En este artículo se podrá aprender los requisitos que se requieren para presentar una demanda contencioso administrativa de nulidad de acto administrativo.

1. 170
TEMA RELEVANTE
I NFORME PRÁCTICO PROCESAL CIVIL
La demanda contencioso-administrativa de nulidad
Requisitos de admisibilidad y procedencia
José María PACORI CARI*
El autor destaca la importancia del proceso contencioso-administrativo
como vía para canalizar la pretensión de nulidad de un acto adminis-trativo.
* Profesor universitario de Derecho Administrativo.
1 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de
Derecho Administrativo. Tomo II, 7ª edición, Civitas, Madrid, 2000, p. 620.
2 Véase el artículo 3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Ley Nº 35
de Ecuador.
3 LINARES, Juan. Derecho Administrativo. Editorial Astrea, Buenos Aires, 1986,
p. 543.
Desarrolla –asimismo–, la importancia de la demanda que da
inicio al proceso desde la perspectiva de sus requisitos de admisibili-dad
y procedencia a partir de lo regulado en el Código Procesal Civil y
la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, cuyo conocimiento es
esencial para facilitar a los administrados cuando soliciten judicialmen-te
revisión de los actos administrativos que los agravan.
MARCO NORMATIVO
 Código Procesal Civil: arts. 424, 425, 427 y 452.
 TUO de la Ley que Regula el Proceso Contencioso Admi-nistrativo,
Ley Nº 27584 (07/12/2001): 4 al 7, 22 y 23.
 Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley
Nº 27444 (11/04/2001): arts. 202, 203, 210 y 218.
INTRODUCCIÓN
El proceso contencioso-administrativo se en-cuentra
regulado por el Decreto Supremo
Nº 013-2008-JUS que es el Texto Único Orde-nado
de la Ley que Regula el Proceso Conten-cioso
Administrativo (desde ahora TUO). El
proceso contencioso-administrativo tiene por
fi nalidad el control jurídico de las actuaciones
de derecho administrativo que emiten las enti-dades
del Estado, lo cual implica saber qué
actuación administrativa se va a impugnar y
qué pretensión contenciosa-administrativa se
postulará al órgano jurisdiccional. El objeto
del proceso contencioso-administrativo lo
constituyen las pretensiones procesales que se
ejercitan por el actor o recurrente y las que le
opongan las partes demandadas”1. Las preten-siones
que se pueden plantear en un proceso
contencioso administrativo son la pretensión
de nulidad y de plena jurisdicción.
La pretensión de nulidad (o de anulación)
tutela el cumplimiento de la norma jurídica
objetiva, de carácter administrativo y “puede
proponerse por quien tenga interés directo
para deducir la acción, solicitando al Tribunal
la nulidad del acto impugnado por adolecer de
un vicio legal”2. Una o más pretensiones se encuentran contenidas
en el acto procesal denominado “Demanda Contencioso Adminis-trativo”.
En el presente caso, nos ocuparemos de la pretensión de
declaración de nulidad de actos administrativos regulado en el ar-tículo
5, inciso 1 del TUO, precisando que esta demanda se refi ere
al supuesto de demanda que interpone un administrado en contra del
Estado, dejando para otra ocasión la demanda que presenta el Estado
en contra de un Administrado en el Proceso de Lesividad.
I. DEMANDA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA DE
NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO
Para Linares, “[l]lámense ‘condiciones de admisibilidad’ los mencio-nados
requisitos, porque son propios de la acción que consideramos
y no se presentan en las demandas ordinarias, entre particulares”3.

2. INFORME PRÁCTICO PROCESAL CIVIL
El artículo 22 del TUO indica como
requisitos de admisibilidad los con-tenidos
en los artículos 424 y 425
del Código Procesal Civil (CPC),
además de establecer como requi-sito
especial de admisibilidad el
documento que acredite el agota-miento
de la vía administrativa y
señalar domicilio electrónico. Vea-mos
cuáles son estos requisitos en
ambas normas.
a) Requisitos de admisibili-dad
conforme al artículo
424 del CPC
La enumeración de los requisitos
de admisibilidad que se indican a
continuación está basada en lo dis-puesto
en el artículo 424 del CPC
y adaptados al caso de la demanda
contencioso-administrativa.
- La designación del juez ante
quien se interpone, esto para
establecer si la demanda se ha
dirigido al órgano jurisdiccional
competente.
- Nombre, datos de identidad,
dirección domiciliaria y domi-cilio
procesal del demandan-te.
En el caso de apoderado o
representante del demandante,
este deberá indicar su nombre y
dirección domiciliaria.
- El nombre y dirección domi-ciliaria
del demandado. Este
requisito es una expresión del pre-supuesto
procesal de legitimidad
para obrar pasiva, pues la enti-dad
o entidades estatales que se
demanden deben ser las mismas
que forman parte de la relación
jurídica material, no se demanda
al órgano u organismo dentro de
la entidad, sino a la entidad en su
conjunto, puesto que esta cuenta
por personalidad jurídica.
- El petitorio. Comprende la deter-minación
clara y concreta de lo
que se pide. El petitorio en una
demanda contencioso-adminis-trativa
debe de indicar claramente
el acto o los actos administrativos
cuya nulidad se demandan.
- Los hechos en que se funde el
petitorio. Deben ser expues-tos
enumeradamente en forma
precisa, con orden y claridad.
En fundamentos de hecho se
deberá indicar los motivos por
los cuales el acto u actos impug-nados
son nulos.
- La fundamentación jurídica
del petitorio. Generalmente, las
pretensiones de nulidad del acto
jurídico son de puro derecho,
por lo que es importante preci-sar
las normas que sustentan la
nulidad que se solicita.
- El monto del petitorio, salvo
que no pudiera establecerse.
Cuando se pide la nulidad de
un acto administrativo, esto no
es cuantifi cable en dinero, salvo
que se acumule una pretensión
de indemnización.
- La indicación de la vía proce-dimental.
En el proceso conten-cioso-
administrativo solo exis-ten
dos vías procedimentales,
la vía del proceso especial y
la del proceso sumarísimo. En
el supuesto de nulidad de acto
administrativo, la vía procedi-mental
siempre será el proceso
especial.
- Los medios probatorios. En el
escrito de demanda se ofrecerán
todos los medios probatorios
que facilite la ley, como ins-pecciones
judiciales, pericias,
exhibiciones, declaraciones de
testigos, declaraciones de parte.
Si bien se indica que la actua-ción
probatoria se limita a lo
recogido en el expediente admi-nistrativo,
esto no puede ser
interpretado de manera restrin-gida
hacerlo afectaría el derecho
al debido proceso del Adminis-trado
en juicio. “Suele enten-derse
que el principio de aporta-ción
de parte signifi ca también
que los hechos controvertidos,
es decir, los afi rmados por una
parte y negados por la otra, han
de ser probados por las partes”4.
- La fi rma del demandante o de
su representante o de su apo-derado,
y la del abogado. En
el proceso contencioso-admi-nistrativo
la defensa siempre es
cautiva.
b) Requisitos de admisibili-dad
conforme al artículo
425 del CPC
Se refi ere a los documentos que se
acompañan a la demanda (los ane-xos),
para el caso de una demanda
contencioso-administrativa serían
los siguientes:
- Copia legible del documento
de identidad del demandante,
ya sea el Documento Nacio-nal
de Identidad o el Carnet de
Extranjería, en el caso de apo-derado,
el documento que con-tiene
el poder para iniciar el pro-ceso
(escritura pública o poder
por acta), en el caso de repre-sentantes
legales, el documento
que los acredite como tales, por
ejemplo, una vigencia de poder.
- Pliegos cerrados de posiciones
de interrogatorios para cada
testigo y pliego abierto espe-cifi
cando los puntos sobre los
4 MONTERO ROCA, Juan. Introducción al Derecho Jurisdiccional peruano. Enmarce, Lima, 1999, p. 241.
ACTUALIDAD JURÍDICA AGOSTO Nº 249 171

3. A CTUALIDAD PROCESAL CIVIL Y DE ARBITRAJE
que versará el dictamen peri-cial
172
(también se deberá adjun-tar
el pliego cerrado por decla-ración
de parte). Estando a que
el proceso contencioso-admi-nistrativo
no es proceso sus-tentado
en el principio de orali-dad,
se exige la presentación de
pliegos.
- Los documentos probatorios
que tuviese en su poder el de-mandante.
En la demanda
contencioso-administrativa, de
ser posible, se deberá de adjun-tar
todos los documentos que
agotaron la vía administrativa,
por ejemplo, solicitud, reso-lución
que resuelve la soli-citud,
recursos administrati-vos
y resoluciones de los actos
administrativos.
c) Requisitos especiales de
admisibilidad de la de-manda
en el TUO
- El documento que acredita el
agotamiento de la vía admi-nistrativa.
Siendo que se tra-mita
la demanda de nulidad
de un acto administrativo, será
el acto administrativo que se
impugna el documento que
acredita el agotamiento de la
vía administrativa. Cuando se
impugne el silencio adminis-trativo,
el documento que acre-dita
el agotamiento de la vía
administrativa será un recurso
administrativo.
- Domicilio electrónico. El ar-tículo
29 del TUO indica que
para efectos de la notifi cación
electrónica, las partes deben
consignar en la demanda o en
su contestación una dirección
electrónica, bajo apercibimiento
de declararse la inadmisibilidad
de tales actos postulatorios. Por
lo tanto, en una demanda con-tencioso-
administrativa deberá
de señalar su domicilio real,
domicilio procesal y domicilio
electrónico, esto debido al
avance y uso de las TIC.
II. ¿CUÁNDO PUEDE DECLA-RAR
UN JUEZ INADMISIBI-LIDAD
DE LA DEMANDA?
Si bien el TUO solo nos remite a los
artículos 424 y 425 del CPC, con-sideramos
importante indicarle que
también se puede declarar inadmi-sible
la demanda contenciosa-admi-nistrativa
conforme al artículo 426
del CPC, el juez declara inadmisible
la demanda en los siguientes casos:
- Cuando la demanda no tenga
los requisitos legales. Esto es
que no se cumplen con los requi-sitos
previstos en el artículo 424
del CPC (ya examinados).
- No se acompañen los anexos
exigidos por ley. Es decir, no
se cumplen con los requisitos
previstos en el artículo 425 del
CPC (ya examinados).
- El petitorio sea incompleto o
impreciso. Por ejemplo, cuando
se pide la nulidad de un acto
administrativo, pero no se
indica la causal de nulidad con-tenida
en el artículo 10 de la Ley
Nº 27444. La falta de precisión
del petitorio habilitaría la pre-sentación
de una excepción de
ambigüedad y oscuridad en el
modo de proponer la demanda
contencioso-administrativa
- La vía procedimental propues-ta
no corresponda a la natu-raleza
del petitorio. En el pro-ceso
contencioso-administrativo
de nulidad de acto administra-tivo,
la vía procedimental siem-pre
será la “especial”, la vía
“urgente” está establecida para
casos de inercia de la Adminis-tración
Pública.
III. REQUISITOS DE PROCE-DENCIA
DE LA DEMANDA
CONTENCIOSO-ADMINIS-TRATIVA
La procedencia de la demanda se
sustenta en la falta o defi ciencia
de uno de los presupuestos proce-sales
o condiciones de la acción,
en el proceso contencioso-admi-nistrativo
es de aplicación supleto-ria
lo dispuesto en el artículo 427
del CPC por remisión expresa del
artículo 23 del TUO.
1. Requisitos de proceden-cia
conforme al artículo
427 del CPC
El Código Procesal Civil es la
norma de aplicación supletoria
al proceso contencioso-adminis-trativo,
por lo que resulta de apli-cación
el artículo 427 del CPC.
De esta manera, el juez declara
improcedente una demanda por lo
siguiente:
a) El demandante carezca eviden-temente
de legitimidad para
obrar. En el proceso conten-cioso-
administrativo, conforme
al primer párrafo del artículo
13 del TUO tiene legitimidad
para obrar activa quien afi rme
ser titular de la situación jurí-dica
sustancial protegida que
haya sido o esté siendo vulne-rada
por la actuación adminis-trativa
impugnable materia del
proceso. Por lo que cualquier
administrado afectado con
un acto administrativo puede
demandar su nulidad, para
este caso, es importante indi-car
que existe el caso de legi-timidad
para obrar activa en el
caso de intereses difusos donde
será el Defensor del Pueblo,
el Ministerio Público, o cual-quier
persona natural o jurídica
el demandante. En los proce-sos
de lesividad, será el Estado
quien tenga legitimidad para
obrar activa. “En cuanto a la
calidad del recurrente, se exige
para interponer el recuro tener
un interés legítimo, directo y
personal en la represión de la
ilegalidad pretendida, lo que
exige desde el momento en

4. INFORME PRÁCTICO PROCESAL CIVIL
SUPUESTO DE IMPROCEDENCIA DE LA DEMANDA ADMINISTRATIVA que dicha ilegalidad le causa
daño”5.
b) El demandante carezca mani-fi
estamente de interés para
obrar. En el proceso contencioso-administrativo
este interés para
obrar lo analizamos en la verifi ca-ción
de los plazos para demandar,
existencia de otro proceso judi-cial
o arbitral idéntico y el ago-tamiento
de la vía administrativa
(desarrollamos más adelante).
c) Advierta la caducidad del de-recho.
En el proceso conten-cioso-
administrativo los plazos
para interponer la demanda son
de caducidad, por lo que si no
presenta una demanda dentro
del plazo la misma es improce-dente.
“cuando a ley ha seña-lado
un término para su ejerci-cio
y de la relación de hechos
de la demanda o de sus anexos
resulta que está ya vencido (…)
entonces el juez debe rechazar la
demanda de plano”6.
d) Carezca de competencia. En
el proceso contencioso-admi-nistrativo
importan la compe-tencia
territorial y la funcional.
La competencia territorial por la
cual es competente para conocer
el proceso contencioso-adminis-trativo
en primera instancia, a
elección del demandante, el juez
en lo contencioso-administra-tivo
del lugar del domicilio del
demandado o del lugar donde se
produjo la actuación materia de
la demanda o el silencio admi-nistrativo
(véase artículo 10 del
TUO). La competencia funcio-nal,
que la tiene en primera ins-tancia
el juez especializado en
lo contencioso-administrativo
(véase artículo 11 del TUO). Es
importante precisar que donde
Según el Código
Procesal Civil
Según la Ley del
proceso contencioso
adminsitrativo
SUPUESTOS DE
IMPROCEDENCIA
no haya juzgado contencioso-administrativo
es competente el
juez especializado en lo Civil,
en materia de Derecho Labo-ral
público y previsional es
Legitimidad para obrar.
Interés para obrar.
Caducidad del derecho.
Incompetencia.
Falta de conexión lógica entre
los hechos y el petitorio.
Petitorio física y jurídcamente
imposible.
Indebida acumulación.
La demanda sea interpuesta
contra una actuación no
contemplada en el artículo 4
del TUO.
La demanda se interponga fuera
de los plazos exigidos en el TUO.
El administrado no haya
cumplido con agotar la vía
administrativa, salvo las
excepciones contempladas en
la presente Ley.
Exista otro proceso judicial o
arbitral idéntico.
competente el juez especiali-zado
de trabajo.
e) No exista conexión lógica en-tre
los hechos y el petitorio. Se
5 AYLWIN, Patricio. Manual de Derecho Administrativo. Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1952, p. 293.
6 DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Teoría General del Proceso. Tomo 1, Frigerio Artes Gráfi cas, Buenos Aires, 1984, p. 318.
ACTUALIDAD JURÍDICA AGOSTO Nº 249 173

5. A CTUALIDAD PROCESAL CIVIL Y DE ARBITRAJE
hace necesario este requisito
por cuanto en los fundamentos
de hecho se tienen que susten-tar
174
los motivos por los cuales
es nulo un acto administrativo,
esto porque si se pide la nuli-dad
de un acto administrativo,
en los fundamentos de hecho se
debe fundamentar esta nulidad.
f) El petitorio fuese jurídica o
físicamente imposible. Por
ejemplo, si la demanda se inter-pone
para solicitar la nulidad de
una Decreto Supremo (norma
reglamentaria), cuando lo que
procede es una Acción Popular.
g) Contenga una indebida acu-mulación
de pretensiones. El
artículo 6 del TUO establece
que las pretensiones conten-cioso
administrativas pueden
acumularse, sea de manera ori-ginaria
o sucesiva, siempre que
se cumplan los requisitos pre-vistos
en el artículo 7 del TUO
que indica como requisitos:
- Las pretensiones sean de
competencia del mismo
órgano jurisdiccional. Por
ejemplo, no podría demandar
la nulidad de un acto admi-nistrativo
en materia laboral
que se tramita ante el Juzgado
contencioso administrativo
de trabajo, y pedir la nulidad
de un acto administrativo de
multa de tránsito que se tra-mita
ante un juzgado conten-cioso
administrativo civil.
- No sean contrarias entre
sí, salvo que sean propues-tas
en forma subordinada o
alternativa. Por ejemplo, no
se puede acumular a la pre-tensión
de nulidad, la preten-sión
de cumplimiento de acto
administrativo.
- Sean tramitables en una
misma vía procedimen-tal.
Acumular la pretensión
de nulidad a la de inercia, la
primera se tramita en la vía
procedimental especial y la
segunda a la vía de urgencia.
- Exista conexidad entre ellas,
por referirse a la misma
actuación impugnable o
se sustenten en los mismos
hechos, o tengan elemen-tos
comunes en la causa
de pedir. Existe conexidad
cuando se pide la nulidad
del acto administrativo que
resuelve su solicitud y tam-bién
pide la nulidad del acto
administrativo que resuelve
su recurso de apelación,
ambos actos se sustenta en
los mismos hechos y tienen
la misma causa de pedir.
2. Requisitos de proceden-cia
conforme al artículo
23 del TUO
De manera especial, el TUO ha
establecido los siguientes supues-tos
de improcedencia:
a) Cuando la demanda sea inter-puesta
contra una actuación
no contemplada en el artículo 4
del TUO. Para el caso en el que
se demanda la nulidad de un
acto administrativo, la actuación
impugnable será la contenida en
el artículo 4, inciso 1 del TUO
que establece: “Son impugnables
en este proceso las siguientes
actuaciones administrativas: Los
actos administrativos y cualquier
otra declaración administrativa”.
Es importante establecer qué se
entiende por acto administra-tivo,
el artículo. 1, numeral 1.1
de la Ley Nº 27444 indica: “Son
actos administrativos, las decla-raciones
de las entidades que, en
el marco de normas de derecho
público, están destinadas a pro-ducir
efectos jurídicos sobre los
intereses, obligaciones o dere-chos
de los administrados dentro
de una situación concreta”. En
este sentido, cuando hablamos
de acto administrativo se debe
tener en cuenta que no se deman-dará
la nulidad de un contrato,
un acto de administración o un
acto de gobierno, puesto que el
acto administrativo es una decla-ración
unilateral (no bilateral) en
el marco de Derecho Público (no
derecho político) que afecta inte-reses
concretos (no viabiliza la
prestación del servicio).
b) Cuando la demanda se inter-ponga
fuera de los plazos exi-gidos
en el TUO, para el caso
de la pretensión de nulidad de
un acto administrativo el plazo
es de tres meses a contar desde
el conocimiento o notifi cación
de la actuación impugnada, lo
que ocurra primero conforme lo
indica artículo 19, inciso 1 del
TUO.
c) Cuando el administrado no
haya cumplido con agotar la
vía administrativa, salvo las
excepciones contempladas en
la presente ley. El artículo 218.2
de la Ley Nº 27584 establece:
“Son actos que agotan la vía
administrativa: a) El acto res-pecto
del cual no proceda legal-mente
impugnación ante una
autoridad u órgano jerárquica-mente
superior en la vía admi-nistrativa
o cuando se produzca
silencio administrativo nega-tivo,
salvo que el interesado
opte por interponer recurso de
reconsideración, en cuyo caso
la resolución que se expida o
el silencio administrativo pro-ducido
con motivo de dicho
recurso impugnativo agota la
vía administrativa; o b) El acto
expedido o el silencio adminis-trativo
producido con motivo
de la interposición de un
recurso de apelación en aque-llos
casos en que se impugne el
acto de una autoridad u órgano

6. INFORME PRÁCTICO PROCESAL CIVIL
sometido a subordinación jerár-quica;
o c) El acto expedido o
el silencio administrativo pro-ducido
con motivo de la inter-posición
de un recurso de revi-sión,
únicamente en los casos
a que se refi ere el artículo 210
de la presente ley; o d) El acto
que declara de ofi cio la nulidad
o revoca otros actos administra-tivos
en los casos a que se refi e-ren
los artículos 202 y 203 de
esta ley; o e) Los actos admi-nistrativos
de los Tribunales o
Consejos Administrativos regi-dos
por leyes especiales.” “Si
el acto lesivo proviene de auto-ridad
inferior, no hay agota-miento
de instancias, es decir
causación de estado, hasta obte-ner
decisión del órgano supe-rior
competente”7.
d) Cuando exista otro proceso ju-dicial
o arbitral idéntico, con-forme
a los supuestos esta-blecidos
en el artículo 452 del
Código Procesal Civil. El ar-tículo
452 del CPC establece
cuándo existen procesos idénti-cos
indicando: “Hay identidad
de procesos cuando las partes o
quienes de ellos deriven sus dere-chos,
el petitorio y el interés para
obrar, sean los mismos”.
CONCLUSIONES
Como se ha expuesto, la demanda
contencioso-administrativa para
solicitar al juez la nulidad de un
acto administrativo contiene la pre-tensión
de nulidad de acto admi-nistrativo
por estar incurso en las
causales de nulidad previstas en el
artículo 10 de la Ley Nº 27444. La
demanda contencioso-administra-tiva
debe de observar para su tra-mitación
los requisitos de admisi-bilidad
y los de procedibilidad. Los
de admisibilidad son especiales y
generales. Es requisito especial de
la demanda el adjuntar el docu-mento
que acredita el agotamiento
de la vía administrativa. Son requi-sitos
generales, los contenidos en
los artículos 424 y 425 del CPC.
Los requisitos de procedibilidad
son especiales y generales. Estos
están relacionados con los presu-puestos
procesales de fondo o con-diciones
de la acción (legitimidad
7 LINARES, Juan. Ob. cit., p. 545.
para obrar e interés para obrar) y
los de forma (competencia, capa-cidad,
demanda en forma). A conti-nuación
le ofrecemos un modelo de
demanda contencioso-administra-tiva
para grafi car lo expuesto.
BIBLIOGRAFÍA
AYLWIN AZOCAR, Patricio. Ma-nual
de Derecho Administrativo.
Parte general. Editorial Jurídica de
Chile, Santiago de Chile, 1952.
DEVIS ECHANDÍA, Hernando.
Teoría General del Proceso. Tomo
1, Frigerio Artes Gráfi cas, Buenos
Aires, 1984.
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduar-do
y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón.
Curso de Derecho Administra-tivo.
Tomo II, 7ª edición, Civitas,
Madrid, 2000.
LINARES, Juan. Derecho Admi-nistrativo.
Editorial Astr ea, Buenos
Aires, 1986.
MONTERO AROCA, Juan. Intro-ducción
al Derecho Jurisdiccional
peruano. Enmarce, Lima, 1999.
ACTUALIDAD JURÍDICA AGOSTO Nº 249 175