a mantener un único modelo de

7. autonomía. Y de ahí que el juez Soria entienda que la cláusula constitucional del art. 123 no
significa el reconocimiento de un régimen municipal uniforme para toda la República,
correspondiendo así a cada provincia encuadrar a las comunidades locales dentro de los
parámetros de autonomía señalados por la Carta Federal.
Por ende, de ello se desprende que, como la provincia tiene el deber de adecuar las normas a
cada comunidad local, no puede tolerarse un tratamiento único, uniforme y rígido para el
personal de los 135 municipios bonaerenses, toda vez que de esa manera no se respeta la
diversidad cultural, ni de tamaño, ni atiende a las necesidades de buen funcionamiento de cada
municipio. Razones todas que hacían evidente que al menos una gran parte de la ley 11757 era
contraria a derecho (13).
Luego de tamaña bofetada de la Corte provincial a la legitimidad de la ley 11757, era de
esperarse que, además de modificarse el mentado estatuto, se institucionalizaran las
convenciones colectivas de trabajo para dicho sector, así como que se procediera a la
restitución de los porcentajes de antigüedad que los empleados municipales habían perdido en
manos de la ley 11757 (recordemos que las municipalidades solían pagar a sus agentes un 3%
por tal concepto mensual sobre el sueldo básico, pasando luego de la sanción de dicha ley a
percibir un 1% mensual).
Finalmente, la Legislatura bonaerense sancionó una nueva ley de la materia, que bajo el
número 14656 rige para todos los trabajadores municipales de la provincia de Buenos Aires.
"En un debate exprés, el Senado aprobó con cambios el proyecto que había sido sancionado en
Diputados el 24 de septiembre pasado (2014); y luego la cámara Baja ratificó esas
modificaciones, en apenas 30 minutos de debate. (...) Para destrabar el debate, el oficialismo
incorporó una serie de cambios reclamados por la UCR y el FAP en el Senado, merced a los
cuales habrá una reducción gradual de los contratados, hasta llegar, en cinco años, a un tope del
20 por ciento del total de la planta permanente, proporción que exigían los gremios en el
proyecto original".
"El proyecto aprobado el 24 de septiembre a propuesta del diputado del FpV Hernán Doval,
secretario adjunto de Fesimubo, sufrió una serie de modificaciones a partir de las exigencias de
los intendentes de la Federación Argentina de Municipios (FAM), que se oponían
principalmente al tope de contratados y a la obligatoriedad del pago del salario mínimo vital y
móvil.
"Frente a esta posición, los legisladores consensuaron —luego de una ronda de consultas con
intendentes y sindicalistas de las diferentes federaciones— establecer un 'período de gracia' de
cinco años para llegar al límite del 20 por ciento de los contratados y atar el pago del mínimo,
vital y móvil a la cantidad de horas trabajadas"(14).
La ley 14656, que ahora regula el empleo público municipal como norma marco, genérica o de
presupuestos mínimos, fue promulgada por el Decreto 1076/2014 del 09/12/2014 y publicada
en el Boletín Oficial nro. 27.452 del 6/1/2015.
En cuanto a la estructuración de la ley 14656 bajo somero comentario, en su sección primera
establece que las relaciones de empleo público de los agentes municipales bonaerenses se rigen
por las ordenanzas y convenios colectivos de trabajo que se dicten al efecto.
También hace hincapié en que dicha relación de trabajo es un contrato de empleo municipal, lo
cual representa un avance muy importante en la materia, toda vez que hasta la fecha ella era
considerada por la Sup. Corte Bs. As. una relación estrictamente estatutaria y, por ende, ajena a
acuerdos y modificaciones en la relación laboral entre la Administración empleadora y sus
agentes.
Asimismo, establece que los mayores derechos adquiridos por los agentes públicos municipales
no podrán ser extinguidos ni modificados en perjuicio de los trabajadores (15).

8. En su sección segunda, la ley 14656 deja muy en claro su aspiración de que las negociaciones
paritarias sean un mecanismo normal y habitual de entendimiento entre los municipios y los
sindicatos, creando además un fondo provincial para socorrer a los ayuntamientos que no
puedan costear el pago del salario mínimo, vital y móvil. ()
La celebración de convenciones colectivas de trabajo apunta a la creación compleja de normas
generales de relevancia en la vida social, siendo, por tanto, un mecanismo que presupone una
vocación de diálogo y búsqueda común de soluciones de largo aliento.
Recordemos que en 1981 la Organización Internacional del Trabajo (OIT) dictó el convenio
154 para el fomento de las convenciones colectivas del trabajo, en el cual destaca que ellas se
conforman entre un empleador, grupo de empleadores, una organización o grupo de
organizaciones de empleadores y, del otro lado, una organización o varias organizaciones de
empleados. Ello, al efecto de fijar las condiciones de trabajo y empleo, regular las relaciones
entre la patronal y los trabajadores, y pautar las relaciones entre los empleadores o sus
organizaciones o varias organizaciones de trabajadores, o bien lograr todos esos objetivos
concomitantemente.
El artículo 62 de la ley 14656 abre ahora la puerta a la posibilidad de los agentes de quedar
regulados por la Ley de Contrato de Trabajo cuando la reglamentación municipal o la
negociación colectiva municipal así lo dispongan, aunque conservando ellos el carácter de
empleado público y, por tanto, su consecuente garantía de estabilidad (conf. art. 14 bis de la
Constitución Nacional).
Mientras que en el artículo 64 de dicha sección segunda se da una paradoja de lo más
interesante, toda vez que, a la par que se deroga la vigencia de la ley 11757 (su precedente
normativo), se establece concomitantemente la subsistencia de las condiciones de trabajo
establecidas por dicha ley, hasta tanto: 1) se dicte en cada municipio la ordenanza
reglamentaria del régimen de empleo municipal, 2) se suscriba el convenio colectivo de trabajo
o bien, 3) resulte aplicable el régimen supletorio de empleo municipal previsto en la ley bajo
comentario.
En efecto, dicho artículo 64 llama mucho la atención, toda vez que, como ya dijéramos, el
fundamento de la sanción de la propia ley 14656 fue el cúmulo de desaciertos otrora
establecidos por la ley 11757, a la postre declarada inconstitucional en sesenta y seis artículos
por el fallo I-2021 de la Sup. Corte Bs. As. en agosto de 2014. Por lo que ciertamente no se
explican las ventajas de mantener por ultraactividad la vigencia de sus institutos, cuando, atento
a lo dicho, el grueso de la ley 11757 se encuentra en manifiesta crisis existencial.
En su sección tercera, la norma finalmente nos revela su inteligencia general, ya que recién ahí
la ley nos aclara que se mantendrá la ultraactividad de las condiciones de trabajo de la ley
11757 hasta tanto cada municipio realice una de las tres opciones del art. 64. Es decir, hasta que
dicte la ordenanza municipal reglamentaria del régimen marco de empleo municipal; hasta que
suscriba convenio colectivo de trabajo o bien por resultar aplicable el régimen supletorio de
empleo municipal previsto en la propia ley.
Entendemos que está muy bien que en su momento no se hayan querido incluir los artículos
que hoy integran el régimen supletorio de la ley en la parte general de ella por temor a interferir
con competencias propias de los municipios. Pero pretender hacerlo de manera indirecta, tal
como se lo ha hecho por intermedio de la forzada ultraatividad de la ley 11757, no ha sido
precisamente un acierto de la nueva norma.
Por otra parte, destacamos que la ley 14656 presenta desde el vamos un recargado tinte
laboralista. Tinte que, si bien positivo, puede llegar a resultar nocivo cuando, como en el caso,
no se observan en la norma suficientes herramientas de gestión (las que deberían funcionar
como contrapesos para evitar dichos posibles males).

9. Porque, entendámonos, aquí el desafío de fondo pasa por lograr que las ventajas que la letra de
la nueva norma consigue para los trabajadores no entorpezca la buena gestión municipal; así
como que los intendentes municipales no caigan en arbitrarios estados de hecho por temor a
perder poder. Tanto como para impedir que de ahora en más los municipios (y en particular los
más chicos) queden presos de un poder sindical creciente a la luz de las atribuciones conferidas
por la ley 14656.
En otras palabras, a nuestro modo de ver, los derechos de los agentes deben corresponderse y
no entorpecer la concreción del interés general, y al menos en una primera mirada sobre la ley
14656, no se observa que ella haya sido pensada priorizando el mejor desenvolvimiento
municipal, sino atendiendo mayormente al logro de conquistas laborales para sus agentes.
Por supuesto, era, es y será siempre necesario que los trabajadores municipales sean respetados
y gocen efectivamente de los derechos que la Constitución y los tratados de derechos humanos
les garantizan, pero ello no es óbice para perder por el camino la atención prioritaria que toda
organización pública en cualquier nivel de estatidad presupone: ni más ni menos que la
búsqueda del bienestar general por sobre el de cualquier particular o grupo de particulares. Por
lo que, a nuestro modo de ver, salta a la vista que la ley bajo somero comentario dará lugar a
arduos escenarios de negociación y no menos dificultosos trabajos de armonización de
derechos e intereses.
Sabemos que el camino del infierno está lleno de buenas intenciones, aunque no por ello será
menos cierto. ¿Y a qué vamos con esto? A que como no estamos ante una ley que deba
aplicarse a un solo municipio, sino ante una norma que fija las pautas para que los 135
municipios bonaerenses se den sus propios y particulares esquemas de funcionamiento de su
servicio civil: entonces, la ausencia de lineamientos de derecho administrativo y buena gestión
de la cosa pública en la ley 14656, dificultan su posible inclusión posterior. Lo cual
desbalancea peligrosamente el sistema de pesos y contrapesos que una ley de esta naturaleza no
puede desoír.
Y la verdad es que ni siquiera creemos que esa desproporción o acentuación excesiva de lo
laboral haya sido por maldad, astucia, ni maquiavelismo alguno, sino por creer
equivocadamente que el empleo público es un tema de la esencia del derecho del trabajo. Pero
cuidado, a no confundirse, que desde estas páginas estaríamos haciendo igual tipo de crítica si
entendiéramos que el desbalance normativo viniera de la preponderancia de un derecho
administrativo abusador y antidemocrático.
En otros términos, nos preocupa que el nuevo sesgo ponga en peligro la gobernabilidad
municipal, tanto como que, para mantenerla, los intendentes culminen avasallando a los
trabajadores municipales y los derechos que legalmente les corresponden, desvirtuándose así
los altos ideales que la ley 14656 manifiesta perseguir.
Cuando los intendentes y sus asesores comiencen las ruedas de conversaciones con los
sindicatos, habrá que avanzar sobre terrenos complejos, por lo que la sabiduría y la paciencia
serán virtudes fundamentales tanto para el logro de la buena gestión de la cosa pública, como
para el ejercicio armónico de los derechos y deberes de los agentes de los 135 ayuntamientos
bonaerenses.
En definitiva, si bien la gestión del empleo público no es el tema central de este estudio, no deja
de ser motivo de alerta que como sociedad civil todavía no se termine de encarnar que "La
buena administración y sus políticas sirven en la medida que ayudan a construir una sociedad
mejor. La Administración es, ante todo, servicio a la gente, a la ciudadanía, servicio civil.
"Si hablamos de fortalecimiento de las capacidades administrativas es para servir mejor a las
necesidades actuales de la gente. Si planteamos cambios en los modelos de gestión es porque
los vigentes no están sirviendo debidamente. Cuando hablamos de reestructurar a la

10. Administración lo hacemos para ajustarla mejor a los retos actuales que plantea avanzar hacia
una sociedad mejor.
"Las políticas de buena administración no pueden ser, pues, ajenas a la gente, sino elaboradas,
ejecutadas y evaluadas con la participación de sus organizaciones representativas. El
fundamento de estas políticas es la convicción de que a medio y largo plazo no puede haber
buena sociedad sostenible sin una buena administración" (16).
Desde luego, quedan por analizar una gran cantidad de temas, aspectos y matices del empleo
público de los ayuntamientos bonaerenses que exceden los alcances de este escueto trabajo
introductorio. Razón por la cual, convencidos de la importancia de generar mayores
conocimientos y debate sobre la temática, hemos desarrollado un sesudo estudio sobre los
principales aspectos del empleo público provincial y municipal bonaerense, que se encuentra
actualmente en trabajo de edición e imprenta por los sellos Zavalía & Scotti, y que, Dios
mediante, verá la luz en breve.
Cita: AR/DOC/988/2015