Les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada

DOCUMENT DE TRAVAIL
Les bonnes pratiques dans des organisations autres
que le gouvernement du Canada:
l’imputabilité parlementaire, la gestion
par résultats et les stratégies de développement
des compétences en gestion
chercheur principal: Jacques Bourgault.

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ni du Gouvernement du Canada.
© École de la fonction publique du Canada, 2005

Catalogage avant publication de Bibliothèque et Archives Canada
Bourgault, Jacques, 1945Les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du Canada
[ressource électronique] : l’imputabilité parlementaire, la gestion par résultats et
les stratégies de développement des compétences en gestion / chercheur principal:
Jacques Bourgault.
Publié aussi en anglais sous le titre: Good practices in organizations other than the
Government of Canada.
Monographie électronique en version HTML et PDF.
Mode d’accès: World Wide Web.
ISBN 0-662-79583-0 (PDF).--ISBN 0-662-79584-9 (HTML)
No de cat. SC103-17/2005F-PDF
No de cat. SC103-17/2005F-HTML
1. Administration publique--Gestion.
2. Administration publique--Productivité.
3. Finances publiques--Contrôle parlementaire.
4. Hauts fonctionnaires--Formation.
5. Canada--Provinces--Administration--Gestion.
6. Canada--Administration--Gestion.
7. Administration publique.
I. École de la fonction publique du Canada
II. Titre.
JF51.B6814 2005

351

C2005-902014-8

école de la fonction publique du canada
les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada

ii

Résumé

Ce rapport répertorie certaines « bonnes » pratiques identiﬁées entre novembre
2003 et janvier 2004, dans différents pays ou provinces canadiennes et discute de
leur transférabilité dans l’administration canadienne. Sur les sujets de l’imputabilité
parlementaire, de la gestion par résultats et des stratégies de développement des
compétences, trois équipes de chercheurs présentent les concepts et discutent des
enjeux qui y sont associés ainsi que de l’importance de ces sujets pour les gestionnaires
publics au Canada. Dans chaque cas, le rapport présente ensuite le système général
prévalant dans le pays, le système particulier du ministère, de l’organisme ou de
l’agence considéré, puis il décrit brièvement ces pratiques prometteuses en renvoyant
le lecteur à une source électronique ou à une personne qui pourrait compléter
l’information. Dans chaque cas, le rapport discute des conditions d’appropriation de
cette pratique exemplaire au Canada et signale à l’occasion que certains organismes
canadiens sont en train de mettre en place cette pratique s’ils ne l’ont pas fait déjà.

Mots-clés: pratiques, compétences, imputabilité, gestion, résultats, parlement, plans,
priorités, Canada, Australie, Grande-Bretagne, États-Unis

collection documents du travail
résumé



iii

table des matières

TABLE DES MATIÈRES
RÉSUMÉ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ii
CHAPITRE 1. INTRODUCTION
Mandat

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2

Méthode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2
Limites

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3

Les notions de « bonnes » pratiques, de « meilleures » pratiques (best
practices) ou de pratiques excellentes (smart practices) . . . . . . . . . . .4
CHAPITRE 2. L’IMPUTABILITÉ PARLEMENTAIRE DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE
PRÉSENTATION DE L’ÉTUDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
Discussion générale sur la notion d’imputabilité . . . . . . . . . . . . . . . .5
Déﬁnition du concept d’imputabilité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6
Importance de l’imputabilité pour les fonctionnaires . . . . . . . . . . . . . .6
Enjeux de l’imputabilité parlementaire de l’administration publique . . . .7
Description du processus d’imputabilité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
Déﬁs canadiens en matière d’imputabilité parlementaire . . . . . . . . . . .8
BONNES PRATIQUES D’IMPUTABILITÉ DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE
DANS UNE PROVINCE CANADIENNE ET À L’ÉTRANGER : LE SYSTÈME
GÉNÉRAL ET TROIS ÉTUDES DE CAS MINISTÉRIELLES . . . . . . . . . . . . .8
Québec

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8

Australie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Nouvelle-Zélande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
Royaume-Uni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

Suite 



iv

table des matières

TRANSFÉRABILITÉ DES OBSERVATIONS AU GOUVERNEMENT
DU CANADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Transférabilité dans l’administration fédérale canadienne des
pratiques à l’étranger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
CHAPITRE 3. LA GESTION PAR RÉSULTATS
PRÉSENTATION DE L’ÉTUDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
Discussion générale sur la notion de gestion par résultats . . . . . . . . . 20
Définition des concepts clés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Importance de la gestion par résultats pour les fonctionnaires . . . . . . . 21
Enjeux de la gestion par résultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
Description du processus de la gestion par résultats . . . . . . . . . . . . . 22
PRATIQUES ET SMART PRACTICES DE LA GESTION PAR RÉSULTATS
DANS DES PROVINCES CANADIENNES ET À L’ÉTRANGER . . . . . . . . . 23
Royaume-Uni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Australie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
Québec

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Ontario

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

Alberta

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

DU CANADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
Quels défis s’imposent pour le gouvernement canadien en matière
de gestion par résultats? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
CHAPITRE 4. LES STRATÉGIES DE DÉVELOPPEMENT DES COMPÉTENCES DES
GESTIONNAIRES
PRÉSENTATION DE L’ÉTUDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Discussion générale sur la notion de compétence. . . . . . . . . . . . . . . 35
Définition des concepts clés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
Importance du développement des compétences pour le
gestionnaire public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Enjeux liés aux stratégies de développement des compétences . . . . . . 37
Description du processus de développement des compétences . . . . . . 38
Défis pour l’administration canadienne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
BONNES PRATIQUES EN MATIÈRE DE STRATÉGIES DE DÉVELOPPEMENT
DES COMPÉTENCES À L’ÉTRANGER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Australie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
États-Unis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
Royaume-Uni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

Suite 


v

DU CANADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
Quels déﬁs s’imposent pour le gouvernement canadien en matière de
développement des compétences? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
Les pratiques étrangères sont-elles concevables et accessibles pour le
gouvernement du Canada? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
BIBLIOGRAPHIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
ANNEXE : CONTACTS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

table des matières


1

1
INTRODUCTION

En mai 2003, un groupe de recherches sur les meilleures pratiques
à l’échelle mondiale a été constitué comme l’un des six groupes du
Programme de recherche du Centre canadien de gestion (devenu
depuis l’École de la fonction publique du Canada ou EFPC) sur la
gouvernance. Durant l’été et l’automne 2003, des discussions ont eu
lieu sur l’organisation du projet. Il a été ﬁnalement décidé que six
documents de travail seraient constitués, soit trois par le professeur
Colin Campbell et trois par le professeur Jacques Bourgault. Celuici a délibérément choisi d’associer un certain nombre de collègues
spécialistes à ses démarches. La recherche a démarré en novembre
2003. Madame Véronique Massignani a été la recherchiste pour ce
projet comprenant trois recherches sur les sujets de l’imputabilité
parlementaire, la gestion par résultats et les stratégies de développement
des compétences1.

1. Les auteurs remercient madame Stéphanie Guindon pour sa brillante collaboration à la
recherche et madame Carole Garand pour sa contribution à l’édition.

introduction



2

introduction

MANDAT

MÉTHODE

« [Traduction et adaptation]…Le contractant
créera trois documents de travail sur les sujets
identifiés en accord avec le chercheur principal
du Programme de recherche sur la gouvernance
de l’École de la fonction publique du Canada…
En accord avec le contractant, l’EFPC identifiera
les sujets et les juridictions à être étudiés… Les
documents d’un minimum de sept pages (simple
interligne) examineront une revue du sujet, des
défis et des résultats, des leçons apprises et leur
transférabilité au gouvernement du Canada. »

Le mandat comprend trois étapes : une
discussion sur les concepts, une recension des
meilleures pratiques et une brève discussion
sur leur transférabilité dans l’appareil de
l’administration fédérale du Canada. Pour la
discussion sur les concepts, nous avons procédé de
manière conventionnelle par revue de la littérature
fondamentale ou récente.

« [Traduction] Le document se conformera aux
principes suivants :
• s’assurer que les leçons apprises identifiées
sont pertinentes au contexte canadien et sont
présentées dans leur contexte;
• limiter l’histoire et la théorie à ce qui est
pertinent pour l’établissement du contexte et
de la définition;
• insister sur la pertinence du sujet pour les
fonctionnaires de sorte que le document
réponde à la question suivante : « Pourquoi
vous, en tant que fonctionnaire, vous devriez
vous intéresser à ce sujet? »;
• s’assurer que le langage et le style d’écriture
sont appropriés pour le lectorat ciblé, soit les
fonctionnaires. »
Le choix des trois sujets de l’étude a été fait
conjointement avec le responsable du projet, le
professeur Colin Campbell, le professeur Jacques
Bourgault, agissant comme chercheur principal,
et les responsables de l’EFPC, qui a commandé
l’étude.
Les sujets choisis ont été : l’imputabilité
parlementaire,la gestion par résultats et les stratégies
de développement des compétences. Pour chaque
sujet, un échantillon spécifique de juridictions à
explorer (pays, provinces canadiennes) a été établi.
Le choix des pays et provinces à observer pour
chaque cas a été fait par l’EFPC en accord avec le
chercheur principal.

Pour réaliser la seconde partie de ce mandat,
nous avons procédé en séquence de trois étapes
identiques pour chacun des thèmes étudiés. Nous
avons recensé dans un premier temps les pratiques
les plus structurantes au centre de l’appareil
gouvernemental de la juridiction concernée, et
repéré les organismes centraux responsables de ces
dossiers, puis obtenu les coordonnées des hauts
responsables de ces organismes.
Dans un second temps, nous avons sollicité
un haut responsable de l’organisme central de ce
gouvernement pour identifier trois agences ou
ministères qui, selon lui, avaient démontré des
pratiques remarquables par leur excellence ou des
pratiques innovatrices dans le domaine concerné.
Il était aussi invité à nous indiquer quelles étaient
ces pratiques « excellentes » ou innovatrices.
Dans un troisième temps, nous nous sommes
adressés au responsable du dossier dans le
ministère ou l’agence concerné pour lui demander
d’identifier ou de valider l’identification de la
pratique innovatrice ou excellente. Cette personne
devait ensuite nous fournir les informations
pertinentes sur la pratique concernée.


LIMITES
L’espace disponible relativement réduit
pour les rapports compte tenu de son lectorat,
et la perspective générale de l’étude ne nous
permettaient pas de rendre compte en détail de
toutes ces pratiques. Cependant, dans la plupart
des cas, après leur description sommaire, suit une
référence au site web ou à une personne-contact
pour que le lecteur intéressé puisse approfondir sa
connaissance de cette pratique.
Les moyens financiers disponibles ne nous
permettaient pas d’approfondir ces quelque 37
« meilleures pratiques », en plus de détailler les
concepts fondamentaux et d’expliquer le cadre
opérationnel de ces gouvernements quant à ces
pratiques.
Troisièmement, cette démarche se caractérise
par la dépendance des sources nationales. On
peut craindre que certains répondants manquent
d’objectivité, que les réponses des répondants
nationaux ne soient limitées par leur propre niveau
d’information, ou encore que certains enjeux
nationaux n’aient orienté les réponses. Cependant,
les chercheurs sont convaincus que la qualité des
pratiques identifiées montre que ces craintes ne
sont pas justifiées.
Quatrièmement, le concept de « bonnes » ou
« meilleures » pratiques, ou celui d’innovation ou
d’excellence est à la fois subjectif, relatif et imprécis :

1

THÈMES IDENTIFIÉS
PAYS ET PROVINCES
Alberta


3

introduction

plusieurs répondants ministériels affirment ne pas
toujours connaître la « théorie » du domaine. En
conséquence, certains ne sont pas toujours à l’aise
pour identifier avec précision, certitude et confort,
une innovation ou une pratique excellente. Une
pratique peut sembler innovatrice à qui ne connaît
pas autre chose! Inversement, une pratique
pourtant « innovatrice » ou excellente, lorsqu’on la
compare à ce qui se fait à l’échelle internationale,
peut passer inaperçue à l’échelle nationale dans
la mesure où elle s’y trouve assez généralisée. Les
pratiques sont donc « relativement » excellentes
ou innovatrices.
Bien que les répondants choisis soient les plus
susceptibles de détenir la meilleure information,
il demeure possible que des pratiques très locales
aient échappé à leur attention.
Enfin, cette recherche s’est déroulée entre
novembre 2003 et mars 2004. L’échéancier très
comprimé de l’étude, compte tenu de son ampleur
et de la distance physique des répondants, a pu
contraindre le repérage de ces pratiques, tant chez
les auteurs de ces études que chez les interlocuteurs
nationaux.
De l’avis des auteurs, cette étude présente
néanmoins de manière détaillée les concepts
fondamentaux sous observation, les systèmes
centraux des pays considérés, ainsi que plusieurs
des bonnes pratiques des pays ou provinces sous
observation.

TABLEAU 1.
Tableau des bonnes pratiques identifiées
GESTION PAR RÉSULTATS

3

IMPUTABILITÉ

STRATÉGIES DE
DÉVELOPPEMENT DES
COMPÉTENCES

N.D.

N.D.

Australie

3

4

3

États-Unis

N.D.

N.D.

3

Nouvelle-Zélande

N.D.

3

N.D.

Ontario

2

N.D.

N.D.

Québec

3

3

N.D.

Royaume-Uni

3

3

4


LES NOTIONS DE « BONNES »
PRATIQUES, DE « MEILLEURES »
PRATIQUES (BEST PRACTICES) OU
DE PRATIQUES EXCELLENTES
(SMART PRACTICES)
La recherche sur les meilleures pratiques (best
practices) est une partie importante de la recherche
sur le management public. Elle a été inspirée
par Peters et Watermans qui, en 1982, étudiaient
l’excellence dans le secteur privé (Borins, 2001, 3).
Depuis, l’étude des bonnes et meilleures pratiques
ou pratiques intelligentes tente d’identifier les
caractéristiques des innovations réussies dans
l’organisation du secteur public (Barzelay, 1992;
Osborne et Gaebler, 1992). Depuis les deux
dernières décennies, un nombre grandissant de
prix et de récompenses publiques sont offertes
pour féliciter les pratiques innovatrices.
La recherche sur les meilleures pratiques se
définit comme le processus par lequel certaines
juridictions et agences cherchent des « meilleures »
solutions, celles qui fonctionnent, essaient de
comprendre exactement comment et pourquoi
elles ont pu fonctionner et évaluent leur application
à d’autres situations (Bardach, 2000b, 70).
Eugene Bardach (2000b, 72) préfère le terme
smart practice à best ou good practice parce que le
terme smart suggère le fait que la pratique en
question mérite une attention spéciale et suggère
quelque chose d’intelligent au sens d’adéquat,
opportun et fonctionnel (« clever ») que le chercheur
doit analyser, caractériser en des mots et évaluer
pour connaître son applicabilité dans un contexte
qui est le sien. Bardach emploie le terme de «
smart practices » pour saisir l’inventivité dont les
gestionnaires doivent faire preuve afin d’anticiper
les obstacles à l’innovation.
L’innovation au sein d’une organisation se
caractérise par le remaniement d’éléments connus
dans le but de créer de nouveaux programmes ou
politiques, ou encore d’adapter des idées générales
à des situations particulières (Kernaghan, Marson
et Borins, 2000, 73). Une pratique innovatrice
portera donc ces caractéristiques.

4

introduction

Pour Kernaghan et al. (2000, 245), les meilleures
pratiques réfèrent aux méthodes qui impliquent la
recherche active et l’application d’innovations en
provenance d’autres organismes publics ou privés.
La recherche sur les meilleures pratiques est
l’objet de plusieurs critiques non négligeables
(Borins, 2001, 3). Certains affirment que les
chercheurs de bonnes pratiques choisissent des
cas qui illustrent des conclusions prédéterminées,
acceptent sans critiquer les informations clés que
leur donnent des informateurs et ne font aucune
tentative de corroboration des faits. D’autres
critiques rappellent que certaines organisations
définies comme étant excellentes par des recherches
portant sur les bonnes pratiques ont pourtant fait
banqueroute un peu plus tard. Enfin, les critiques
argumentent que l’étude des bonnes pratiques ne
compare pas des organisations excellentes avec
d’autres médiocres, ce qui les empêche de dégager
les facteurs de réussite des facteurs d’échec et
donc de savoir à quoi tient un fonctionnement
excellent.
Cependant, d’autres études, comme celle
de Collins (2001), ont identifié, à partir d’une
recherche empirique portant sur plusieurs dizaines
d’entreprises, des « best practices » en comparant
de manière exhaustive les caractéristiques de
« bonnes » entreprises à celles d’ « excellentes »
entreprises pour en dégager des leçons de portée
générale. Il est donc possible de tirer des leçons des
expériences menées dans une autre organisation.
Il faut cependant en gérer le transfert selon les
caractéristiques de l’organisation d’accueil.
Pour les fins de cette étude, nous avons intégré
les « meilleures » pratiques et les « pratiques
« excellentes » sous le vocable de « bonnes »
pratiques.


5

imputabilité parlementaire de l’administration publique

2
IMPUTABILITÉ PARLEMENTAIRE DE
L’ADMINISTRATION PUBLIQUE
Par Jacques Bourgault, Paul-André Comeau, Louis Côté et Véronique Massignani

PRÉSENTATION DE L’ÉTUDE
Discussion générale sur la notion d’imputabilité
L’imputabilité est la base du gouvernement responsable qui soustend le régime parlementaire. La plus ancienne forme d’imputabilité,
celle du gouvernement responsable face à ses gouvernés, s’exerce par
l’élection des députés composant la Chambre des communes (Aucoin,
Smith et Dinsdale, 2004, 14-15). Tout au long du développement
démocratique, l’imputabilité s’est développée à travers une multitude
de dispositifs législatifs (démocratie directe, plébiscites, commissions
législatives, débats parlementaires, audiences publiques, etc.). Les
nouvelles exigences démocratiques telles que la transparence, la centralité
du citoyen et l’efﬁcience ont transformé les normes, les agents et les
moyens de l’imputabilité (Aucoin, Heintzman, 2001, 183; Thomas, 1997,
152). Les ministres ont une responsabilité particulière quant aux actes
que posent les fonctionnaires selon la doctrine exprimée par l’ancien
premier ministre Borden2. La délégation d’autorité et de responsabilité
2. Le premier ministre Borden abordait cet aspect en 1916 lors d’une déclaration à la Chambre
des communes : lorsqu’une difﬁculté est portée à leur attention, les ministres doivent répondre
devant la Chambre du fait que les nominations de fonctionnaires sont régulières et titularisent
des gens compétents et s’assurer qu’une enquête complète est faite, que les correctifs appropriés
sont apportés et que les fautifs éventuels sont adéquatement sanctionnés.


à des fonctionnaires a justifié l’ajustement de
l’imputabilité particulière des ministres face à des
actions entreprises par ces fonctionnaires habilités.
On distingue aujourd’hui, avec l’ampleur du rôle
de l’État et la complexité de la gestion publique,
l’imputabilité générale du gouvernement exercée
par le Conseil des ministres et chacun des
ministres devant le Parlement, et celle des hauts
fonctionnaires (Adie et Thomas, 1987, 142-413).
Les réformes administratives du Royaume-Uni, de
la Nouvelle-Zélande, de l’Australie et du Canada,
se sont toutes employées à améliorer l’imputabilité
au niveau du gouvernement et des ministres face à
la législature; des fonctionnaires face aux ministres;
des hauts fonctionnaires.

Définition du concept d’imputabilité
« [Traduction] On peut dire que l’imputabilité
suppose
l’obligation
d’expliquer
et
de
justifier comment une personne distribue les
responsabilités, lesquelles peuvent être d’origine
politique, constitutionnelle, légale, hiérarchique
ou contractuelle. L’imputabilité varie selon
l’origine des responsabilités : elle peut être de
nature politique, légale, bureaucratique, financière,
verticale-horizontale, prospective-rétrospective,
etc. Elle prend la forme d’un transfert de pouvoir
d’une source externe, même si la négociation fait
souvent partie de l’affectation des responsabilités »
(Thomas, 1997, 144).
L’imputabilité est le principe fondamental de
la démocratie. L’imputabilité de l’administration
publique exige que ceux qui détiennent et exercent
l’autorité publique soient tenus de rendre des
comptes (Aucoin et Heintzman, 2001, 181). Pour
Peters (2001), l’imputabilité de l’administration
publique implique la reddition de comptes.
Mulgan (2000, 555), Engstrom et Leon (1996, 333)
définissent l’imputabilité comme le processus par
lequel une personne responsable doit expliquer
et justifier ses décisions et actions à une autorité
institutionnelle (ou un supérieur hiérarchique) tout
en démontrant une utilisation efficace et efficiente
des ressources.
Michael Harmon (1995) donne trois sens
au terme d’imputabilité. Le premier implique

6


l’idée d’agence dans lequel un individu ou une
institution est doté par une autorité de pouvoirs qui
lui permettent d’atteindre les buts fixés. Le second
implique une relation autoritaire dans laquelle
un agent est responsable de sa performance et
peut être pénalisé ou récompensé en fonction de
celle-ci. Le troisième réfère au sens subjectif de la
responsabilité, soit au sentiment d’obligation qu’a
un individu d’agir d’une certaine façon dans une
situation donnée (voir aussi Mulgan, 2000, 555;
Adie et Thomas, 1987, 143-145).
Pour un ministère ou une agence, l’imputabilité
parlementaire est le fait de s’engager envers des
objectifs assez précis auprès des parlementaires, de
leur rendre des comptes formels par le biais d’un
rapport annuel sur la performance et de répondre
à leurs questions sur ce rapport de manière directe
ou par le biais du ministre ou d’un subordonné
(SCT, 2003, 3). L’imputabilité parlementaire de
l’administration publique implique le Parlement
(Bourgault, 2000, 329-330) qui, via les questions
en Chambre et les commissions parlementaires,
exerce un pouvoir d’examen et d’enquête sur les
activités de l’exécutif. Les commissions sont ainsi
chargées d’interroger et d’entendre des individus
ou responsables d’organismes sur tout sujet
sous étude. Dans ce processus d’imputabilité, le
ministre, ou son représentant, peut être questionné
sur tout ce qui implique la production des extrants,
la réalisation des activités, l’utilisation des intrants
et la matérialisation des impacts attendus ou
inattendus concernant son ministère (Bourgault,
2002, 13). Il est graduellement sanctionnable (selon
les cas) par un commentaire, un reproche, un blâme,
une mesure administrative puis disciplinaire ou un
congédiement.

Importance de l’imputabilité pour les
fonctionnaires
L’imputabilité est centrale pour les gestionnaires
à qui on confie des pouvoirs décisionnels, des
budgets et des ressources à gérer. La gestion par
résultats oblige les administrateurs publics à gérer
en fonction d’objectifs, de normes et de mesures
de rendement pré-établies et ce, en échange d’une
plus grande autonomie administrative. Le contrôle


et l’imputabilité à l’intérieur de l’administration
publique permet d’atteindre un niveau élevé
de performance des employés permanents et
professionnels du gouvernement (Aucoin, 1997, 11).
Elle accroît la transparence, permet plus de justice,
favorise de meilleurs comportements chez les
fonctionnaires, améliore la performance du secteur
public et est nécessaire pour assurer la confiance
du ministre et celle du public (Dubnick, 2003, 53).
Toutefois, la portée de l’imputabilité implique
pour les fonctionnaires des facteurs négatifs non
négligeables. Ces derniers doivent allouer une
partie de leur précieux temps à la préparation des
comparutions (moyens, formation). Ils doivent
faire preuve de discernement afin de tout traduire
en termes de résultats et émettre des prédictions.
Enfin, ils doivent prendre gare aux dangers
constants de transgression : l’imputabilité implique
qu’ils répondent aux questions des parlementaires
sans trahir le secret d’office, sans être déloyal
envers leur ministre, sans lui porter ombrage, sans
entrer dans l’arène politique, sans manquer au
devoir de réserve, sans dévoiler des informations
protégées par la Loi sur l’accès à l’information ou
des informations nominatives, sans briser la règle
de l’anonymat, etc. (Bourgault, 2000, 319).

Enjeux de l’imputabilité parlementaire
de l’administration publique
L’imputabilité poursuit trois objectifs (Aucoin et
Heintzman, 2001, 181) : contrôler les usages abusifs
ou impropres du pouvoir; rassurer la population
quant à l’utilisation des ressources publiques, au
respect de la loi et aux valeurs de l’administration
publique; enfin, encourager l’amélioration de la
gouvernance et de l’administration publique. Les
fonctionnaires détiennent de par leur position un
large pouvoir leur permettant de court-circuiter
les mécanismes de la démocratie parlementaire. À
titre d’exemple, ils peuvent faire en sorte qu’une
loi soit inopérante, qu’un programme mis en place
par une décision du gouvernement ne puisse
fonctionner, etc.3 L’imputabilité parlementaire
3. À ce sujet, voir les recommandations du rapport McGrath
(1985) portant sur la réforme de la procédure de la Chambre
des communes.

7


de l’administration publique représente un enjeu
important pour combler certains aspects du déficit
démocratique tel que la technocratie, le manque
de transparence de l’administration publique et
les lacunes en matières de responsabilisation des
fonctionnaires.
Les enjeux de l’imputabilité sur le rapport de
performance concernent à la fois la préparation du
rapport, son contenu et son explication. Qui est
responsable des données du rapport au sein du
ministère? Quelle est la forme que doit prendre le
rapport (degré d’agglomération des informations,
niveau du détail, ton)? Quelle somme d’efforts doiton consacrer à sa préparation? Que doit-on retenir
des commentaires et des enseignements de l’année
précédente? Quelles sont les règles d’engagement?
Quels sont les détails de l’explication qu’il faut
fournir aux parlementaires et au public? Dans
quelle perspective faut-il témoigner? Quelle est
la valeur de l’assermentation? Quel ton doit être
utilisé?

Description du processus
d’imputabilité
Les principaux moyens d’imputabilité pratiqués
en Occident sont : 1) Les mécanismes externes
officiels, tels que les instruments parlementaires
(commissions législatives, questions et rapports des
agents), les moyens exécutifs (contrôles exercés par
les dirigeants politiques: votes de non-confiance,
lois, questions en chambre, comités parlementaires,
agents parlementaires (Bourgault, 2000, 317)) et les
procédures judiciaires (tribunaux administratifs et
ombudsman); 2) Les mécanismes internes officiels,
tels que les contrôles hiérarchiques et fonctionnels
intraministériels, les contrôles spécialisés des
organismes centraux, le contrôle général, les
règlements et codes de conduite des fonctionnaires,
les hiérarchies officielles et les rapports sur
la performance; 3) Les mécanismes internes
informels, tels que la culture organisationnelle, les
valeurs, l’éthique professionnelle et la pression des
pairs (DeLeon, 1998; Haque, 2000; Heeks, 1998);
4) Les mécanismes externes informels, tels que
les audiences publiques, les groupes d’intérêt, les
sondages d’opinion et le contrôle médiatique.


L’imputabilité pose les questions suivantes
(Adie et Thomas, 1987, 142): Qui est imputable?
Devant qui? De quoi? À travers quels mécanismes?
Elle implique quelles conséquences? Pour qu’il y
ait imputabilité, il faut qu’un cadre d’imputabilité
soit clairement adopté par les parties au début du
processus et mis à jour si nécessaire, de manière
consensuelle ou non. Pour que l’imputabilité soit
appréciable, le cadre d’imputabilité doit identifier
des indicateurs de performance mesurables et
pertinents. Pour que l’imputabilité soit applicable,
elle suppose l’application de sanctions légales ou
organisationnelles (Banki, 1986, 8). L’imputabilité
se compose donc de trois principaux éléments
: un ensemble de relations où les agents sont
imputables devant leurs supérieurs; une méthode
de production de rapports rapportant l’effort fourni
par les employés et leur efficacité; et un système
qui récompense ou punit selon les performances,
les résultats et le rendement atteints (Reck, 2001,
49; Thomas, 1997, 144; Osbaldeston, 1988, 47).
L’imputabilité de l’administration publique
porte, à divers moments, sur plusieurs objets : 1)
Les résultats : évaluation du cycle sous observation,
soit de la production (de biens et services, de
recommandations, d’analyses, d’enquêtes), du
respect du calendrier, de la qualité des produits
fournis et des impacts observés dans les milieux
ciblés; 2) La conformité au cadre de gestion
: évaluation du cadre autorisé pour les achats,
l’embauche, le champ de compétence; 3) Les
coûts et le respect des budgets : évaluation des
coûts prévus et des modalités prévues en début du
cycle d’observation; 4) L’approche du contrôleur
moderne : évaluation des plans de mesure de
rendement, des stratégies de développement
des capacités organisationnelles et humaines, du
partage des meilleures pratiques (Bourgault, 2002,
27-28).


8


citoyens. Vient ensuite la capacité de départager
les dimensions de l’approbation des politiques et
programmes de celle de leur gestion; il faut aussi
mieux préparer les parlementaires et les hauts
fonctionnaires aux audiences des comités (Tsai,
2002). On doit se questionner sur la capacité
des parlementaires d’utiliser les nouvelles
technologies de l’information pour suivre la
performance des administrations et, de manière
plus générale, d’apprécier la qualité du travail
de la fonction publique. Il faudrait aussi réussir
à permettre la publication à la fois des résultats
réalisés et des problèmes de mise en œuvre et
de gestion rencontrés, sans pour autant que
la divulgation de ces informations ne soit vue
comme une propagande gouvernementale ou
comme un prétexte pour enclencher des débats
politiques partisans à courte vue. Le niveau et les
formes d’implication des citoyens dans l’examen
des comptes et des résultats constitue aussi un
défi des temps modernes. Enfin, les règles qui
guident la conduite des hauts fonctionnaires lors
des comparutions parlementaires restent souvent
équivoques. Au surplus, elles sont dictées par
l’employeur, le Gouvernement, ce qui est assez
compréhensible. Ne serait-il pas aussi légitime que
le privilège du Parlement d’accéder à « toute » la
vérité prenne le pas sur celui du Gouvernement de
protéger ses secrets?

BONNES PRATIQUES
D’IMPUTABILITÉ DE
L’ADMINISTRATION PUBLIQUE
DANS UNE PROVINCE
CANADIENNE ET À L’ÉTRANGER :
LE SYSTÈME GÉNÉRAL ET TROIS
ÉTUDES DE CAS MINISTÉRIELLES

Défis canadiens en matière
d’imputabilité parlementaire

Québec

Le
système
canadien
d’imputabilité
parlementaire fait face à certains défis. Il y a
tout d’abord la compréhension des rapports de
performance par les députés, groupes, médias et

La Loi sur l’imputabilité des sous-ministres et
dirigeants d’organismes publics (1993) stipule que
les sous-ministres et les dirigeants d’organismes
publics sont imputables devant l’Assemblée


nationale de leur gestion administrative. En 2000,
la Loi sur l’administration publique propose plusieurs
pratiques innovantes au Québec en matière
d’imputabilité de l’administration publique : la
convention de performance et d’imputabilité, le
rapport annuel de gestion et la création de la
commission de l’administration publique.
En 2002, un nouveau Règlement sur l’éthique et
la discipline dans la fonction publique ainsi qu’une
Déclaration de valeurs de l’administration publique
québécoise voient le jour. Le règlement a pour
objectif de préserver et de renforcer la confiance
des citoyens dans l’intégrité et l’impartialité de la
fonction publique ainsi que de maintenir la grande
qualité des services offerts.

Composantes de l’imputabilité
parlementaire au Québec
le plan d’action
Le plan d’action présente annuellement
la planification stratégique et les objectifs
opérationnels, les ressources disponibles, les
mesures de responsabilisation des ressources
humaines, les projets à réaliser, les indicateurs, les
outils de mesure et les mécanismes pour le suivi
des résultats.

la convention de performance et
d’imputabilité et l’entente de gestion
La Loi sur l’administration publique prévoit
la possibilité pour un ministre de conclure, avec
le dirigeant d’une unité administrative de son
ministère ou d’un organisme relevant de sa
responsabilité, une Convention de performance et
d’imputabilité (CPI) (SCT du Québec, novembre
2002, 4). La convention constitue un engagement
entre deux parties : l’agence établit des objectifs
d’amélioration de services en fixant des cibles
de qualité et de productivité mesurées à l’aide
d’indicateurs et s’engage à fournir des résultats;
le ministère auquel elle appartient s’engage à
lui fournir une marge de manœuvre en matière
de gestion des ressources appropriées (SCT du
Québec, novembre 2002, 5).

9


L’Entente de gestion est conclue entre le
Conseil du Trésor du Québec et le ministre
responsable de l’agence. Elle définit un cadre des
ressources humaines, budgétaires, matérielles
et informationnelles spécifiques à une CPI. Le
responsable de l’entente de gestion (ministre ou
sous-ministre) surveille et exerce un contrôle sur
le dirigeant de la CPI. S’il considère que la CPI
n’atteint pas ses objectifs annuels ou que son
dirigeant ne se conforme pas à la convention, il peut
le remplacer ou recommander son remplacement.
Chaque agence rend publics sa convention, son
plan d’action et son rapport de gestion. Le ministre
responsable dépose ces documents à l’Assemblée
nationale.

le rapport annuel de gestion
La Loi sur l’administration publique exige que
les ministères et organismes présentent aux
parlementaires et à la population un rapport annuel
de gestion. Un rapport de gestion distinct est aussi
présenté par toute unité visée par une CPI. Un
rapport de gestion comprend une présentation des
résultats obtenus par rapport aux objectifs prévus
par le plan stratégique ou, le cas échéant, par le plan
annuel de gestion des dépenses, une déclaration
du sous-ministre ou du dirigeant d’organisme
attestant la fiabilité des données contenues au
rapport et des contrôles afférents, ainsi que tout
autre élément ou renseignement déterminé par le
Conseil du Trésor (Loi sur l’administration publique,
art. 5). Chaque ministre dépose à l’Assemblée
nationale son rapport annuel de gestion ainsi
que ceux des organismes et unités relevant de sa
responsabilité.

L’examen en commission parlementaire
La production des documents et la reddition
de comptes devant les parlementaires constituent
les deux composantes essentielles de l’imputabilité
de l’administration gouvernementale. La loi stipule
qu’un sous-ministre, ou une personne exerçant
les pouvoirs que la Loi sur la fonction publique
attribue à un sous-ministre et un dirigeant d’un
organisme de l’Administration gouvernementale,
est imputable devant l’Assemblée nationale de sa
gestion administrative. La reddition de comptes en


commission parlementaire permet de questionner
les dirigeants sur les résultats atteints par rapport
aux objectifs visés. L’article 29 de la Loi sur
l’administration publique prévoit que la commission
parlementaire compétente entend au moins une
fois l’an le ministre et, selon le cas, le sous-ministre
ou le dirigeant d’organisme afin de discuter de leur
gestion administrative. Cette discussion peut porter
sur le contenu de tout document public (2000, ch.
8, art. 29).

Bonnes pratiques
Mme Andrée Bernard, directrice de la gestion de
la performance au Sous-secrétariat à la réingénierie
de l’État du Conseil du Trésor, a identifié le Centre de
perception fiscale, le ministère de l’Environnement
et le ministère des Relations avec les citoyens et
de l’Immigration comme organisations innovantes
dans le domaine de l’imputabilité parlementaire.
Cette section énumère les meilleures pratiques
d’imputabilité identifiées par des personnesressources dans chacun de ces ministères et agences.
À cette liste, nous avons ajouté une pratique au
niveau provincial que nous jugeons également
innovante, soit la préparation des parlementaires
et des fonctionnaires avant l’examen des rapports
en commission parlementaire.

la préparation des parlementaires et
des fonctionnaires
La Commission de l’administration publique
est dotée d’un service de recherche destiné
à préparer les parlementaires avant que des
fonctionnaires ne comparaissent devant eux au
sujet de leur rapport annuel de gestion du ministère.
Lors de cette préparation, les parlementaires
reçoivent un document préparatoire, aussi remis
aux gestionnaires concernés par le rapport annuel
visé. Le document comprend deux colonnes, l’une
résumant le rapport annuel et l’autre offrant des
pistes de réflexion quant aux questions soulevées par
le rapport. Le document permet aux gestionnaires
de prendre connaissance des préoccupations des
parlementaires et de compléter leur préparation
en vue de répondre aux questions jugées délicates.
Cela accroît donc la pertinence et la précision des
informations fournies. Le Bureau du Vérificateur

10


général du Québec a entrepris de tenir des séances
préparatoires, tant avec les membres du comité
qu’avec les hauts fonctionnaires, afin de favoriser
la tenue d’un débat autour des enjeux critiques
et stratégiques identifiés dans son analyse des
rapports annuels de gestion.

la convention de performance et
d’imputabilité du centre de perception
fiscale (cpf)
Le CPF est l’une des trois premières
unités autonomes de service à voir le jour au
gouvernement du Québec. En octobre 2001, le
CPF se voit conférer le statut d’agence par une
convention de performance et d’imputabilité. Ce
cadre permet au CPF une plus grande flexibilité
dans la gestion de son administration. Son statut
d’agence oblige le Centre à publier une convention
de performance et d’imputabilité, un plan d’action
et un rapport annuel de gestion. Ces documents
de base assurent la transparence de la gestion de
l’organisme et renforcent l’obligation de rendre
des comptes auprès de l’Administration, des
parlementaires et de la population. D’après la
convention, le directeur général du Centre rend
compte sur une base mensuelle, au ministre et à
la sous-ministre du Revenu, des résultats obtenus
sur les cibles à atteindre convenues dans le plan
d’action. Le ministre et la sous-ministre du Revenu
ainsi que le directeur général du Centre discutent
des résultats du Centre auprès de la Commission
des finances publiques au moment de l’étude des
crédits du ministère. La sous-ministre et le directeur
général peuvent être appelés à se présenter, sur
convocation, à la commission parlementaire sur
l’administration publique afin de rendre compte des
résultats obtenus et de la gestion du Centre. (Voir
http://www.revenu.gouv.qc.ca/fr/publications/cpf/
cpf-503.asp.)

un rapport annuel clair qui fait état
de prix de revient : le ministère de
l’environnement et ses agences
Deux agences relèvent du ministère de
l’Environnement : le Centre d’expertise en analyse
environnementale du Québec (CEAEQ) et le Centre


d’expertise hydrique du Québec (CEHQ). Les
rapports annuels de ces agences incluent des états
financiers complets : en plus des résultats annuels
comparatifs, ils exposent un bilan. L’innovation
vient du CEAEQ qui ajoute à ces informations les
prix de revient. Au niveau du ministère, le rapport
annuel est clair et très synthétisé. La présentation
de l’atteinte de résultats sous forme de tableaux
et de graphiques facilite la compréhension
du rapport. (Voir http://www.menv.gouv.qc.ca/
ministere/rapports_annuels/Rapportannuel20022003.pdf.). Les explications sur les résultats sont
accompagnées d’un contexte de réalisation qui
éclaire le lecteur quant à l’atteinte des cibles fixées
(Berthiaume, G., 1er mars 2004).

clarté du rapport annuel : le
ministère des relations avec les
citoyens et de l’immigration (mrci)
Le rapport annuel du MRCI (2002-2003)
présente un bon aperçu des réalisations de
l’organisme lors de la dernière année. Le document
débute par une attestation de fiabilité des données
et du benchmarking (contrôles afférents). Les
renseignements contenus dans le rapport sont clairs
et synthétisés. Cinq parties divisent le document.
Chaque section est accompagnée de tableaux et
de graphiques qui facilitent la compréhension du
lecteur en mettant l’accent sur la cible souhaitée
par le ministère et le résultat obtenu. Le rapport
compare également ces données avec celles de
l’exercice précédent et compare à l’occasion, ses
résultats avec ceux du ministère de la Citoyenneté
et de l’Immigration du Canada. Voir http://www.
mrci.gouv.qc.ca/publications/pdf/Rapport_
annuel_2002_2003.pdf.)

Australie
En Australie, le Chief Executive Officer ou
secrétaire ministériel, est responsable de la gestion
du ministère et d’instruire son ministre sur tout sujet
concernant le ministère. La Financial Management
Accountability Act de 1997 et la Public Service Act
de 1999 encadrent respectivement la gestion des
ressources financières et la gestion des ressources
humaines. Les fonctionnaires se conforment aux

11


valeurs et normes de comportement indiquées
par la Public Service Act : la responsabilité envers
le gouvernement, l’imputabilité, l’impartialité, le
mérite, l’intégrité, la courtoisie, la confidentialité,
l’éthique, la légalité et l’utilisation appropriée des
ressources. En plus d’être responsable devant
son ministre, le haut fonctionnaire est imputable
à la communauté australienne par le biais de
mécanismes comprenant les comités parlementaires
et le droit administratif. Pour les fonctionnaires, le
processus d’imputabilité implique de pourvoir des
informations aux parlementaires qui en font la
demande; il inclut la fixation d’objectifs et de buts
en fonction desquels ils rendent compte de leurs
résultats. Les fonctionnaires apparaissent au moins
deux fois par année devant les comités sénatoriaux,
lors du dépôt de la déclaration financière et du
rapport annuel (Podger, A., 3 février 2004).

parlementaire en Australie
un rapport annuel intégré
À la fin de chaque exercice, le secrétaire du
ministère présente un rapport à son ministre qui le
soumet ensuite au Parlement. Ce rapport est préparé
selon les directives approuvées au nom du Parlement
par le comité mixte des comptes publics et de la
vérification (Joint Committee of Public Accounts and
Audit) (Public Service Act de 1999, art. 63). La bonne
pratique du rapport annuel vient de l’intégration
des composantes suivantes : le compte rendu du
secrétaire du ministère, une vue d’ensemble du
ministère, le rapport de performance, un rapport
sur la gestion de l’imputabilité, les états financiers
et d’autres informations obligatoires. (Voir http://
www.pmc.gov.au/publications.cfm.)

des règles d’engagement qui
favorisent les parlementaires :
l’examen en commission parlementaire
Les commissions parlementaires interrogent
des individus, des fonctionnaires et des
responsables d’organismes sur des sujets sous
examen. Les audiences permettent à des témoins
de clarifier leurs soumissions écrites et offrent à la


commission la chance d’obtenir de l’information
supplémentaire. Afin de faciliter l’échange
d’information entre l’administration publique, le
Parlement et le public, le gouvernement australien
publie les Government Guidelines for Official Witnesses
before Parliamentary Committees and Related Matters
(2e édition, 1989). Ces lignes directrices stipulent
qu’un ministre peut se prévaloir du « privilège de
la couronne » afin de préserver le caractère secret
de certains documents ou d’instruire un agent
public des réponses et des documents qu’il peut
ou non divulguer en commission parlementaire
(Legislative Council Secretariat, 1995, 4).
En Australie, les fonctionnaires sont tenus de
donner toute information factuelle ou technique
pertinente au sujet des politiques publiques et
de leur administration. Ils ne doivent en aucun
cas faire état de leur opinion, favorable ou non,
au sujet d’une politique du gouvernement, d’un
gouvernement précédent ou d’un gouvernement
étranger (Guidelines, par. 2.15). L’élaboration des
politiques, la protection de l’intérêt public et la
confidentialité peuvent être invoquées afin de
limiter la divulgation d’information (Guidelines, par.
2.22). Les témoins d’une commission parlementaire
jouissent du « privilège parlementaire » : aucune
action légale ne peut être entreprise contre eux au
sujet des preuves entendues lors de la comparution
(Guidelines, par. 2.39). De même, aucune autre
personne, en relation avec les pièces à conviction,
ne peut faire l’objet d’une poursuite légale, du seul
fait de leur comparution aux audiences.

le rapport au vérificateur général
Le secrétaire du ministère est responsable
de l’utilisation efficace, efficiente et éthique
des ressources du Commonwealth (Financial
Management and Accountability Act de 1999, par.
7(44)). Il est également chargé de fournir au
vérificateur général des états financiers annuels
(Annual financial statements) . Ces états sont
préparés selon les indications du ministre des
Finances et fournit des renseignements clairs et
justes en conformité avec les directives du ministre.
Le secrétaire fournit au ministre des Finances
des états financiers chaque fois que ce dernier le
demande. Les états financiers peuvent donc couvrir


12


un exercice ou une partie d’exercice. Le secrétaire
peut déléguer ses pouvoirs par écrit à tout autre
fonctionnaire du ministère.

Bonnes pratiques
Le Commissaire de la fonction publique, M.
Andrew Podger, a identifié l’Australian Customs
Service, l’Australian Taxation Office, la National
Library et la Grain Research and Development
Corporation comme organisations innovantes
dans le domaine de l’imputabilité parlementaire.
Cette section énumère les meilleures pratiques
d’imputabilité citées par des personnes-ressources
dans chacun de ces ministères et agences. À cette
liste, nous avons ajouté une pratique fédérale
que nous jugeons innovante, soit la préparation
des fonctionnaires en vue de leur témoignage en
commission parlementaire.

la préparation des fonctionnaires en
vue de leur témoignage en commission
parlementaire
La Commission de la fonction publique
(Public Service Commission) australienne offre une
formation aux gestionnaires supérieurs qui n’ont
jamais témoigné en commission parlementaire ou
souhaitant renforcer leurs aptitudes à témoigner.
Le programme est conçu afin d’améliorer la
confiance et les compétences des gestionnaires
dans la présentation publique et la communication
personnelle. Le programme comprend des jeux
de rôle qui montrent aux participants comment
comparaître et répondre efficacement aux questions
d’une commission (Voir http://www.apsc.gov.
au/sesprograms/-parliamentcommittees.htm). Le
programme est basé sur un autre séminaire, le Public
Servants’ Accountability Rights and Responsibilities,
qui donne aux participants une compréhension
pratique du processus parlementaire (structure
législative et principes) et de la relation entre
le Parlement et l’administration publique. Ce
séminaire permet de comprendre les procédures
et les attentes des membres des commissions
parlementaires et d’informer les gestionnaires de
leurs responsabilités. (Voir http://www.apsc.gov.
au/sesprograms/ psarr.htm.)


la gestion du risque : l’australian
customs service (acs)
Afin de gérer la surcharge de travail et de
maintenir l’efficience et l’efficacité dans un
environnement en changement, l’ACS mise sur
une stratégie de gestion du risque. Cette stratégie
se déploie en trois étapes : La première établit
l’infrastructure d’une gestion du risque coordonnée
en intégrant une stratégie de formation de gestion
du risque à l’ensemble des ressources humaines;
la seconde met en œuvre des plans stratégiques,
tactiques et opérationnels afin d’intégrer les plans
de gestion du risque au niveau des divisions,
des équipes et des lieux de travail; la troisième
est celle de l’application opérationnelle et utilise
des techniques qui identifient les transactions
nécessitant plus d’observation. Cette approche est
utilisée pour la contrebande et la surveillance des
endroits lointains. Le profilage est utilisé et se fonde
sur un groupe de caractéristiques, d’indicateurs de
risque qui décrivent des groupes cibles déjà repérés
ou potentiels. Par ses bonnes pratiques de gestion
du risque, l’ACS a contribué à l’amélioration
des normes de gestion du risque dans d’autres
ministères d’Australie et de Nouvelle-Zélande.
(Voir http://www.customs.gov.au/site.)

l’étude de cas pour enrichir le
rapport annuel : l’australian taxation
office (ato)
L’ATO utilise l’étude de cas pour enrichir son
rapport annuel. Afin de documenter ses études
de cas, l’ATO a interviewé de nombreux agents
de fiscalité. Ce processus donne au rapport un
aspect plus humain et très novateur (Pearson,
C., 6 février 2004). L’ATO a également rendu son
rapport plus lisible en procédant à la réécriture
complète des soumissions (submissions) reçues.
Chaque soumission a été vérifiée par des auteurs
spécialisés afin d’améliorer le style du rapport.
L’ATO a aussi amélioré la présentation de son
rapport en y ajoutant des photos et des images
(Pearson, C., 6 février 2004). (Voir www.ato.gov.
au/corporate/content.asp?-doc=/content/39007.
htm&mnu=6686&mfp=001.)

13


un sous-comité de la vérification
pour les conseils d’administration
d’agences : la national library of
australia (nla)
La NLA est un organisme officiel dirigé par un
conseil d’administration qui relève directement du
ministre. L’élément clef de la NLA est son souscomité de la vérification (SCV) (Linehan, G., 29
février 2004). La NLA valide de manière continue
son plan de performance auprès de ce souscomité spécialisé du conseil d’administration. Ce
sous-comité se réunit plusieurs fois par année. À
chacune de ses réunions, il étudie les actions prises
suite au rapport du Vérificateur général, valide les
informations à transmettre à l’Australian National
Audit Office, prend acte de l’état d’avancement du
Plan interne de vérification et étudie les questions
extraordinaires que soulève le processus de
vérification interne. À sa réunion de décembre, le
SCV étudie la section du rapport annuel portant
sur la fourniture et la gestion des contrats et celle
portant sur la gestion de la fraude. Tous les deux
ans, il met à jour le plan de contrôle de la fraude
et les initiatives de gestion du risque. Deux fois
par année (en décembre et avril), le SCV élabore
un Plan interne de vérification et d’évaluation du
mandat du comité. À sa réunion d’avril, il étudie
le rapport annuel sur la gestion du risque et, tous
les deux ans, il évalue le cadre de contrôle interne.
En août, le SCV approuve son calendrier de travail,
adopte son rapport annuel, établit l’étalonnage qui
guidera sa fonction de vérification interne, étudie
le rapport sur la formation en matière de vigilance
au sujet de la fraude et approuve les états financiers
annuels. (Voir http://www.nla.gov.au/).

rendre compte à deux « dépositaires »
: le cas de la grains research and
development corporation (grdc)
La GRDC gère six programmes de recherche
et développement (R-D). Chaque année, les
programmes définissent leurs propres stratégies
afin de réaliser les objectifs identifiés dans le plan
stratégique de la GRDC. Tous les programmes
disposent d’indicateurs de performance suivis sur
une base annuelle. Le rapport annuel de la GRDC


a deux dépositaires : l’Australian Graingrowers et le
gouvernement australien. Son rapport annuel rend
compte des activités en fonction des priorités de ces
deux dépositaires. Il décrit comment l’organisation
contribue à la réalisation des objectifs de l’industrie
des céréales et de ceux du gouvernement. Le
rapport annuel montre clairement la relation entre
le gouvernement et les priorités de l’industrie, la
législation, les plans, les produits et services, les
cibles, les indicateurs de performance, les résultats,
la vision, les impacts et la direction future. (Voir
http://www.grdc.com.au/about/ar2002/home.
htm.)

Nouvelle-Zélande
La State Sector Act 1988 définit la relation
d’imputabilité entre le haut responsable (Chief
Executive) d’un ministère et son ministre. Le
principe fondamental est que le gestionnaire
qui prend des décisions liées aux intrants est
responsable des produits et de leur qualité. La
State Sector Act stipule que ces hauts responsables
sont employés par le Commissaire de la fonction
publique par contrat à terme fixe pouvant aller
jusqu’à cinq ans. Ils sont responsables de la gestion
de leur ministère : dotation, nombre d’employés,
salaire, structure organisationnelle, système de
production, etc., et de leur performance au niveau
de la fourniture des biens et services. Chacun
rend compte à son ministre et il lui incombe 1) de
mener à bien les fonctions et devoirs du ministère;
2) d’aviser son ministre et les autres ministres de
la Couronne de tout sujet pouvant les intéresser;
3) de veiller à la conduite générale du ministère;
et;4) de veiller à l’efficacité, à l’efficience et à la
gestion économique des intrants du ministère.
Une entente personnelle de performance (Personal
Performance Agreement) lie ces hauts fonctionnaires
à leur ministre et une convention d’achat (Purchase
Agreement) spécifie les activités (outputs) que devra
réaliser le ministère. Ces hauts responsables savent
ce qu’on attend d’eux grâce à ces conventions et
gèrent leur ministère en conséquence. Ils répondent
directement de leur gestion à leur ministre et sont
évalués annuellement par le Commissaire de la
fonction publique sur les bases de leur entente
personnelle de performance. Cette évaluation


14


détermine leurs conditions salariales (salaire fondé
sur le rendement) et la reconduction ou non de leur
contrat.
La Public Finance Act 1989 encadre les
activités financières et les dépenses publiques du
gouvernement. Elle soutient trois principes : 1)
l’examen parlementaire (Parliamentary scrutiny)
: le gouvernement reçoit du Parlement le droit
de dépenser en justifiant ses intentions et en
démontrant des résultats; 2) la responsabilité
(Accountability) : les ministères rendent compte
aux ministres et les ministres présentent ce rapport
au Parlement; 3) l’amélioration du rendement en
gestion (Improved managerial performance) : les
ministères et autres agences gouvernementales
encouragent les bonnes pratiques de gestion
financière par des récompenses (incentives). La
Public Finance Act introduit les concepts de ministre
acheteur et de ministère fournisseur. Les ministres
achètent des produits afin d’atteindre les résultats
désirés du gouvernement.
Le Public Service Code expose trois principes
de conduite que doit observer tout fonctionnaire
: 1) accomplir ses obligations légales envers le
gouvernement avec professionnalisme et intégrité;
2) exécuter ses devoirs officiels honnêtement,
fidèlement et efficacement en respectant les droits
du public et ceux de ses collègues; 3) ne pas porter
atteinte à la réputation de l’administration publique
par ses activités privées. Ce code a la particularité
de stipuler des principes directeurs généraux. Il est
rédigé de façon à établir des exigences minimales;
les ministères ajoutent les conditions qu’ils
souhaitent de manière à adapter ce profil à leurs
propres besoins.

parlementaire en Nouvelle-Zélande
rapport annuel
À la fin de chaque exercice, la chambre des
représentants et les comités parlementaires
(Select Committees) étudient la performance des
ministères, des entreprises publiques et entités de la
Couronne. Ce processus est appelé Financial Review
ou examen financier. Chaque ministère dépose un


rapport annuel au comité chargé de l’examiner. Le
rapport annuel est préparé par le Chief Executive
(ou haut responsable) et remis au ministre pour
être présenté au comité correspondant. Dans le
cadre de l’examen du rapport annuel, de hauts
fonctionnaires peuvent être appelés à comparaître
devant un comité parlementaire afin de répondre
à des questions qui pourraient surgir de l’étude
du rapport. Les rapports annuels informent le
Parlement, les dépositaires, les médias et le grand
public de la performance du gouvernement et des
ministères. Il comporte des états financiers annuels
qui s’adressent au bureau du Vérificateur. Ce
dernier doit formuler une opinion et la soumettre
au ministère concerné. Le rapport annuel des
ministères présenté au Parlement comprend un
énoncé des objectifs, un état de la performance
en matière de service, des états financiers annuels,
le rapport du vérificateur et une déclaration de
responsabilité signée par le Chief executive (State
Sector Act, 1988, art. 35). Pour en savoir plus sur
les organismes publics, voir le rapport annuel du
Contrôleur général (janvier 2002) (voir http://www.
ssc.govt.nz/).

Les commissions parlementaires peuvent, en
plus d’examiner les rapports annuels des ministères
et les projets de lois, choisir d’enquêter sur tout
autre sujet pouvant les concerner. Les Public
Servants and Select Committees Guidelines (ou lignes
directrices à l’intention des fonctionnaires et des
comités parlementaires) guident les fonctionnaires
lors de leur comparution devant les commissions
parlementaires. Elles rappellent que les
fonctionnaires sont responsables vis-à-vis de leur
ministre, lui-même responsable devant la Chambre
des députés. Les fonctionnaires apparaissent
devant les commissions parlementaires en tant que
témoins ou conseillers, seulement pour appuyer
le principe de la responsabilité ministérielle. Le
seul moment où les fonctionnaires ne sont pas
sujets aux directives ministérielles est lorsqu’ils
témoignent sur des questions n’impliquant pas
la responsabilité ministérielle. La justification des
politiques incombe au ministre.


15


Bonnes pratiques
M. Derek Gill, gestionnaire de la Direction
du développement stratégique, à la State Services
Commission, a identifié l’Environment Canterbury,
le Manukau City Council et le Landcare Reasearch
comme organisations innovantes dans le domaine
de l’imputabilité parlementaire. Cette section
énumère les meilleures pratiques d’imputabilité
citées par des personnes ressources dans chacune
de ces organisations.

établir des liens entre les produits
et les résultats : la state services
commission (ssc)
La SSC est reconnue pour sa déclaration
d’intention dans laquelle on trouve des
informations sur les éléments clés des orientations
retenues (Rapport du contrôleur général, 2002,
32). La méthode retenue pour le document est
de présenter systématiquement les liens entre les
produits et les résultats. La déclaration d’intention
de 2001 et le rapport prévisionnel de l’année se
terminant le 30 juin 2002 de la SSC peuvent être
consultés à l’adresse www.ssc.govt.nz/documents/
ssc_soi_dfr2001.htm.

utiliser un tableau de bord équilibré :
le manukau city council (mcc)
Le tableau de bord du MCC a pour but
d’aligner de manière étroite les activités budgétées
et leurs résultats selon les stratégies préalablement
retenues. Un schéma présente les stratégies internes
de gestion axées sur la livraison de résultats clairs
pour les citoyens et les clients. Le plan stratégique
2001-2011 du MCC montre la façon dont la ville
exploite son tableau de bord. (Voir www.manukau.
govt.nz/strategic_plan/Intro1.pdf.)

utiliser un triple bilan (triple
bottom line) pour rendre compte des
résultats : le landcare research
Le Landcare Research rend compte à la fois
des résultats économiques, des impacts sociaux
(social, éthique ou comportemental) et des impacts


sur l’environnement. En général, les standards
conventionnels d’imputabilité et les rapports
financiers ne tenaient pas compte de la seconde et
de la troisième dimensions (rapport du Contrôleur
général, 2002, 41-43). Le Landcare Research
rapporte ses performances financières, sociales
et environnementales dans son rapport annuel
et son rapport sur la durabilité. (Voir http://www.
landcare.cri.n/informations_services/ publications/
sustainability.)

Royaume-Uni
Dans le régime parlementaire britannique, le
ministre est responsable de ses politiques et des
actions de son ministère devant le Parlement. Les
secrétaires permanents doivent répondre à leur
ministre, mais ne sont pas directement imputables
devant le Parlement. Le Civil Service Code de
1996 sert de cadre d’imputabilité à la fonction
publique. Tout fonctionnaire doit se conduire avec
intégrité, fournir des informations et avis honnêtes
et impartiaux à son ministre ou, selon le cas, à
un organe habilité, sans crainte de sanction ni
espérance de faveur. La loyauté du fonctionnaire
doit privilégier le gouvernement qu’il sert. Le code
de conduite de la fonction publique se comprend
dans le contexte des droits et responsabilités des
ministres énumérés dans le code des ministres
(Ministerial Code).
Au Royaume-Uni, toutes les agences sont
tenues de présenter deux fois par an un rapport à
la Chambre des communes exposant les résultats
obtenus en fonction des objectifs lors du dépôt
de l’Entente de service public (Public Service
Agreement ou PSA) . Le directeur exécutif doit, à
chaque trimestre, produire un rapport au ministre
sur les performances et soumettre deux rapports
annuels au Parlement. Par l’intermédiaire des
comités parlementaires, les Select Committees, le
Parlement examine minutieusement les objectifs
et résultats obtenus. Le gouvernement permet au
public de suivre les progrès de tous ces services
publics. (Voir http://www.hm-treasury.gov.uk/
performance/.)


16


parlementaire au Royaume-Uni
rapport annuel
Le système de rapports semi-annuels place le
Royaume-Uni au premier rang international pour
la mise en œuvre des réformes sur les rapports
de performance (HM Treasury, 2003, 7). Tous les
ministères publient sur une base annuelle un
rapport ministériel (Departmental Report ou DR).
Ce dernier contient des informations générales
sur le ministère ainsi que sur ses réalisations qui
permettent d’évaluer sa performance en gestion.
Le rapport est préparé par le secrétaire permanent
(Permanent Secretary) et remis au ministre pour être
présenté au Parlement. Il précise les réalisations de
chaque domaine d’activités, détermine les défis à
venir et les actions prévues pour les surmonter. Le
chapitre sur la performance expose les objectifs
formulés dans un examen complet des dépenses
(Comprehensive Spending Review) et dans l’entente
de service public. Pour chaque objectif, le rapport
annuel émet un bref commentaire sur sa réalisation
et sur les raisons du succès ou de l’échec d’après
les indicateurs établis dans l’Examen et l’Entente.
Depuis 2002, le gouvernement a augmenté
la fréquence de ce rapport à deux fois par an
en introduisant le rapport de performance de
l’automne (Autumn Performance Report ou APR).

Dans le contexte du code des ministres, les
fonctionnaires doivent fournir au Parlement
le plus d’informations possibles à propos des
politiques, des décisions et des actions de leur
ministère selon les directives de leur ministre. En
ce sens, les secrétaires permanents contribuent au
processus central de responsabilité ministérielle
en donnant l’heure juste sur les politiques du
gouvernement et en comparaissant devant des
comités parlementaires (Select Committees). Les
comités sont autorisés à faire témoigner de
hauts responsables de la fonction publique. Ils
sont responsables de leurs propres activités et le
gouvernement se doit de coopérer. Les secrétaires
permanents appelés à témoigner devant ces comités


parlementaires le font au nom de leur ministre et
sous sa direction. La permanence et la neutralité
de la fonction publique exigent qu’ils s’abstiennent
de tout jugement personnel sur des sujets de
politiques controversées (Civil Service Code, 1996).
Les directives intitulées Departmental Evidence and
Response to Select Committees énoncent les principes
à respecter lorsqu’un haut responsable de la
fonction publique témoigne devant un comité.

Bonnes pratiques
M. David Beardsworth, de l’équipe pour
l’amélioration des services publics (Better Public
Services Team), Her Majesty’s Treasury, a identifié
deux organisations comme étant innovantes dans
le domaine de l’imputabilité parlementaire : le
Department for Education and Skills et le Ministry
of Defence. Cette section énumère les meilleures
pratiques d’imputabilité citées par des personnesressources dans chacun de ces ministères. À cette
liste de bonnes pratiques, nous avons ajouté une
autre pratique innovante, la production de rapports
horizontaux.

Rapports globaux du gouvernement
par thèmes horizontaux
Aujourd’hui, il n’y a plus d’objectifs
gouvernementaux qui ne touchent qu’à un seul
domaine ou auquel ne contribue qu’un seul
ministère ou agence. En 1999, le document
stratégique « A better quality of life » annonçait
que le gouvernement britannique produirait tous
les ans un rapport global sur les progrès réalisés
en matière de développement durable. En 2001, le
gouvernement a publié son premier rapport sur les
progrès dans tous les ministères impliqués à l’égard
des objectifs gouvernementaux de développement
durable : « [traduction] Le rapport se penchait sur
la question du développement durable et poussait
plus loin la réflexion du gouvernement et des
autres intervenants dans ce domaine. Il discutait en
outre des objectifs, des principes et des approches
qui sous-tendent le concept de développement
durable. Il définissait les priorités et proposait des
mesures pratiques pour faire avancer la cause du
développement durable au pays et à l’étranger.
Le rapport examinait les bonnes pratiques des

17


organisations et des particuliers à l’extérieur de
l’administration gouvernementale, en particulier
les efforts de collaboration ou les initiatives
susceptibles d’avoir un effet cumulatif. » (Voir http
://www.sustainable-development.gov.uk.)

inviter les citoyens à suggérer des
améliorations en ligne : le department
for education and skills (dfes)
Durant l’année 2002-2003, les commentaires
des clients du DfES ont été utilisés afin d’améliorer
le site Web du ministère ainsi que son premier
portail Internet, Teachernet, http://www.teachernet.
gov.uk/. Les clients sont impliqués dans la
conception du portail, lequel réunira tous les
services appropriés du gouvernement destinés à
des groupes de clients stratégiques. Le ministère
a également développé un système en ligne afin
d’améliorer la façon dont il mène ses consultations.
(Voir http://www.dfes.gov.uk/.)

fusion du rapport annuel de
performance et du rapport budgétaire :
le ministry of defence (mod)
En 2003, le MoD a fusionné son rapport
annuel de performance et ses comptes ministériels
des ressources(Departmental Resource Accounts)
en un seul document, le rapport et les comptes
annuels du MOD . La version fusionnée permet
une compréhension plus claire de la performance
du ministère, car elle relie mieux les éléments de la
performance aux budgets consentis. Le document
est divisé en deux sections : la première couvre
la performance non financière et la seconde, la
performance financière. (Voir http://www.mod.uk/
publications/performance2002/index.htm.)

TRANSFÉRABILITÉ DES
OBSERVATIONS AU
GOUVERNEMENT DU CANADA
Certains défis s’imposent pour le gouvernement
canadien en matière d’imputabilité parlementaire
tels que l’amélioration de la transparence des


rapports, la séparation entre la dimension de
l’approbation des politiques et programmes et celle
de leur gestion, la préparation des parlementaires
et des hauts fonctionnaires aux audiences des
comités, l’utilisation des nouvelles technologies
de l’information par les parlementaires pour
suivre la performance des administrations et
la reconnaissance des diverses dimensions de
la qualité du travail de la fonction publique. Un
autre défi est de permettre la publication à la fois
des résultats réalisés et des problèmes de mise en
œuvre et de gestion rencontrés, sans toutefois que la
divulgation de ces informations ne soit vue comme
une propagande gouvernementale ou comme
un prétexte à enclencher des débats politiques
partisans à courte vue. Enfin, l’implication des
citoyens dans l’examen des comptes peut aussi
constituer un défi des temps modernes.

Transférabilité dans l’administration
fédérale canadienne des pratiques à
l’étranger
Le
jugement
d’appropriation
par
l’administration fédérale canadienne au sujet
de ces bonnes pratiques dépend d’abord des
connaissances relativement sommaires qu’ont les
auteurs des conditions de la mise en œuvre de
chacune de ces bonnes pratiques et des résultats
qui seront obtenus sur un horizon temporel
suffisamment long. Ce jugement est en revanche
facilité du fait de notre connaissance assez
poussée des législations et procédures à ce sujet
au gouvernement fédéral du Canada. Néanmoins,
le degré de connaissance des auteurs ne peut
égaler celui des spécialistes qui travaillent depuis
longtemps dans les ministères de l’administration
fédérale et dans son Parlement.
Certaines de ces pratiques habitent déjà
l’administration publique fédérale du Canada sous
une forme assez similaire. Dans certains domaines
comme la présentation des rapports au Parlement,
l’approche du Parlement et du Secrétariat du
Conseil du Trésor s’est faite plus uniforme. On peut
donc en déduire que plusieurs de ces « bonnes
» pratiques sont compatibles avec le système

18


parlementaire canadien. Des séminaires de
validation et d’apprentissage avec des spécialistes
des ministères et du Parlement seraient une façon
possible de valider les conditions de transfert de
ces « bonnes » pratiques.
Au Québec, la préparation des parlementaires
et des hauts fonctionnaires, tant par le service
de la recherche que par le BVG constitue une
bonne pratique qui serait facilement transférable
au Parlement du Canada. D’ailleurs, l’Australie a
adopté une pratique similaire pour l’audition du
rapport sur la gestion des ressources humaines.
Les conventions de performance et d’imputabilité
pour les agences méritent d’être éprouvées par
le temps. Néanmoins, elles permettraient sans
trop de modifications réglementaires de préciser
leur cadre d’imputabilité tant face aux ministères
qu’aux comités parlementaires. Qui plus est, les
organismes tels que ceux qui gèrent les aéroports
et NAVCAN, ainsi que les « Fondations » crées au
tournant du siècle pourraient être l’objet de ces
conventions après des modifications législatives
appropriées. Enfin, on pourrait raffiner les exigences
quant au gabarit des rapports sur les priorités et sur
les résultats de sorte qu’ils soient plus faciles à lire,
comprendre et analyser pour les parlementaires,
les citoyens, les groupes et les médias.
On a déjà confirmé la possibilité d’importer
des méthodes de préparation des parlementaires
aux audiences des comités comme on le fait
en Australie. Si les pratiques systémiques de
gestion du risque de l’ACS pourraient facilement
compléter certaines approches déjà pratiquées au
gouvernement du Canada, la reddition méthodique
de comptes au Parlement à ce sujet mériterait d’être
importée d’autant plus que le public s’attend plus
que jamais à la pratique du principe de précaution.
L’étude de cas pour illustrer les rapports annuels
semble avoir connu un succès certain en Australie et
l’administration canadienne pourrait s’en inspirer
sans difficulté. Le renforcement des sous-comités
des conseils d’administration des organismes
publics chargés de la vérification interne, ainsi
que la systématisation et la standardisation de
leur travail pourraient contribuer à accroître
l’imputabilité des organismes tant aux ministres et
aux organismes centraux qu’au Parlement, cela sans
pour autant réduire leur autonomie de conception


des politiques opérationnelles et de gestion. Les
mandataires du Gouvernement, des ministres ou
encore des directives ministérielles au sujet de ces
procédures pourraient rendre cet exercice assez
facile. Dans certains cas des agences pourraient
rendre compte à deux mandants : le ministre et
un ou des groupes d’intérêts spécialisés qui sont
servis par l’Agence; une obligation légale devrait
être établie là où la chose serait pertinente.
Les bonnes pratiques repérées en NouvelleZélande portent principalement sur le montage
des rapports de performance. On y renforce les
relations entre les produits et les résultats dans
les rapports annuels de performance, comme le
fait la State Services Commission (SSC), ou encore
la diversification des critères en vertu desquels
les rapports sont présentés. Par exemple, on y
utilise un bilan à triple perspective qui fait état
non seulement des résultats économiques, mais
aussi environnementaux et sociaux. Le Manukau
City Council relie de manière étroite les activités
budgétées et leurs résultats sur les stratégies qui
avaient été retenues; ce tableau de bord équilibré,
comme les autres formes de rapport ci-dessus
identifiées, pourrait facilement être appliqué au
Canada si cela présentait un intérêt, car aucun
empêchement légal ou technique n’existe à cet
effet.
Le Royaume-Uni a permis d’identifier des
bonnes pratiques qui portent sur la perspective des
rapports. Les rapports globaux du gouvernement
qui portent sur des thèmes horizontaux permettent
d’éviter le morcellement de la reddition de comptes
à l’heure où les problématiques sont de plus en
plus intersectorielles et interdisciplinaires et où les
frontières des ministères sont de moins en moins
stables. Le gouvernement du Canada pourrait
adopter sans difficulté une telle perspective s’il
choisissait d’y consacrer les investissements
nécessaires. La fusion du rapport annuel de
performance et du rapport sur le budget comme
bonne pratique, interpelle fondamentalement
l’expérience canadienne qui a déjà ces deux types
de rapports mais produits à six mois d’intervalle et
sur des années différentes de référence. L’adoption
d’une telle pratique impliquerait un changement
fondamental de la procédure canadienne, tant
au Parlement, au Conseil du Trésor que dans les

19


ministères. En revanche l’invitation systématique
aux citoyens à suggérer des améliorations en ligne,
compte tenu des observations du rapport annuel et
leur possible prise en compte par les parlementaires,
constituerait une innovation significative pour
notre système et assez facile à mettre en place, si
on y consacrait les moyens nécessaires.
Il faudra tôt ou tard reconnaître que l’exercice
complet et significatif de la démocratie dans
nos temps modernes peut, lui aussi, exiger plus
d’investissements que cela n’était le cas il y a
quelque quarante ans. C’est parce qu’il se trouve
soumis à des défis plus complexes. Les défis se font
plus complexes du fait, par exemple, de l’ampleur
accrue du rôle de l’État, de la plus grande taille de
l’administration et de ses budgets, de la complexité
plus grande des problématiques dues aux interfaces
dont on est plus conscients, et dues aux avancées
de la science et à leur internationalisation. Les
nouveaux droits des citoyens quant à l’accès
à l’information et les nouvelles protections
offertes par les Chartes ne simplifient pas le
rôle de l’administration. Aujourd’hui les médias
examinent de manière plus détaillée l’action
des gouvernements et diffusent l’information
presqu’en temps réel; ils atteignent des citoyens
qui ont plus d’instruction, d’information et qui
nourrissent des attentes plus élevées que jamais
face à leur gouvernement. Pourtant il ne semble
pas que depuis quarante ans, on ait beaucoup
plus investi dans le support à cet aspect de la
démocratie qu’est l’imputabilité parlementaire du
gouvernement et de son administration.


20

3
LA GESTION PAR RÉSULTATS
Par Jacques Bourgault, Lucie Rouillard et Véronique Massignani

PRÉSENTATION DE L’ÉTUDE
Discussion générale sur la notion de gestion par résultats
(GPR)
Au cours des années 80, l’État moderne faisait face à de nombreux défis
: déficits budgétaires récurrents, poids croissant de la fiscalité, essor de la
compétitivité mondiale, mise en doute de l’efficacité des politiques publiques,
problématiques de gestion plus complexes et critiques du public sur la gestion
gouvernementale (Aucoin, 1995, 2). Les citoyens, mieux instruits et informés,
se considèrent comme des « actionnaires du projet social », des clients
consommateurs de biens publics et, à ce titre, expriment des attentes en termes
de résultats (Aucoin, 1995, 6). En réponse à ce constat, les gouvernements ont
révisé leur approche de la gestion (Osborne, Gaebler, 1993, 139-142; Thomas,
1996, 5; OCDE 1995, 1997; Popovich, 1998; Heeks, 1999; Kettl, 2000). La
gestion par résultats reflète l’influence de la gestion privée sur la nouvelle
gestion publique. En visant l’accroissement de l’efficacité et de l’efficience
des dépenses publiques et une meilleure imputabilité des gestionnaires, la
gestion par résultats est tout indiquée pour répondre à la nouvelle conjoncture
(Kernaghan, Marson et Borins, 2000, 28). Depuis, la nouvelle préoccupation
pour les résultats accompagne l’approche traditionnelle fondée sur le respect
des règles et des procédures et remplace les modes de gestion par intrants ou
par activités (Perrin, 2003, 2; Leclerc, 2001, 25).

la gestion par résultats


Définition des concepts clés
La GPR connaît de multiples variantes
(management by objectives, management
by commitment, management by exception,
performance management, etc.). Sa particularité
vient du fait qu’elle finalise l’action par les résultats
à atteindre plutôt que par les ressources à déployer
ou par les activités à mener. Elle oriente les activités
quotidiennes par l’identification et la poursuite
d’objectifs définis de manière précise sur les plans
quantitatifs ou qualitatifs (indicateurs et cibles)4.
Elle se définit comme une intervention délibérée
dans le processus de présentation de l’information
financière dans le but de consolider des gains (Bozec
et Zéghal, 2001, 5). Dans le contexte de gestion
publique, la GPR découle d’une condition générale
(sociale, économique) que l’on veut changer.
Ainsi, les objectifs de la GPR transcendent une
organisation et peuvent nécessiter la contribution
de plusieurs. Les indicateurs et les cibles servent
à mesurer les progrès dans l’amélioration d’une
condition de société. La performance correspond
à l’atteinte ou au dépassement des indicateurs de
performance.
La GPR met l’accent sur les résultats des
dépenses publiques, c’est-à-dire sur les avantages
tirés des actions et non pas sur les processus ou
sur les actions elles-mêmes. Elle commande des
activités de suivi et d’évaluation ainsi que des efforts
pour lier la gestion et la budgétisation aux résultats.
Elle attribue donc la priorité aux conséquences des
actions réalisées (OCDE, 1997; Perrin, 2003, 5).
La
GPR
implique
une
dynamique
d’amélioration continue par des apprentissages
individuels et organisationnels : « [traduction] Elle
signifie qu’on améliore les services et les politiques
par l’apprentissage continu, l’examen des solutions
de remplacement et la prise de décisions fondées
sur des indications tangibles de ce qui fonctionne
et ne fonctionne pas. Elle doit s’accompagner d’une
bonne planification d’entreprise, de décisions
sur la meilleure manière d’atteindre les résultats
4. Les indicateurs permettent de vérifier la concordance entre les
objectifs, les résultats projetés, les comportements adoptés, les
compétences exercées, les moyens appliqués et les ressources
allouées pour la production de biens et de services publics afin
de répondre, de façon satisfaisante, aux besoins des citoyens.

21


visés compte tenu des ressources disponibles,
d’un apprentissage continu, de programmes,
de politiques et de services améliorés, et d’une
capacité d’adaptation aux citoyens, au Parlement
et aux divers partenaires et d’une responsabilité à
leur égard. » (Ulrich 1999, 10).
La GPR met à contribution le benchmarking
(étalonnage), soit l’utilisation de standards ou
de critères, d’extraits de l’histoire, de pratiques
organisationnelles
concurrentes
analogues,
nationales ou étrangères, ou de normes
professionnelles. Cette technique d’étalonnage sert
à établir un objectif, un indicateur ou une cible qui
mesure les performances en matières d’utilisations
d’intrants, de réalisation d’activités, de produits
réalisés, de services offerts, de résultats obtenus et
d’impacts produits. Cette méthode comparative
permet d’offrir des critères d’évaluation pour
déterminer la compétitivité d’une organisation, son
efficacité et son efficience en termes de pratiques
managériales, de performance, de méthodes et de
technologies (Helms, 2000, 45).

Importance de la gestion par résultats
pour les fonctionnaires
L’exigence d’amélioration de la performance
dans le secteur public interpelle les fonctionnaires.
La GPR rend les fonctionnaires responsables
de l’atteinte des résultats (pas seulement de la
réalisation d’activités). Elle fournit un cadre de
transparence pour les organismes publics. Elle
rend imputables les gestionnaires soumis à la
reddition de comptes, encadre la qualité du service
aux citoyens, permet de spécifier les attentes des
clients, d’identifier les caractéristiques diverses et
spécifiques des biens publics à livrer. Elle fournit
un mécanisme où les organismes et leurs cadres
supérieurs peuvent s’engager conjointement dans
la réévaluation des buts stratégiques et des résultats
recherchés et permet de faire des choix éclairés
et concrets sur les propriétés des biens publics
à réaliser ou livrer. Grâce à la préparation des
plans stratégiques, elle permet l’élaboration d’un
travail collectif de réévaluation et de clarification
des missions des organismes et une présentation
des résultats et des programmes entre élus et


gestionnaires (Jorjani, 1998, 64). Elle donne de
l’information sur l’atteinte des résultats liés aux
activités publiques, rend l’organisation responsable
de sa gestion interne à tous les niveaux, laisse voir
les difficultés de l’organisation, offre un cadre de
formation et de soutien à la réalisation des résultats.
Enfin, elle fournit un cadre de gestion du risque,
des moyens d’habilitation et permet aux citoyens
de juger de la valeur ou de la compétence de leur
gouvernement (Osborne et Plastrik, 2000, 247).

Enjeux de la gestion par résultats
Qu’est-ce qu’un résultat dans le contexte de la
gestion publique? Quels sont les choix implicites à
l’identification des résultats à atteindre? Comment
concilier des résultats aux impacts opposés? Qui
fixe les standards de résultats? Quelles sont les
zones de délégation acceptables? Quels sont les
niveaux raisonnables de résultats à atteindre?
Comment insérer l’apprentissage continu?
Comment modifier les objectifs/cibles en fonction
des commentaires des clients et mandants?
Quand le faire? Comment concilier les attentes et
les moyens (financiers, contraintes juridiques et de
relation de travail)? Comment rendre des comptes
sur chacun de ces sujets?

Description du processus de la
gestion par résultats
La GPR se base sur un cadre stratégique qui
définit où se dirige l’organisation et comment elle
compte s’y rendre. Elle table sur la délégation,
l’habilitation et la responsabilisation. Elle porte
l’attention sur les résultats et favorise la flexibilité
d’action par l’élimination des contrôles inutiles,
notamment les contrôles ex-ante. Elle nécessite
la mise sur pied d’un système de reportage et de
communication portant sur le développement de
mesures indicatives des progrès réalisés (Proulx,
2003, 40). Elle implique la capacité d’identifier des
résultats, d’établir un lien entre les résultats des
entités et les priorités du gouvernement, d’étudier
des alternatives, de mesurer la performance, de
lier les coûts et les résultats, de faire participer
les partenaires et les clients, d’informer, d’utiliser


22


l’information afin d’engager les citoyens et
les partenaires et incite le développement
d’instruments liés aux résultats (Ulrich, 1999, 11).
L’habilitation consiste à doter le personnel
de moyens pour lui faciliter la prise de décision.
Elle est constituée d’une capacité juridique, d’une
marge de manœuvre décisionnelle, de moyens,
de formation sur la manière d’opérer à l’intérieur
de ce cadre de responsabilisation et d’appuis
d’expertises disponibles auprès des organismes
centraux ou du supérieur hiérarchique, afin de
répondre aux difficultés de gestion. Elle implique
aussi l’appropriation d’une culture fondée sur des
valeurs qui permettent de faire face à des situations
imprévisibles. Elle s’appuie sur l’apprentissage
organisationnel à partir des cas vécus : leçons
apprises et meilleures pratiques.
La GPR repose sur une méthode pertinente de
gestion des risques, sur des systèmes de contrôle
adéquats ainsi que sur des valeurs et principes
éthiques communs à une organisation (SCT, 2003b).
La gestion du risque est une approche systématique
servant à déterminer la meilleure voie à prendre en
cas d’incertitude. Elle permet d’identifier, d’évaluer,
de comprendre et de communiquer les risques et
de prendre des mesures à leur égard (SCT, 2001a).
En matière de gestion par résultats, le Canada
fait notamment face aux défis de mutualiser plus
rapidement les bonnes pratiques, de développer
un support central à l’apprentissage ainsi qu’à
l’action, de concevoir des tableaux de bord qui
permettent de suivre la performance sous diverses
dimensions, notamment via des indicateurs plus
polyvalents, et enfin de mettre sur pied un système
d’adaptation des scénarios qui ont justifié les plans
de performance afin d’en raffiner leur ajustement
en cours de réalisation.

PRATIQUES ET SMART PRACTICES
DE LA GESTION PAR RÉSULTATS
DANS DES PROVINCES
CANADIENNES ET À L’ÉTRANGER
Royaume-Uni
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