Guía para legislación municipal: análisis de problemas

Guía para la
Legislación Municipal

GUÍA PARA LA LEGISLACIÓN MUNICIPAL
Equipo técnico
– Ludmila Santa Cruz
– Ricardo Montecinos
– Carlos Portocarrero
Edición de publicación
– Isabel Mercado Heredia
Edición general
– Unidad de Comunicación PADEM
Diseño y diagramación
– Arturo Rosales
Este documento se imprimió con el apoyo de la Cooperación Suiza en Bolivia.
Se autoriza su reproducción, total o parcial, a condición de citar la fuente y la propiedad.
Impreso en Bolivia
2015

3
Guía para la Legislación Municipal
CONTENIDO
GLOSARIO DE TÉRMINOS 5
INTRODUCCIÓN 5
Objetivo del manual 6
Destinatarios de la guía 6
Cómo utilizar la Guía 7
El proceso legislativo 7
FASE PREPARATORIA 9
Identificación y análisis del problema 10
Análisis de alternativas de solución 12
Análisis de viabilidad de la iniciativa legislativa 14
FASE DE FORMULACIÓN Y FUNDAMENTACIÓN 21
Técnica legislativa 22
Requisitos básicos del texto legislativo 22
Formulación del proyecto de Ley 23
Estructura del texto legislativo 24
Redacción de las leyes 31
Dinámica Legislativa 32
Fundamentación y presentación del proyecto de ley 34
FASE DE DISCUSIÓN Y APROBACIÓN 38
ANEXO 1 Metodología lluvia de ideas y árbol de problemas 40
ANEXO 2 Consideraciones procedimentales para
audiencias públicas 44
ANEXO 3 Grupos del texto normativo 48
Bibliografía 54

5
GLOSARIO DE TÉRMINOS
Arcaismo
Elemento lingüístico cuya forma o significado, o ambos a la vez,
resultan anticuados en relación con un momento determinado.
Barbarísmo Extranjerismo no incorporado totalmente al idioma.
Eufemismo
Manifestación suave o decorosa de ideas cuya recta y franca
expresión parecería malsonante. Expresión de ideas adornada.
Exégesis (exegético) Explicación, interpretación de un texto.
Iniciativa legislativa
Propuesta normativa de un ente o representante con facultades
para proponer.
Instrumento
normativo
Cualquierdocumentoquedisponeyexpresamandatos:ley,decreto,
ordenanza, etc.
Legitimidad
Es la cualidad según la cual un acto, hecho o decisión política está
basada en criterios sólidos y consideraciones que representan las
aspiraciones, intereses e ideales de la sociedad. En razón de esta
consideración respeta, acata y valora dicho acto político.
Ley
Conjunto de normas que se aprueban de una sola vez, en un solo
acto normativo. Dentro de este concepto genérico no sólo caben
las leyes, sino cualquier otro dispositivo normativo: desde una
Constitución Política y una Carta Orgánica hasta una resolución
municipal.
Modismo
Expresión fija, privativa de una lengua, cuyo significado no se
deduce de las palabras que la forman.
Norma
Precepto jurídico unitario. Es el módulo unitario irreductible de la
ley.
Preceptivo Que manda hacer algo
Problema
Esunacarenciaodéficitqueafectaalapoblaciónoungrupodeésta,
en tanto se hacen manifiestas: las inconveniencias, insatisfacción,
hechos negativos que genera.
Representatividad Cualidad de representativo.
Valor público
Básicamente son aquellas acciones, bienes públicos, servicios
públicos generados por el Estado que son apreciados y valorados
por los ciudadanos receptores en tanto y en cuanto les reportan
mejoras en su calidad de vida, responden a sus necesidades y
aspiraciones; y son respuestas efectivas a los problemas de la
sociedad.

6
La realidad municipal boliviana reporta debilidades en el proceso de concepción y
asunción eficaz de la recientemente instituida facultad legislativa.
Los cambios en el escenario político e institucional han evidenciado la aparición
de nuevos actores en la dinámica municipal y una renovación de élites políticas que
denotan un fortalecimiento del proceso democrático y sociopolítico sin precedentes.
Estos cambios, y los factores positivos que conllevan, pueden venir acompañados de
un debilitamiento de las capacidades de gestión legislativa, fiscalizadora y ejecutiva,
determinados por la alta rotación y movilidad funcionarias.
Si bien, hasta hace poco, el concejal y el funcionario municipal boliviano han tenido
experiencias de desarrollo y formulación de textos normativos como Ordenanzas y
Reglamentos; ahora esta función ha sido reforzada, más desarrollada bajo el nuevo
orden jurídico establecido por la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales4
, la Ley
Marco de Autonomías5
y la Constitución Política del Estado6
, que amplian el alcance de
la autonomía con la facultad legislativa, entre otras disposiciones.
La presente Guía para la Legislación Municipal ha sido desarrollada como un medio
para apoyar el trabajo de los legisladores municipales bolivianos. Se prevé que sea un
instrumento de capacitación y desarrollo de capacidades de los legisladores (políticos y
técnicos) de los municipios del país.
En ese sentido, la guía presentada tiene por objetivo contribuir al desarrollo de las
capacidades de los concejales (legisladores políticos) y equipos técnicos municipales
(legisladores técnicos) en el proceso de asunción de la facultad legislativa por el que
atraviesan los gobiernos municipales bolivianos.
Cumpliendo este objetivo se podrá contribuir a que el ordenamiento jurídico emergente
del ejercicio pleno de la autonomía municipal y de la facultad legislativa, represente
mayoresgradosdevalorpúblicoyseconstituyaenrespuestasefectivasalasnecesidades
y aspiraciones de los electores.
Si bien esta guía está concebida para apoyar el trabajo del concejal municipal boliviano,
en el ejercicio de su rol legislativo; uno de los sujetos clave del proceso de desarrollo de
4 Ley N° 482 de 9 de enero de 2014
5 Ley N° 031 de 19 de julio de 2010.
6 Constitución Política del Estado de 7 de febrero de 2009.
INTRODUCCIÓN
Objetivo del Manual
Destinatarios de la Guía

7
capacidades está representado por el funcionario municipal, principalmente aquel que
trabaja apoyando y asesorando a los concejales, pero también aquel que trabaja en el
órgano ejecutivo municipal y le toca formular y defender iniciativas legislativas ante el
ente deliberante.
Este es un documento referencial que da recomendaciones pautas para el trabajo de los
legisladores.
Siendo las Cartas Orgánicas Municipales y dispositivos normativos municipales
específicos (al estilo de una Ley de Ordenamiento Jurídico) que deben definir el proceso
legislativo de cada municipio, no es viable ni posible dar reglas mandatorias; sólo pautas
orientadoras demostrando su valor y contribución al proceso legislativo.
Asimismo, la presente guía municipal será un texto base del proceso de fortalecimiento
de capacidades y está concebido para ser una herramienta de apoyo en el mismo, que
intuimos de mediano y largo plazo.
El proceso legislativo municipal básicamente debería estar constituido por:
i. El análisis del problema central a resolver, sus causas y efectos;
ii. El análisis de las alternativas de solución, los objetivos de la ley, sus
medios y fines;
iii. La formulación de un proyecto de ley o dispositivo normativo (iniciativa
legislativa);
iv. Su fundamentación y presentación;
v. El tratamiento en el ente deliberante (discusión), su aprobación,
promulgación y entrada en vigencia.
Los puntos i y ii son parte de la fase preparatoria, normalmente poco estudiada y
promovida por los manuales de técnica legislativa externa e interna.
El punto iii y iv son parte de la fase de formulación y redacción; así como de sustentación
de la iniciativa, donde abundan detalles de técnica legislativa interna, que el presente
manual ha tratado de adecuar a la realidad de las autonomías municipales.
Finalmente,elpuntovcorrespondealafasedediscusiónyaprobación.Estepunto describe
un procedimiento acorde a la normativa vigente establecida en la Ley de Gobiernos
Autónomos Municipales que corresponde a la fase de tratamiento y aprobación.
Cómo utilizar la Guía
El proceso legislativo

8
Gráfico1
PROCESO
LEGISLATIVO
MUNICIPAL
Tratamiento
enelente
deliberante
Análisisdel
problema
Análisisde
alternativas
desolución
Formulación
delproyecto
deley
Fundamentación
ypresentacióndel
proyectodeley
Fasedediscusióny
aprobación
Fasedeformulacióny
redacción
Fasepreparatoria
Análisisde
viabilidad

9
La fase preparatoria de una iniciativa legislativa es importante y valiosa para la
formulación y fundamentación de un proyecto de ley o texto normativo; sin embargo,
su desarrollo y práctica efectiva son muy poco difundidos y promovidos, en general.
Esta fase abarca la identificación y análisis del problema que se pretende resolver,
asimismo, abarca el análisis de las diferentes alternativas de solución a partir del
problema identificado.
FASE PREPARATORIA
1RA
PARTE

10
El problema es una carencia o déficit que afecta a la población o un grupo de ésta,
en tanto se hacen manifiestas las inconveniencias, insatisfacción, hechos negativos que
genera.
El problema no constituye una hipótesis abstracta, es una situación real que puede
medirse, afecta a la población, un sector de la misma que se identifica con precisión
(edad, sexo, género, condiciones social, ubicación geográfica, aspectos culturales, entre
otros), grupo social o institución. Existe evidencia empírica y su importancia puede
ser demostrada estadísticamente. No es la ausencia de una solución y por tanto su
definición no debe hacerse anotando la falta de algo, sino las manifestaciones negativas
de un estado.
Todaleyotextonormativoengeneraldeberesponderaunaproblemáticasocial,política,
económica, ambiental o institucional; por tanto, identificar el problema es esencial para
que la ley cumpla su cometido y sea efectiva.
Una vez planteado un problema, se deben identificar sus causas y consecuencias a
partir de lo cual se podrá definir las alternativas de solución. Bajo este abordaje, una
iniciativa legislativa es en los hechos un proyecto y como tal requiere identificar un
problema, para plantear las posibles respuestas sobre: cómo resolverlo, a qué costo, con
qué recursos, con quiénes, en qué plazos o periodos para lograr su cometido.
La ley en tanto es un proyecto conlleva amplias implicancias financieras, ingenieriles,
técnicas, administrativas, políticas, sociales, ambientales, institucionales, entre otras.
Una ley debe ser resolver un problema o satisfacer una necesidad de la población o de
un sector, razón por la cual la identificación y análisis de la situación actual antecede a la
preparación, propiamente dicha, del proyecto de ley.
Aspectos metodológicos para la identificación y análisis del problema
Los métodos participativos de “lluvia de ideas” y del “árbol de problemas” son
los más reconocidos y aceptados para la identificación y el análisis del problema
respectivamente. Estos métodos permiten contar con un registro de situación,
percepciones de la población; e identificar la trascendencia del problema, es decir
sus repercusiones en la población, las instituciones, las personas, el medio ambiente,
etc.; y explorar sus efectos. Los efectos pueden ser además de dos tipos: los vigentes
que ya se perciben y afectan a la población e instituciones; y los que se constituyen
en amenazas y peligro de constituirse en repercusiones negativas si no se tratan y
atienden oportunamente.
En el ANEXO N° 1, se describe en detalle los dos métodos mencionados, cuya aplicación
permite determinar las causas y efectos (que pueden ser primarios y secundarios) del
Identificación y análisis del problema

11
problema identificado. En el Gráfico N° 2, se observa el esquema metodológico de la
relación causa efecto del problema identificado.
En el proceso de identificación del problema, la determinación de sus causas y efectos
es fundamental para la preparación del proyecto de ley o texto normativo, por cuanto
contribuye a:
Fundamentar nuestro proyecto de ley.
Conocer la magnitud del problema central, en términos cuantitativos: porcentaje
de la población afectada, extensión geográfica afectada, número de casos
reportados, etc.
Dimensionar la gravedad del problema: muertes ocasionadas, daños ocasionados,
deterioro generado, etc.
Determinar la ubicación donde se verifican las consecuencias: área, distritos,
zonas, barrios afectados.
Características de la población afectada: niveles de ingresos, grupos etarios, nivel
educativo, estado de la salud, aspectos culturales u otros.
Formular respuestas y soluciones a través del instrumento de la ley.
Notas para el legislador:
La ley es un instrumento del órgano legislativo municipal.
Siendo este órgano deliberante y legislador; y no ejecutivo.
Es bueno recordar las limitaciones de la ley, en tanto su mera
promulgación no implica necesariamente su ejecución.
Gráfico 2
RELACIÓN
CAUSA - EFECTO
Causa 1 Efecto 1
Causa 2 Efecto 2
Causa 3 Efecto 3
PROBLEMA

12
Análisis de alternativas de solución
Cuánto menos coherencia tiene la ley respecto de la realidad
objetiva, de las necesidades, de los problemas (sus causas
y consecuencias), de las aspiraciones de la población y las
capacidades institucionales, menos verosímil será su ejecución
y posterior logro de los objetivos propuestos.
Las alternativas son las diferentes formas para solucionar el problema identificado;
por ende representan diferentes medios para alcanzar un objetivo. Por consiguiente,
el análisis de alternativas debe considerar al compararlas: su costo, su localización, la
tecnología, los riesgos y cualquier otro factor determinante.
La alternativa de solución seleccionada, debería ser:
i. La óptima desde el punto de vista técnico;
ii. La de menor costo desde el punto de vista económico; y
iii. La pertinente desde el punto de vista institucional, teniendo en cuenta
el mandato, las competencias y los objetivos del gobierno autónomo
municipal.
Para plantear la o las soluciones a un problema, se recomienda utilizar la metodología
del “árbol de objetivos”, que permite transformar una situación negativa (problema
central), utilizando una relación de tipo causas y efectos, en una situación positiva de
tipo medios y fines.
Gráfico 3
ÁRBOL DE
OBJETIVOS
Efecto 1 Fin 1
Causa 1 Medio 1
Efecto 2 Fin 2
Causa 2 Medio 2
PROBLEMA CENTRAL OBJETIVO CENTRAL

13
La metodología plantea transformar el problema (redactado “en negativo”) en un
objetivo central o propósito, convirtiendo el problema en su situación contraria, es decir
el objetivo en términos positivos.
El objetivo central o propósito se relaciona con la solución del problema de manera
estructural, en el área y ámbito de intervención; y sobre una población objetivo. El
objetivo se convierte pues en el propósito de la ley o instrumento normativo que se
pretende promulgar.
Los efectos de primer nivel se pueden revertir, expresados de forma positiva, en los fines
de la ley, es decir los objetivos más generales, aquellos a los que la ley puede contribuir
a lograr. Las causas de primer nivel de árbol de problemas pueden convertirse en los
medios, y de los de segundo nivel en las actividades que contribuyen a cumplir nuestro
propósito.
El legislador al identificar los medios, el objetivo central y los
fines:
Comprende y aquilata las posibles soluciones, comple-
tando una visión integral del asunto tratado;
Verifica la necesidad del instrumento normativo (¿es
necesaria una ley, un reglamento, otro instrumento
normativo, o ninguno?);
Analiza las potencialidades y limitaciones de la ley;
Identifica las limitaciones y potencialidades instituciona-
les (disponibilidad de recursos financieros, pertinencia
estratégica y programática, capacidades técnicas, res-
tricciones ambientales y sociales).
Aplicando la metodología a una situación como la desnutrición en la población en edad
escolar, el legislador podrá identificar que el gobierno autónomo municipal tiene el
instrumentoyfacultadesparacontribuirenlasolucióndelproblema,contribuyendoasu
objetivo central, a través de una intervención pública, mejorando la calidad, cobertura,
oportunidad y cantidad del desayuno escolar.
Asimismo, priorizará la acción pública respecto de este objetivo en función del
análisis de la magnitud y gravedad del problema. En el ejemplo dado, si los niveles de
ausentismo y morbilidad son altos, tomar acciones al respecto debería ser una prioridad
para contribuir a resolver el problema.

14
Una vez identificado el problema y su posible solución, el legislador debe realizar
un análisis integral de viabilidad de las soluciones que se promoverán a través de un
proceso legislativo. En esta etapa se pretende contar con los elementos necesarios y
suficientes para formular una iniciativa normativa cuyo cumplimiento sea viable y de
aplicación práctica.
El análisis de viabilidad contempla el abordaje en cuatro ámbitos:
Análisis de viabilidad de la iniciativa legislativa
Gráfico 4
ÁRBOL DE
OBJETIVOS
Efecto 1: Baja
capacidad de
aprendizaje
Fin 1: Mejoras
en el nivel de
aprendizaje
Efecto 2: Sistema
inmunológico
debilitado
Fin:
Fortalecimiento
del sistema
inmunológico
Causa 2: Escasa
formación
nuticional en la
familia
Medio 2: Programas
de comunicación
educativa
nutricionales
Efecto 3: Altos
índices de
morbilidad
Fin: Reducción
de los niveles de
morbilidad
Causa 1: Baja
calidad de
alimentación en el
hogar
Medio1: Mejorar la
calidad y cobertura
del desayuno
escolar
1. LEGAL
2. TÉCNICO SECTORIAL
4. POLÍTICO
3. ADMINISTRATIVO,
OPERATIVO, FINANCIERO
PROBLEMA: El 50% de
la población en edad
escolar del sistema
público en el municipio
tiene problemas de
desnutrición
ANÁLISIS DE
VIABILIDAD
OBJETIVO CENTRAL:
Se ha mejorado el
nivel de nutrición de
la población en edad
escolar del sietema
público en el municipio

15
Análisis legal
El análisis legal consiste en verificar si la iniciativa que se está promoviendo es coherente
conelmarcolegalvigente,sinocontradiceunanormasuperiorovaensentidoopuestoa
otras disposiciones municipales, departamentales o nacionales. Asimismo, si la iniciativa
está dentro de los mandatos y competencias del gobierno autónomo municipal.
Este análisis legal comprende, en primer término, la verificación de que el proyecto
legislativo corresponda a una facultad o competencia exclusiva del municipio; y en
segundo término, si son facultades o atribuciones del cuerpo legislativo muncipal o del
órgano ejecutivo municipal. Asimismo, se debe revisar si la iniciativa legislativa demanda
establecer mecanismos de coordinación con otros gobiernos municipales (horizontales)
o con otros gobiernos e instancias públicas nacionales y departamentales (verticales).
La viabilidad jurídica equivale a constatar la correspondencia y concordancia con la
Constitución Política del Estado, los tratados internacionales, las leyes nacionales, los
estatutosautonómicosdeldepartamento,lasleyesdepartamentales,laleydegobiernos
autónomos municipales, la Carta Orgánica del Municipio y las leyes municipales.
Análisis técnico sectorial
El análisis técnico sectorial se refiere al estudio de las implicancias técnicas y operativas
emergentes de la promulgación de una ley o instrumento normativo. Este análisis es
conveniente realizarlo con el apoyo de personal técnico del área.
Dependiendo de la temática tratada (educación, salud, transporte, desarrollo urbano,
cultura, patrimonio, etc.), se debe consultar sobre aspectos técnicos inherentes a la
operativización del propósito central de la iniciativa con: especialistas en el tema,
personal del ejecutivo municipal del área, cuerpos colegiados o académicos que
investigan y trabajan en la temática. Resulta útil contar con el criterio u aporte de
profesionales con amplia experiencia en la temática tratada.
Las consultas técnicas no son vinculantes; es decir, el hecho de consultar con un experto,
sea a título personal o institucional, no implica que el legislador incluirá sus criterios en
el diseño de la ley; más bien, es señal que el legislador ha tomado todas las previsiones
asumiendo desafíos y riesgos, de forma que la ley o instrumento normativo pueda
cumplir con su objetivo.
Coordinación entre poderes. Se refiere a la coordinación que
puede existir entre un órgano legislativo y otro ejecutivo de
gobierno; si bien ambos son independientes, se ha encontrado
que la coordinación de acciones, por ejemplo, cuando se

16
trabajan iniciativas legislativas, es un elemento cualitativo
deseable y muy fructífero.
Aquellas iniciativas legislativas –independientemente de su
origen– que son trabajadas en coordinación con el órgano
ejecutivo municipal, tienen mayores chances de ser exitosas y
lograr los objetivos, pues prevén aspectos que normalmente
no son contemplados al momento de formular una iniciativa
normativa.
Análisis administrativo, operativo y financiero
Muchas de las iniciativas legislativas tienen amplio correlato con acciones de tipo
administrativo, operativo o financiero al momento de implementarlas; muchas de estas
acciones pueden derivar en la erogación de recursos municipales en una magnitud
importante.
Por ello, conviene al legislador anticipar estas acciones y verificar su viabilidad4
; una ley o
disposiciónquenoanticipao,almenosestimalasimplicanciasdelasaccionespropuestas,
sobre todo cuando éstas son de consideración, no tiene muchas probabilidades de que
se cumpla y tiende a ser inviable.
El legislador político y técnico deberán idealmente coordinar o recibir información del
ejecutivo municipal respecto de las posibles implicancias en el orden administrativo,
operativo y financiero a fin de constatar la verosimilitud de la disposición a emanar.
Implicancias administrativas:
i) Requerimientos de personal extra con capacidades específicas;
ii) Requerimientos de tecnologías diferentes a las utilizadas;
iii) Dotación de infraestructura y espacios de trabajo;
iv) Dotación de equipamiento y mobiliario;
v) Necesidad de prescindir de cierto personal, infraestructura, equipo o
sistemas;
vi) Necesidad de adquirir materiales específicos para la actividad;
vii) Otras.
Implicancias operativas:
i Necesidad de formular, validar, evaluar e implementar proyectos de
inversión pública;
4 CPE, Artículo 321, parágrafo IV establece que“todo proyecto de ley que implique gastos o inversiones para el Estado deberá establecer
la fuente de los recursos, la manera de cubrirlos y la forma de su inversión. Si el proyecto no fue de iniciativa del órgano ejecutivo,
requerirá de consulta previa a éste”.

17
ii) Necesidad de establecer contratos, convenios y acuerdos;
iii) Necesidad de capacitar al personal;
iv) Requerimientosdenuevosprocedimientos,reglamentosynormasinternas;
v) Requerimientos de contratos de obras, bienes o servicios;
vi) Necesidad de asistencia técnica especializada, temporal o permanente;
vii) Otras.
Implicancias financieras:
i) Requerimiento de fondos para inversión, funcionamiento, operativos;
ii) Formular, fundamentar y aprobar presupuestos y planes financieros;
iii) Necesidad de buscar financiamiento vía deuda pública;
iv) Necesidad de buscar financiamiento vía donación;
v) Otras.
Análisis político
La decisión política que representa promover un proyecto legislativo, puede verse
seriamente afectada por el respaldo o rechazo ciudadano en general; o de la población
afectada por la disposición normativa. Por lo que agotar gestiones para lograr ese
respaldo e informar pertinentemente sobre los objetivos, alcances y detalles de una
propuesta normativa puede ser una de las acciones más deseables al momento de
gestionar una iniciativa legislativa.
Una débil base de concertación, información, participación y retroalimentación social
puede constituirse no sólo en un fracaso legislativo; sino incluso afectar la imagen
institucional y de los promotores de la ley, así como sus créditos políticos.
Probablemente, en unos casos, las iniciativas legislativas son algunas de las acciones
que más pueden legitimar y, a la larga, facilitar, la gestión legislativa del concejal.
Desde la perspectiva del “rédito político”, este tipo de acciones no son de despreciar,
pues permiten visibilizar el trabajo de legislador ante los electores y mandantes; y
transparentar su gestión, logrando generar credibilidad y respaldo a su trabajo; así
como legitimarlo como autoridad.
En general, los resultados de estos procesos de validación no son vinculantes; sin
embargo, representan un compromiso político e institucional muy fuerte; y debe
evaluarseseriamentesudesarrolloyposiblesresultados,generandoescenarios,medidas
de contingencia y estrategias y tácticas muy precisas que minimicen los riesgos.
Algunas acciones recomendadas en esta esfera son:
La consulta ciudadana previa puede ser un promotor u obstáculo para ciertas
acciones y decisiones políticas; sin embargo, una vez conseguido el respaldo

18
puede constituirse en la mejor garantía para su cumplimiento e implementación.
(Ver ANEXO N° 2 sobre consideraciones procedimentales para la Audiencia
Pública).
Las encuestas, son procesos sistemáticos de levantamiento de percepciones
e información realizadas bajo ciertos criterios metodológicos, sobre muestras
de la población (grupo meta u objetivo) y en las áreas a ser afectadas. Deben
realizarse respetando principios y criterios mínimos para realizar encuestas
(muestreo, neutralidad, claridad de objetivos, claridad de lenguaje, accesible a la
comprensión del encuestado, evitar sesgos y preguntas capciosas).
Notas para el legislador
Todas las recomendaciones anteriores contribuirán a que la decisión
política del legislador sea clara y objetiva, minimizando los riesgos y
sobreto todo instaurando las bases y fundamentos de la propuesta
normativa.
Un proyecto que no haya sido fundado en estas bases corre
mayores riesgos de fracasar y desprestigiar a su promotor político
e institucional. Sin enumerar los costes financieros e institucionales
que puede generar este fracaso.
Gráfico 5
CLARIDAD EN LA DECISIÓN POLÍTICA
Identificación y plantenamiento
del PROBLEMA CENTRAL, sus
causas y efectos
Formulación del OBJETIVO
CENTRAL, sus medios y fines
ANÁLISIS
LEGAL
ANÁLISIS
TÉCNICO,
OPERATIVO
ANÁLISIS
POLÍTICO
MA: El 50% de
ión en edad
del sistema
el municipio
oblemas de
utrición

19
Finalmente, el análisis integrado de todos los factores y aspectos recomendados debería
llevar al legislador político y al legislador técnico a sustentar el análisis de viabilidad y
oportunidad prácticas; y determinar si la iniciativa amerita un proyecto de ley u otro
instrumento normativo.
Es necesario cerrar la fase preparatoria del proceso legislativo, verificando si lo que se
pretende normar es de posible y viable cumplimiento.
Las leyes o instrumentos normativos son efectivos si se pueden cumplir; y si su
cumplimiento puede controlarse. Para ello, el órgano ejecutivo, y eventualmente otros
entes(policía,tránsito,bomberos,defensacivil,etc.),debentenerlacapacidadyvoluntad
de organizar dispositivos específicos para monitorear y resguardar dicho cumplimiento.
Conviene, pues, verificar que no se caiga en factores de inviabilidad tales como:
i. Un exceso normativo: regulando detalles insignificantes o no regulables,
de difícil o imposible control; cayendo en excesos o formulando un texto
extremadamente puntilloso. También debe evitarse abarcar factores
que la población considera que no deben regularse (considerando el
valor público de la norma).
ii. Formular expresiones de deseos y buenas intenciones sin indagar los
aspectos prácticos y operativos de implementación de la norma.
iii. Falta de capacidad de control institucionales (internos y externos por
necesidad de convenios), normativos, administrativos, financieros.
iv. Débil legitimidad de la norma.
Determinación del tipo de proyecto
Cada objetivo, los fines y medios que se pretende promover pueden ser expresados
en un tipo específico de norma. Por ello, sobre la base del análisis de viabilidad, el
legislador-técnico debe asesorar sobre la propiedad y pertinencia de emanar Normas
municipales5
:
5 Ley N° 482, artículo 13° sobre jerarquía normativa municipal.
Gráfico 6
NORMAS
MUNICIPALES
Normas emandas por el
Órgano Legislativo
Normas emandas por el
Órgano Ejecutivo
Ley municipal sobre sus facultades,
competencias exclusivas y
desarrollo de competencias
compartidas.
Resolución para el cumplimiento
de sus atribuciones.
Decreto municipal para reglamentar
competencias concurrentes.
Decreto edil emitido por el alcalde/sa.
Resolución administrativa municipal
emitido por la autoridad del Órgano
Ejecutivo.

20
Existe una diversidad de cuerpos legislativos y por ende las formas que tienen de
fundamentarse los proyectos son diferentes, por ello cada órgano deliberante deberá
reglamentar y orientar el uso de estos instrumentos, sobre la base de principios
generalmente aceptados, sopesando y valorando su uso y aplicación de manera clara y
precisa.
La iniciativa legislativa debe circunscribirse al ámbito de las competencias exclusivas del
municipio, y tienen esta facultad todas las ciudadanas y ciudadanos, las organizaciones
sociales, las concejalas y los concejales y el órgano ejecutivo municipal. En los dos
primeros casos, el procedimiento y los requisitos para promover una iniciativa
legislativa, debe sujetarse a una ley municipal6
. Por su parte, las iniciativas promovidas
por el órgano ejecutivo o por algún miembro del órgano legislativo se regirán por el
procedimiento legislativo establecido en el artículo 23° de la Ley N° 482 de gobiernos
autónomos municipales.
6 Ley N° 482, artículo 22° sobre iniciativa legislativa.
Gráfico 7
INICIATIVA
LEGISLATIVA
Ciudadanas y
ciudadanos
Organizaciones
sociales
Concejalas y
concejales
Órgano ejecutivo
municipal
Iniciativa
legislativa
Procedimiento y
requisitos establecidos en
Ley Municipal
Procedimiento y
requisitos establecidos en
Ley Municipal
Procedimiento legislativo
Ley 482 Art. 23°
Procedimiento legislativo
Ley 482 Art. 23°
Iniciativa
legislativa
Iniciativa
legislativa
Iniciativa
legislativa

21
Todos los insumos acumulados en la fase preparatoria, serán los elementos que
contribuirán a la redacción del proyecto normativo, sea éste una ley, resolución u otro. Si
bienestemanualseenfocaenlaredaccióndeunaleycomomáximadisposiciónnormativa
municipal después de la Carta Orgánica, la mayor parte de las recomendaciones son
útiles para formular otros instrumentos normativos como las resoluciones y decretos.
FASE DE FORMULACIÓN Y
FUNDAMENTACIÓN
2DA
PARTE

22
La técnica para la redacción de la ley es más conocida como técnica legislativa y
comprende el conjunto de consideraciones y aspectos a tomar en cuenta al momento
de redactar un proyecto de ley. Existen varias definiciones de técnica legislativa7
, que la
describen como un conjunto de herramientas, de normas o pautas para elaborar leyes o
incluso como el arte en materia de legislación. A su vez, la técnica legislativa es posible
clasificarla en:
a) Técnica legislativa externa o formal (estructura externa): referida más a
aspectosformalesdepresentación,procedimiento,tratamientoypromulgación.
b) Técnica legislativa interna, substancial o material (contenido): referida
al contenido de la ley, redacción y formulación. Se refiere a los requisitos,
preceptos y recomendaciones para redactar una ley y que ésta obtenga las
cualidades de un texto normativo8
.
El texto legislativo deberá cumplir con tres requisitos mínimos que hacen que la decisión y
voluntad política del legislador sean traducidas a cabalidad. Por ello el legislador o técnico
deben ser responsables de que el texto legislativo sea:
Coherente: considerando que la normativa que se propone, y eventualmente
promulga, se incorpora a un ordenamiento jurídico amplio, diverso y complejo.
Deben agotarse los esfuerzos para que la norma no vaya en contradicción e
incoherencia con ese orden.
Fiel: a la decisión política que la promueve, cuidando que el texto redactado no
tergiverse, modifique o difumine esa intención. Esa decisión y voluntad política
deben ser interpretadas fácilmente al leer la ley; y no debería requerirse de
interpretaciones o juicios particulares sobre lo que se pretende lograr con la
norma.
7 Algunas definiciones orientadoras señalan que “la Técnica Legislativa (es) un conjunto de herramientas para hacer mejores leyes”
(Ubertone, 1996). UBERTONE, Fermín Pedro,“Reglas de técnica legislativa interna en la Argentina”, 1996
“Bajo esta denominación de técnica legislativa se reúnen las normas o pautas para elaborar leyes en el sentido más amplio de la
palabra, o sea, con inclusión de las leyes propiamente dichas, los reglamentos, los decretos, las ordenanzas, las resoluciones
generales de los órganos administrativos, y las demás disposiciones de este mismo carácter”. (Clavell Borrás, 1984 ) CLAVELL BORRÁS,
Javier”Introducción a la Técnica Legislativa”, Fundación Banco de Boston, Bs.As.1984, 106 págs.
“(…) la técnica legislativa es el arte y la destreza necesarios para poder dar un producto acabado y definitivo en materia de
legislación”. CASTELLS, Alberto,”Introducción a la Técnica Legislativa”, versión taquigráfica de una conferencia pronunciada en el Curso
de Capacitación Parlamentaria realizado en la Cámara de Diputados de la Nación,Bs.As., 1988, inédita. Citada por Ubertone, 1996.
8 “La técnica legislativa interna o substancial, (establece) los requisitos del texto legal para que sus disposiciones logren las indispensables
cualidades de certeza o seguridad jurídica, unidad, orden, precisión, flexibilidad y claridad”. CLAVEL BORRAS, Javier, Op. Cit. Pág. 33.
Técnica legislativa
Requisitos básicos del texto legislativo

23
Tenga una interpretación unívoca: el texto legislativo no puede dar lugar a
interpretaciones contradictorias o disímiles. Debe ser interpretado de la misma
manera por cualquier lector que acceda al mismo. De no ser así, no es factible
garantizar los derechos elementales de seguridad jurídica e igualdad ante la
ley (Pérez Bourbon, 2007). Diferentes interpretaciones de la norma derivan en
resultados diferentes, lo que podría derivar en serios conflictos en desmedro de la
población.
El proyecto de ley básicamente se compone de dos partes, cada una con un objetivo y
valor diferente:
El articulado o dispositivo normativo: es decir el cuerpo normativo de la ley, el
contenido mismo con todas las disposiciones establecidas por el texto9
.
Lafundamentación:eseltextoqueexplicalosobjetivosdelanorma;susorígenes
y causas; la problemática o intereses que la motivaron; y cómo esto es expresado
en el articulado.
En materia de formulación de un texto legislativo se consideran ciertas reglas, que
constituyen los pilares de la técnica legislativa y se agrupan en cuatro módulos:
1) La estructura: cuyo objeto es facilitar el conocimiento del contenido de
la ley y de las normas en ella contenidas. El texto legislativo estará bien
estructurado, si permite construir un índice de ley, facilitando al usuario,
experto o no, ubicar de forma ágil la norma o el grupo de normas que
necesita.
2) La redacción: permite asegurar que el texto legislativo sea interpretado
del mismo modo por todos aquellos que deban utilizarlo.
3) La dinámica legislativa: contribuye a que las normas contenidas en
el texto legislativo sean insertadas correctamente en el orden jurídico
vigente. Cuando se sanciona una nueva ley, una administración efectiva
de la dinámica legislativa facilitará la identificación de cuáles son las
normas que mantienen su vigencia y cuáles no.
4) La lógica de los sistemas normativos: consiste en la verificación de la
ausencia de incoherencias normativas, tales como contradicciones, vacíos,
redundancias, tanto en el análisis del proyecto como respecto del orden
jurídico vigente.
9 El texto normativo incluido en el articulado debe ser lo más preciso posible, haciendo esfuerzos y tratando que además sea claro y
conciso. (Pérez Bourbon, 2007).
Formulación del proyecto de Ley

24
Tomando en cuenta estas consideraciones conceptuales y lo que diferentes expertos
en la materia han conceptualizado, se describe los aspectos más importantes de la
técnica legislativa, orientados al trabajo del legislador municipal boliviano. El conjunto
de pautas y reglas aquí inscritas, por su naturaleza, están más orientadas al trabajo del
legislador-técnico que al del legislador-político.
La estructura tiene por objeto hacer accesible el conocimiento de la ley y de su
contenido. En este sentido, una buena estructura facilita la comprensión de la
ley. Cuando se desarrolla es importante tener presente quién será su principal
usuario, de esta manera una ley dirigida a la población en general debe ser
más fácil de comprender que otra, cuyo usuario principal será un especialista
o experto en un sector determinado. Por ejemplo, una ley de iniciativa y
convocatoria a referendúm municipal será de fácil comprensión para el común
de la ciudadanía, en tanto que la ley de fondos fiduciarios en el municipio, será
de interes de ciertos inversionistas.
El título
El título de la ley es el primer acercamiento que el usuario tiene a ésta, por lo que debe
dar una idea clara de su contenido o acerca de qué trata.
El título de la ley debe transmitir de manera inequívoca y de la forma más concisa posible
el contenido de la norma. Es decir, se transmite una idea fuerza, que de manera breve,
concreta y sin artificios, refleje el contenido de la ley.
Debe evitarse repetir o duplicar el nombre o título de otra ley, así esta esté reemplazando
a la misma, de forma que el dispositivo normativo tenga una identidad propia y no dé
lugar a confusiones posteriores.
La norma y el artículo
El módulo unitario de la ley, respecto de su contenido jurídico, es la norma.
El módulo unitario de la ley, en relación con el texto escrito, es el artículo.
Por tanto, cada artículo debe contener una sola norma y cada norma debe estar
contenida en su integridad en un único artículo.
Estructura del texto legislativo

25
Por tanto, llamaremos Ley al conjunto de normas que se aprueban de una sola vez, en
un mismo acto normativo. Dentro de este concepto se incluyen las resoluciones, los
reglamentos, e incluso los actos normativos emanados del órgano ejecutivo.
Reglas sobre la estructura de las normas
La norma transcrita en un artículo debe ser precisa, clara y concisa.
Preciso: el texto normativo debe dar un mensaje indudable; y no dar lugar a
demasiadas preguntas. Caso contrario, se crea un mensaje de ambigüedad y
genera un escenario de riesgo para la aplicación efectiva y exitosa del instrumento
normativo.
Claro: el texto normativo debe ser de fácil comprensión para todo aquel que
accede a su texto, a menos que se trate de un documento técnico y especializado,
como por ejemplo, un plan regulador urbano, en cuyo caso, se tendrá que
sacrificar la fácil comprensión para el común de los ciudadanos, en favor de la
fácil comprensión por todos los especialistas y técnicos relacionados con el área o
temática que se regula.
Conciso: el texto normativo debe ser lo más breve posible y no más extenso
de lo necesario y suficiente para garantizar su exactitud en la transmisión del
mensaje.
• Deben agruparse por afinidad temática: facilitando el acceso y
conocimiento de la norma. Todo lo prescrito en relación con una
materia se encuentra en una sola parte de la ley.
Unidad
básica de la
ley (Módulo
Unitario)
Respecto del:
CONTENIDO JURÍDICO
Respecto del: TEXTO ESCRITO
Unidad
básica de la
ley (Módulo
Unitario)
Gráfico 8
LA NORMA:
precepto
jurídico
unitario.
EL ARTÍCULO:
unidad básica,
irreductible e
indivisible de
la ley.

26
• El orden propuesto para los grupos temáticos afines debe ir de lo
general a lo particular, y de lo sustantivo a lo procesal, en el siguiente
orden:
1. Disposiciones preliminares;
2. Definiciones;
3. Disposiciones generales y especiales o particulares;
4. Disposiciones orgánicas y procedimentales;
5. Disposiciones sancionatorias;
6. Disposiciones financieras;
7. Disposiciones finales;
8. Disposiciones transitorias.
9. Remisiones o referencias
La explicación de cada de uno de estos grupos se encuentra en el ANEXO N° 3 sobre
Grupos del Texto Normativo.
Ordenamiento sistemático de la ley
Todo dispositivo normativo debe ordenarse de manera sistemática. La manera de
estructurar una ley o herramienta normativa; y los criterios de desglose y agrupamiento
de diferentes niveles, dependerán de la complejidad de los temas que se trata, su
extensión y diversidad.
Los niveles de agrupamiento más aceptados y reconocidos, en orden de jerarquía son:
Libros, Partes, Títulos, Capítulos, Secciones y se utilizan según los niveles de las materias
tratadas:
Un solo nivel
Capítulos Títulos
Capítulos
La división de libros está reservada para leyes y dispositivos
normativos voluminosos como los códigos
Partes
Títulos
Capítulos; o
Títulos
Capítulos
Secciones
Partes
Títulos
Capítulos
Secciones
Dos niveles Tres niveles Cuatro niveles
Gráfico 9

27
No es necesario usar todos los niveles; y la selección a usar se sustenta en la diversidad
y estratificación de la materia tratada. Se recomienda mantener un determinado
agrupamiento a lo largo de toda la ley, una vez elegido el esquema a usar.
Los grupos de artículos equivalentes en jerarquía temática, deben tener un mismo nivel
de agrupamiento. Por ejemplo: si“Derechos y obligaciones de los propietarios de bienes
inmuebles” es un capítulo; “Derechos y obligaciones de propietarios de vehículos” es
otro capítulo.
Agrupamientos
Cada agrupamiento se numera y denomina de forma que represente el contenido de los
artículos o normas que agrupa. Los nombres de los agrupamientos no deben repetirse.
Es recomendable utilizar la fórmula “De” al comienzo del nombre, por ejemplo:
“Capítulo I.- De las multas y sanciones a infractores”; “Cap. IV.- “De las modalidades de
elección de Subalcaldes”. Una vez elegida esta modalidad se mantendrá de principio a fin.
La numeración según el nivel de agrupamiento debería hacerse de esta manera:
Los agrupamientos deben estar por categorías y sub-categorías temáticas y su
denominación debe abarcar el contenido de todos sus artículos o normas.
Cada agrupamiento debe tener su propia numeración independiente de los demás
agrupamientos; es decir, no hay numeración correlativa entre agrupamientos, sólo al
interior de éstos. Por ejemplo:
Primera Parte Segunda Parte
Título I Título I
Capítulo 1 Capítulo 1
Sección 1ª Sección 1ª
Título II Sección 2ª
Libro I
Libro II
Libro III
Parte
Primera
Parte
Segunda
Parte
Tercera
Título I
Título II
Título III
Capítulo 1
Capítulo 2
Capítulo 3
Sección 1ª
Sección 2ª
Sección 3ª
PARTE: Ordinal
literal
TÍTULO:
Romanos
CAPÍTULO:
Arábigos
cardinal
SECCIÓN:
Arábiga
ordinal
Gráfico 10

28
Sección 1ª Título II
Sección 2ª Capítulo 1
Título III Capítulo 2
Capítulo 1 Sección 1ª
Numeración de artículos
Los artículos se enumeran de manera correlativa e ininterrumpida desde el principio del
texto legal hasta su final, independientemente del agrupamiento al que pertenezcan.
Cada artículo está codificado de manera inequívoca y no es posible confundirlos. Por
ejemplo:
Primera Parte Segunda Parte
Título I Título I
Artículos del 1 a 7 Artículos del 28 al 36
Título II Capítulo 2
Capítulo 1 Artículos del 37 al 41
Artículos del 8 al 13 Título II
Artículos del 14 al 20 Artículos del 42 al 52
Capítulo 3
Artículos del 21 al 27 Artículo 53. De Forma
La numeración cardinal de los artículos es la recomendada, aunque es aceptada la
numeración ordinal hasta el Artículo 9º, para proseguir con una numeración cardinal:
Artículo 10, Artículo 11, etc.
El último artículo de la ley o texto normativo siempre es el de forma, de acuerdo a las
convenciones establecidas:“Comuníquese al Órgano Ejecutivo Municipal, Promúlguese,
Publíquese y Archívese”.
Epígrafes
Son las denominaciones que se les da a los artículos a modo de“resumen referencial”; es
una suerte de“título”o rótulo que se coloca al inicio de cada artículo. Su uso es valorado
porque orienta y facilita el conocimiento del contenido de la norma incluida en el
artículo en cuestión, brindándole una fácil identificación e individualización. Deben ser
breves y claros para facilitar el objetivo de la norma del articulado.

29
Se ubica después de la palabra“Artículo”y de la numeración; y antes del texto normativo
incluido en el artículo. No es parte del texto de la norma, ni debe considerarse como
parte de la redacción del artículo.
Por ejemplo: “Art. 24.- Beneficiarios del Desayuno Escolar
Municipal. Son beneficiarios del desayuno escolar, sin restricciones
ni discriminaciones de ningún tipo: los estudiantes de ambos sexos
de entre 5 y 9 años de edad, inscritos y con asistencia regular a las
escuelas del sistema regular de las jurisdicción del municipio de
Mecapaca”.
No deben repetirse los epígrafes y su uso se restringe a un solo artículo o norma. Debe
mantener la misma terminología que la utilizada en el articulado.
Los incisos
Son utilizados para enumerar, detallar, especificar de manera más enfática asuntos
tratadosporelartículo.Esrecomendableutilizarletrasminúsculasseguidasdeparéntesis:
a), b), c)… Lo cual ayuda a su individualización, identificación y referenciación.
Por ejemplo: “proceder de acuerdo a lo establecido por el inciso c) del
Artículo 9 de la Ley Municipal de Transporte Urbano”.
Su enumeración no es correlativa fuera del artículo en que se enumeran. Deben
reiniciarse cada vez que se utilizan en un artículo. Deben finalizar en punto y coma (;) con
excepción de último inciso. No deben subdividirse en otras enumeraciones menores al
interior de cada inciso.
Normalmente, las enumeraciones pueden ser taxativas o enunciativas; las taxativas
deben ir encabezadas con fórmulas del tipo: “sólo”, “únicamente”, “exclusivamente”,
“solamente”; las enunciativas con fórmulas del tipo: “al menos”; “como mínimo”, “no
menor a”.
Pueden tener un carácter acumulativo (deben cumplirse o verificarse todos los puntos
enumerados); alternativo no-excluyente (deben cumplirse o verificarse al menos uno de
lospuntosenumerados);oalternativoexcluyente(debencumplirseoverificarseunosolo
de los puntos citados). Para ello, es necesario utilizar correctamente las conjunciones“o”
e“y”, en el penúltimo inciso; o precisar en el encabezado que antecede a la enumeración
si se trata de: todos, al menos uno, algunos.
Por ejemplo: “Art. 11.- Son requisitos para poder ser electo como
Alcalde Municipal:
a) Tener treinta y un años de edad cumplidos;
b) Ser residente con domicilio en la jurisdicción del municipio de
Mecapaca.

30
c) No tener sentencia ejecutoriada; y
d) No tener deudas pendientes con el Municipio de Mecapaca.”
Por ejemplo: “Art. 43.- Los propietarios de bienes inmuebles de
requieran empadronarse deberán hacer acreditándose con al menos
uno de los siguientes documentos:
a) Carnet de identidad vigente;
b) Pasaporte vigente;
c) Licencia de Conducir vigente; o
d) Certificado de registro en el Padrón electoral.”
Los anexos
Algunas leyes o dispositivos normativos pueden requerir anexos para incluir cuadros,
tablas, listados, planos, modelos gráficos, esquemas o cualquier representación de
información importante para la implementación de la disposición normativa que no
puede ser representada en el articulado. Estos anexos facilitan mejor su conocimiento,
comprensión e inteligencia.
Los anexos se enumeran con números romanos (Anexo I, Anexo II…Anexo V) y deben
llevar un título. En el articulado es necesario especificar si el anexo es o no parte de la ley;
pueden existir anexos que sólo son referenciales y no taxativos.
La redacción correcta y precisa debe facilitar el conocimiento y comprensión de la ley.
Todos los lectores y usuarios de la ley deben entenderla de la misma manera.
Se debe utilizar un lenguaje correcto y apropiado evitando neologismos (palabras
nuevas desconocidas para muchos o de dudoso significado), tecnicismos, lenguaje
muy rebuscado o científico; a menos que sea estrictamente necesario y no se tenga
alternativas. Asimismo deben evitarse arcaísmos, palabras o conceptos “de moda”,
modismos, eufemismos.
La redacción debe ser en un lenguaje sobrio, objetivo, concreto, claro; y no debe
contener adjetivos, juicios de valor, elementos subjetivos, ofensivos ni discriminadores.
Asimismo, no es recomendable incluir enunciados reivindicativos o justificativos de lo
que se legisla o dispone.
El texto redactado debe ser de carácter preceptivo (mandatorio), evitando textos y
redacciones que expresen recomendaciones, insinuaciones, enunciados de intenciones
o motivaciones del texto.
Redacción de las leyes

31
Terminología
Debenutilizarsetérminoscorrectosypalabrasadecuadas,libresdeambigüedades
y vaguedades, que atenten contra el conocimiento de la norma.
No deben usarse sinónimos, el mismo concepto o término debe repetirse siempre
con la misma palabra o giro verbal.
Nunca se debe utilizar el mismo término para referirse a dos cosas diferentes.
Deben evitarse las abreviaturas.
Debe evitarse el uso del término“y/o”.
No utilizar figuras gramaticales que, si bien son permitidas de manera general, en
la redacción de una norma conspiran contra su inteligencia o comprensión; como
omitir sujetos (sujetos tácitos) o reemplazar sustantivos por pronombres.
Por ejemplo:
“Él deberá pagar sus impuestos hasta el primer día hábil del mes
posterior”(incorrecto)
“Deberá pagar sus impuestos hasta el primer día hábil del mes
posterior”(incorrecto)
“El contribuyente deberá pagar sus impuestos hasta el primer día
hábil del mes posterior”(correcto)
Debeevitarseelusodetérminosextranjerosobarbarismos;exceptuandoaquellos
que son de uso generalizado y no puedan ser traducidos a la lengua oficial del
municipio; o si su traducción desvirtúa el sentido que se pretende dar al término.
Cuando una ley existente es modificada deben utilizarse los mismos términos utilizados
en la versión original; así como el estilo y características de la redacción; a menos que
éstos sean incorrectos y no cumplan con las reglas prescritas.
Sintaxis
La sintaxis es la parte de la gramática que enseña a coordinar y unir las palabras para
formar las oraciones y expresar conceptos. Dicho de otra manera, es el orden en que se
ponen las palabras al momento de redactar una oración o concepto.
En general debe cumplirse con el orden de: sujeto – verbo – objeto (sujeto y predicado).
No se deben hacer construcciones complejas ni adornadas; sino más bien directas
y simples. Los párrafos deben ser breves, eliminando toda palabra innecesaria,
redundancias, adornos y adjetivos.

32
Debe evitarse el uso de adverbios. A menos que sean muy necesarios. Los adverbios son
aquellas palabras que pretender reforzar el sentido del verbo; por ejemplo: con cuidado,
correctamente,conentusiasmo,fácilmente,rápido,envozalta,conpaciencia,rápidamente,
tranquilamente.
Existencia de la ley
En general, y siguiendo un principio clásico, las leyes municipales comienzan su
existencia a partir de su promulgación por el ejecutivo municipal, hasta entonces son
proyectos de ley. Por tanto, los concejos municipales sólo sancionan proyectos de ley,
pues no son leyes hasta que el ejecutivo las promulgue, pudiendo éste último vetarlas.
En cada municipio, la Carta Orgánica definirá el procedimiento legislativo a seguir para
la aprobación y promulgación de las leyes municipales, en tanto no exista la Carta
Orgánica, se aplicará el procedimiento establecido en el artículo 23 de la Ley N° 482.
Vigencia de la ley
La ley entra en vigor a partir de su publicación en la Gaceta Municipal10
. Si se requiere
una fecha posterior de entrada en vigencia, se debe especificar en la ley. La entrada
en vigor de la ley también puede supeditarse a la ocurrencia de un evento o hecho
particular, dejando aquello establecido por la ley.
Diferentes disposiciones de la ley pueden tener distintas fechas de entrada en vigor por
lo que corresponderá, en este caso, dejarlo por sentado de manera clara y precisa.
La entrada en vigor de una ley es tanto para los ciudadanos como para el gobierno
municipal, porque éste no podrá actuar en relación a lo prescrito por la ley antes de que
ésta entre en vigencia.
Caducidad de la ley
La ley se extingue y entra en caducidad cuando por previsiones de la misma ley estaban
sujetas a un plazo o una condición y éstos se han cumplido. Los plazos de vigencia de la
ley deberían ser idealmente fijados con precisión, estableciendo fechas concretas: día,
mes, año.
El cumplimiento del objetivo de la ley puede generar su caducidad; siendo esta una
fecha incierta, es recomendable establecer un plazo máximo para el cumplimiento de
este objetivo y por consiguiente para la caducidad de la ley.
10 Ley N° 031, artículo 135, parágrafo I establece que“las entidades territoriales autónomas crearán una gaceta oficial de publicaciones de
normas. Su publicación en este órgano determinará la entrada en vigencia de la norma”.
Dinámica Legislativa

33
Si la vigencia de la ley está sujeta a la ocurrencia de un hecho o condición, este hecho o
condición debe quedar claramente explicitado para ser dado por ocurrido. Cuando esta
situación pueda generar diferencias de opiniones, se puede encargar a un organismo o
ente determinar la ocurrencia y verificación del hecho, de forma que este emita un acto
expreso ante el hecho y lo publicite.
Derogación
La derogación total o parcial de leyes debe ser expresa y precisa. Identificando
nominalmente por sus números y nombres, títulos o epígrafes, las leyes o partes de la
ley que se derogan.
El término correcto a utilizar es la palabra: “Derógase” o “Se derogan”, detallando a
continuación la ley, leyes o partes de la ley que se derogan. No deben usarse los términos
“Queda sin efecto”, “Queda abolida” o fórmulas similares. Tampoco se recomiendan las
derogaciones genéricas del tipo: “Quedan derogadas todas las leyes y disposiciones
contrarias a la presente ley”o similares.
Cuando se establece un nuevo régimen legal en remplazo de otro, éste último debe
ser expresamente derogado, dejando constancia clara y precisa de su eliminación. No
deben usarse fórmulas del tipo: “se suprime el impuesto”, “se eliminan los trámites”, “se
deja sin efecto”; sino sólo citar:“Se deroga la ley…”.
No es conveniente derogar leyes que ya estaban extinguidas o caducas pues da lugar a
interpretar que estuvieron vigentes; a menos que esa extinción sea discutible, en cuyo
caso corresponde declararla derogada:“Declárese derogada”.
Derogar una ley o algunos de sus artículos implica cambios en las leyes que se remitieron
a esa ley; por tanto, la derogación debe considerar el análisis de lo que sucederá con las
leyes que se remitieron a esas normas derogadas.
Modificación
La modificación total o parcial de una ley debe ser expresa; identificando precisamente
la ley o disposición que se modifica, especificando su número, denominación y el
epígrafe en el caso de los artículos.
Las modificaciones deben hacerse sobre la ley principal y no sobre otras modificaciones,
las que no deben mencionarse, exceptuando sólo los textos ordenados.
La modificación de una parte de la ley se hace íntegramente, sustituyendo una parte del
texto, el cual no podrá ser menor a un artículo. Así se quiera cambiar sólo una palabra,
se modificará y enunciará modificación a todo el artículo.
También se puede modificar agregando nuevos textos en nuevos artículos, en ese
caso el artículo agregado tomará la numeración del artículo inmediatamente anterior
añadiéndole la palabra latina“bis”:“Artículo 14 bis”y así sucesivamente a otros artículos

34
agregados a continuación. Se usa “ter” para el segundo artículo agregado; “quater”
para el tercero;“quinquies”para el cuarto;“sexies”para el quinto;“septies”para el sexto;
“octies”para el séptimo;“nonies”para el octavo y ;“decies”para el noveno.
Las leyes modificatorias deberían redactarse de la siguiente forma: “Modificase el
Artículo24delaLeyMunicipaldeJuegosdeAzar,elcualquedaráredactadodelasiguiente
forma:…”
“IncorpóresealaLeyNº23,“LeyMunicipaldeJuegosdeAzar”, el siguiente artículo: “Artículo
14bis.- Lospropietariosdelocacionesdondefuncionanlosjuegosdeazarquesóloarrendan
su inmueble no tienen ninguna responsabilidad por las contravenciones a la norma de los
propietarios de la empresa de juegos de azar”.
Restablecimiento
El restablecimiento de una ley debe hacerse por otra ley expresa, derogar la disposición
derogatoria no es lo aconsejable.
En el caso de restablecer una ley que sufrió modificaciones antes de derogarse, debe
especificarse qué versión se restablece, de no hacerlo se restablece la versión original y
no así las modificaciones posteriores.
Las mismas reglas aplican para las leyes suspendidas sin fijación de plazo.
Notas para el legislador
Hasta aquí se han dado un conjunto de recomendaciones y reglas que
hacensobretodoalaredaccióndeLeyesMunicipales;sinembargo,lamayor
parte de las recomendaciones son útiles también para las Resoluciones
Municipales.
Los proyectos de ley deben sustentarse o fundamentarse. Los gobiernos municipales
son representantes de la sociedad y requieren justificar sus actos ante ésta.
En la primera parte de este manual se dan recomendaciones y pautas para generar esta
información. La fundamentación debe ser preparada tanto por el legislador técnico
como por la comisión que trata dicho proyecto.
La redacción debe estar orientada a convencer a los demás legisladores sobre la
importancia y valor público de la ley que tratan.Por tanto, a diferencia de lo que se hace
en el contenido de la ley (donde se evitan estas fórmulas), la fundamentación puede y
debe ser persuasiva y convincente; motivante y hasta con carga emotiva.
Fundamentación y presentación del proyecto de ley

35
El lenguaje puede usar una serie de figuras y recursos literarios para hacer su lectura
agradable y llevadera.
Estructura de los fundamentos
En general, los fundamentos se deberían estructurar en un documento como sigue:
i. El título: En general, si el proyecto de ley tiene su origen en un legislador
el título que se le da es el de fundamentos; si viene del ejecutivo debería
llamarse mensaje; y cuando se remite desde una comisión deberían venir
acompañados de un informe.
ii. El encabezamiento de estilo: Es la identificación que precisa la autoridad a
quien se dirigen los fundamentos. Si proviene de un legislador o del ejecutivo
deberán estar dirigidos a la máxima autoridad de concejo municipal: “Sr.
Presidente”, “Sra. Presidenta”. Los informes que provienen de las comisiones
se dirigen hacia el cuerpo legislativo, al estilo: Honorable Concejo Municipal.
iii. La apertura: Son uno o dos párrafos breves que sirven para presentar
el proyecto especificando su tipo: ley, resolución, declaratoria; el tema
que trata y su objeto; asimismo podrá especificarse su origen (legislador,
comisión, ejecutivo).
iv. El análisis de viabilidad jurídica: Se desarrolla una redacción convincente,
demostrando que el texto normativo que se presenta está acorde y en
correspondencia con la Constitución, la Carta Orgánica y las leyes; y se
demuestra fehacientemente que el gobierno municipal tiene competencia
para legislar sobre este asunto.
El análisis legal recomendado en la primera parte de este manual proveerá
los insumos para redactar esta parte.
v. El análisis de viabilidad social, política, técnica y económica: Supone
la descripción de la situación existente (la situación que se desea cambiar
o modificar); una clara y convincente descripción del problema que es
objeto de regulación. Al describir el problema se deberá describir las causas
que lo originan; las fuentes utilizadas para conocer el problema (estudios,
estadísticas, noticias, datos, evidencias); a quiénes afecta o qué efectos
genera y con qué intensidad, recurrencia y gravedad.
Seguidamente, se describirá el objeto o propósito de la ley y los fines (u
objetivos mediatos), los cuales se alcanzarán en razón de la implementación
de la normativa y el cumplimiento de su objetivo o propósito. Deberá
demostrarse o ilustrarse cómo se espera que cambie la situación existente
conlapromulgacióneinserciónenelordenjurídicodelanuevaherramienta
normativa; y por qué es ventajoso adoptarla y promoverla.

36
Finalmente, se describirá los medios (instrumentos) que utiliza la normativa
paracambiarlasituacióninicialylograrsupropósitoyfines.Esrecomendable
incluir las fuentes consultadas y que dan evidencia de la viabilidad de la ley
propuesta11
:
vi. El análisis exegético del articulado: Es un análisis sintético de lo que
contiene la norma, cómo dispone e instituye los medios y normas que
intentan modificar la situación prevalente.
No debe repetirse lo que dicen los artículos, sino resumir brevemente los
lineamientos descritos en la ley, clasificándolos y demostrando su eficacia,
pertinencia y concordancia con el análisis del problema y las alternativas de
solución antes descritas.
Conviene justificar técnica y jurídicamente ciertas medidas contenidas en
el articulado; por ejemplo: si se disponen ciertos derechos y obligaciones,
se debe justificar bajo qué criterios se expiden éstos; si se establecen plazos
perentorios, se debe justificar por qué se determinan esos plazos y no
otros; si se dictaminan multas o sanciones, bajo qué criterios y cálculos se
establecieron esas cuantías y penalidades y no otros.
Un correcto y completo análisis exegético del articulado facilitará y
simplificará la discusión en detalle del proyecto de ley. Pudiendo acortar los
plazos para dicha discusión
vii. Síntesis o conclusión: Consiste en resumir lo expuesto de manera lógica,
llevando a partir de ello, a concluir la conveniencia y pertinencia de la
aprobación del proyecto de ley.
Debe concentrarse en el tratamiento de problema central y sus soluciones
prácticas; y no desviar la atención hacia temas accesorios. Debe hacer
énfasis en cómo la iniciativa legislativa plantea una solución viable a la
problemática.
viii. Cierre de estilo: Básicamente, es una fórmula que consiste en la solicitud
expresa de apoyo a la iniciativa legislativa, por ejemplo:
11 Antecedentes legislativos: que demuestren experiencias legislativas y tratamientos similares, sean estas de origen nacional,
departamental o de otros municipios, incluyendo legislación de otros países (legislación comparada). Antecedentes doctrinarios:
material teórico de fuentes secundarias disponible en documentos que tratan la temática, analizan la problemática, presentan datos,
estadísticas, estudian causas y efectos; brindan recomendaciones de medios de solución. Estos estudios pueden ser nacionales, locales o
internacionales. Antecedentes técnicos: estudios propios (estudios, investigaciones, proyectos) encargados por el Gobierno Municipal
o el Concejo que estudian la temática y problemática y proponen soluciones, medios y presentan alternativas de solución. Demuestran
la factibilidad técnica de las medidas y su correlato con el logro del propósito u objetivo central de la ley y sus fines. Antecedentes
sociales: se exponen los resultados de audiencias públicas y consultas previas realizadas con grupos y representantes de la sociedad
civil; evidenciando la representatividad y legitimidad de la normativa propuesta. En algunos casos, se pueden presentar los acuerdos,
pactos, alianzas a los que se llegó como resultado de negociaciones y procesos de acercamiento a los interesados y afectados por la
problemática y sus soluciones. Antecedentes económicos e institucionales: se exponen los resultados de los análisis de viabilidad
financiera, administrativa, económica de las medidas propuestas; demostrando convincentemente que son realizables; que se dispone
o dispondrá de los recursos financieros, institucionales, humanos, logísticos y materiales suficientes y necesarios para lograr el objetivo
central de la ley. Antecedentes jurisprudenciales: información jurídica que evidencia que el problema en cuestión fue resuelto por
una iniciativa similar en otro contexto del nivel municipal, departamental o nacional; dando respaldo jurídico a la decisión a tomar.

37
“Por lo expuesto, se solicita al H. Concejo Municipal, la aprobación del presente
proyecto de Ley Municipal”
“Por los motivos y razones presentadas, solicito a H. Concejo Municipal, la
pronta aprobación de la iniciativa legislativa presentada”
ix. Firmas: El autor del proyecto así como los coautores o quienes acompañan
la iniciativa pueden firmar los fundamentos.En los casos que el legislador
ha trabajado con organizaciones sociales y ciudadanos que promueven la
normativa, éstos también pueden ser firmantes del documento.
La presentación
En general se recomienda un formato libre de muchas reglas de forma, y no aplicar
el modelo de “Vistos y considerando”, que suele acostumbrarse, por ser limitativo y
restrictivo; y, en ese sentido, conspirativo contra una adecuada fundamentación.
De ser de preferencia de los promotores, podrán usar la denominación de: “Exposición
de motivos”, aunque se puede percibir que la denominación de “Fundamentación”
parece ser más integral y adecuada.
La redacción de los fundamentos son una práctica muchas veces voluntaria y no
obligada por algún ordenamiento legal; sin embargo, se comprobó su importancia, por
lo que los gobiernos municipales deberían constituirlos en norma y exigencia general.
Los fundamentos por su parte no pueden ser aclaratorios ni complementarios de lo
que dice el articulado, por lo que su redacción y formulación de contenido debe ser
cuidadosa, en extremo. La imprecisión y lagunas del articulado no pueden ni deben
subsanarse con los fundamentos. Ante una eventual discrepancia entre el articulado y
los fundamentos es necesarios atenerse a lo que cita el articulado.
Formular cuestiones o aspectos en los fundamentos que no están en el articulado
puede ser considerado como ofensivo y viciado; sin que necesariamente se haya tenido
esa intención; esta situación puede generar rechazo a la iniciativa y sus promotores.

38
El procedimiento legislativo que se describe a continuación es un esquematización
didáctica de lo que establece el artículo 23° de la Ley Nro. 482 Gobiernos Autónomos
Municipales, para iniciativas legislativas que provienen del órgano ejecutivo o de
cualquier miembro del Concejo Municipal.
FASE DE DISCUSIÓN Y
APROBACIÓN
3RA
PARTE

39
Paso 1
El proyecto de ley debe ser remitido por el Concejo Municipal a la Comisión que corresponda. La
correspondencia se determina en base a la temática del proyecto de ley.
Es posible que dos o más comisiones tomen conocimiento del proyecto de ley en tanto exista
correspondencia con la temática en cuestión.
La o las comisiones involucradas analizan el proyecto y emiten un informe.
Paso 2
El proyecto de ley con informe pasa a consideración del Plenario del Concejo Municipal. En esta
instancia deberá ser tratado en estación:
– En grande: se da lectura a todo el texto y se aprueba el mismo.
– En detalle: se da lectura a cada artículo y se pide su aprobación específica.
– Modificado, rechazado o aprobado.
En cada estación, la aprobación requiere de la mayoría absoluta del total de los miembros del
Concejo Municipal. Cuando esto se cumple en la instancia en grande y en detalle, el proyecto de
ley es aprobado.
Paso 3
El proyecto de ley aprobado se remite al Órgano Ejecutivo Municipal para su promulgación como
Ley Municipal.
Paso 4
La Alcaldesa o el Alcalde Municipal tienen 10 días calendario para observar la ley municipal. De
no existir observaciones la norma se promulgará y entrará en vigencia plena desde el día de su
publicación en el medio oficial establecido por el Gobierno Autónomo Municipal.
Consideraciones importantes para el tratamiento de un proyecto de Ley Municipal en el
marco de la Ley 482.
a. Cuando sea iniciativa del Ejecutivo Municipal, el proyecto de ley debe
contar con un informe técnico – legal.
b. Si el proyecto de ley es propuesto por el legislativo municipal, y el mismo
compromete recursos económicos para su ejecución, deberá ser remitido
en consulta al Organo Ejecutivo para garantizar los recursos.
c. Sí la Comisión no ha emitido pronunciamiento sobre un proyecto de ley en
un plazo de 30 días calendario, el concejal proyectista o el Órgano Ejecutivo
como proyectista, puede ser considerado por el pleno del concejo.
d. Si el concejo municipal ha rechazado un proyecto de ley, podría ser
presentado nuevamente en la siguiente legislatura, siempre y cuando se
subsanen las observaciones que han motivado su rechazo.
e. El Alcalde Mmunicipal tiene 10 días calendario, a partir de la recepción
del proyecto de ley aprobado por el Concejo Municipal, para observarlo
y derivarlo nuevamente al Concejo con las observaciones planteadas. El
Concejo Municipal, sí corresponde, modificará el proyecto y nuevamente lo
remitirá al Órgano Ejecutivo para su promulgación.
f. Si el Concejo Municipal, considera que la observaciones planteadas por el
Órgano Ejecutivo son infundadas, la Ley Municipal será promulgada por
el Presidente del Concejo Municipal. Para ello se requiere el criterio de la
mayoría absoluta del total de sus miembros.

40
g. La ley municipal que no ha sido observada por el Alcalde Municipal (en
el plazo de 10 días calendario), y no ha sido promulgada posterior a este
plazo, podrá ser promulgada por el Presidente del Concejo Municipal.
Gráfico11
ProyectoLey
Municipal
+
InformeTécnico
yLegal
ÓrganoEjecutivo
Municipal
ÓrganoLegilativo
Municipal
ProyectoLey
Municipal
CONCEJO
MUNICIPAL
PLENARIO
DELCONCEJO
MUNICIPAL
ÓRGANO
DEL
EJECUTIVO
MUNICIPAL
Recepcióndel
proyectodeley
Tratamientodel
proyectodeley
Con
observación
CM
Sin
observación
Promulgación
LEYEN
VIGENCIA
AnálisisdelaLey
hasta10días
calendario
Engrande
Endetalle
Aprobaciónpor
mayoríaabsoluta
Derivaalos/las
comisión/nes
vinculadas
En30días
Sepresenta
informedelanálisis
delproyectoley
ArtículoLEY
Artículo
Artículo
Artículo
ArtículoLEY
Artículo
Artículo
Artículo
Publicación

41
Anexos

42
ANEXO 1
METODOLOGÍA LLUVIA DE IDEAS
Y ÁRBOL DE PROBLEMAS
Paso 1:
Identificación del problema central
i. Lluvia de ideas12
: Listado participativo (entre la población afectada, sus
representantes y/o técnicos municipales) y descriptivo de la situación que
aqueja expresada en términos de problemas principales.
ii. Enuncia posibles redacciones del problema principal o problema central.
iii. Plantea únicamente los problemas más importantes en el contexto del
análisis practicado.
iv. Sobre esa base, se elige el problema central apelando a la opinión de los
participantes, beneficiarios de la ley y principales afectados e interesados; y
evaluando el grado de la gravedad y dimensión del problema.
v. Verificar y contrastar con las recomendaciones expuestas en el punto
anterior:“Aspectos a considerar al identificar un problema”.
Paso 2:
Análisis del problema
El Árbol de problemas permitirá: Determinar las causas y efectos del problema
central.
Efecto: Conocer su importancia, sus incidencias, el peligro que representa, lo
que ayuda al legislador a verificar el valor público de una posible resolución del
problema. Es decir: ¿vale la pena atender este problema? ¿La acción del Estado
–representado por el gobierno municipal autónomo– tiene sentido, coherencia,
pertinencia, valor?
12 La técnica consiste en la simple expresión de ideas (en este caso problemas) que cumplan con ciertos criterios para calificar como
problemas por los participantes; estas ideas son anotadas o registradas por un moderador-capacitador en un papelógrafo u otro
soporte visible para todos los participantes; y tratar de ordenarlos según algún criterio: magnitud, tema, gravedad, tipo, área de trabajo.
Además, el moderador deberá cuidar que las ideas cumplan con los requisitos para calificar como problemas, pidiendo la opinión de los
demás participantes y haciendo notar la no observancia de esos criterios. Asimismo, deberá juntar aquellas ideas duplicadas, parecidas,
concordantes, complementarias; y tratar de eliminar ideas redundantes, y duplicadas y mantener la idea que mejor represente el
problema, pudiendo redactar un idea más completa en función de los otros aportes.

43
Causa: La razón, origen o causal del problema; las causas que lo generan.
Esta información es el fundamento para plantear las soluciones, expresadas en
la ley; y pueden constituirse en el cuerpo de la fundamentación de la misma
(exposición de motivos).
Paso 1:
Coloque encima o a la derecha de problema central un primer nivel de efectos
que tengan relación directa e inmediata con el problema. Con una flecha señale
la relación entre el efecto que nace del problema.

Verificar si para cada efecto “del primer nivel”, existen otros efectos derivados
representativos y que valga la pena considerar; de ser así representar a su vez
como otros efectos secundarios. En este caso los efectos de primer nivel se
constituyen causas de los efectos secundarios o indirectos.

Efecto 1
Efecto 1
Efecto 1.1
Efecto 2.1
Efecto 3.1
Efecto 1.2
Efecto 3.2
Efecto 2
Efecto 3
Efecto 3
PROBLEMA CENTRAL
PROBLEMA CENTRAL Efecto 2

44
Continuar con este procedimiento, identificando efectos para otros niveles
hasta arribar a un nivel último o más desarrollado, evaluando si, a ese nivel, aún
conviene intervenir a través de la política pública, basados en las competencias,
el valor público, las posibilidades de intervención, la disponibilidad de recursos, la
verosimilitud de la intervención.
Paso 2:
Coloque debajo o a la izquierda del problema central un primer nivel de causas
que originan dicho problema.

De manera similar proceda con las causas de nivel secundario o indirecto,
derivadas del primer nivel de causas del problema central.

Causa 1
Causa 1
Causa 1.1
Causa 3.1
Causa 1.2
Causa 3.2
Causa 2
Causa 3
Causa 3
PROBLEMA CENTRAL
PROBLEMA CENTRALCausa 2Causa 2.1

45
Esquema
EJEMPLO DE ÁRBOL DE PROBLEMAS CON CASO MUNICIPAL
Efecto 1: Baja capacidad
de aprendizaje
Efecto 2: Sistema
inmunológico debilitado
Efecto 3: Altos índices de
morbilidad
Efecto 1: Baja capacidad
de aprendizaje
Causa 2: Escasa
formación nutricional
en la familia
PROBLEMA: El 50% de la
población en edad escolar
del sistema público en el
municipio tiene problemas de
desnutrición
Causa3: Escases de
recursos económicos en
las familias
Causa1: Baja calidad
de la alimentación en el
hogar

46
ANEXO 2
CONSIDERACIONES PROCEDIMENTALES
PARA AUDIENCIAS PÚBLICAS
1. Consideraciones generales
En el marco de un escenario autonómico corresponde a cada gobierno municipal,
en el ejercicio de su autonomía, regular y establecer los procedimientos, pautas y
mecanismos para realizar audiencias públicas.
El presente apéndice brinda recomendaciones genéricas, basadas en principios
y metodologías generalmente aceptadas; basadas en criterios aplicados en la
realidad y avalados por dicha aplicación práctica. En ese sentido, no pretenden ser
mandatorios sino más bien orientativos, para que, sobre esa base, cada gobierno
autónomo pueda formular normas específicas que establezcan dichos criterios,
procedimientos y mecanismos.
2. ¿Qué es la Audiencia Pública?
La audiencia pública es un instrumento promotor de una gestión municipal
enriquecida y legitimada por la participación de la ciudadanía. Constituyéndose
con ello en uno de los instrumentos más efectivos de la democracia participativa.
La audiencia pública es un ámbito de encuentro entre ciudadanos y
sus representantes políticos: vecinos, organizaciones sociales, grupos
especializados en distintos asuntos, instituciones y las autoridades de
gobiernos municipales.
La audiencia pública es una instancia de participación en el proceso de toma
de decisiones donde la autoridad convocante establece un espacio formal (real
y/ o virtual13
) para que la ciudadanía con algún interés o necesidad específica
relacionada con una temática o problemática tratada, exprese sus opiniones,
visiones,aspiraciones,necesidades,críticas,observacionesypropongasoluciones,
alternativas, requerimientos.
Puede ser de carácter:
Opcional o facultativo: Cuando la autoridad decide realizarla o no, en función
de la complejidad y naturaleza de la temática tratada.
13 Las tecnologías de información y comunicación vigentes permiten realizar audiencias públicas en línea a través de la WEB.

47
Obligatorio: Cuando la autoridad está obligada a realizarla, caso contrario la ley o
disposiciones emergentes están viciadas de nulidad. Los Concejos Municipales, al
momentodereglamentarlaaudienciapública,puedendarleelcarácterobligatorio
cuando se traten ciertos temas donde la participación de la ciudadanía, o grupos
de ésta, sea un elemento que no se puede dejar de considerar.
Arequerimientodelaciudadanía:Cuandoelreglamentodeaudienciaspúblicas
y de ordenamiento jurídico de cada gobierno municipal puede considerar
los medios y mecanismos para que los ciudadanos requieran ser atendidos en
audiencia pública.
3. Objetivo de la Audiencia Pública (AP)
En general, la Audiencia Pública tiene por objetivo promover la participación de
la ciudadanía en general; o de un grupo de ciudadanos en particular (grupos de
interés, por ejemplo: vecinos del área colindante a un botadero municipal cuando
se analiza esta problemática; grupos o personas especializadas o expertas, por
ejemplo: colegios de profesionales) respecto de una determinada problemática
relacionadaconlagestiónmunicipal;suscausasyefectos;ylaevaluaciónconjunta
de las alternativas de solución a la problemática, los medios y fines perseguidos.
De esta forma se espera que la AP contribuya a mejorar la calidad, pertinencia y
legitimidad de las decisiones que se tomen.
Desde el punto de vista legislativo, contribuye a mejorar la calidad, razonabilidad,
pertinencia y legitimidad de las disposiciones que se emanen del órgano
deliberante.
4. Criterios metodológicos genéricos
LaAPnoesundebate14
:Estámásbienorientadaaescucharalosciudadanos,yel
rol de la autoridad convocante es de carácter moderador, orientador, informador
(sobre temas y asuntos desconocidos y consultados por los participantes), y
sistematizador15
del proceso (recopilar fielmente las intervenciones, el orden
de participación, identificar la fuente u origen de lo enunciado, levantar acta
del proceso detallando el nombre de los participantes, origen institucional (si
procede), fecha, hora, temática tratada y detalles del proceso.
14 La AP propiamente dicha no da cabida a debates públicos; sin embargo puede generar debates públicos específicos o particulares
posteriores, en otra instancia y bajo otros parámetros metodológicos (por ejemplo, los debates públicos pueden circunscribirse más a
un espacio con expertos y especialistas temáticos).
15 Las sistematización de la AP requiere a su vez una metodología muy precisa que detalle de manera fidedigna las intervenciones. El
moderador y el o los sistematizadores podrán –a través del moderador– solicitar aclaraciones a las personas que intervienen cuando
existan dudas sobre la interpretación de sus palabras, conceptos o ideas; de forma que se deje el menor espacio posible a la duda o
interpretación errónea posterior.

48
La AP no es vinculante: Las necesidades o requerimientos, aspiraciones,
demandas o soluciones propuestas no necesariamente deben tomarse en
cuenta en las decisiones de la autoridad convocante16
. Es recomendable que la
autoridad que emite una decisión o disposición que desestima las opiniones o
consideraciones emanadas en una AP, fundamente ésta decisión.
La AP debe tener un Orden de Día (OD): Que detalle mínimamente los temas a
ser tratados, los participantes ( tanto del órgano público como de la ciudadanía), el
lugar y hora de convocatoria, los medios y recursos requeridos, los responsables, y
la información que debe estar disponible. Preferentemente la OD deberá ser parte
de una disposición convocante (convocatoria) del tipo Resolución u Ordenanza
Municipal.
La AP debe funcionar bajo un reglamento específico: Cada gobierno
municipal debe contar con un reglamento aprobado por disposición expresa.
Este reglamento puede contar con procedimientos específicos y detallados; y
debe ser de conocimiento previo de los participantes acreditados o registrados
para el evento.
La AP se basa en un sistema oral de presentación y exposición de motivos y
argumentos: LaoralidaddelprocedimientoeslabasedelaAP.Todoslosparticipantes
exponen sus argumentos, motivos, dudas, aclaraciones, observaciones, causas,
quejas, críticas y propuestas de manera oral. Estas expresiones deben ser registradas
de manera exacta, precisa y sin agregar o quitar nada. Anotaciones específicas, que
surjan como aclaraciones solicitadas por los sistematizadores y secretarios de actas,
pueden figurar en pies de página o anexos.
Se puede abrir un periodo para presentación de opiniones y exposiciones escritas,
sobre todo en aquellos casos en que dichos aportes requieren una exposición más
detallada y explícita dada su complejidad y especificidad técnica o científica.
La AP cuenta con moderadores, facilitadores, sistematizadores con roles
claramente definidos: Es preciso que cada reglamento y procedimiento de AP
especifique roles y responsabilidades y que se disponga de personal idóneo para
cumplir el rol de moderación, facilitación y sistematización del proceso. Asimismo,
es preciso que se cuente con una metodología de sistematización idealmente
apoyada en grabaciones sean estas de audio y/ o de audio y vídeo.
Los sistematizadores y secretarios de actas pueden utilizar diferentes
metodologías y soportes para realizar su trabajo: papelógrafos, computadores
16 En especial, cuando estas expresiones se particularizan por no considerar el bien común de los ciudadanos, cuyo gobierno municipal
está en la obligación de precautelar. En nuestro medio son comunes las demandas corporativas y reivindicativas que hacen prevalecer
el bien particular o corporativo (grupal) por sobre el interés común; razón por la que es recomendable que el legislador comprenda y
aquilate su responsabilidad y obligación ante el bienestar e interés del conjunto de la colectividad; siendo un principio básico de su
mandato no poner intereses corporativos por sobre el bien e interés común: base de una subsistencia armónica y del pacto social de
convivencia en sociedad.

49
con procesadores de texto, tablas de hojas de cálculo, mapas mentales, árboles
de problemas y soluciones. Muchas de estas metodologías son apoyo para las
grabaciones de audio y de audio-vídeo. Es recomendable contar con más de un
receptor de grabación como medio de respaldo.
5. Modalidades
Existen básicamente dos modalidades:
Las AP legislativas: Se convocan para poner en consideración un proyecto de ley
o disposición normativa.
Las AP administrativas: Son en general convocadas por el órgano ejecutivo,
para tratar asuntos inherentes a sus funciones.
6. Participación en las AP
Pueden participar de una AP:
a) Cualquierciudadanodelajurisdicciónmunicipalquepercibariesgosdirectos
o indirectos, de vulneración de sus derechos propietarios, su salud o calidad
de vida;
b) Cualquier ciudadano con residencia en el lugar donde se celebre la audiencia
pública;
c) Representantes de los sectores regulados por la norma propuesta;
d) Instituciones privadas no-lucrativas (ONG,fundaciones) cuyo ámbito de
acción y objeto social sea el tema tratado por la audiencia pública;
e) Entidades técnicas o académicas especializadas en la temática tratada;
f) Asociaciones profesionales y empresariales;
g) Autoridades públicas de otros niveles de gobierno y jurisdicciones,
potencialmente afectadas por la normativa propuesta;
h) Defensoría del Pueblo, Ministerio Público, Procuraduría del Estado.
Los reglamentos pueden ser más o menos flexibles en las convocatorias a los
ciudadanos que pueden participar; sin embargo, es recomendable un sistema de
lo más plural y participativo, que dé cabida a una amplia concurrencia.

50
ANEXO 3
GRUPOS DEL TEXTO NORMATIVO
1. Disposiciones preliminares
Las disposiciones preliminares comprenden:
Ámbito de aplicación material y el objeto de la ley; por ejemplo: “La presente
ley tiene por objeto establecer las normas y criterios para uso de vías públicas en
el área urbana del municipio”17
.
Ámbito de aplicación territorial; por ejemplo: “La presente ordenanza es de
aplicación y cumplimiento de toda la jurisdicción municipal del municipio de
Santa Rosa del Yacuma”; “La presente ley es de aplicación y cumplimiento en el
área urbana, delimitada por el Plan Municipal de Ordenamiento Territorial del
municipio de Santa Cruz de la Sierra”.
Ámbito de aplicación personal o de los sujetos de la ley (a qué personas se
aplica); por ejemplo: “La presente ordenanza se aplica a todos los comerciantes
ambulantesylosdistritos1,3y4delmunicipiodeLaPaz”;“Lapresentedisposición
reglamentaria es aplicación obligatoria e irrestricta a todos los habitantes, vecinos
y propietarios de inmuebles del municipio de La Paz”.
Ámbito de aplicación temporal de la normativa que se emana; es decir la puesta
en vigencia de la disposición y su permanencia en el tiempo, que puede ser
temporal o permanente. De esta manera, el usuario de la herramienta normativa
tiene un mejor acceso a esta información tan relevante, al momento de dar
cumplimiento a las prescripciones.
2. Definiciones
Las definiciones son indispensables para el conocimiento, correcta interpretación
y aplicación de la ley. Sólo deben definirse aquellos términos que adquieren un
significado más preciso o particular.
Las definiciones incluidas en la ley son de carácter estipulativo: establecen con
precisión a qué objeto o sujeto se refiere la norma cuando se utiliza esa palabra
o locución, acordando un uso y significado para los efectos de la norma; y no
pretenden ahondar en aspectos semánticos o etimológicos; ni detalles sobre la
naturaleza u origen del objeto o sujeto mencionado.
17 Todos los ejemplos son ficticios, aunque se basan en modelos aplicados en la realidad, a menos que se haga notar lo contrario.

51
Pueden situarse en las disposiciones preliminares o en un anexo al final del
dispositivo normativo. Si son aplicables sólo a un Libro, Parte, Título, Capítulo o
Sección deben ubicarse al principio de éste.
Ejemplos:
“Artículo 69.- Son vecinos del municipio de El Alto toda persona con
residencia efectiva en la jurisdicción municipal; y aquellos que aunque no
residieren son propietarios de bienes inmuebles en dicha jurisdicción”;
“Artículo 70.- Son habitantes del municipio de El Alto todas las personas
que no califiquen como vecinos o propietarios, tal cual lo define el artículo
precedente. Los cuales, sin embargo, circulan y utilizan su infraestructura
urbana; y laboran, circulan o permanecen por diferentes periodos en la
jurisdicción municipal, aunque no residan en ella”.
3. Disposiciones generales y especiales o particulares
Son normas que hacen referencia directa al tema central de la ley. Constituyen
el núcleo mismo de la ley y atienden al objetivo central, describiendo el fin y
medios para lograrlo. Si se trata varios temas, se hará sucesivas iteraciones de
disposiciones generales y especiales.
Las disposiciones generales deben anteceder a las especiales o particulares, si las
normas son pocas se pueden transcribir en artículos sucesivos. Si las normas y
temas son en diferentes temáticas de una misma materia, se deben transcribir
en agrupamientos sucesivos (capítulos, secciones, etc.). El principio a respetar
siempre es tratar de ir de lo general a lo particular.
Por ejemplo:
TÍTULO I DISPOCIONES GENERALES Para toda la ley
TITULO II DE LA GESTIÓN PÚBLICA 1er. Tema
TITULO III DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA 2do. Tema
CAPITULO I DISPOCIONES GENERALES Para el 2do. Tema
CAPITULO II DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO
Disposición espcial o
particular del 2do. Tema
SECCIÓN I DE LAS NORMAS TÉCNICAS COMUNES 1er. Sub tema – 2do. Tema
SECCIÓN II DE LOS RECURSOS 2do. Sub tema – 2do. Tema
SECCIÓN III DE LA ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA 3er. Sub tema – 2do. Tema
SECCIÓN IV DEL PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO 4to. Sub tema – 2do. Tema

52
PARTE PRIMERA
DE LA ESTRUCTURA DE LA
LEY DE PRESUPUESTO
Disposición especial o
particular el 4to. Sub tema
PARTE SEGUNDA DE LA FORMULACIÓN DEL PRESUPUESTO
PARTE TERCERA DE LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO
PARTE CUARTA
DE LA EVALUACIÓN DE LA
EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA
SECCIÓN V
DEL PRESUPUESTO CONSOLIDADO
DEL SECTOR PÚBLICO
5to. Sub tema – 2do. Tema
CAPÍTULO III DEL SISTEMA DE CRÉDITO PÚBLICO
CAPÍTULO IV DEL SISTEMA DE TESORERÍA
CAPÍTULO V DEL SISTEMA DE CONTABILIDAD
4. Disposiciones orgánicas y procedimentales
Estas disposiciones se aplican cuando el texto normativo instaura la creación de
órganos, en tal caso, las normas de creación y de organización de estos órganos
deben ubicarse antes de los procedimientos que se les establezca, por tanto las
normas de creación deben anteceder a las normas procedimentales.
Enlanormasedebeexplicitarsielórganocreadoesnuevooenrealidadesunórgano
rediseñado antes existente. En este segundo caso, si el anterior y sus recursos son
subsumidos por el nuevo órgano; y la inserción en la organización administrativa de
la entidad creada. En caso de que un órgano sea liquidado definitivamente, la norma
debe contemplar el destino y tratamiento del personal, activos, pasivos, patrimonio,
funciones, mandatos y, en general, los asuntos inherentes al órgano sustituido18
.
Las disposiciones procedimentales se refieren a los procedimientos de los
órganos creados o rediseñados, que deben describirse cronológicamente
y sistemáticamente. Cuando se instauren procedimientos muy detallados y
minuciosos se debe evitar insertarlos en el texto legislativo; y dejarlos más bien
a un dispositivo normativo del estilo reglamentario: resoluciones, reglamentos
(aprobados vía ordenanza, resolución del concejo o del ejecutivo municipal)19
.
Cada paso del procedimiento representa una norma, por lo que a cada paso
procedimental corresponde un artículo específico. No es correcto describir un
procedimiento con incisos al interior de un capítulo.
18 Nótese la importancia del“Análisis técnico”, recomendado en el capítulo anterior.
19 Este principio se basa en que una Ley Municipal debe ser de carácter más jerárquico, rector, principista, y normativo general; siendo
que los procedimientos específicos, por su naturaleza, pueden tener una vida muy efímera y tienden a ser muy dinámicos. No es
recomendable en absoluto normarlos en un dispositivo normativo de la jerarquía de una ley (que además para ser modificada supone
muchas complicaciones y dilaciones), sino más bien, conviene incluirlos en dispositivos normativos más fáciles de gestionar, aprobar
y promulgar del tipo resolutivo o reglamentario específico. En el Poder Ejecutivo a nivel nacional este papel lo juegan los Decretos
Supremos y Resoluciones Ministeriales; en el ámbito municipal pueden bastar las Resoluciones Municipales o una norma de rango
menor.

53
5. Disposiciones sancionatorias
La norma sancionatoria es aquella que determina cómo sancionar y proceder
en caso de incumplimiento de la norma; y pueden implicar no sólo sanciones a
personas naturales y jurídicas, sino también normas específicas para establecer la
solución legal en caso de incumplimiento.
Si las disposiciones sancionatorias son escasas y se refieren a asuntos diferentes
entre sí, es recomendable situarlas en un artículo a continuación del que instaura
la norma cuyo incumplimiento es sancionado.
Si las disposiciones sancionatorias son muchas y se refieren a temas múltiples,
sean relacionadas o no, resulta más conveniente y recomendable agruparlos por
tipos y temas, en Partes, Títulos y Capítulos, o agruparlas en un solo cuerpo.
6. Disposiciones financieras
En algunos casos es necesario establecer disposiciones de índole financiera
que aseguren el correcto cumplimiento de la herramienta normativa, sobre
todo en aquellos casos que se crean nuevas funciones, roles, actividades,
proyectos, órganos, procedimientos que demandarán erogación de fondos no
presupuestados ni previstos al presente.
Las disposiciones de este tipo deben idealmente ser estudiadas con carácter
previo; y evaluadas con criterios técnicos y de sostenibilidad, para ello es más que
aconsejable acudir a una coordinación con el ejecutivo municipal para evaluar
alternativas, límites de endeudamiento, techos presupuestarios, alternativas de
financiación, elegibilidad de los gastos.
7. Disposiciones finales
Son el conjunto de normas que se incorporan en razón de la incorporación del
dispositivo normativo a la legislación y ordenamiento jurídico vigente. Se agrupan
en:
i. Derogatorias: Que producen la derogación de otras normas.
ii. Modificatorias: Que producen la modificación de otras normas;
antiguamente se las conocía como abrogatorias.
Las disposiciones derogatorias y modificatorias promueven la armonía jurídica y
del sistema de normas, evitando contradicciones e incoherencias.
iii. Transitorias: Que rigen el paso de un régimen legal a otro. Estas
disposiciones contribuyen a pasar de un ordenamiento jurídico a otro,
de manera ordenada. El paso de un sistema a otro puede requerir el
cumplimiento de etapas, proceso de adecuación y asimilación; puesto que

54
las realidades no cambian automáticamente al promulgarse una nueva
norma.
Por ejemplo: “Art. 82.- Por vez única y durante lo que queda de la
gestión 2012, el Gobierno Municipal aceptará declaraciones juradas
impositivas, en papel corriente, en tanto la Unidad de Recaudaciones,
rediseña y adecúa el nuevo sistema y los nuevos formularios”.
Aunque se recomienda que el ámbito de aplicación temporal de la ley
deberíaincluirseentrelasdisposicionespreliminares,escomúnquemuchos
redactores lo incluyan en esta parte haciendo referencia a la entrada en
vigor de la norma.
8. Las Remisiones o referencias
Son instrumentos de redacción legislativa que permiten articular dos normas
o grupos de normas en una misma ley o a otras normas contenidas en otra ley
o dispositivo normativo, de manera que esta ligazón se mantenga aun cuando
existan modificaciones posteriores.
Se denomina norma remitente a la disposición que refiere o direcciona hacia otra
norma; y norma remitida a aquella norma sujeto de la referencia.
Por ejemplo:
“Art 99.- Las multas y sanciones, costes administrativos, accesorios y
actualizaciones de valor en los que incurren los contribuyentes morosos se
calcularán de acuerdo a lo establecido por el Art.13 (Multas y Sanciones) de
la presente ley”.
En este caso: el Art. 99 es la norma remitente; y el Art. 13 la norma remitida.
Si la norma remitente y la remitida pertenecen a un mismo dispositivo normativo
(ley,ordenanza,resolución,uotro),setratadeunaremisióninterna.Sipertenecen
a dos textos normativos diferentes, estamos hablando de una remisión externa.
Se deben evitar las remisiones “en cadena”, es decir remitir a una norma que a su
vez refiere a otra. Deben evitarse referencias del tipo: “del capítulo anterior”; del
artículo precedente”;“del título precitado”.
La remisión interna debe ser precisa, refiriendo de manera expresa al número
de artículo referido y la norma contenida en éste; o al conjunto de artículos o al
Capítulo, Título, Sección; especificando además si se refiere a la totalidad de esta
norma remitida o sólo a una parte de ésta. No conviene repetir la referencia:“de la
presente ley” o “de esta ley”, salvo que la aclaración sea absolutamente necesaria
y contribuya a clarificar su inteligencia.

55
La remisión externa debe prever (y hacer notar) que la modificación de la
norma remitida afectará y modificará automáticamente la norma remitente. Si
se desea utilizar alguna norma del ordenamiento jurídico y no se desea que las
modificaciones en esta norma afecten nuestra norma remitente, lo aconsejable es
copiar la norma remitida dentro de la ley o herramienta normativa que se redacta;
si esta norma fuera muy extensa o ampulosa y se opta por una remisión, debe
hacerse notar que la norma remitida es la vigente al momento de promulgar la ley
y que modificaciones posteriores no tendrán efecto sobre la norma remitente.
Las remisiones externas pueden ser expresas o genéricas:
• Las expresas remiten a una norma o grupo de normas específicas de
manera precisa, identificando la ley y el o los artículos a los que se remiten.
• Las genéricas remiten a un ordenamiento general sin precisar artículos ni
grupo de normas; por ejemplo: “Art. 22.-Los valores calóricos y nutricionales
del desayuno escolar, en ningún caso, podrán ser menores a lo señalado por
las Directrices Nutricionales para Niños y Adolescentes, aprobadas por el
Decreto Supremo Nº 33855”.
Pueden existir remisiones a normas no-jurídicas de carácter técnico; teniendo en
cuenta que su inclusión en la ley les otorgará un carácter jurídico, para el caso.
Por ejemplo:“Art. 69.- El plan de estudios y los criterios metodológicos y técnico-
prácticos aplicados en las Escuelas Deportivas Municipales, deberán regirse a lo
establecido por la“Guía y principios para la operación de escuelas deportivas”del
Comité Olímpico Boliviano. Aprobada según Resolución Nº 12/1995”.

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