Nieuwe bezuinigingen zijn in aantocht. Hoe kun je dit het beste aanpakken? Zes lessen voor een succesvolle bezuinigingsronde. BNG Magazine

1. Bezuinigen én vernieuwen
Zes lessen voor een succesvolle tweede bezuinigingsronde
Het realiseren van bezuinigingen houdt gemeenten nogal bezig. Ondanks de
inspanningen van de afgelopen jaren blijft de druk op de ketel hoog. De mislukte
besprekingen in het Catshuis benadrukken dat er nog een grote opgave voor
ons ligt. Dit zal hoe dan ook gevolgen hebben voor het openbaar bestuur.
Aanvullende rijksbezuinigingen, tegenvallende opbrengsten van eerdere
maatregelen en een onderschatting van investeringen, dwingen gemeenten tot
een tweede ronde van bezuinigingen. Om succesvol te bezuinigen, is het nodig
dat publieke managers een pas op de plaats maken en systematisch reflecteren
op de bereikte resultaten. In dit artikel beschrijven we zes cruciale elementen die
helpen in het proces van bezinning en perspectief bieden voor de nabije
toekomst.
Tom Overmans, Jaring Hiemstra en Bram van Vliet*
4

2. Financiën
Sinds 2010 beheersen de bezuinigingen de lokale agenda. Er is 1. Anticipeer op wat komen gaat
geen eenduidig beeld van de beleidsvelden waarop gemeenten Organisaties die tijdig anticiperen op tegenvallende resultaten of
bezuinigen.1 Een analyse die is uitgevoerd onder leiding van de aanvullende bezuinigingen zijn succesvoller dan organisaties die
Universiteit Twente laat zien dat bijna de helft van de lokale bezui- wachten tot het water hen aan de lippen staat. Zo is het succes
nigingen voor rekening komt van het ambtelijk apparaat. 2 In de van de radicale vernieuwing van het Amerikaanse leger volgens
regel betekent dit dat gemeenten met een kleinere formatie ver- Cameron voor een belangrijk deel te verklaren doordat ‘de leger-
gelijkbare of betere prestaties moeten leveren. Zo ontstaat een top al in een vroeg stadium – nog voordat de precieze omvang
dubbelopgave van bezuinigen én vernieuwen. Uit meerjarig inter- van de bezuinigingen bekend was – een strategische agenda en
nationaal onderzoek blijkt dat alleen vergaande systeemvernieu- projectplanning had uitgewerkt’. 4 Hoewel de bedachte aanpak
wing leidt tot kleinere organisaties met behoud van prestaties.3 niet een-op-een overgenomen kon worden, was er voldoende
Systeemvernieuwing is gericht op de lange termijn en gaat over ruimte en tijd om bij te sturen. Veel gemeenten zijn de huidige
het vernieuwen van ketens en processen, routines en organisatie- bezuinigingsronde pas gestart toen precies duidelijk was wat
cultuur. De Twentse analyse bevestigt ons praktijkbeeld dat de rijksbezuinigingen voor hen zouden betekenen. Zowel de voor-
gemeenten tot op heden andere keuzes maken. Onderzochte bereiding als de realisatie is daardoor onder grote tijdsdruk uit­
gemeenten kiezen uitsluitend voor besparingen op korte en mid- gevoerd. Waarschijnlijk is dit de reden dat het accent van de
dellange termijn en investeren niet in structurele vernieuwing. besparingsmaatregelen meer ligt op rechttoe rechtaan bezuinigen
Slechts drie gemeenten in het onderzoek geven aan dat zij de en minder op bezuinigingen met een vernieuwende component.
bezuinigingen verbinden aan systeemvernieuwing, of dat van plan
zijn. Het is jammer dat niet bekend wordt welke gemeenten dit zijn. In veel gemeenten herkennen we opnieuw een afwachtende hou-
ding. Bestuurders en managers weten dat er nieuwe bezuinigingen
Zes lessen voor serieuze reflectie aankomen maar gaan nog niet over tot actie. Begrijpelijk omdat er
Langzaam wordt duidelijk wat de bezuinigingsmaatregelen van de volop aan de eerste bezuinigingsronde wordt gewerkt, maar
eerste ronde opleveren. Dit valt in de praktijk nogal eens tegen onverstandig. Er valt veel te leren van gemeenten die de afgelopen
omdat maatregelen elkaar overlappen, besparingspotentieel te jaren de koe bij de horens hebben gevat. Dordrecht was een van
rooskleurig is voorgesteld of baten later dan verwacht optreden. de gemeenten die de vorige ronde vroeg is begonnen. De stad
Deze tegenvallende resultaten verhogen de druk op een nieuwe investeerde in gesprekken met directie en college over de dubbel-
bezuinigingsronde. Zeker in het licht van de nieuwe keuzes op opgave (bezuinigen en vernieuwen) en de te gebruiken verander­
Rijksniveau is een tweede bezuinigingsronde onvermijdelijk. aanpak. Dit leidde tot een aansprekende, gedragen innovatieagen-
De effectieve realisatie van bestaande en nieuwe bezuinigingen da met als leidend motto vertrouwen en verantwoordelijkheid.
vraagt om een serieuze reflectie van het proces tot nu toe. Deze Deze gedachte werd door alle betrokkenen omarmd en bood een
reflectie moet niet alleen duidelijk maken welke kostenbesparing concrete en richtinggevende visie van waaruit dossiers zijn uitge-
al is gerealiseerd, het biedt ook inzicht in de mate waarin gemeen- werkt. Een vroege schets van het eindbeeld en de veranderstrate-
ten vernieuwen. Met andere woorden: leiden de gekozen maatre- gie heeft de formatiereductie van het stadsbestuurscentrum (SBC)
gelen op termijn tot de kleine, presterende organisatie die men versneld, heeft geholpen bij het afbouwen van de controletoren
voor ogen heeft? Op basis van onze ervaring en wetenschappelijke en bij de vernieuwing van de subsidierelaties. Wij zijn ervan over-
inzichten formuleren we zes lessen die cruciaal zijn bij een serieuze tuigd dat tijdig en doordacht starten ook bijdraagt aan een betere
reflectie. ‘flow’ in de organisatie. De positieve betrokkenheid verlegt de
focus van enkelzijdige kostenreductie naar een combinatie van
Figuur 1 zes lessen voor serieuze reflectie bezuinigen en vernieuwen.
2. Verbind bezuiniging aan strategische vernieuwing
Duurzaam en vernieuwend bezuinigen begint met een heldere
Verbind Bepaal wat toekomstvisie waaruit blijkt welke rol een gemeente wil nemen en
bezuinigingen minimaal welke competenties en vaardigheden in de toekomst nodig zijn.
aan strategische nodig is om te Zonder zo’n visie is bezuinigen niet meer dan een optelsom van
vernieuwing presteren in individuele besparingsmaatregelen. Ondoordacht bezuinigen
de toekomst vergroot het risico dat er keuzes worden gemaakt die op lange
termijn juist geld kosten. Veel gemeenten nemen bijvoorbeeld
afscheid van trainees en jonge talenten met een tijdelijk contract,
Anticipeer 6 LESSEN Flexibiliseer terwijl nu al duidelijk is dat daaraan over een paar jaar een tekort
op wat VOOR de verander-
komen gaat strategie
ontstaat. Hoewel de platte focus op formatiereductie de minst
REFLECTIE
effectieve strategie is voor duurzame bezuiniging, komt hij in de
praktijk het meest voor. 4 Ons beeld is dat gemeenten weliswaar
discussies hebben gevoerd over het toekomstbeeld, maar dat de
Durf te Betrek de gemaakte keuzes beperkt richting geven aan de bezuinigingen.
investeren omgeving De gemeente Hengelo heeft bijvoorbeeld aan de hand van de
publicatie Goed Werkgeverschap5 gesproken over verschillende
toekomstscenario’s. Dit heeft echter niet geleid tot een eenduidige
visie waarop de organisatievernieuwing kan worden afgestemd.
B&G MEI/JUNI 2012 5

3. Financiën
Opvallend is ook dat veel gemeenten ervoor kiezen om een wegen proberen te bereiken. Voor het verbeteren van de presta-
‘regiegemeente’ te zijn, terwijl niet duidelijk is wat ze daarmee ties in het sociaal domein is het nodig dat specialisten de ruimte
precies bedoelen. krijgen om te experimenteren met verschillende aanpakken die zij
nodig achten om bestaande patronen te doorbreken.
Het maken van een aansprekend en toepasbaar verhaal over de
toekomst van de gemeente vraagt op dit moment niet om een Het is opvallend dat gemeenten vasthouden aan de gangbare
academische discussie. Het college en de ambtelijke top moeten veranderaanpak van projectgroepen, gemeentebrede analyses en
belangrijke strategische keuzes (zelf doen of bepalen, of overlaten oplossingen die vervolgens worden geïmplementeerd. Wat opvalt,
aan de samenleving) verbinden aan hun verschillende rollen.6 Hoe is dat het lang duurt voordat er concrete resultaten worden
gaat de gemeente in de toekomst de ambities in het ruimtelijk geboekt en dat de gehanteerde aanpak uitgaat van het handhaven
domein waarmaken met minder geld? Wat is een goede rol in het van de status quo. Vooral bij complexere en taaie vraagstukken
sociaal domein in de context van de drie decentralisaties? Zo krijgt werkt deze aanpak niet. Wij bepleiten een grotere diversiteit in
de visie de nodige diepgang en kunnen in elk domein andere aanpak. Een mooi praktijkvoorbeeld van een andere aanpak is de
accenten gelegd worden. Wij raden gemeenten af om zich te ideeënfabriek die de gemeente Haarlem onlangs organiseerde om
verliezen in kerntakendiscussies. Dikwijls wordt dit een bureaucra- een doorbraak te realiseren in het innovatiedossier planning &
tische exercitie waarbij alle taken langs de lat worden gelegd met control.8 Het is indrukwekkend hoeveel werk de afgelopen twee
als enige afwegingscriterium: moeten we dit doen of is het een jaar is verzet in gemeenten. Wij constateren echter ook dat de
autonome taak en kunnen we ermee stoppen? Het bestuur wordt huidige aanpak niet vanzelfsprekend leidt tot de beoogde dubbel-
vervolgens voor de taak gesteld om een besluit te nemen. Zonder doelstelling van bezuiniging en vernieuwing. Gemeenten die op
strategische visie is dat volgens ons een onmogelijke opgave. onderdelen met lege handen staan, zijn gedwongen om al improvi-
serend hun begroting sluitend te krijgen. Om een doorbraak te
3. Bepaal wat minimaal nodig is om te presteren in de toekomst realiseren in de taaie dossiers moeten managers, specialisten en
Elke publieke organisatie is moreel verplicht om de maatschappe- jonge honden (de nieuwe generatie!) meerdere scenario’s ontwik-
lijke opgaven te realiseren tegen zo laag mogelijke kosten. Voor kelen en gedurende de uitvoering beoordelen welk scenario het
een presterende gemeente is het essentieel om een beeld te heb- meest bijdraagt aan de duurzame vernieuwing.
ben van de minimale middelen (formatie, competenties) die nodig
zijn om bepaalde prestaties in een beleidsveld te leveren. In de 5. Betrek de omgeving
huidige opgave staat niet de meest efficiënte uitvoering centraal, Het verkleinen van het ambtelijk apparaat heeft vrijwel overal
maar de omvang van de bezuiniging. De opgave is gelukt als de gevolgen voor de relatie met partijen in de directe omgeving. Het
afgesproken kostenbesparing is behaald en de wethouder een versoberen van de publieke dienstverlening betekent direct iets
sluitende begroting kan presenteren. Kansen blijven liggen en voor inwoners en professionele partners krijgen te maken met
inefficiëntie – zoals een onnodig grote overhead – blijft bestaan. nieuwe contactpersonen en andere budgetten. Om de omgeving
De gemeente Utrecht is een positief voorbeeld van een gemeente te laten wennen aan de toekomstige rol van de gemeente en hen
die de toekomstige organisatie centraal stelt. Met behulp van een een stem te geven in het vernieuwingproces, is het noodzakelijk
doorlichting en een benchmark heeft Utrecht bijvoorbeeld bepaald partners vroeg bij het proces te betrekken. De blik van gemeenten
wat minimaal aan overhead nodig is om toekomstige prestaties te is steeds meer gericht op de omgeving. Desondanks is er weinig
leveren. Managers in Utrecht hebben de opdracht gekregen de sprake van het ‘betrekken’ van partijen. Het contact is te veel
overhead omlaag te brengen tot dit absolute minimum. gericht op het verkondigen van de eigen boodschap, in plaats van
in gesprek te zijn over gezamenlijke kansen. Gemeenten kunnen
Als duidelijk is hoeveel en welke capaciteit nodig is, ontstaat een veel meer effect genereren als zij openstaan voor suggesties van
perspectief voor vernieuwing. Vanuit goed werkgeverschap en partners en de beweging die het veld maakt.
efficiëntieoverweging hebben publieke managers de verantwoor-
delijkheid om die medewerkers die niet meer passen in de toe- Door organisaties en professionals in de omgeving de maatschap-
komstige organisatie uit te laten stromen of (beter nog) gericht pelijke opgave te laten formuleren, komt men niet alleen samen
om te scholen voor werk in de beleidsvelden waar ruimte is of tot een betere probleemstelling, maar wordt ook duidelijk wie
waar ruimte ontstaat voor nieuw talent. Een belangrijke opgave is welke rol heeft in het oplossen van het vraagstuk. Het vergroot
bijvoorbeeld de zichtbare kanteling van het ruimtelijk domein naar het inzicht in en draagvlak voor de terugtrekkende of toenemende
het sociaal domein. Het is de kunst om goede en jonge ambtenaren rol van de gemeente in een specifiek beleidsveld. De manier waar-
te behouden voor de organisatie, ook als er alleen werk is op een op de gemeente Zwolle de toekomstbestendigheid van het beheer
andere plek in de organisatie. De gemeente Arnhem is een mooi en de exploitatie van maatschappelijk vastgoed heeft vergroot,
voorbeeld dat behoud en doorontwikkeling van jonge ambtenaren is aansprekend. De typische aanvliegroute om de kosten van
topprioriteit heeft. maatschappelijk vastgoed terug te brengen is het in beeld brengen
van al het vastgoed, om vervolgens via expertmatige adviezen
4. Flexibiliseer de veranderstrategie en business cases de raad een besluit te laten nemen over het
Succesvol bezuinigen vraagt om een gedifferentieerde aanpak.7 afstoten van ‘onrendabele panden’. Weerstand verzekerd. Zwolle
Er is niet één pasklare strategie waarmee elk dossier kan worden heeft het proces omgedraaid en vanaf het begin geïnvesteerd in
aangepakt. Zelfs binnen een dossier kan er behoefte zijn aan gesprekken met exploitanten en gebruikers. Het behoud van de
verschillende strategieën. De meest effectieve vernieuwingsprak- sociale infrastructuur voor de lange termijn binnen de veranderde
tijken onderscheiden zich doordat zij het doel langs meerdere (financiële) context stond centraal in die gesprekken. Vervolgens is
6

4. gekeken naar wat nodig was om deze kansen te verzilveren. Al met betrekken van medewerkers is nodig voor het vergroten van
al heeft het geleid tot een succesvol traject waarbij kostenbesparing draagvlak, maar het zorgt er ook voor dat een groot aantal mede-
en behoud van prestaties hand in hand gaan en besluitvorming werkers uit hun dagelijkse routine wordt gehaald en minder tijd
voorspelbaar en snel is verlopen. heeft voor reguliere werkzaamheden.
6. Durf te investeren Vernieuwend bezuinigen begint met een heldere toekomstvisie.
Vergaande organisatievernieuwing is nodig om de bezuinigings­ Gezien de tijdsdruk pleiten we ervoor om snel te beginnen en niet
opgave te realiseren. Vernieuwing gaat echter altijd gepaard met alle dossiers gelijktijdig op te pakken. Grote, kansrijke dossiers
investeringen. Voor de economische crisis hadden ambtenaren de krijgen voorrang op minder belangrijke thema’s. Bepaal een hel-
opleidingen voor het uitkiezen en konden zij zich ontwikkelen in dere koers en ga ervoor. Zorg dat de centrale visie herkenbaar is
een richting die zij zelf wilden. De situatie van nu is radicaal in latere besluitvorming. Geef de specialisten de ruimte om de
anders. Opleidingsbudgetten zijn bevroren, training-on-the-job opgave op meerdere manieren te realiseren. Gebruik de inbreng
(zoals het aanstellen van jonge, minder ervaren middenmanagers) en ambities van de omgeving. En investeer!
wordt ontweken en investeringen worden uitgesteld. De durf om
te investeren ontbreekt omdat bestuurders en managers er niet * De auteurs zijn organisatieadviseurs bij Hiemstra & De Vries.
van overtuigd zijn dat de investering op afzienbare tijd rendeert. Tom Overmans werkt daarnaast bij de Universiteit Utrecht (USBO)
aan een proefschrift over vernieuwend bezuinigen in gemeenten.
Vooropgesteld dat ook wij geen voorstander zijn van het ondoor-
dacht opleiden van medewerkers, zien we het gebrek aan investe- Noten
ringsbudgetten als groot risico voor de succesvolle realisatie van 1 M.A. Allers & C. Hoeben, Bezuinigingen en crisisbeheersing: Finan-
de dubbelopgave van bezuinigen en vernieuwen. Alleen door te ciële plannen van gemeenten 2010-2012, COELO, Groningen, 2010
investeren in de juiste randvoorwaarden en de opleidingsbudget- 2 H.C. Baarspul, Continu bezuinigen door continu te verbeteren: een
ten af te stemmen op de strategische opgave, kunnen gemeenten studie naar de bezuinigingsaanpak binnen de lokale overheid, 2011
vernieuwende bezuinigingen realiseren. Personele ontwikkeling 3 Onder andere K.S. Cameron, Strategies for successful organizatio-
gaat meer dan voorheen over de ontwikkeling van de medewerker nal downsizing, in: Human Resource Management, vol 33, no 2, pp
in relatie tot de ontwikkeling van de organisatie. Het ontwikkelen 189-211, 1994; K.S. Cameron, S.J. Freeman AK Mishra, Downsizing
tot de nieuwe organisatie gaat zo veel mogelijk gepaard met het and redesigning organizations, in: G. Huber W. Glick (eds.),
behouden van een baan of groeien in een betere functie. Organizational change and redesign, pp 19-63, Oxford University
Press, New York, 1993
Bezuinigen en vernieuwen 4 K.S. Cameron, Strategic Organizational Downsizing: An extreme
De tijd dringt. Wethouders en ambtelijke top hebben nog tot 2014 case, in: Research in Organizational Behavior, vol 20, pp 185-229,
om de gemaakte afspraken na te komen. Om vernieuwend te 1998
bezuinigen, moeten publieke managers zichzelf de tijd gunnen 5 E. van Hout N. Lourens, Goed werkgeverschap: over de innova-
voor een serieuze reflectie. Enerzijds om het succes van de inge- tieve verbinding van beleid, organisatie en HRM in het lokaal
slagen weg te bepalen, anderzijds om de koers van de komende bestuur, Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2010
jaren uit te zetten. Op basis van de bovenstaande elementen van 6 J. Hiemstra, Presterende gemeenten: hoe gemeenten beter kunnen
reflectie kunnen publieke managers de bezuinigingsopgave ver- presteren, Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2003
binden aan de duurzame vernieuwing van hun organisatie. Deze 7 J. Hiemstra, T. Overmans W. Brandt, Succesvol innovatief bezui-
vernieuwingsopgave kost veel energie en is niet van vandaag op nigen vraagt om gedifferentieerde aanpak, in: BG Magazine,
morgen gerealiseerd. Zowel voor de huidige als voor de toekom- december 2009
stige bezuinigingspraktijk is het raadzaam om rekening te houden 8 Zie ook http://www.youtube.com/watch?v=3KUa2AHdvNM
met een tijdelijke afname van productiviteit en prestaties. Het
BG MEI/JUNI 2012 7