El documento presenta una entrevista con Alfonso Flores Padilla, juez de distrito encargado de interpretar la Ley Federal de Extinción de Dominio en México. Flores Padilla discute las bondades y áreas de mejora de la ley, incluyendo la necesidad de mayor regulación para cumplir con su objetivo de privar de recursos a la delincuencia organizada de manera eficiente. También analiza temas como la carga probatoria, la independencia del proceso respecto al penal, y las medidas cautelares de embargo y aseguramiento de bienes.

1. Alfonso Flores Padilla
1 julio 2011
Claroscuros en la extinción de dominio
Lorena de la Canal Rioseco
La figura de la extinción de dominio tiene como objeto la privación, en forma
definitiva, de los bienes vinculados con los delitos de delincuencia organizada, delitos
contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas. Alfonso Flores, juez
de distrito en el Juzgado Tercero de Distrito del Centro Auxiliar de la Primera Región
—y único juez encargado de interpretar la Ley Federal de Extinción de Dominio en
México—, nos habla de las bondades que percibe en esta innovadora legislación y de
las reformas que, en su opinión, deben hacérsele.
¿La Ley de Extinción de Dominio cumple con su objeto de reglamentar la fracción
II del artículo 22 de nuestra Constitución?
Considero que, como ocurre con cualquier figura jurídica novedosa, de manera genérica
la ley reglamentó lo suficiente la fracción en cita para así permitir echar a andar la
extinción de dominio; sin embargo, al ser una acción técnica y compleja, de naturaleza
ciertamente civil pero basada en cuestiones penales e incluso con matices
administrativos, creo que la ley se quedó corta al no haber abarcado mayores elementos
de referencia y apoyo para regular en específico la fracción II del artículo 22
constitucional. En mi caso, como juzgador, de manera reiterada me veo en la necesidad
de acudir a otras fuentes del Derecho y a otras herramientas jurisdiccionales adicionales
para poder resolver determinado tema que no está contemplado en la ley; incluso
apoyándome en el Derecho comparado.
En otras palabras, creo que la ley actual, al momento de entrar en vigor —hace casi tres
años—, no necesitaba mayor reglamentación para poner en marcha la extinción de
dominio; sin embargo, la intención del legislador en relación con esta figura, que es
precisamente privar de recursos económicos a la delincuencia organizada, aún no se ha
logrado de manera eficiente debido, entre otras circunstancias, a una necesidad de

2. mayor regulación en lo particular.
¿Qué mejora podría hacerse para satisfacer dicho objeto?
Creo que la experiencia que se ha acumulado en la materia hasta hoy permite concluir
sin lugar a dudas que la ley en comento debe reformarse y adicionarse para tener
mayores elementos de regulación y para que no sean los órganos jurisdiccionales los
que constantemente tengan que interpretar y subsanar las lagunas que han surgido en la
aplicación de la Ley Federal de Extinción de Dominio. Con lo anterior no pretendo decir
que la ley debería reglamentar todo tipo de actuaciones o supuestos y que el Poder
Judicial de la Federación no tuviera que interpretar la ley de mérito, pero en este caso en
particular creo que el legislador se ha quedado un poco corto en el tema, a pesar de que
ya se cuenta con las referencias y los antecedentes suficientes para que la extinción de
dominio sea una herramienta verdaderamente útil y eficaz en la lucha que libra el
Estado mexicano contra la delincuencia.
Desde mi punto de vista, mientras nosotros estamos aquí analizando si la ley resulta lo
suficientemente reglamentaria para efectos del artículo 22, fracción II, de la
Constitución, las organizaciones criminales le llevan un paso adelante al gobierno
mexicano; por lo tanto, creo que las mejoras a la legislación aplicable para que ésta
cumpla con su objeto deben encaminarse a hacer del procedimiento de extinción de
dominio uno más expedito, contundente, práctico, pero sobre todo, a analizar
debidamente la carga probatoria con la que tiene que enfrentarse el Ministerio Público,
pues no olvidemos que es el Ministerio Público de la Federación el que ejerce la acción
de extinción de dominio, la cual, como precisé antes, es de naturaleza civil en referencia
con otras materias; sin embargo, es sabido que el representante social por antonomasia
siempre se ha especializado en Derecho penal y con la legislación actual se obligó a
“litigar” a la Procuraduría General de la República en una materia a la que
históricamente ha sido ajena, incluso llegando a presentar constantemente juicios de
amparo.
La extinción de dominio aplica para los delitos de delincuencia organizada, delitos
contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas. ¿Por qué
solamente estos delitos?
Creo que es una pregunta que no me corresponde contestar. Más bien le toca hacerlo a
los otros poderes de la Unión, que deben tener la respuesta correcta. Sin embargo,
imagino que se debe a que son los delitos que más lastiman a la sociedad hoy en día.
¿Cuál considera usted que es la razón por la cual el legislador omitió delitos como
el “lavado de dinero” o la “piratería” en la tipificación?
Desconozco las razones que tuvo el legislador, pero desde mi punto de vista, por lo que
hace al ilícito de “lavado de dinero”, estoy convencido de que se debió citar de manera
literal en el precepto constitucional, pues conforme al objeto de esta ley, que es
disminuir los recursos económicos con los que cuenta la delincuencia, la inclusión de
este delito hubiera permitido un mayor rango de acción por parte de la Procuraduría
General de la República para combatir a las organizaciones criminales. Muchos de los
delitos que se comenten, que no son necesariamente los que se citan en la Constitución
para efectos de la extinción de dominio, tienen como propósito obtener recursos

3. económicos. Por eso, si se hubiera incluido el delito de lavado de dinero, creo que el
radio de acción sería mayor para que la Procuraduría pueda privar de recursos a las
organizaciones delictivas, independientemente del delito que les permitió allegarse
recursos.
Por lo que se refiere al delito de piratería, creo que en nuestro país no se le ha dado la
trascendencia que reviste en el ámbito internacional; además, la situación económica de
México no da pauta para que todos los bienes relacionados con el delito de piratería
deban ser materia de extinción de dominio.
Al margen de lo anterior, debo decir que al estar contemplado en la Constitución el
delito de delincuencia organizada, puede aplicarse a todos los delitos, incluidos el
lavado de dinero y la piratería.
En su opinión, ¿cuál es el bien jurídico que el Estado busca salvaguardar con esta
ley?
La propiedad, pero específicamente la que se ha obtenido de manera lícita. Su fin es
privar a las personas del dominio de los bienes que tienen un origen ilícito o que están
relacionados con alguno de los delitos mencionados.
¿Coincide con la opinión del ministro Mayagoitia en el sentido de que ésta es una
figura de poco uso?
En el momento en que el señor ministro emitió esa opinión, efectivamente era una
figura de poco uso, ya que sólo se habían presentado tres demandas, una de las cuales se
había tenido por no interpuesta, por lo que sólo dos estaban en trámite; incluso, una ya
se había resuelto. En la actualidad hay más de 20 juicios federales en trámite y apenas
estamos a la mitad del año. Desde mi punto de vista es una figura que cada vez adquiere
más uso. Quiero aclarar que estas cifras se relacionan con juicios federales de extinción
de dominio, pero tengo conocimiento de que en el Distrito Federal hay muchos más
asuntos que se ventilan en el ámbito local, de los cuales me corresponde conocer en vía
de amparo indirecto, por ser el juzgado de distrito a mi cargo el único especializado en
extinción de dominio.
¿Cuáles son las fallas que dificultan la aplicación de la Ley de Extinción de
Dominio?
En comparación con legislaciones de otros países, creo que en esta ley hay preceptos
que protegieron la propiedad más allá de lo necesario. Si bien es cierto que la
legislación actual señala que bastará con que se compruebe el cuerpo del delito para que
proceda la extinción de dominio, también es verdad que la procedencia de esta acción
está sujeta y relacionada de manera directa con la situación jurídica de un delincuente,
cuando en la especie, única y exclusivamente debió vincularse con delitos. Imagínense
que un delincuente está prófugo y que al final del día es sentenciado. Entonces, a pesar
de que existan elementos suficientes que demuestren que efectivamente se cometió el
delito, los bienes relacionados con dicho delito difícilmente podrán ser materia de
extinción de dominio por la situación jurídica en que se encuentra el delincuente.
¿De qué manera el juzgado especial garantiza un debido respeto a la garantía de

4. audiencia de los afectados?
Además de lo que señala el artículo 22 de la Ley Federal de Extinción de Dominio,
cuando recibimos una demanda no se llama sólo a las partes que se mencionan en ésta,
sino que se realiza un estudio integral de todas las constancias, precisamente para
verificar que no exista alguna otra persona que pudiera considerarse tercera afectada. De
ser así, si se conoce su domicilio, se ordena su emplazamiento; en caso contrario, se
investiga el domicilio y se ordena la notificación en edictos y en la página web de la
Procuraduría General de la República.
En algunos casos, a pesar de que la ley señala que la audiencia en el procedimiento de
extinción de dominio no podrá diferirse, si alguna de las partes aún no ha sido
emplazada, se ordena prorrogar la audiencia en estricto respeto al artículo 14
constitucional, con el fin de salvaguardar la garantía de audiencia.
¿Sobre quién recae la carga de la prueba en un proceso de extinción de dominio?
Por regla general, sobre el Ministerio Público de la Federación.
¿Mediante qué proceso se determina el destino de los recursos obtenidos al amparo
de esta ley?
El proceso se encuentra establecido en la ley, la cual señala en términos generales que
los recursos se destinarán, por orden de prelación, a la reparación del daño causado a la
víctima u ofendido de los delitos por los que se siguió en juicio y a las reclamaciones
procedentes de créditos garantizados. El remanente será depositado por el Servicio de
Administración y Enajenación de Bienes en un fideicomiso público no considerado
entidad paraestatal, cuya operación la coordinará la Procuraduría General de la
República.
¿Considera que esa asignación es apropiada?
Creo que el destino de esos recursos es apropiado, pues independientemente de que
existen otras vías para el apoyo de víctimas u ofendidos, por primera vez, de manera
específica, se establece un apoyo concreto y efectivo a estas personas en el ámbito
económico y se garantiza que se les repare el daño que se les infligió.
¿Qué opina de la constante necesidad de remitirse a códigos de procedimientos de
distintas materias así como a las otras leyes especiales, en apoyo de la Ley de
Extinción de Dominio?
Como dije antes, para echar a andar la extinción de dominio la ley cumplió con su
objetivo. Por eso, creo que el legislador previó diversa normatividad de manera
supletoria para subsanar cualquier posible omisión; sin embargo, considero que en la
actualidad la experiencia adquirida orilla a que cuestiones adjetivas y sustantivas de la
extinción de dominio deban contemplarse directamente en la ley, sin necesidad de
acudir a legislación supletoria que en muchos casos no ha resultado del todo aplicable a
esta nueva figura jurídica.
¿Qué nos puede decir acerca de la supuesta inconstitucionalidad de ejercer la

5. extinción de dominio, aun cuando no se haya determinado la responsabilidad penal
en dicho proceso?
Desde mi punto de vista, al ser el procedimiento de extinción de dominio jurisdiccional
y autónomo en relación con el procedimiento penal, cuya acción es de carácter real, de
contenido patrimonial y procede sobre cualquier bien, con independencia de quien lo
tenga en su poder o lo haya adquirido, la inconstitucionalidad a la que usted hace
referencia será un tema sujeto a debate, pues en la extinción de dominio todavía falta
mucho por resolverse.
A pesar de su independencia en relación con el proceso penal, ¿qué sucede cuando
se determina la falta de los elementos probatorios necesarios?
La Ley Federal de Extinción de Dominio establece que cuando el juez de la causa penal
respectiva determine la inexistencia de alguno de los elementos del cuerpo del delito, en
los casos previstos en el artículo 7 de dicha ley, el magistrado que conozca del
procedimiento de extinción de dominio deberá ordenar la devolución de los bienes
materia de la controversia, si fuera posible, o su valor, a su legítimo propietario o
poseedor, junto con los intereses y los rendimientos accesorios que se hayan producido
durante el tiempo en que hubieran sido administrados por el Servicio de Administración
y Enajenación de Bienes.
¿Cree que son necesarios el embargo y el aseguramiento de bienes como medidas
cautelares en casos de extinción de dominio?
Pienso que esas medidas precautorias sí son necesarias, toda vez que permiten preservar
los bienes que serán materia del procedimiento de extinción de dominio y evitan que
éstos puedan ser vendidos, donados, destruidos, etcétera, lo que inclusive podría dejar
sin materia al juicio correspondiente.
Datos curriculares
Alfonso Javier Flores Padilla es licenciado en Derecho por la Universidad Nacional
Autónoma de México y maestro en Derecho fiscal por el Colegio Superior de Ciencias
Jurídicas de la Universidad Humanitas. Además, cuenta con la especialidad en Derecho
comercial internacional por la Universidad Panamericana.
En el Poder Judicial de la Federación se ha desempeñado como secretario en el Tercer
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito; secretario, en el
Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito; secretario
técnico, en la ponencia del consejero Miguel A. Quirós Pérez; secretario técnico, en la
Secretaría Técnica de la Comisión de Administración, y juez tercero de distrito del
Centro Auxiliar de la Primera Región. Desde octubre de 2009 ocupa el cargo de juez de
distrito en el Juzgado Tercero de Distrito del Centro Auxiliar de la Primera Región.