1. El trabajo autónomo. La protección activa y pasiva por cese de actividad. Medidas
de fomento y promoción de empleo.
Eduardo Rojo Torrecilla.
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad
Autónoma de Barcelona.
12 de octubre de 2011.
Texto publicado en el blog del autor: http://eduardorojoblog.blogspot.com/
I. Introducción.
1. El Área de Derecho del Trabajo y de la Seguridad de la Universidad de Extremadura
http://www.unex.es/ organiza durante el mes de octubre un Seminario sobre “El trabajo
autónomo: balance y perspectivas tras la Ley 20/2007”.
El Catedrático de DTSS de la UNEX, Miguel Cardenal Carro, ha tenido la deferencia de
invitarme a participar en este Seminario y me ha pedido que hable a todas las personas
asistentes sobre la prestación por cese de actividad. Según se indica en el programa, va
dirigido a “todos los interesados en conocer las importantes modificaciones introducidas
en este campo social”. Desde aquí quiero agradecer al profesor, y buen amigo, Miguel
Cardenal, la oportunidad que me facilita de compartir mis conocimientos con todas las
personas asistentes al Seminario y también, estoy seguro de ello, de aprender de todas
las reflexiones que se formulen con posterioridad a mi intervención.
La conferencia se ubica en la parte 1ª, dedicada al estudio y análisis de los aspectos
comunes presentes en la regulación del trabajo autónomo. La 2º parte estará dedicada a
la figura de los trabajadores autónomos económicamente dependientes (TRADES), y la
3ª a las medidas de fomento y promoción del empleo autónomo.
2. Desde que puse en marcha el blog para el que escribo esta entrada han sido
numerosas las ocasiones en que he estudiado la figura del trabajador autónomo desde la
perspectiva laboral y de protección social, tanto en el ámbito estatal como en los
autonómicos. La intervención en el Seminario de la UNEX me ha parecido una
excelente oportunidad para reordenar, y poner al día en su caso, muchas de las entradas
publicadas desde septiembre de 2007 hasta el momento presente. A tal efecto, la
primera parte estará dedicada al estudio del trabajo autónomo y la segunda tratará sobre
aquello de cuyo contenido han solicitado los organizadores del Seminario mi
intervención, la prestación por cese de actividad, con alguna mención al todavía
proyecto de Real Decreto por el que se desarrolla la normativa legal reguladora de la
protección por cese de actividad y que es previsible que se apruebe durante este mes de
octubre. Esta (futura) norma reglamentaria ha sido demandada por las organizaciones
representativas de los autónomos, y valga ahora la cita de la Unión Profesional de
Trabajadores Autónomos (UPTA) http://bit.ly/917Icc, “con el fin de que a partir del
próximo mes de octubre los autónomos cotizantes para esta prestación puedan ya acudir
a ella en caso de necesidad”. En el texto del proyecto de Real Decreto se enfatiza que se
trata de desarrollar una norma legal, la Ley 32/2010 de 5 de agosto, que supone “el
mayor impulso de protección social realizado para los trabajadores autónomos”, y un
1

2. “hito histórico” en materia de trabajo autónomo al proteger a dichos trabajadores
cuando cesen su actividad, equiparándolos en protección a “los trabajadores por cuenta
ajena beneficiarios de la prestación por desempleo”.
En una tercera parte, y como anexo, recojo distintas medidas de fomento y promoción
del empleo autónomo que se han puesto en marcha en ámbitos autonómicos desde 2008,
con alguna referencia concreta al ámbito estatal cuando lo he considerado necesario. No
se trata, en ningún caso, de un anexo exhaustivo de todo lo que se ha hecho para
promocionar el empleo autónomo, sino de algunas normas que por su interés he
considerado relevante su explicación.
Ahora bien, antes de iniciar la exposición jurídica propiamente dicha sobre el trabajo
autónomo y la prestación por cese de actividad, me parece importante, por una parte,
conocer con carácter general cuál es la realidad cuantitativa del trabajo autónomo, y por
otra acercarme con brevedad a la norma jurídica más importante de la Comunidad
Autónoma de Extremadura que acoge este Seminario, su Estatuto de Autonomía, para
repasar aquellos preceptos que pueden tener interés para la problemática laboral y de
protección social en general y la de los trabajadores autónomos en particular.
3. Los últimos datos disponibles de la Encuesta de Población Activa (EPA)
http://bit.ly/qD4FO9, correspondientes al segundo trimestre de 2011, nos informan de la
existencia de 1.870.900 empresarios sin asalariados o trabajadores independientes, con
una disminución de 14.200 personas sobre el mismo período de 2010. Además de este
grupo, en los 3.002.200 trabajadores por cuenta propia se incluyen 952.700
empresarios, 34.800 miembros de cooperativas y 143.800 personas que realizan tareas
de ayuda familiar (y a las que también serán de aplicación las normas sobre prestación
por cese de actividad).
Otra fuente de información de especial importancia para el ámbito laboral es la que
proviene de la Seguridad Social http://bit.ly/mVxLJw, en concreto los datos mensuales
sobre afiliación. En el régimen especial de trabajadores autónomos (RETA) la media de
afiliación de septiembre es de 3.092.136 personas, con una variación interanual negativa
de 30.348 (cifra casi idéntica a la caída de afiliación en el sector de la construcción,
26.070) y una mucho más preocupante de 290.012 personas desde los primeros
síntomas en España de la crisis económica internacional (septiembre de 2008). Los
sectores en los que se concentra el grueso de la población afiliada son los de “comercio:
reparación de vehículos de motor y motocicletas” (787.703), “construcción” (406.574),
“actividades profesionales, científicas y técnicas” (211.868), y “Otros servicios”
(199.823).
Para la provincia de Badajoz dispongo de un dato que considero de interés: el Informe
de Mercado de Trabajo 2011 (con datos de 2010) elaborado la Dirección Provincial del
Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE) en el marco de los informes estatales y
provinciales elaborados por el Observatorio de las Ocupaciones del SPEE
http://bit.ly/q1HQAy; nos proporciona la cifra de 47.907 personas afiliadas al RETA, un
20,0 % del total de la afiliación (24,28 % hombres, 14,09 % mujeres) a los distintos
regímenes de Seguridad Social (239.479).
Para la ciudad de Badajoz, donde se ubica la Universidad que acoge a este Seminario,
cabe destacar un reciente informe de la UPTA http://bit.ly/oTAkvH sobre el descenso en
el número de autónomos que se ha producido en capitales de provincias y municipios de
2

3. más de 40.000 habitantes desde enero de 2011. Según dicho Informe, el número de
personas afiliadas a 31 de diciembre de 2010 era de 8.061, mientras que al finalizar el
primer semestre de 2011, el 30 de junio, había 8.003, es decir 58 afiliados menos.
Por último, según datos oficiales a la entrada en vigor de la norma 550.360 trabajadores
autónomos afiliados al RETA cotizaban voluntariamente para cubrir las contingencias
por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales (17,50 %), un 3,73% más que
los acogidos a las prestaciones en diciembre de 2009, que eran 530.551. Datos más
recientes de 30 de junio de este año indican que hay 648.029 afiliados que cotizan por
dichas contingencias, un 20,83 % del total del colectivo autónomo. Según datos
facilitados por UPTA http://bit.ly/917Icc, 434.541 son hombres y 213.488 son mujeres.
El 32 % son de nacionalidad extranjera. Por CC AA, la primera es Andalucía (128.731),
seguida de Madrid (78.812). Por porcentajes, la mayor participación la encontramos en
Andalucía (27,33 % del total de colectivo autónomo), Canarias (27,28 %) y Castilla-La
Mancha (27,27 %). Por edades, la mayoría de autónomos cotizantes se encuentra en la
franja de 35 a 49 años (295.572).
4. Paso a continuación al examen de la norma jurídica más importante de la Comunidad
Autónoma, la Ley Orgánica 1/2011 de 28 de enero, de reforma del Estatuto de
Autonomía de Extremadura http://bit.ly/oyOs77
El Pleno del Senado del día 19 de enero aprobó sin ninguna modificación el texto de la
propuesta de reforma del EAE remitida por el Congreso de los Diputados, que lo aprobó
341 votos a favor, 5 en contra y 1 abstención. La Comunidad Autónoma extremeña se
convierte así en la séptima CC AA que ha reformado su Estatuto de Autonomía,
siguiendo los pasos de las de la Comunidad Valenciana, Cataluña, Baleares, Andalucía,
Aragón y Castilla – León.
A mi parecer, los preceptos más destacados de contenido sociolaboral son los que
reproduzco a continuación, que como se verá tienen diferente grado de intensidad por lo
que respecta a su fuerza jurídica. Sin duda, y mucho más tras el acuerdo político
alcanzado entre el PSOE y el PP, el EAE no debería ser fuente de conflictos jurídicos en
cuanto a su contenido, aunque como es obvio sí que podrán suscitarse en relación con la
distribución competencial efectiva que se vaya realizando a medida que se produzca su
desarrollo.
El artículo 7, incluido en el Título Preliminar, enuncia los principios rectores de los
poderes públicos extremeños. Entre otros, se dispone que tales poderes “4. Promoverán
la concertación y el diálogo social con sindicatos y empresarios como instrumentos
necesarios en la concepción y ejecución de sus políticas de cohesión y desarrollo. 5.
Adoptarán activamente todo tipo de políticas para la consecución del pleno empleo,
especialmente mediante medidas que promuevan la inversión productiva y que ajusten
la oferta y la demanda de trabajo en un marco de responsabilidad social empresarial….
12. Consideran un objetivo irrenunciable que informará todas las políticas regionales y
la práctica de las instituciones, la plena y efectiva igualdad de la mujer en todos los
ámbitos de la vida pública, familiar, social, laboral, económica y cultural. Asimismo,
removerán los obstáculos que impidan o dificulten la igualdad real y efectiva mediante
las medidas de acción positiva que resulten necesarias…. 15. Promoverán la autonomía,
la igualdad de oportunidades y la integración social y laboral de las personas con
3

4. discapacidad, con especial atención a su aportación activa al conjunto de la sociedad, a
la enseñanza y uso de la lengua de signos española y a la eliminación de las barreras
físicas….17. La integración de los inmigrantes que viven en Extremadura es un objetivo
común de las políticas públicas regionales y que estará orientado por los principios del
mutuo conocimiento, el respeto por las diferencias, la igualdad de derechos y deberes,
en el marco de los principios y valores constitucionales”.
El Título I regula las competencias autonómicas. Como disposiciones generales, el
artículo 8 concreta que la CC AA “… asume competencias sobre las materias que se
identifican en los siguientes artículos. Dichas competencias comprenderán las funciones
que en cada caso procedan, sin perjuicio de las que pudieran corresponder al Estado en
virtud de títulos competenciales propios previstos en la Constitución. 2. Asimismo,
asume las competencias que le sean atribuidas, delegadas o transferidas por el Estado,
de conformidad con lo previsto en la Constitución, y cualesquiera otras que le puedan
corresponder de acuerdo con esta, con los otros títulos del presente Estatuto y con el
resto del ordenamiento jurídico. 3. En el ejercicio de sus competencias la Comunidad
Autónoma podrá establecer políticas propias”.
El EAE atribuye a la autonomía (artículo 9) competencias exclusivas, entre otras en las
siguientes materias: “7) Fomento del desarrollo económico y social de la Comunidad
Autónoma dentro de los objetivos de la política económica nacional….17)
Organización, funcionamiento y régimen de las cooperativas y entidades asimiladas.
Fomento de todas las modalidades de economía social. ..27) Acción social. En
particular, la promoción y protección de los mayores y la prevención, atención e
inserción social de los colectivos afectados por cualquier tipo de discapacidad,
dependencia o cualesquiera otras circunstancias determinantes de exclusión social.
Prestaciones económicas de asistencia social diferentes de las de seguridad social…28)
Políticas de integración y participación social, cultural, económica y laboral de los
inmigrantes, en colaboración con el Estado, y participación en las políticas de
inmigración estatales. 29) Políticas de igualdad de género, especialmente la aprobación
de normas y ejecución de planes para el establecimiento de medidas de discriminación
positiva para erradicar las desigualdades por razón de sexo”.
En estas materias, corresponde a la Comunidad Autónoma “la función legislativa, la
potestad reglamentaria y, en ejercicio de la función ejecutiva, la adopción de cuantas
medidas, decisiones y actos procedan”.
Extremadura también asume (artículo 10), competencias de desarrollo normativo y
ejecución en materia de “6) Seguridad social, con excepción de las normas que
configuran su régimen económico y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo
siguiente”. La CC AA puede “desarrollar, ejecutar y, en su caso, complementar la
normativa del Estado, mediante la legislación propia de desarrollo, la potestad
reglamentaria y la función ejecutiva”.
Sobre las competencias de ejecución (artículo 11), el EAE las atribuye, entre otras, en
“7) Trabajo y relaciones laborales, incluyendo la función pública inspectora, que se
coordinará con el Estado. Las políticas activas de empleo, la intermediación laboral, la
seguridad y salud en el trabajo, la formación profesional para el empleo y, en su caso, la
gestión de los fondos de protección del desempleo. 8) Gestión del régimen económico
4

5. de la seguridad social y de los servicios que integran el sistema, con pleno respeto a los
principios de unidad económico-patrimonial y de solidaridad financiera… 13) Fijación,
en colaboración con el Estado, de las necesidades del mercado laboral que determinan la
concesión de las autorizaciones de trabajo de los extranjeros.
En estas materias corresponderá a la CC AA “la potestad reglamentaria organizativa y
la adopción de planes, programas, medidas, decisiones y actos”.
Asociadas a todas las competencias que le atribuye el EAE, el artículo 13 reconoce a la
CC AA “el ejercicio de las actividades de policía, de servicio público y de fomento,
pudiendo regular la concesión y otorgar y controlar subvenciones con cargo a fondos
propios y, en su caso, a los provenientes de otras instancias públicas”.
En el título II, dedicado a las instituciones de Extremadura, encontramos en su capítulo
V, que trata sobre otras instituciones estatutarias, la figura del Consejo Económico y
Social, disponiendo el artículo 47 que “Una ley de la Asamblea regulará la
composición, las competencias, el régimen jurídico, la organización y el funcionamiento
del Consejo Económico y Social de Extremadura, con sede en la ciudad de Mérida,
como órgano colegiado consultivo de la Junta en materias socioeconómicas”.
Por fin, cabe hacer mención del título VI, que regula la economía y la hacienda de la
autonomía extremeña, ya que hay una mención expresa al trabajo autónomo. Como
principios generales por los que debe regirse la economía de la CC AA (artículo 73) se
dispone que “1. Toda la riqueza de la región, en sus distintas formas y cualquiera que
sea su titularidad, está subordinada al interés general. Se protege la libertad de empresa
y se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. 2. Los poderes públicos de
la Comunidad Autónoma fomentarán y, en su caso, regularán la participación de los
agentes sociales y económicos en organismos e instituciones con funciones de
desarrollo de Extremadura. Igualmente, propiciarán la constitución y el desarrollo de
sociedades de economía social y promoverán y protegerán el trabajo autónomo”.
II. Primera parte. La regulación del trabajo autónomo. La Ley 20/2007 de 11 de
julio, del Estatuto del trabajo autónomo.
1. La norma a la que me refiero a continuación http://bit.ly/dNRdIK tiene una indudable
importancia en el ámbito de las relaciones de trabajo. El texto entró en vigor tres meses
después de su publicación, es decir el 12 de octubre, si bien la importante disposición
adicional quinta (incorporada en el trámite parlamentario) concedió un plazo de un año
desde dicha entrada en vigor para el desarrollo reglamentario de las disposiciones
reguladoras del contrato del trabajador autónomo económicamente dependiente (artículo
12.1).
El título I aborda el ámbito de aplicación subjetivo de la ley que, con carácter general,
incluye a toda persona que realice de forma habitual, directa, por cuenta propia, y fuera
del ámbito de organización y dirección de otra persona, una actividad económica o
profesional a título lucrativo, con independencia de que ocupen o no a trabajadores por
cuenta ajena. También serán considerados trabajadores autónomos los familiares que no
tengan la condición de trabajadores por cuenta ajena. El régimen profesional de este
trabajo se regula en el Título II, con una ordenación de las fuentes de la relación jurídica
5

6. que incluye las disposiciones de esta ley y las restantes que sean de aplicación, la
normativa común reguladora de la contratación civil, mercantil o administrativa, los
pactos entre el trabajador autónomo y el cliente, y los usos y costumbres locales y
profesionales, sin olvidar en el plano colectivo los acuerdos de interés profesional que
afecten a los trabajadores autónomos económicamente dependientes.
2. Estos TRADES son los que, además de trabajar en las mismas condiciones jurídicas
que los restantes autónomos, dependen económicamente de un solo cliente en el 75 %
de sus ingresos. Cabe plantear aquí que de acuerdo con el texto citado el TRADE puede
percibir ingresos por su trabajo por cuenta propia para uno o varios clientes, y también
puede obtener rendimientos económicos como consecuencia de su posible prestación de
servicios por cuenta ajena, dejando planteada la cuestión de si además de dicha
prestación con otros clientes o empresarios sería posible mantenerla con el cliente del
que percibe el 75 % como mínimo de sus ingresos. No parece una hipótesis que pueda
plantearse en muchas ocasiones, pero el tenor literal de la norma no impide esa
posibilidad.
La regulación de los TRADES responde según el preámbulo de la norma a la necesidad
de dar cobertura legal a una realidad social: “la existencia de un colectivo de
trabajadores autónomos que, no obstante su autonomía funcional, desarrollan su
actividad con una fuerte y casi exclusiva dependencia económica del empresario o
cliente que lo contrata”. El carácter híbrido de los TRADE se refleja claramente en el
hecho de que aún tratándose de una relación no laboral los conflictos que se susciten
con su cliente serán conocidos por los órganos jurisdiccionales del orden social. Ya en
el año 2003 el profesor Jesús Cruz Villalón había apuntado, en un informe elaborado
para la Fundación Alternativas http://bit.ly/pMHmub , la necesidad de regular el trabajo
autónomo porque a su parecer existía “una falla radical de protección entre el trabajo
subordinado (tradicionalmente hiperprotegido) y el trabajo autónomo (de siempre
desatendido por los poderes públicos), olvidando que este último en algunas de sus
manifestaciones se presenta en una situación sociológica y/o económica de
dependencia, por mucho que no lo sea desde el punto de vista jurídico formal”. Ocho
años más tarde, y al comentar la Ley 20/2007 (en el “Prólogo” a la tercera edición del
“Estatuto del trabajo autónomo”, Ed. Tecnos, 2011 http://bit.ly/nLPqXV), el profesor
Cruz ha destacado que “La lógica de la tutela del contratante débil, no exclusiva de lo
laboral, se percibe pues igualmente en la filosofía general de la norma, aunque evitando
los indebidos mimetismos de traslación de la legislación laboral a un campo donde no
concurre un elemento tan singular y determinante como es el de la subordinación”.
Los requisitos para obtener la consideración jurídica de TRADE son los siguientes: a)
No tener a su cargo trabajadores por cuenta ajena ni contratar o subcontratar parte o
toda la actividad con terceros, tanto respecto de la actividad contratada con el cliente del
que depende económicamente como de las actividades que pudiera contratar con otros
clientes. b) No ejecutar su actividad de manera indiferenciada con los trabajadores que
presten servicios bajo cualquier modalidad de contratación laboral por cuenta del
cliente. c) Disponer de infraestructura productiva y material propios, necesarios para el
ejercicio de la actividad e independientes de los de su cliente, cuando en dicha actividad
sean relevantes económicamente. d) Desarrollar su actividad con criterios organizativos
propios, sin perjuicio de las indicaciones técnicas que pudiese recibir de su cliente. e)
6

7. Percibir una contraprestación económica en función del resultado de su actividad, de
acuerdo con lo pactado con el cliente y asumiendo el riesgo y ventura de aquélla.
La estrecha vinculación entre el trabajo de los TRADE y la normativa jurídica laboral se
refleja en la regulación que la norma efectúa de sus condiciones de trabajo. Destaco
ahora, y sólo a título ilustrativo, las medidas sobre ordenación de la jornada de la
actividad profesional. En efecto, se reconoce el derecho a una interrupción de su
actividad anual de 18 días hábiles, con posible mejora mediante contrato entre las partes
o mediante acuerdo de interés profesional. También mediante contrato individual o
acuerdo se determinará el régimen de descanso semanal y el correspondiente a los
festivos, la cuantía máxima de la jornada de actividad y, en el caso de que la misma se
compute por mes o año, su distribución semanal. En fin, se regula de forma semejante a
la existente en el ámbito laboral la prestación de horas extraordinarias, disponiendo la
norma que “la realización de actividad por tiempo superior al pactado contractualmente
será voluntaria en todo caso, no pudiendo exceder del incremento máximo establecido
mediante acuerdos de interés profesional (AIP). En ausencia de AIP, el incremento no
podrá exceder del 30 % del tiempo ordinario de actividad individualmente acordado”.
No olvida el texto legal referirse a la conveniencia de que el horario de actividad
procure adaptarse a los efectos de poder conciliar la vida personal, familiar y
profesional del TRADE, y que cuando se trate de una mujer que sea víctima de la
violencia de género se le reconocerá el derecho a la adaptación del horario de actividad
con el objeto de hacer efectiva su protección o su derecho a la asistencia social
integral”.
Repárese en la importancia que tiene para una laboralización de la actividad de los
TRADE el hecho de que se reconozca la competencia de los órganos jurisdiccionales
del orden social para conocer de los conflictos derivados del contrato y de los acuerdos
de interés profesional, y que asimismo se prevea, tal como ocurre en el ámbito de las
relaciones de trabajo por cuenta ajena, la tramitación obligatoria (conciliación y
mediación) y voluntaria (arbitraje) no jurisdiccional de solución de conflictos.
3. La Ley 20/2007 incluye referencias a la futura regulación de la prestación por cese de
actividad. La disposición adicional cuarta estipula lo siguiente:
“El Gobierno, siempre que estén garantizados los principios de contributividad,
solidaridad y sostenibilidad financiera y ello responda a las necesidades y preferencias
de los trabajadores autónomos, propondrá a las Cortes Generales la regulación de un
sistema específico de protección por cese de actividad para los mismos, en función de
sus características personales o de la naturaleza de la actividad ejercida.
La articulación de la prestación por cese de actividad se realizará de tal forma que, en
los supuestos en que deba aplicarse en edades cercanas a la legal de jubilación, su
aplicación garantice, en combinación con las medidas de anticipación de la edad de
jubilación en circunstancias concretas contempladas en la Ley General de la Seguridad
Social, que el nivel de protección dispensado sea el mismo, en supuestos equivalentes
de carrera de cotización, esfuerzo contributivo y causalidad, que el de los trabajadores
por cuenta ajena, sin que ello pueda implicar costes adicionales en el nivel no
contributivo.
7

8. Las Administraciones Públicas podrán, por razones de política económica debidamente
justificadas, cofinanciar planes de cese de actividad dirigidos a colectivos o sectores
económicos concretos”.
Formulo aquí un breve comentario sobre una duda que me surgió tras leer con atención
el texto de la “Propuesta de un sistema específico de protección por cese de actividad
de los trabajadores autónomos” http://bit.ly/o2cyAG, presentado por el gobierno a las
asociaciones de trabajadores autónomos durante el mes de octubre de 2008. Como
expondré en la segunda parte del presente texto, la propuesta gubernamental ha sido
plenamente recogida en el texto legal finalmente aprobado.
El artículo 7 disponía que el reconocimiento de la prestación debería solicitarse a la
Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales con la que el trabajador
autónomo tuviera cubierta la protección dispensada a las contingencias de accidentes de
trabajo y enfermedades profesionales. Como excepción, la disposición adiciona cuarta
disponía que cuando se tratara de trabajadores que tuvieran cubiertas las citadas
contingencias con una entidad gestora de la Seguridad Social, la solicitud y gestión de la
prestación se dirigiría al SPEE. El artículo 16 llevaba por título "órgano gestor", y se
refería a las Mutuas, a las que asignaba la gestión de las funciones y servicios
"derivados de las prestación económica por cese de actividad de los trabajadores
autónomos y declarar el reconocimiento, suspensión, extinción y reanudación de las
prestaciones, así como su pago, sin perjuicio de las atribuciones reconocidas a los
órganos competentes de la Administración en materia de sanciones por infracciones en
el orden social".
Entre las obligaciones de los trabajadores autónomos recogidas en el artículo 17 se
encontraba "g) estar a disposición del órgano gestor o del servicio público de empleo de
la correspondiente Comunidad Autónoma a fin de poder realizar las actividades
formativas y de orientación profesional a las que se le convoque". Igualmente, tenían la
obligación de "h) Participar en acciones específicas de motivación, información,
orientación, formación, reconversión o inserción profesional para incrementar su
ocupabilidad, que se determinen por el órgano gestor, por Servicio Público de Empleo
de la correspondiente Comunidad Autónoma, o por el Instituto Social de la Marina, en
su caso".
La pregunta que formulaba entonces, a la luz de lo anteriormente expuesto era: ¿asumen
las Mutuas funciones propias de la política de empleo para los trabajadores autónomos?
Si la respuesta es afirmativa, y del texto así lo parece, ¿se separará la política activa de
empleo para los trabajadores asalariados, a cargo de los servicios públicos de empleo,
de la política activa de empleo para autónomos, a cargo de las mutuas? ¿O habrá un
híbrido de políticas activas de empleo para los autónomos, a cargo de los servicios
públicos de empleo y de las mutuas? En este último supuesto ¿cómo se establecerá la
coordinación y quien la establecerá jurídicamente, o dicho de otra forma qué políticas se
llevarán a cabo por las mutuas y cuáles por los servicios de empleo?
Me surgían también más preguntas que dejaba sólo apuntadas: ¿es bueno separar la
gestión de esta prestación de la que corresponde a los trabajadores asalariados? ¿No
estaremos abriendo un camino para la paulatina separación de políticas de empleo,
activas y pasivas, por razón de la naturaleza de la relación jurídica contractual
8

9. (asalariada o por cuenta propia), cuando desde el ámbito de la Unión Europea se apuesta
por una política integral de empleo?
Las preguntas quedan, de momento, sin respuesta, porque habrá que esperar a cómo
funciona en la práctica la protección por cese de actividad. En el preámbulo de la Ley
32/2010 se explica que se ha optado por las MATEP como órgano gestor del sistema
“por entender que esta opción es coherente con el sistema mixto de cobertura y
cotización establecida”. En cuanto que la protección deriva de la cobertura de
contingencias profesionales y que las MATEP son entidades colaboradoras del sistema
de Seguridad Social, sigue argumentándose en el preámbulo, “se ha considerado a estas
entidades como las más adecuadas desde el punto de vista del encaje jurídico para
gestionar el sistema y en particular la prestación económica para el trabajador en
situación de cese de actividad”.
4. A los efectos de la política de empleo, es de especial importancia el título V de la Ley
20/2007, dedicado al fomento y promoción del empleo autónomo, que invita a los
poderes públicos competentes a adoptar medidas que incentiven el trabajo por cuenta
propia, prestando especial atención en las medidas que se adopten a garantizar la
igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres y a promover la incorporación de
colectivos especialmente desfavorecidos (con una referencia expresa en la ley a las
personas con discapacidad). A tal efecto, se prevé la adopción, entre otras, de medidas
para potenciar la formación, información y asesoramiento técnico, así como también las
ayudas financieras a las iniciativas económicas de las personas emprendedoras. Alguna
disposición más concreta la encontramos en las disposiciones adicionales cuando se
prevén reducción y bonificaciones en las cuotas empresariales a la Seguridad Social
para determinados colectivos de trabajadores autónomos, la posible ampliación de los
porcentajes actuales de la capitalización de la prestación por desempleo destinados a
financiar la inversión, o bien la posible contratación por el autónomo de los hijos
menores de treinta años y aunque convivan con él. Tal como he indicado con
anterioridad, en el Anexo se explican numerosas normas dictadas para fomento y
promoción del empleo autónomo.
5. Hay que referirse ahora a las normas importantes que han desarrollado la Ley
20/2007, además obviamente de la normativa reguladora de la prestación por cese de
actividad que será objeto de detallada explicación más adelante.
A) La regulación del contrato del trabajador autónomo económicamente dependiente se
ha producido por el Real Decreto 197/2009, de 23 de febrero, por el que se desarrolla el
Estatuto del Trabajo Autónomo en materia de contrato del trabajador autónomo
económicamente dependiente y su registro y se crea el Registro Estatal de asociaciones
profesionales de trabajadores autónomos http://bit.ly/d5ZJ17.
Los criterios de representatividad de las asociaciones de trabajadores autónomos y la
composición y régimen de funcionamiento del Consejo del Trabajo Autónomo han sido
regulados por el Real Decreto 1613/2010, de 7 de diciembre, por el que se crea y regula
el Consejo de la representatividad de las asociaciones profesionales de trabajadores
autónomos en el ámbito estatal y se establece la composición y régimen de
funcionamiento y organización del Consejo del Trabajo Autónomo
http://bit.ly/rk8SXE.
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10. 6. Para finalizar mi explicación de la primera parte, es obligado acerca a la
recientemente aprobada reforma de la Seguridad Social, o por decirlo de manera
jurídicamente más correcta, a la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización,
adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social http://bit.ly/rnbto4, dado
que hay alguna disposición adicional que afecta al trabajo autónomo y que ha entrado en
vigor a partir del día 2 de agosto, y mencionar a otras disposiciones adicionales y finales
que entrarán en vigor, al igual que la mayor parte de la norma, a partir del 1 de enero de
2013.
En el primer bloque se incluye la posibilidad de elección de la base de cotización que se
extiende a todos los trabajadores autónomos a partir del 1 de enero de 2012 y con
carácter indefinido, eso sí con un tope máximo que es el 220 % de la base mínima de
cotización que se establezca cada año para su régimen especial. Es decir, ya no habrá
que tomar en consideración una específica edad (48 y 49 años, o 50 y más) o un
determinado período de cotización (cinco o más años para mayores de 50 años).
En el segundo bloque, con respecto a los trabajadores autónomos hay varias previsiones
de cambio de la normativa vigente, siempre con la utilización en los preceptos legales
de términos que demuestran una gran prudencia por parte del legislador. En efecto,
véase por ejemplo la disposición adicional vigésima séptima, que prevé la realización de
estudios por parte del gobierno una vez haya transcurrido un año de vigencia de la
prestación por cese de actividad (recordemos que la norma entró en vigor a principios
de noviembre, y que será a partir de noviembre de 2011 cuando podremos empezar a
conocer cuál será el alcance de la prestación) para decidir si puede aplicarse a este
colectivos las reglas sobre jubilación anticipada a partir de los 61 años. Igualmente, se
prevé la realización de un estudio en el que se formulen propuestas de regulación de la
jubilación a tiempo parcial a los 62 años de trabajadores autónomos “que cesen en su
negocio o lo traspasen a otra persona a la que deben formar”. En fin, se regula la
obligación de las mutualidades de previsión social alternativas al régimen de autónomos
de ofrecer obligatoriamente la siguiente cobertura: jubilación, invalidez permanente,
incapacidad temporal con inclusión de maternidad paternidad y riesgo durante el
embarazo, fallecimiento que pueda dar al reconocimiento de pensiones de viudedad y
orfandad.
Para los trabajadores autónomos también hay varias previsiones específicas relativas al
trabajo a tiempo parcial y que implican, siempre con efectos a partir del 1 de enero de
2013, la modificación de cuatro preceptos de la Ley reguladora de su estatuto. Se
incluirá en la definición de actividad autónoma la posibilidad de llevarla a cabo tanto a
tiempo completo como parcial; se reconoce la inclusión de quienes presten sus servicios
al amparo de la segunda posibilidad en el RETA; se prevé la instauración de un sistema
especifico de cotización a tiempo parcial para los autónomos, si bien limitado “para
determinadas actividades o colectivos y durante determinados períodos de su vida
laboral” (aplicándose en su defecto la normativa del régimen general); en fin, se prevé
también la posibilidad de gozar de reducciones y bonificaciones en las cotizaciones a la
Seguridad Social para los autónomos que desarrollen su actividad a tiempo parcial “en
unas condiciones análogas a las de un trabajador por cuenta ajena contratado a tiempo
parcial”.
10

11. III. Segunda parte. La protección por cese de actividad. La Ley 32/2010 de 5 de
agosto por la que se establece un sistema específico de protección por cese de
actividad de los trabajadores autónomos.
1. Voy a proceder a continuación al estudio de la Ley 32/2010 de 5 de agosto
http://bit.ly/oLRBsA por la que se establece un sistema específico de protección por
cese de actividad de los trabajadores autónomos http://bit.ly/pwxdIM. Una buena
síntesis de los aspectos más destacados de la norma se encuentra en el documento “Cese
de actividad de trabajadores autónomos. Una aproximación”, preparado por la Mutua
ASEPEYO http://bit.ly/rh4cXY
Cabe recordar aquí que el punto de referencia inicial fue el Informe elaborado por una
comisión de expertos sobre la regulación de dicha prestación, de diciembre de 2008, y
que el anteproyecto de ley fue presentado en el Consejo de Ministros de 20 de
noviembre de 2009. Aunque más lejano en el tiempo, no conviene olvidar la disposición
final sexta de la Ley 53/2002 de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y
del orden social http://bit.ly/q7zv3N, referida a los trabajadores autónomos y en la que
se disponía que en el primer semestre de 2003 “el Gobierno emitirá informe relativo a
la situación de los trabajadores autónomos que dependen económicamente de uno o
varios empresarios, estudiando el establecimiento de un fondo de garantía en caso de
cese por causas objetivas”, informe que no fue emitido.
2. Explico a continuación, de forma esquemática, los aspectos más relevantes a mi
parecer del proyecto de ley, para facilitar la comparación con los cambios introducidos.
A) Objeto. Sistema específico de protección para los TA que, pudiendo y queriendo
ejercer una actividad económica o profesional a título lucrativo e incluidos en los
niveles de protección, hubieren cesado en esa actividad, con arreglo a lo establecido en
la Ley. Cese de actividad, definitivo o temporal, incluido el que afecta al TRADE: habrá
de ser total en la actividad económica o profesional que de forma habitual, personal y
directa se viniere desempeñando.
B) Ámbito subjetivo. TA comprendidos en el RETA que tengan cubierta la protección
dispensada a las contingencias derivadas de accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales. Trabajadores por cuenta propia incluidos en el Sistema Especial de
Trabajadores por Cuenta Propia Agrarios, así como los trabajadores por cuenta propia
incluidos en el Régimen Especial de los Trabajadores del Mar.
C) Acción protectora. Prestación económica por cese total, temporal o definitivo, de la
actividad. Abono de la cotización de Seguridad Social del TA por contingencias
comunes.
D) Requisitos. Estar afiliados y en situación de alta, y cubiertas las contingencias
profesionales. Tener cubierto el período mínimo de cotización. Encontrarse en situación
legal de cese de actividad. Suscripción del compromiso de actividad. Acreditación de
disponibilidad activa para reincorporarse al mundo del trabajo. Participación en
actividades formativas y de orientación profesional. No haber cumplido la edad
ordinaria para jubilación, salvo la no acreditación del período de cotización. Hallarse al
corriente en el pago de cuotas a la SS. Posible ingreso a posteriori. En el supuesto de un
11

12. TA con asalariados, requisito previo al cese es “el cumplimiento de las garantías y
procedimientos regulados en la legislación laboral”.
E) Situación legal de cese de actividad.
- Motivos económicos, técnicos organizativos o productivos. Cierre, en su caso, del
establecimiento.
Deberá darse alguna de las situaciones siguientes
“1. Unas pérdidas derivadas del ejercicio de su actividad en un año completo superiores
al 40% de los ingresos o superiores al 30% en dos años consecutivos y completos. En
ningún caso el primer año de inicio de la actividad computará a estos efectos.
2. Unas ejecuciones judiciales tendentes al cobro de deudas reconocidas por los órganos
judiciales que comporten al menos el 50% de los ingresos correspondientes al ejercicio
económico de la actividad del trabajador autónomo inmediatamente anterior.
3. La declaración judicial de concurso que impida continuar con la actividad, en los
términos de la Ley 22/2003, de 9 de julio, Ley Concursal”.
- Fuerza mayor.
- Pérdida de licencia administrativa, siempre que sea requisito para el ejercicio de la
actividad.
- Cese por causa de violencia de género.
- Divorcio, “en los supuestos en que el autónomo divorciado ejerciera funciones de
ayuda familiar en el negocio de su ex cónyuge, en función de las cuales hubiese estado
incluido en el correspondiente régimen de Seguridad Social y que dejan de ejercerse a
causa de la ruptura matrimonial”.
-- Cese de los TRADE por extinción del contrato con su cliente.
a) Por la terminación de la duración convenida en el contrato o conclusión de la obra o
servicio.
b) Por incumplimiento contractual grave del cliente, debidamente acreditado.
c) Por rescisión de la relación contractual adoptada por causa justificada por el cliente.
d) Por rescisión de la relación contractual adoptada por causa injustificada del cliente,
salvo que la misma venga fundamentada por la decisión del TRADE de interrumpir su
actividad.
e) Por muerte, incapacidad o jubilación del cliente, siempre que impida la continuación
de la actividad.
12

13. F) Duración. En función de los períodos de cotización efectuados dentro de los 36
meses anteriores a la situación legal de cese de actividad. Al menos 12 meses deben ser
continuados e inmediatamente anteriores a la situación de cese. La escala sería la
siguiente: de 12 a 17, 2 meses; de 18 a 24, 3; de 24 a 29, 4; de 30 a 35, 5; 36 y más, 6.
G) Cuantía. Base reguladora: promedio de las bases por las que se hubiere cotizado
durante los 12 meses continuados e inmediatamente anteriores a la situación legal de
cese. Cuantía de la prestación. Aplicación a la base reguladora el 70 por ciento. Cuantía
máxima: 175 % del IPREM, salvo cuando el TA tenga uno o más hijos a su cargo (200
o 225 %). Cuantía mínima: 107 % u 80 % IPREM, según que el TA tenga o no
respectivamente hijos a su cargo.
H) Financiación. Exclusivamente con cargo a la cotización por dicha contingencia de
los TA que tuvieran protegida la cobertura por accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales. Tipo de cotización correspondiente a la protección por cese de actividad:
1,5 %, aplicable a la base de cotización.
I) Régimen Especial para TA de 60 a 64 años. De 12 a 17, 3 meses; de 18 a 23, 4; de 24
a 29, 6; de 30 a 35, 8; 36 o más, 9
J) Solicitud y nacimiento. Solicitud a la Mutua de Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social con la que tengan cubierta la
protección dispensada a las contingencias derivadas de accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales. Reconocimiento: derecho al disfrute de la prestación
económica a partir del primer día del segundo mes siguiente al que se produjo el hecho
causante del cese de actividad.
3. El informe de la ponencia fue publicado el 18 de mayo, con sensibles modificaciones
respecto al texto originario y que se ampliarían considerablemente en el trámite de
Comisión antes de la aprobación del texto remitido al Pleno del Congreso del 27 de
mayo; por decirlo con las mismas palabras del portavoz socialista, Sr. Membrado, en la
reunión de la Comisión de Trabajo e Inmigración del Congreso el 13 de mayo para
debatir y aprobar el informe de la ponencia, “hemos acordado prácticamente el 80 por
ciento de las 165 enmiendas, aunque no es menos cierto que nos hemos dejado la maza
del jamón para el final”. Por cierto, el citado informe también fue aprobado por
unanimidad.
Hay dos tipos de cambios: unos son sólo de carácter técnico, para mejorar o clarificar la
redacción de algunos preceptos, y otros son sustantivos en cuanto que afectan, en
especial, al período de percepción de la prestación, al tipo de cotización y a las medidas
que deben adoptarse por los poderes públicos para vincular la percepción de esta
prestación a medidas de políticas activas de empleo (orientación, asesoramiento,
emprendedoría).
A) En el capítulo I (disposiciones generales) las modificaciones más relevantes eran las
siguientes:
a) El reconocimiento expreso de que la protección por cese de actividad del TA no debe
quedarse sólo en el percibo temporal de una prestación económica, sino que también ha
13

14. de facilitársele el acceso a medidas de formación, orientación profesional y promoción
de la actividad emprendedora, a fin y efecto de facilitar, en la medida de lo posible su
reincorporación al mercado laboral, ya sea como trabajador por cuenta propia o ajena.
b) La flexibilización de los motivos por los que se permite el cese de actividad y el
consiguiente acceso a la prestación. Mientras que en el proyecto de ley las pérdidas
debían ser superiores al 40 % en un año completo, o al 30 % en dos años consecutivos y
completos, dichos porcentajes se reducen al 30 y 20 % respectivamente. De la misma
manera, se suavizaba el requisito de la existencia de unas ejecuciones judiciales para el
cobro de las deudas reconocidas judiciales, ya que en el texto original debían comportar
el 50 % de los ingresos del ejercicio económico anterior y en la ponencia se reduce al 40
%. Por otra parte, las referencias al supuesto de divorcio, y su impacto sobre la actividad
del autónomo que ejerza funciones de ayuda familiar, esté incluido en la Seguridad
Social y que deje de realizarlas por el conflicto jurídico de ruptura familiar, se extienden
a los supuestos de separación matrimonial mediante resolución judicial.
c) Para evitar que la inactividad del cliente del TA pueda perjudicar su derecho a
percibir la prestación (tanto en el supuesto de causa justificada como en el de
injustificada, reconocida esta última por acta de conciliación o resolución judicial), el
texto aprobado en ponencia, y no modificado con posterioridad, permite al TA solicitar
al cliente que cumpla con su obligación de comunicar en 10 días a la entidad gestoría la
finalización de la actividad, y si no lo hace podrá dirigirle un escrito pidiendo que
cumpla con dicha obligación, y en caso de que siga sin dar cumplimiento a su
obligación el TA podrá acudir al órgano gestor de la prestación para informarle de dicha
situación, aportar copia de la solicitud y pidiendo que “le sea reconocido el derecho a la
protección de actividad”.
B) En el capítulo II (régimen de la protección) cabe destacar estos cambios:
a) La concreción de que el TRADE que solicite el percibo de la prestación por su
ruptura con el cliente del que dependía en un 75 %, como mínimo de sus ingresos
deberá dejar de tener actividad con otros clientes. Dicho en otros términos, y tal como
ocurre en el ámbito de la protección por desempleo para trabajadores por cuenta ajena,
el percibo de la prestación será incompatible con el mantenimiento de la actividad como
autónomo. Creo que el precepto correspondiente del proyecto de ley, en relación con la
normativa reguladora de la protección por desempleo en la Ley General de Seguridad,
ya permitía llegar a dicha conclusión, pero en cualquier caso la modificación del tercer
párrafo del artículo 7.1 lo deja meridianamente claro: “cuando el trabajador autónomo
económicamente dependiente haya finalizado su relación con el cliente principal, para
tener derecho al disfrute de la prestación no podrá tener actividad con otros clientes a
partir del día en que inicie el cobro de la prestación”. Con respecto al abono de la cuota
de Seguridad Social por parte del órgano gestor, la norma también clarifica que dicha
obligación surgirá a partir de la fecha de inicio de la prestación.
b) El período de espera para solicitar nuevamente la prestación por cese de actividad se
reduce desde el transcurso de 24 meses, en el proyecto de ley, a los 18 del texto de la
ponencia, que han de transcurrir desde el reconocimiento del último derecho a la
prestación.
c) La extinción del derecho a la protección se producirá por la realización de un trabajo
14

15. por cuenta propia o ajena de duración igual o superior a 12 meses, siempre y cuando, y
esta es la novedad incorporada por la ponencia, en el supuesto de trabajo por cuenta
propia se genere, de acuerdo con lo dispuesto en la norma, el derecho a la protección
por cese de actividad como TA.
C) En el capítulo III (régimen financiero y gestión de las prestaciones) se incorpora una
modificación importante que hay que relacionar con la obligación de los poderes
públicos de poner en marcha políticas activas de empleo para los autónomos
desempleados, en cuanto que una parte de los ingresos obtenidos para financiar la
prestación, en concreto el 1 % de los mismos, se destinarán a dicho fin.
Aún más importante a mi parecer, y en coherencia con el marco jurídico de gestión de
las políticas activas de empleo por las Comunidades Autónomas, es que esa partida será
gestionada por los servicios autonómicos de empleo y por el Instituto Social de la
Marina, previéndose su distribución “en proporción al número de beneficiarios que
gestionen”. La modificación fue valorada de forma especialmente positiva por el
diputado de Convergencia i Unió. Sr. Campuzano, en el Pleno del Congreso del día 27
de mayo, afirmando que le parecía fundamental la incorporación de este precepto
porque ello permitirá dotar a los TA “de esas medidas que pueden dar sentido a la
recolocación, a la reactivación, a la reincorporación de los autónomos en el mercado de
trabajo, en la puesta en marcha de sus propios negocios. Estas medidas son importantes,
significativas y, lógicamente, justifican el apoyo de Convergència i Unió a este
proyecto”.
D) Por último, deseo mencionar dos nuevas disposiciones adicionales. En la novena, se
permite a los trabajadores autónomos que desarrollen tareas de especial peligrosidad y
que estén en situación jurídica de pluriactividad y tengan cubierta la protección por
desempleo en otro régimen de la Seguridad Social, que no incorporen la protección por
cese de actividad, “salvo que opten de modo voluntario por cubrir dicha protección”. En
la undécima, se exime a algunos TA de determinadas obligaciones de justificación de la
actividad emprendedora para tener derecho a la prestación por cese de actividad, en
concreto a los trabajadores que realicen actividades de naturaleza tóxica, peligrosa o
penosa, y que reúnan las condiciones establecidas para causar derecho a la pensión de
jubilación, con excepción de la relativa a la edad, los cuales podrán acceder a la
jubilación anticipada en los mismos supuestos y colectivos para los que esté establecido
dicho derecho respecto de los trabajadores por cuenta ajena.
4. Como consecuencia de los cambios habidos en el texto presentado por la ponencia, el
dictamen de la Comisión, publicado el 26 de mayo, que se mantuvo inalterado en el
Pleno, ha incorporado algunos cambios sustanciales con respecto a los períodos de
disfrute de la prestación por cese de actividad, con un incremento significativo que
lógicamente ha llevado al incremento del tipo de cotización que debe abonarse para su
financiación.
A) En el capítulo II (régimen de la protección) se ha modificado la duración de la
prestación económica a la que se tiene derecho en función del período de cotización
efectuado durante los 36 meses anteriores a la situación del cese de actividad (y,
recuérdese, siempre que 12 sean continuados e inmediatamente anteriores a la situación
de cese). Se mantienen los mismos tramos que en el proyecto de ley para poder percibir
entre 2 y 5 meses de prestación, y se modifican a partir de 36 en los siguientes términos:
15

16. de 36 a 42, 6; de 43 a 47, 8; 48 y más, 12. En este punto cabe hacer especial mención de
la disposición adicional décima, introducida ya en el texto de la ponencia, en el que se
mandata al gobierno a elaborar un estudio sobre la evolución del sistema en un período
de 24 meses desde la entrada en vigor de la norma, que deberá tratar tanto sobre la
cuantía como sobre la gestión de la prestación, disponiendo el precepto que “en caso de
que quede acreditada la viabilidad financiera, se realizará una propuesta de incremento
de la duración de la prestación por cese de actividad”
Respecto a las incompatibilidades, que con carácter general abarcan todo tipo de trabajo
por cuenta propia o ajena, encuentran una excepción en determinados trabajos agrarios
realizados sin finalidad comercial y afecta tanto al TA como a los familiares
colaboradores, si bien el artículo 12 remite al desarrollo reglamentario para la
concreción de esta excepción.
B) En el capítulo III (régimen financiero y gestión de las prestaciones) el tipo de
cotización correspondiente a la protección se incrementa al 2,2 por ciento, aplicable a la
base de cotización elegida por el TA con arreglo a lo establecido en las normas de
cotización (del RETA o del régimen especial de trabajadores del mar), en el bien
entendido que, tal como fija la disposición adicional segunda (inalterada desde el
proyecto de ley), los TA acogidos a este sistema verán reducida en un 0’5 % su
cotización por la contingencia de incapacidad temporal derivada de contingencias
comunes. El tipo se fijará anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado,
“de acuerdo con los estudios actuariales que procedan”.
C) En las disposiciones adicionales, en concreto en la primera, cabe hacer especial
mención del incremento de los períodos de percepción para los trabajadores autónomos
comprendidos entre los 60 y 64 años. Con respecto al proyecto de ley, no modificado
por la ponencia, se reduce el período de percepción para los TA que hayan cotizado
entre 12 y 17 meses, pasando de 3 a 2, se mantiene en los tramos de 18 a 23 (4), de 24 a
29 (6) y de 30 a 35 (9), y se amplía en los siguientes, de manera que la cotización entre
36 y 42 meses dará derecho a una protección durante 10 meses, y para quien haya
cotizado 43 años o más se reconocerá una prestación por un período de 12 meses.
D) Por último, pero no menos importante, hay que destacar el impacto de la futura
norma sobre la protección de los TA extranjeros que hayan cesado en su actividad, no
ya por lo que respecta al percibo de la prestación sino porque el reconocimiento de
encontrarse en dicha situación les permitirá seguir residiendo en España, y así lo
enfatizaba el portavoz socialista Sr. Membrado en el Pleno del Congreso cuando
afirmaba que “se ha reconocido la condición de beneficiario como cese de actividad
como causa de la renovación de la autorización de residencia y trabajo para los
autónomos extranjeros, que es una parte importante dado el peso que los trabajadores
autónomos tienen en el conjunto de los autónomos de nuestro país”.
Más exactamente, en el texto aprobado en Comisión se incorporaba una nueva
disposición adicional sexta que modificaba el artículo 62 del Reglamento entonces
vigente en materia de extranjería, el Real Decreto 2393/2004 de 30 de diciembre. En el
artículo 62.1, que regulaba la renovación de las autorizaciones de residencia y trabajo
por cuenta propia, se incluía un nuevo supuesto: “c) cuando por el órgano gestor
competente, conforme a la normativa sobre la materia, se hubiera reconocido al
trabajador autónomo la protección por cese de actividad y durante el período de percibo
de la prestación”. En relación con esta modificación, se incorporaba un nuevo párrafo a
16

17. la disposición final tercera que habilitaba al gobierno para modificar dicho precepto
mediante norma de rango reglamentario.
5. Explicaré ahora de forma sucinta cómo ha cambiado el proyecto durante la
tramitación en el Senado http://bit.ly/pwxdIM, para tener una visión global y de
conjunto de toda la tramitación y de las modificaciones incorporadas al texto final. En
cualquier caso, cabe dejar claro de entrada que los ejes nucleares del proyecto de ley
originario se han mantenido y en más de una ocasión mejorados durante toda la
tramitación parlamentaria, por lo que gran parte de las consideraciones generales que
acabo de efectuar sobre el texto que el gobierno remitió al Congreso son perfectamente
válidas para aplicarlas al texto resultante de dicha tramitación.
Al texto remitido por el Congreso de los Diputados al Senado fueron presentadas 79
enmiendas, muchas de ellas repetición de las que no habían sido aceptadas en los
debates del Congreso y de ahí que no prosperaran. Tras el informe de la Ponencia y el
Dictamen de la Comisión de Trabajo e Inmigración, en el texto aprobado por el Pleno
del Senado el 7 de julio se incorporaron unas enmiendas que analizaré a continuación, la
mayor parte de ellas presentadas por el grupo socialista, las cuales fueron también
aprobadas definitivamente por el Congreso el día 21 sin modificación alguna, siendo la
mayor parte de ellas de contenido meramente formal o de mejora técnica. No obstante,
la enmienda más polémica, la regulación de la protección no contributiva para los
trabajadores autónomos no tuvo una vida muy larga (más bien diría que cortísima) dado
que su derogación se produjo tras el acuerdo de los grupos socialista y nacionalista
vasco con ocasión de los debates sobre el proyecto de ley de medidas urgentes para la
reforma del mercado de trabajo y su plasmación normativa en la Ley 35/2010 de 17 de
septiembre http://bit.ly/fq2e21.
A) En el artículo 5, regulador de la situación legal de cese de actividad, el texto
aprobado por el Congreso consideraba que podía producirse por “el cese temporal o
definitivo de la actividad de la trabajadora autónoma por causa de violencia de género”,
mientras que el texto definitivamente aprobado tiene una redacción técnicamente más
correcta que la anterior a mi parecer en cuanto que la situación legal del cese de
actividad se producirá cuando concurra “la violencia de género determinante del cese
temporal o definitivo de la actividad de la trabajadora autónoma”. Una enmienda
idéntica se incorpora a la letra d) de la Disposición adicional séptima, reguladora de la
protección por cese de actividad a los trabajadores autónomos que ejerzan su actividad
profesional conjuntamente.
B) Más importante es la modificación del número 2 del artículo 8, que regula la
duración de la prestación económica. No obstante, la modificación no vio la luz porque
antes de la entrada en vigor de la nueva ley ya se había producido la vuelta al texto
aprobado en primera lectura por el Congreso de los Diputados. En efecto, la disposición
adicional vigésimo segunda de la Ley 35/2010 vuelve a la redacción inicial de tal
precepto.
En el texto del Congreso se reconocía el derecho del trabajador autónomo a solicitar un
nuevo reconocimiento de la prestación, tras haberla disfrutado con anterioridad, siempre
que concurrieran los requisitos legales para poder acceder a la misma y que “hubieren
transcurrido dieciocho meses desde el reconocimiento del último derecho a la
17

18. prestación”. Los grupos parlamentario catalán (CiU) y de senadores nacionalistas
(PNV) presentaron enmiendas a este precepto, que han sido incorporadas a la nueva ley,
en la que el plazo se reduce a doce meses, si bien empezará a contar “desde la extinción
del derecho anterior”, justificándose las enmiendas por la conveniencia de no establecer
una diferencia de trato con respecto al régimen general de los trabajadores por cuenta
ajena que no se considera justificada. Por parte del grupo popular su enmienda también
solicitaba la reducción del plazo a los 12 meses, si bien su redacción era diferente en
cuanto que el transcurso de dicho plazo operaría “desde la finalización de percepción de
la prestación por cese de actividad”. En el debate en Comisión, el Senador socialista Sr.
Pliego trató de explicar el poco valor práctico, a su parecer, de la enmienda (el texto del
Congreso “habla de contar los meses desde el momento que se reconoce el derecho”,
mientras que la enmienda “.. empieza a contar (el plazo) desde el momento en que se
extingue, es decir desde que se ha acabado la prestación”) pero no logró su objetivo, si
bien la senadora del grupo popular Sra. Peris manifestó que esos hipotéticos problemas
planteados se podían solucionar por vía reglamentaria.
C) En el artículo 9, sobre la cuantía de la prestación económica por cese de actividad, en
el quinto párrafo del texto del Congreso se hacía referencia a los hijos a cargo mayores
de 26 años “con una incapacidad en grado igual o superior al treinta y tres por ciento
…”, mientras que el texto aprobado sustituye el término “incapacidad” por el de
“discapacidad”, tratándose de una enmienda del grupo socialista que se propuso por ser
el nuevo término “más adecuado según las disposiciones reguladoras de la
discapacidad”.
D) La disposición adicional primera aprobada por el Congreso regulaba la duración de
la prestación por cese de actividad de los trabajadores autónomos “entre 60 y 64 años”,
mientras que el texto aprobado regula dicha duración “a partir de los 60 años” y sin
fijación de edad límite para el disfrute de la prestación. La modificación del título del
precepto se concreta en el texto, en cuanto que la referencia primera a los 64 años queda
sustituida por “la edad en que se pueda causar derecho a la pensión de jubilación”. Se
justifica la enmienda porque es más favorable para el trabajador autónomo que cumpla
65 años y no tenga acreditado el período de cotización efectivo para acceder a la
pensión por jubilación, ya que de aplicar la duración prevista en el artículo 8 le sería
menos favorable, exponiéndose en la motivación de la enmienda que en modo alguno
era la intención de la norma “en aplicación directa de la disposición adicional cuarta,
párrafo segundo, de la Ley 202007. Recuérdese que dicha disposición estipula que “La
articulación de la prestación por cese de actividad se realizará de tal forma que, en los
supuestos en que deba aplicarse en edades cercanas a la legal de jubilación, su
aplicación garantice, en combinación con las medidas de anticipación de la edad de
jubilación en circunstancias concretas contempladas en la Ley General de la Seguridad
Social, que el nivel de protección dispensado sea el mismo, en supuestos equivalentes
de carrera de cotización, esfuerzo contributivo y causalidad, que el de los trabajadores
por cuenta ajena, sin que ello pueda implicar costes adicionales en el nivel no
contributivo”.
E) En la disposición adicional quinta, relativa al reintegro de prestaciones
indebidamente percibidas, se incorpora una referencia expresa, de carácter general, al
artículo 45 de la Ley General de Seguridad Social, que se refiere justamente a esta
cuestión. Se expone en la enmienda socialista que “se elimina la referencia al
18

19. procedimiento de reintegro por la más genérica al precepto del reglamento de
recaudación ya que hace referencia a dos procedimientos, evitando interpretaciones
restrictivas a algunos de ellos”.
F) El precepto más polémico que se incorporó a la nueva ley, por poco tiempo como ya
he explicado con anterioridad, es la nueva disposición adicional decimotercera,
resultante de la enmienda número 71 de CiU, en la que se reconoce el derecho a una
prestación no contributiva para trabajadores autónomos a partir, obsérvese bien la fecha,
del 1 de enero de 2009, si bien se remite al desarrollo reglamentario (dando al gobierno
un plazo de 3 meses) las condiciones de acceso a la nueva prestación, y subrayo lo de
nueva porque además se utiliza esta palabra, probablemente por un lapsus de los
redactores de la enmienda que olvidaron suprimirla del último párrafo de la disposición.
La norma reconoce el derecho de un trabajador autónomo que haya cesado su actividad
profesional a partir de la fecha referenciada a percibir una prestación económica de 425
euros mensuales durante un período máximo de 6 meses, prestación que además, y
recalco la importancia de este dato, sería compatible “con otras prestaciones de las
Comunidades Autónomas”. Dicha prestación sólo podría percibirse cuando el trabajador
autónomo no percibiera ninguna otra ayuda o prestación pública, y estaría además
condicionada a la búsqueda activa de empleo y a la realización de un mínimo de 180
horas de formación. Los restantes requisitos para poder solicitar la prestación no
contributiva serían los de haber cotizado al RETA durante 3 de los últimos 5 años
anteriores a la fecha de la solicitud (requisito que diluye parcialmente a mi parecer el
carácter no contributivo de la prestación en cuanto que la vincula necesariamente a una
anterior actividad contributiva del sujeto demandante de la prestación), y que la media
de ingresos familiares por persona (me imagino que la norma se refiere, aunque no lo
diga, a todos los miembros de la unidad familiar) no supere el 75 % del SMI, además de
los que “se establezcan reglamentariamente” como cláusula abierta y a disposición del
poder ejecutivo para limitar el acceso a dicha prestación.
El debate parlamentario sobre la aprobación de esta norma no estuvo exento de
argumentos legales, ciertamente, y a las intervenciones en la Comisión de Trabajo e
Inmigración del Senado y en los Plenos de ambas Cámaras me remito, pero también
tuvo toques “emocionales” dirigidos lógicamente a provocar la reacción en el oponente
de acceder a la petición propuesta, provocación que no consiguió en ningún caso el
resultado aparentemente perseguido. Por ejemplo, la senadora socialista, y ex Ministra
de Trabajo, Sra. Fernández, calificó la enmienda en el Pleno de la Cámara Alta como
“un petardo de dinamita a esta ley”, afirmando que “cuando estamos sacando adelante
una norma con el sistema contributivo para los autónomos y le añadimos una
disposición adicional que incluye al no contributivo, si no somos sensatos, kantianos y
racionales, nos estamos cargando la norma”. Por su parte, el defensor de la enmienda en
el Pleno del Congreso, el diputado de CiU Sr. Campuzano, afirmaba que la propuesta
era “de una evidente justicia social”, y pedía a los grupos que la rechazaba, que le
explicaran “como van a mirar al rostro del autónomo y decirle: el desempleado que
trabaja por cuenta ajena, incluso cuando se le agota la prestación por desempleo e
incluso cuando se le agota la prestación asistencial, tiene una cobertura, mientras que
usted, que arriesgó, que quizás ha perdido sus ahorros, que quizás ha perdido su casa,
usted quedará sin ningún tipo de cobertura”. La enmienda fue aprobada con el voto
favorable del grupo popular, si bien su portavoz Sr. Aspiroz manifestó que la
19

20. retroactividad a 1 de enero de 2009 era “de difícil plasmación y gestión práctica”, y que
además les suscitaba dudas en cuanto a su aplicación dado que podía serlo “a cualquier
autónomo y no a aquellos que decidan cotizar o estén obligados a cotizar por el cese de
actividad”.
G) Otra nueva disposición adicional, la decimocuarta, posibilita la capitalización, total o
parcial, de la prestación por cese de actividad en los términos que se disponga
reglamentariamente. El texto encuentra su origen en la enmienda número 70 de CiU que
pretendía incorporar casi en su literalidad la normativa reguladora de la capitalización
para los trabajadores por cuenta ajena y que fue objeto de modificación por enmienda
transaccional del grupo socialista, muy criticada por el grupo popular cuya portavoz en
el Pleno del Senado, Sra. Peris, justificaba su abstención por la imprecisión del texto y
afirmaba que “ustedes están dejando en el aire el pago único al autónomo, eso que se
desarrollará reglamentariamente, para o toda la cantidad para el pago único, pero no se
sabe ni cómo ni de qué manera. Entiendan que no podemos compartir esa manera de
regular las cosas, de dejarlas como que sí, que reglamentariamente o no, o todo o en
parte; no lo podemos entender ni compartir”.
H) La disposición adicional decimoquinta modifica la ley del IVA, a partir de la
aceptación de la enmienda 78 de CiU, para aplicar el tipo reducido de dicho impuesto
cuando se trate de personas dependientes que tengan reconocida una prestación
económica por la Ley 39/2006 de 14 de diciembre en los términos ahora recogidos en la
nueva norma. Se justifica la enmienda porque se pretende facilitar el acceso a
determinados servicios a personas muy dependientes, “por lo que carece de sentido que
personas dependientes que tienen reconocida una prestación económica no puedan
beneficiarse del tipo reducido del IVA cuando sean receptoras de servicios de atención a
la dependencia en centros asistenciales, quebrándose el principio de no discriminación”.
I) Se ha incorporado una nueva disposición transitoria cuya finalidad, así me lo parece,
es “animar” a los autónomos que no coticen por contingencias profesionales a hacerlo
para poder acceder en su día, cuando cumplan los requisitos para ello (uno de ellos, y lo
destaco por su importancia, es de el de haber cotizado cómo mínimo durante 12 meses
continuados e inmediatamente anteriores a la situación de cese de actividad). En efecto,
se posibilita que los trabajadores dados de alta en el RETA y que no tengan cubierta
dicha protección puedan formalizarla dentro de los 3 meses siguientes a la entrada en
vigor de la nueva ley, “con efectos desde el día primero del mes siguiente al de dicha
opción”. Tal como se explica en la enmienda, y casi en los mismos términos se
reprodujo en el debate parlamentario, se trata de “facilitar la inmediata adhesión a la
protección por cese de actividad de dichos trabajadores y en beneficio de ellos”, ya que
de no formalizar el alta en el plazo referenciado será de aplicación lo dispuesto en el
artículo 47.4.2ª del Real Decreto 84/1996 de 26 de enero, “que sólo permite ejercitar esa
opción antes del 1 de octubre de cada año, con efectos desde el 1 de enero del año
siguiente”. Al respecto cabe recordar la posibilidad ofrecida por la Orden
TIN/490/2011de 9 de marzo http://bit.ly/f9o7I5, que concedió un plazo especial de
opción para la cobertura de tales contingencias, estableciendo su artículo único que
“Los trabajadores que en la fecha de entrada en vigor de esta orden figuren en alta en el
Régimen Especial de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos y no tengan
cubierta la protección por contingencias profesionales y por cese de actividad, podrán
20

21. optar por su cobertura hasta el 30 de junio de 2011, con efectos desde el día primero del
mes siguiente al de dicha opción”.
J) Las nuevas disposiciones adicionales cuarta y quinta, incorporadas en virtud de
enmiendas del grupo socialista, y que van mucho más allá de la normativa específica
regulada en los artículos y disposiciones precedentes de la norma, tienen el mismo hilo
conductor, cual es la potenciación de las comunicaciones electrónicas de la Seguridad
Social con todos los ciudadanos, entidades e instituciones, y más exactamente con “los
sujetos responsables en el ámbito de la Seguridad Social”, que quedarán obligados en
los supuestos previstos por la norma a “recibir las notificaciones por medios
informáticos o telemáticos”.
Se trata de hacer plenamente efectivas en este ámbito (y desde luego cabe reconocer que
ya se ha avanzado mucho en ello) las previsiones de la Ley 11/2007 de 22 de junio de
acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. La razón de ser de la
modificación es doble según se expone en la motivación de las enmiendas, y también
según se manifestó en el debate parlamentario: de una parte, potenciar el uso de medios
electrónicos para notificación y publicación de actos administrativos y, algo que puede
ser aún más relevante a mi parecer, “disminuir el coste económico que genera el actual
sistema de notificaciones por correo y publicaciones en boletines oficiales en un período
como el presente de ajuste y severidad”; de otra, reforzar el sistema RED, de tal manera
que “las notificaciones de los actos administrativos que traigan causa de los datos
transmitidos electrónicamente a través de dicho Sistema, realizadas a los autorizados
para dicha transmisión, serán válidas y vinculantes a todos los efectos legales para las
empresas y sujetos obligados a los que se refieran dichos datos, salvo que estos últimos
manifiesten que prefieren que dicha notificación en sede electrónica se les efectúe
directamente a ellos o a un tercero”.
K) La disposición adicional sexta procede a la modificación del artículo 32 de la Ley
31/1995 de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales. Se posibilita que las
mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales puedan participar, con
cargo a su patrimonio histórico, en las sociedades mercantiles de prevención
constituidas para desarrollar actividad de servicios de prevención ajenos, si bien la
norma se remite a “los términos y condiciones que se establezcan en las disposiciones
de aplicación y desarrollo”. La enmienda aceptada, número 56, del grupo socialista,
acoge la tesis del Consejo de Estado en su dictamen número 1672/2009 sobre la
necesidad de que la supresión de las restricciones anteriormente existentes al respecto
en la norma legal deben corregirse justamente por la vía de la modificación, como ahora
se ha hecho, de la misma norma, y avanza en el proceso de liberalización de la
actuación de las mutuas en materia de prevención de riesgos laborales, argumentándose
que se actúa en coherencia con la normativa comunitaria sobre libre prestación de
servicios. Lo explicaba de esta manera el senador socialista Sr. Pliego en el Pleno del
Senado del 7 de julio: “lo que pretendemos con nuestra enmienda es cumplir la directiva
comunitaria, que es favorable a la liberación de esta situación, para que una mutua, una
vez constituida esta sociedad de prevención, pueda contratar indistintamente con
empresas asociadas o no a ella”.
L) La última modificación de la Ley 32/2010 se ha producido por el recientemente
aprobado Real Decreto-ley 10/2011, de 26 de agosto, de medidas urgentes para la
21

22. promoción del empleo de los jóvenes, el fomento de la estabilidad en el empleo y el
mantenimiento del programa de recualificación profesional de las personas que agoten
su protección por desempleo, y en concreto por su disposición adicional segunda
http://bit.ly/oAU9Mk.
Se trata de una mínima (pero importante económicamente) modificación de la
normativa reguladora de la protección por cese de actividad de los trabajadores
autónomos. La norma vigente con anterioridad disponía en su artículo 7 que el
reconocimiento de cumplir los requisitos previstos por la norma suponía el nacimiento
del derecho a percibir la prestación económica a partir del primer día del “segundo mes
siguiente” a aquel en el que se produjo el hecho causante del cese de actividad”,
mientras que el RDL 10/2011 reconoce el derecho al percibo desde el primer día del
“mes inmediatamente siguiente”. Desconozco si hay alguna razón que permita entender
la medida, pero es probable que tenga que ver con el deseo gubernamental de satisfacer
en alguna medida a las asociaciones de trabajadores autónomos, muy críticas con los
borradores del texto ahora ya publicado por entender que no se prestaba atención a las
necesidades laborales del colectivo.
6. Por último, me detengo en el proyecto de Real Decreto por el que se desarrolla
reglamentariamente la Ley 32/2010. El documento fue presentado a la Conferencia
Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales celebrada el 29 de septiembre y, como he
dicho con anterioridad, es previsible que su aprobación se produzca durante este mes de
octubre. La disposición final segunda fija su entrada en vigor, a salvo de un precepto, “l
día primero del mes siguiente a su publicación en el Boletín Oficial del Estado”.
La disposición final tercera de la Ley 32/2010 faculta al Gobierno para dictar “cuantas
disposiciones sean necesarias para la aplicación y desarrollo de la presente Ley”. En la
norma encontramos, además, varios preceptos que se remiten para una mayor
concreción a un futuro desarrollo reglamentario. Más exactamente, se trata de concretar
la documentación a presentar por los trabajadores autónomos para justificar el cese de
actividad, así como también la regulación procedimental que han de respetar los
órganos gestores de la prestación para reconocer el derecho a la prestación, abonar las
prestaciones reconocidas y ejercer su control. Dado que la entrada en vigor efectiva de
la prestación se produce el próximo mes de noviembre, el objeto de la (futura) norma es,
tal como se afirma en su introducción, “habilitar mecanismos eficaces de gestión de
dicha prestación”.
A) El título I regula las disposiciones generales. Relativo a su objeto, el desarrollo
reglamentario del sistema específico de protección por cese de actividad, interesa
destacar la concreción que efectúa respecto a la posibilidad del cese temporal de la
actividad únicamente en los supuestos de fuerza mayor o violencia de género, y la
exclusión de esta norma de la protección que puedan tener los trabajadores por cuenta
propia agrarios, remitiéndola a una futura y específica norma reglamentaria.
Sobre los requisitos para el nacimiento del derecho a la prestación, del amplio listado de
requisitos que debe cumplir el trabajador autónomo destaco ahora el de solicitar su baja
en el régimen especial de Seguridad Social correspondiente como consecuencia del cese
de actividad, la disponibilidad activa para participar en el mercado de trabajo, y la
extinción, en su caso, de todos los trabajadores que el trabajador autónomo tuviera a su
22

23. cargo como requisito previo para solicitar la prestación cuando el cese se produzca por
causas económicas, técnicas, organizativas o productivas.
En cuanto a la situación legal de cese de actividad, se concretan algunas reglas
especiales en desarrollo de la Ley 32/2010, como por ejemplo, que se computarán las
pérdidas derivadas del ejercicio de la actividad que sean inmediatamente anteriores a
dicho cese, y también que en el supuesto de separación matrimonial o divorcio que
implique el cese el hecho causante deberá producirse “en el plazo de seis meses
inmediatamente siguientes a la resolución judicial o acuerdo que así lo establezca”.
Para acreditar la situación legal de cese de actividad por motivos económicos, técnicos,
organizativos o productivos, la documentación que se presente deberá ir acompañada de
una declaración jurada del solicitante, y en el supuesto específico de pérdidas
económicas se acompañará certificado de la Agencia Estatal de la Administración
Tributaria.
Por otra parte, no deja de ser interesante la referencia concreta a las nuevas tecnologías
para demostrar el cierre del establecimiento del que dispusiera el trabajador autónomo,
ya que además de toda la amplia documentación listada en la futura norma deberán
acompañarse documentos acreditativos, por ejemplo, “del cese en el suministro y
consumo de servicios inherentes al desarrollo de la actividad realizada en el
establecimiento: agua, electricidad, internet u otros”.
Cuando se trate de la solicitud por parte de un TRADE deberá acompañarse a la
solicitud la comunicación al SPEE de la terminación del contrato con el cliente del que
dependen, como mínimo, el 75 % de sus ingresos; si el TRADE realiza actividad
dependiente para otros clientes deberá aportar también la documentación que acredite la
finalización de tales relaciones.
En relación con el régimen de la protección, interesa dejar constancia de la obligación
del sujeto solicitante, que será requerido para ello por el órgano gestor cuando dicte la
correspondiente resolución sobre abono de la prestación, de comparecer ante el Servicio
Público de Empleo Estatal para formalizar su inscripción en el mismo y suscribir el
compromiso de actividad, siempre y cuando obviamente no lo hubiera hecho ya con
anterioridad. El plazo para hacerlo será de 15 días hábiles, y si no lo hiciera será causa
de anulación de la prestación, en el bien entendido que podrá formularse una nueva
solicitud si la inscripción se hubiera formalizado fuera de plazo.
Al tratar de la duración de la prestación económica, la norma concreta que no es posible
en ningún caso, para su cálculo, el cómputo recíproco de cotizaciones por cese de
actividad y de cotizaciones por desempleo, ni tampoco el computo recíproco entre el
RETA y el RETM. Respecto a la cuantía, una manifestación específica se refiere a los
trabajadores que coticen por una base mínima inferior a la de cotización para los
trabajadores autónomos, en cuyo caso “no les resultará de aplicación la cuantía mínima
de la prestación prevista en el artículo 9.2 de la Ley 32/2010, de 5 de agosto.
La futura norma también aborda el régimen financiero y la gestión del sistema de
protección. La Tesorería General descontará del importe mensual ingresado por cese de
actividad del trabajador autónomo el 1 % para las acciones formativas, de acuerdo a lo
previsto en la Ley 32/2011, y transferirá esa cantidad al SPEE para que este, a su vez, lo
23

24. distribuya entre los servicios públicos autonómicos de empleo y el Instituto Social de la
Marina. La restante cantidad será abonada a los órganos gestores de la prestación. Hay
una regulación detallada de los libramientos que han de realizarse a las autonomías
competentes para las acciones en materia de empleo, previéndose la entrega de un 70 %
del montante asignado a cada una de ellas el mes de marzo y el 30 % restantes el mes de
octubre, cuantía que se determinará “en proporción al número de beneficiarios que
vayan a gestionas en el respectivo ámbito territorial”.
IV. Tercera parte. Anexo. Medidas de fomento y promoción del empleo autónomo.
En este apartado del texto recojo distintas normas autonómicas, y también algunas
estatales, dictadas durante el período 2007 – 2011 y que tienen por finalidad fomentar y
promover el empleo autónomo mediante diversas técnicas de incentivación,
básicamente centradas en ayudas económicas.
1. Año 2007.
A) Cabe destacar la Orden TAS/1622/2007, de 5 de junio.
La norma tiene por finalidad regular la concesión de subvenciones para la promoción
del empleo autónomo, es decir para facilitar la constitución de desempleados en
trabajadores autónomos o por cuenta propia, y se dicta en desarrollo del Real
Decreto357/2006 de 24 de marzo. Podrán ser beneficiarios de las ayudas reguladas en la
norma los desempleados inscritos como demandantes de empleo en las Oficinas de
Empleo de las administraciones competentes.
El RD 357/2006 tiene por finalidad, al amparo de las posibilidades que ofrece la Ley
38/2003, de 17 de noviembre, de subvenciones, en su artículo 22.2 c), regular la
concesión directa de determinadas subvenciones cuando se acrediten razones de interés
público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que
dificulten su convocatoria pública. A tales circunstancias responden algunos programas
de políticas activas de empleo, desarrollados tanto por el Servicio Público de Empleo
Estatal como de los Servicios Autonómicos, que tienen por finalidad la incorporación de
trabajadores desempleados al mercado de trabajo. Es decir, se trata de programas en los
que puede atenderse a la singularidad derivada de las difíciles circunstancias de
integración laboral de los colectivos afectados o de sus peculiaridades formativas, “que
permiten apreciar la concurrencia de razones de interés público, económico y social que
dificultan la convocatoria pública de las referidas subvenciones”. Entre los programas
que deben quedar excluidos del régimen de tramitación vía concurrencia competitiva se
encuentra la promoción del empleo autónomo, porque la puesta en marcha de proyectos
empresariales difícilmente coincide en muchas ocasiones con el ámbito temporal de una
convocatoria de plazos limitados.
La financiación de estas subvenciones se hace con cargo al presupuesto de gastos del
SPEE y tiene el carácter de fondos de empleo de ámbito nacional, de acuerdo con lo
previsto en el (entonces vigente) artículo 14 de la Ley de Empleo. La territorialización
de los créditos que correspondan a programas cuya gestión han asumido las
Comunidades Autónomas se efectúa de acuerdo a las previsiones de la Ley General
Presupuestaria. Las CC AA gestionan tales recursos de acuerdo con lo dispuesto en esta
24

25. norma y con las que ellas dicten para su ejecución en función de su propia organización,
debiendo recordarse que el RD 357/2006 tiene la habilitación competencial del artículo
149.1.7ª de la Constitución, es decir la competencia exclusiva del Estado en materia de
legislación laboral.
La Orden ministerial regula diferentes modalidades de subvenciones: por
establecimiento como trabajador autónomo o por cuenta propia; financiera; para
asistencia técnica; para formación. En el primer supuesto, la cuantía podrá alcanzar
hasta los 10.000 euros, con un incremento del 10 % en el caso de que se trate de una
mujer víctima de violencia de género; en el segundo, la subvención podrá consistir en la
reducción de un máximo de cuatro puntos del tipo de interés fijado por las entidades de
crédito para la concesión de un préstamo, con el límite de 10.000 euros, y si se trata de
la concesión de un microcrédito la subvención, con el tope de los 10.000 euros, puede
llegar a cubrir el total de los gastos financieros; en el tercer supuesto, la cuantía podrá
alcanzar hasta el 75 % del coste de los servicios prestados, con el límite de 2.000 euros;
por fin, en concepto de formación la subvención podrá alcanzar hasta el 75 % del coste
de los cursos recibidos, con el límite de 3.000 euros. En las dos primeras, la cuantía se
graduará en razón de la dificultad de acceso al mercado de trabajo, y la persona
solicitante deberá estar incluida en uno de estos colectivos: desempleados en general,
jóvenes desempleados de 30 o menos años, mujeres desempleadas, desempleados con
discapacidad, mujeres desempleadas con discapacidad. La cuantía irá desde los 5.000
euros del primer grupo hasta los 10.000 euros del quinto. Además, para poder percibirla
se requerirá la realización de una inversión no inferior a 5.000 euros.
La persona que perciba la subvención queda obligada a realizar la actividad para la que
se concedió la ayuda, y a mantener su actividad empresarial y su alta en la Seguridad
Social o equivalente durante al menos tres años. La cuantía percibida, por sí sola o en
concurrencia con otras, no podrá superar en ningún caso el coste de la actividad a
desarrollar por el beneficiario.
En definitiva, se trata de una clara reformulación del programa anterior dirigido a los
autónomos, tanto para adaptarse a los cambios normativos de ámbito estatal como a los
traspasos de competencias a las CC AA Autónomas en materia de gestión de políticas
activas de empleo, y todo ello con el objetivo de garantizar la eficacia del programa,
“tanto en lo que afecta a su impacto social como a la pervivencia de los proyectos
empresariales que se aborden”.
2. Año 2008.
A) En la CC AA de Madrid hay que referirse a la Orden 523/2008, de 28 de febrero, por
la que se establece la regulación procedimental de las subvenciones del programa de
promoción del empleo autónomo en el ámbito de la Comunidad de Madrid (BOCM,11
de marzo)
Los sujetos beneficiarios serán las personas desempleada inscritas como demandantes
de empleo que pretendan establecerse como trabajadores autónomos o por cuenta propia
y que cumplan los requisitos previstos para cada tipo de subvención, con el
cumplimiento correspondiente de las obligaciones en materia tributaria y de Seguridad
Social.
25

26. En primer lugar se prevé una subvención por el establecimiento como autónomo o por
cuenta propia, en cuantía que va desde los 5.000 euros para un desempleado sin otra
connotación negativa hasta los 10.000 euros para las mujeres desempleadas con
discapacidad, con un incremento del 10 % cuando se trata de una mujer afectada por
violencia de género. El beneficiario deberá realizar una inversión no inferior a 5.000
euros y presentar la solicitud entre los tres meses anteriores y los seis posteriores al
inicio de la actividad.
En segundo término, se concederá una subvención financiera para reducir los intereses
de los préstamos solicitados para poner en marcha el proyecto, en cuantía de hasta
cuatro puntos del tipo de interés y con un máximo de 10.000 euros, aplicándose el
mismo criterio que en el supuesto anterior. El beneficiario deberá presentar la solicitud
entre los tres meses anteriores y los seis posteriores al inicio de la actividad
La subvención para asistencia técnica es la tercera línea de apoyo a los nuevos
emprendedores, que podrá alcanzar el 75 % del coste de los servicios prestados y con un
máximo de 2.000 euros. La solicitud deberá presentarse en el plazo de los seis meses
siguientes al del inicio de la actividad.
Por fin, las subvenciones para actividades formativas del autónomo durante la puesta en
marcha de la empresa podrán llegar hasta el 75 % del coste de los cursos recibidos, con
un máximo de 3.000 euros. La solicitud deberá presentarse en el plazo de los seis meses
siguientes al del inicio de la actividad.
B) En Cantabria encontramos el Decreto 26/2008, de 13 de marzo, por el que se regula
el procedimiento de concesión directa de subvenciones destinadas a fomentar la
creación de empleo autónomo (BOC, 27).
La norma, que entró en vigor al día siguiente de su publicación, regula la concesión de
subvenciones para fomento del empleo autónomo, y desarrolla en el ámbito autonómico
la normativa estatal. Además, regula también una medida propia, consistente en
subvencionar los costes de mantenimiento al Régimen Especial de Trabajadores
Autónomos. Será de aplicación a todas las altas en el RETA producidas a partir del 1 de
septiembre de 2007, si bien para próximos ejercicios ya se indica que sólo comprenderá
el período de cada uno de ellos. Los Presupuestos anuales fijarán la cuantía a dedicar a
esta medida de fomento de empleo, que gozará de una cofinanciación del 50 % a cargo
del Fondo Social Europeo. El plazo de presentación de solicitudes será de seis meses
desde la fecha de inicio de la actividad, y de dos meses a partir de la entrada en vigor de
la norma cuando se trate de altas en el RETA que se hayan producido entre el 1 de
septiembre y el 31 de diciembre de 2007.
Pueden ser objeto de subvención el establecimiento como trabajador autónomo o por
cuenta propia, la petición de préstamos para financiar las inversiones dedicadas a la
creación y puesta en marcha de la empresa, las necesidades de asistencia técnica y las de
formación. En el primer programa la subvención oscilará entre 5.000 y 10.000 euros,
con un incremento del 10 % para mujeres víctimas de violencia de género, y siempre y
cuando el beneficiario haya realizado una inversión mínima de 5.000 euros; en el
segundo, se reducirá hasta cuatro puntos el tipo de interés del préstamo solicitado, con
26

27. el mismo límite de cuantías que en el programa anterior. La subvención por asistencia
técnica podrá alcanzar el 75 % del coste de los servicios y con el límite de 2.000 euros,
y la concedida por formación tendrá el mismo porcentaje y el límite de 3.000 euros.
En cuanto al programa autonómico propio, la cuantía oscilara entre 3.000 y 5.000 euros,
con incremento del 10 % para mujeres víctimas de violencia de género, y siempre que
se haya efectuado una inversión mínima de 5.000 euros para la puesta en marcha del
proyecto, y será incompatible con las medidas de apoyo previstas en la normativa estatal
de la Ley 45/2002 de 12 de diciembre, es decir las subvenciones a las cotizaciones a la
Seguridad Social para los perceptores de la prestación por desempleo.
C) La norma de referencia en Aragón es la Orden de 27 de marzo de 2008, del
Departamento de Economía, Hacienda y Empleo, por la que se establecen las bases
reguladoras para la concesión de subvenciones del programa de promoción del empleo
autónomo (BOA, 11 de abril).
La norma, que entró en vigor al día siguiente de su publicación, adecua la normativa
estatal, en concreto la Orden TAS 1622/2007 y el Real Decreto 5/2008, a las
especificidades organizativas de la CC AA. La partida presupuestaria que se asigne será
objeto de cofinanciación en un 50 % por el Fondo Social Europeo, por medio del
programa operativo adaptabilidad y empleo y del programa operativo de Aragón, ambos
de aplicación durante el período 2007-2013.
La Orden regula diferentes modalidades de subvenciones: por establecimiento como
trabajador autónomo o por cuenta propia; financiera; para asistencia técnica; para
formación. En el primer supuesto, la cuantía podrá alcanzar hasta los 10.000 euros, con
un incremento del 10 % en el caso de que se trate de una mujer víctima de violencia de
género; en el segundo, la subvención podrá consistir en la reducción de un máximo de
cuatro puntos del tipo de interés fijado por las entidades de crédito para la concesión de
un préstamo, con el límite de 10.000 euros, y si se trata de la concesión de un
microcrédito la subvención, con el tope de los 10.000 euros, puede llegar a cubrir el
total de los gastos financieros; en el tercer supuesto, la cuantía podrá alcanzar hasta el
75 % del coste de los servicios prestados, con un límite de 2.000 euros; por fin, en
concepto de formación la subvención podrá alcanzar hasta el 75 % del coste de los
cursos recibidos, con el límite de 3.000 euros. En las dos primeras, la cuantía se
graduará en razón de la dificultad de acceso al mercado de trabajo, y la persona
solicitante deberá estar incluida en uno de estos colectivos: desempleados en general,
jóvenes desempleados de 30 o menos años, mujeres desempleadas, desempleados con
discapacidad, mujeres desempleadas con discapacidad. La cuantía irá desde los 5.000
euros del primer grupo hasta los 10.000 euros del quinto. Además, para poder percibirla
se requerirá la realización de una inversión no inferior a 5.000 euros.
La persona que perciba la subvención queda obligada a realizar la actividad para la que
se concedió la ayuda, y a mantener su actividad empresarial y su alta en la Seguridad
Social o equivalente durante al menos tres años. La cuantía percibida, por sí sola o en
concurrencia con otras, no podrá superar en ningún caso el coste de la actividad a
desarrollar por el beneficiario.
27

28. Cuando se trate de trabajadores del sector textil y de la confección, y al objeto de
adoptar medidas para facilitar su adaptación a los cambios estructurales en el comercio
mundial, las cuantías que acabo de referenciar se incrementarán en un 10 o 15 % según
se trate de trabajadores menores o mayores de 55 años de edad.
Por Resolución de 8 de abril de 2008, de la Dirección Gerencia del Instituto Aragonés
de Empleo, se aprueba para ese año la convocatoria de las subvenciones reguladas en la
Orden antes citada. La norma, que entró en vigor al día siguiente de su publicación
asigna partidas presupuestarias por un total de 2.431.344,53 euros para promocionar el
empleo autónomo en el territorio autonómico. Las solicitudes para el establecimiento
como trabajador autónomo y la subvención financiera deberán solicitarse durante los
dos meses posteriores a la fecha de inicio de la actividad, mientras que las destinadas a
asistencia técnica y formación deberán serlo durante los seis meses posteriores a la
misma fecha de inicio de la actividad.
D) Es de aplicación en Galicia la Orden de 21 de abril de 2008, por la que se establecen
las bases reguladoras del programa para la promoción del empleo autónomo,
cofinanciado por el Fondo Social Europeo y se procede a su convocatoria para el año
2008 (DOG, 28).
La norma, que entró en vigor al día siguiente de su publicación, adecua la normativa
estatal a las especificidades organizativas de la Comunidad Autónoma. Además, en el
ámbito competencial propio, se introducen algunas aportaciones tendentes a incrementar
la cuantía de algunas subvenciones, la introducción de la ayuda excepcional para la
financiación de los primeros gastos de actividad a las personas desempleadas de
colectivos con mayores dificultades de inserción laboral, o el reintegro sólo parcial de la
ayuda concedida siempre y cuando la actividad se haya mantenido como mínimo un
año.
E) En Castilla y León encontramos la Orden EYE/639/2008, de 14 de abril, por la que
se establecen las normas de procedimiento y las bases reguladoras para la concesión de
las subvenciones destinadas a fomentar el autoempleo en la Comunidad de Castilla y
León (BOCyL, 30). La norma, que entró en vigor el día de su publicación, adecua la
normativa estatal en la materia a las especificidades organizativas de la Comunidad
Autónoma.
Se regulan diferentes modalidades de subvenciones: por establecimiento como
trabajador autónomo o por cuenta propia; financiera; para asistencia técnica; para
formación. En el primer supuesto, la cuantía podrá alcanzar hasta los 10.000 euros, con
un incremento del 10 % en el caso de que se trate de una mujer víctima de violencia de
género; en el segundo, la subvención podrá consistir en la reducción de un máximo de
cuatro puntos del tipo de interés fijado por las entidades de crédito para la concesión de
un préstamo, con el límite de 10.000 euros, y si se trata de la concesión de un
microcrédito la subvención, con el tope de los 10.000 euros, puede llegar a cubrir el
total de los gastos financieros; en el tercer supuesto, la cuantía podrá alcanzar hasta el
75 % del coste de los servicios prestados, con un límite de 2.000 euros; por fin, en
concepto de formación la subvención podrá alcanzar hasta el 75 % del coste de los
cursos recibidos, con el límite de 3.000 euros. En las dos primeras, la cuantía se
graduará en razón de la dificultad de acceso al mercado de trabajo, y la persona
28