STF - ADI - Petição Inicial

ESTADO DE PERNAMBUCO
Procuradoria Geral do Estado de Pernambuco
Gabinete do Procurador Geral
________________________________________________________________________________

EXMO. SR. MINISTRO PRESIDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

O GOVERNADOR DO ESTADO DE PERNAMBUCO, Eduardo Henrique
Accioly Campos, assistido pelo Procurador Geral do Estado, Francisco Tadeu Barbosa de Alencar,
com fundamento no art. 102, I, “a”, c/c art. 103, V, da Constituição Federal, vem respeitosamente à
presença de Vossa Excelência propor a presente

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
(com pedido de liminar)

por afronta às normas do art. 149 e do art. 212, § 6º, da Constituição da República
de 1988, em face dos motivos a seguir expostos.

I. DISPOSITIVOS LEGAIS QUESTIONADOS

A presente Ação Direta é intentada contra o dispositivo do art. 15, § 1º, Lei federal
n.º 9.424, de 24 de dezembro de 1996, e da norma do art. 2º da Lei federal n.º 9.766, de 18 de
dezembro de 1998, ambas alteradas pela Lei n.º 10.832, de 29 de dezembro de 2003. Tais
diplomas normativos, cujas cópias integrais são anexadas à inicial, ostentam a seguinte redação:
____________________________________________________________________________________________________________________ 1
Rua do Sol, 143, 1º andar, Santo Antônio, Recife/PE - Fone (81) 3181-8451

STF – ADI – Petição Inicial – Salário-educação

________________________________________________________________________________

“Lei n.º 9.424, de 1996

Art. 15. O Salário-Educação, previsto no art. 212, § 5º, da Constituição Federal e
devido pelas empresas, na forma em que vier a ser disposto em regulamento, é
calculado com base na alíquota de 2,5% (dois e meio por cento) sobre o total de
remunerações pagas ou creditadas, a qualquer título, aos segurados
empregados, assim definidos no art. 12, inciso I, da Lei nº 8.212, de 24 de julho
de 1991.
§ 1º O montante da arrecadação do Salário-Educação, após a dedução de
1% (um por cento) em favor do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS,
calculado sobre o valor por ele arrecadado, será distribuído pelo Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, observada, em 90%
(noventa por cento) de seu valor, a arrecadação realizada em cada Estado e
no Distrito Federal, em quotas, da seguinte forma:
I - Quota Federal, correspondente a um terço do montante de recursos, que será
destinada ao FNDE e aplicada no financiamento de programas e projetos
voltados para a universalização do ensino fundamental, de forma a propiciar a
redução dos desníveis sócio-educacionais existentes entre Municípios, Estados,
Distrito Federal e regiões brasileiras;
II – Quota Estadual e Municipal, correspondente a 2/3 (dois terços) do montante
de recursos, que será creditada mensal e automaticamente em favor das
Secretarias de Educação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para
financiamento de programas, projetos e ações do ensino fundamental.
§ 2º (Vetado)
§ 3º Os alunos regularmente atendidos, na data da edição desta Lei, como
beneficiários da aplicação realizada pelas empresas contribuintes, no ensino
fundamental dos seus empregados e dependentes, à conta de deduções da
contribuição social do Salário-Educação, na forma da legislação em vigor, terão,
a partir de 1º de janeiro de 1997, o benefício assegurado, respeitadas as
condições em que foi concedido, e vedados novos ingressos nos termos do art.
212, § 5º, da Constituição Federal.

Lei n.º 9.766, de 1998

Art. 2o A Quota Estadual e Municipal do Salário-Educação, de que trata o § 1o e
seu inciso II do art. 15 da Lei no 9.424, de 24 de dezembro de 1996, será
integralmente redistribuída entre o Estado e seus Municípios de forma
proporcional ao número de alunos matriculados no ensino fundamental nas

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respectivas redes de ensino, conforme apurado pelo censo educacional realizado
pelo Ministério da Educação.” (grifou-se)

Conforme se demonstrará, tais dispositivos legais têm sido interpretados de modo
que a distribuição das cotas estaduais, relativas à cobrança do salário-educação, leva em
consideração não só o critério constitucional do número de alunos matriculados, mas também o da
origem da fonte de arrecadação, em violação à norma do art. 212, § 6º, da Constituição Federal.

II. PERTINÊNCIA TEMÁTICA

Não obstante esteja o Governador do Estado impugnando ato normativo federal, o
interesse processual na propositura da presente Ação é manifesto, haja vista a repercussão
financeira para todos os Estados da Federação, conforme o Comparativo da Distribuição das Cotas
Estadual e Municipal do Salário-Educação (em anexo).

Nesse sentido, a jurisprudência do Supremo Tribunal já se consolidou quanto à
possibilidade Estados-membros impugnarem leis federais, quando haja, dentre outros, repercussão
financeira, o que faz evidenciar a presença do interesse processual. Com efeito:

“1. ADIN. Legitimidade ativa de Governador de Estado e pertinência temática.
Presente a necessidade de defesa de interesses do Estado, ante a perspectiva
de que a lei impugnada venha a importar em fechamento de um mercado
consumidor de produtos fabricados em seu território, com prejuízo à geração de
empregos, ao desenvolvimento da economia local e à arrecadação tributária
estadual, reconhece-se a legitimidade ativa do Governador do Estado para
propositura de ADIn. Posição mais abrangente manifestada pelo Min. Sepúlveda
Pertence. (...)”
(ADI n.º 2.396 MC/MS, Pleno, Rel. Min. Ellen Gracie, j. 26/09/2001, DJ
14-12-2001)

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Em igual sentido, o Supremo decidiu a ADI n.º 3.273/PR, em que reconheceu o
interesse processual do Estado Paraná de questionar lei federal. No trecho a seguir transcrito,
retirado das razões do Min. Sepúlveda Pertence, verifica-se o inequívoco entendimento do STF
sobre a questão:

“Sr. Presidente, acompanho o eminente relator, notando que o Tribunal já
reconheceu a legitimação de Governador de Estado para impugnar lei de outro
Estado, outra unidade da Federação, que atingia ou poderia atingir a economia
do Estado que governava. Refiro-me à ADIn MC 2.396, relatora Ministra Ellen
Gracie, de 26 de setembro de 2001: o Governador de Goiás questionava a
legitimação de lei proibitiva da industrialização e do transporte de amianto no
Mato Grosso, que poderia atingir indústria existente e instalada no Estado de
Goiás.”
(ADI n.º 3.273 MC/PR, Pleno, Rel. Min. Carlos Britto, j. 16/09/2004)

Destarte, inexiste dúvida quanto à configuração do interesse processual em o
Estado de Pernambuco impugnar os referidos dispositivos legais que estabelecem a sistemática da
distribuição dos valores arrecadados, mediante a instituição do salário-educação.

III. FUNDAMENTOS

A propositura da presente Ação Direta justifica-se em decorrência da interpretação,
adotada pela Fundação Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), no que diz respeito à
sistemática da distribuição dos valores arrecadados, a título de salário-educação, prevista pelo art.
15, § 1º, da Lei federal n.º 9.424, de 1996, e pelo art. 2º da Lei federal n.º 9.766, de 1998. Conforme
tem entendido o FNDE, os valores arrecadados a título de salário-educação têm sido distribuídos
não somente de acordo com o critério constitucional do número de alunos matriculados nas
respectivas redes de ensino, mas também em função da origem da fonte de arrecadação.

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Essa interpretação, contudo, viola o art. 212, § 6º, c/c art. 149 da Constituição da
República, que estabelece como critério único e exclusivo para a distribuição dos valores relativos
ao salário-educação o número de alunos matriculados nas escolas. Desse modo, os Estados
economicamente mais desenvolvidos recebem parcela superior aos menos desenvolvidos, a
exemplo dos Estados do Nordeste, região onde o valor da arrecadação dessa contribuição é inferior
devido ao menor número e menor expressão econômica dos contribuintes.

1. Da sistemática federal para distribuição do salário-educação

A contribuição social do salário-educação atualmente é regulamentada pelas Leis
federais n.º 9.424, de 1996, n.º 9.766, de 1998, e n.º 11.457, de 2007, além do Decreto federal n.º
6.003, de 2006. Na Lei n.º 9.424, de 1996, como informa o Governador do Rio Grande do Norte, o
critério para distribuição do produto de arrecadação do salário-educação é aquele determinado pelo
art. 15, § 1º, segundo o qual o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) partilhará
90% do montante de acordo com a arrecadação realizada em cada Estado e no Distrito Federal.

A norma do art. 15 da Lei federal n.º 9.424, de 1996, e modificações posteriores,
assim estabeleceu as linhas gerais do salário-educação:

“Art 15. O Salário-Educação, previsto no art. 212, § 5º, da Constituição Federal e
devido pelas empresas, na forma em que vier a ser disposto em regulamento, é
calculado com base na alíquota de 2,5% (dois e meio por cento) sobre o total de
remunerações pagas ou creditadas, a qualquer título, aos segurados
empregados, assim definidos no art. 12, inciso I, da Lei nº 8.212, de 24 de julho
de 1991.
§ 1º. O montante da arrecadação do Salário-Educação, após a dedução de 1%
(um por cento) em favor do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, calculado
sobre o valor por ele arrecadado, será distribuído pelo Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação - FNDE, observada, em 90% (noventa por cento)
de seu valor, a arrecadação realizada em cada Estado e no Distrito Federal,
em quotas, da seguinte forma:

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________________________________________________________________________________

I - Quota Federal, correspondente a um terço do montante de recursos, que será
destinada ao FNDE e aplicada no financiamento de programas e projetos
voltados para a universalização do ensino fundamental, de forma a propiciar a
redução dos desníveis sócio-educacionais existentes entre Municípios, Estados,
Distrito Federal e regiões brasileiras;
II – Quota Estadual e Municipal, correspondente a 2/3 (dois terços) do montante
de recursos, que será creditada mensal e automaticamente em favor das
Secretarias de Educação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para
financiamento de programas, projetos e ações do ensino fundamental. (Redação
dada pela Lei nº 10.832, de 29.12.2003)
§ 2º (Vetado)
§ 3º Os alunos regularmente atendidos, na data da edição desta Lei, como
beneficiários da aplicação realizada pelas empresas contribuintes, no ensino
fundamental dos seus empregados e dependentes, à conta de deduções da
contribuição social do Salário-Educação, na forma da legislação em vigor, terão,
a partir de 1º de janeiro de 1997, o benefício assegurado, respeitadas as
condições em que foi concedido, e vedados novos ingressos nos termos do art.
212, § 5º, da Constituição Federal.” (grifou-se)

Por sua vez, a Lei federal n.º 9.766, de 1998, no art. 2º, ratificando tais disposições,
determinou que a cota estadual e municipal será redistribuída entre o Estado e seus Municípios.
Com efeito, eis seu teor do referido dispositivo, com a redação fornecida pela Lei :

“Art. 2º. A Quota Estadual e Municipal do Salário-Educação, de que trata o §
1o e seu inciso II do art. 15 da Lei no 9.424, de 24 de dezembro de 1996, será
integralmente redistribuída entre o Estado e seus Municípios de forma
proporcional ao número de alunos matriculados no ensino fundamental nas
respectivas redes de ensino, conforme apurado pelo censo educacional realizado
pelo Ministério da Educação.” (grifou-se)

Infere-se, pois, da disciplina do salário-educação, fixada pela Lei federal n.º 10.832,
de 2003, que até então a sistemática legal definia que os Estados teriam direito à partilha do produto
da arrecadação do salário-educação, na justa proporção do local da ocorrência do fato gerador. Isto
é, os Estados com maior arrecadação teriam direito a maior repasse, porque o número de alunos
matriculados em cada rede de ensino não foi considerado com critério único e exclusivo.

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No entanto, com a promulgação da Emenda Constitucional n.º 53, de 19 de
dezembro de 2006, a sistemática para distribuição das cotas estaduais e municipais foi
profundamente alterada pela Constituição, conforme disposição do art. 212, § 6º. A partir de então,
estabeleceu-se de forma mais detalhada o critério para distribuição do salário-educação. Assim,
com a introdução do art. 212, § 6º, na Constituição Federal, esse critério passou a ser única e
exclusivamente o número de alunos matriculados nas respectivas redes de ensino,
determinando-se, por conseqüência, a desconsideração do critério da origem da fonte arrecadadora:

“Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados,
o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita
resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na
manutenção e desenvolvimento do ensino.
(...)
§ 6º As cotas estaduais e municipais da arrecadação da contribuição social
do salário-educação serão distribuídas proporcionalmente ao número de
alunos matriculados na educação básica nas respectivas redes públicas de
ensino.” (grifou-se)

Destarte, a legislação infraconstitucional que estabelece dois critérios para a partilha
do produto da arrecadação do salário-educação (origem da fonte arrecadadora e número de alunos
matriculados) está em manifesto desacordo com a norma constitucional do art. 212, § 6º, introduzida
pela EC n.º 53/06, especialmente ao se considerar a própria natureza dessa contribuição social, no
que tange à sua destinação constitucional específica.

2. Violação à norma do art. 212, § 6º, c/c art. 149 da Constituição Federal

Segundo lição de MARCO AURÉLIO GRECO, as contribuições sujeitam-se a um modelo
de validação finalístico, em que sua constitucionalidade é aferida pelo fim (objetivo) que se pretende
buscar. Diferencia-se, portanto, dos impostos cuja validação é causal. Sendo assim, a validade e a

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________________________________________________________________________________

constitucionalidade da lei instituidora da exação se afirmarão pela finalidade legalmente
estabelecida. Nesse sentido, sentencia o destacado tributarista1: “A lei será constitucional porque a
sua previsão é compatível com a obtenção da finalidade qualificada ou com o evento futuro nela
considerada”.

Em igual sentido, manifesta-se LEANDRO PAULSEN2:, ao destacar as diferenças
existentes entre as contribuições sociais e as demais espécies tributárias. Com efeito:

“A ‘destinação legal’ ou ‘finalidade’ é, atualmente, critério importantíssimo para
identificar determinadas espécies tributárias como as contribuições especiais e
empréstimos compulsórios, eis que constitui seu critério de validação
constitucional. A competência é atribuída em função das finalidades a serem
perseguidas.”

E conclui o citado tributarista, quando à ilegitimidade da cobrança de contribuição
tributária em que se comprove a destinação diversa daquela para a qual foi criada3:

“(...) os atos normativos, de qualquer nível, que impliquem destinação para
finalidade diversa da que justificou a instituição do tributo, ou mesmo os desvios
reiterados de recursos não para locupletamento privado mas no suposto
interesse da Administração, podem demonstrar a inexistência, em concreto, da
atividade que se visa custear ou sua realização em intensidade desproporcional
ao custeio, podendo implicar a invalidade total ou parcial da exação.”

Dessa forma, a manutenção da atual sistemática de aplicação da partilha dos
valores de salário-educação, contra a qual se insurge a presente Ação Direta, é inteiramente
inconstitucional, porque acarreta a desnaturação da natureza da contribuição social, ao transformá-
la numa espécie tributária do imposto.

1
Cf. Greco, Marco Aurélio. Contribuições : uma figura "sui generis". São Paulo: Dialética, 2000, p. 124.
2
PAULSEN, Leandro. Direito Tributário (Constituição e Código Tributário à luz da doutrina e da jurisprudência). 6.
ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, ESMFE, 2004, p. 636.
3
PAULSEN, Leandro. Op. cit. p. 636.
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________________________________________________________________________________

Ao condicionar o repasse constitucional ao local da fonte arrecadadora, a referida
interpretação à legislação conferida termina por desvincular o tributo da sua finalidade –
financiamento da educação, porquanto naturalmente os Estados que mais recolhem (mais
produtivos) terão maior repasse independentemente do número de alunos matriculados. Logo, a
finalidade maior da instituição do salário-educação (financiamento igualitário dos Entes da
Federação à proporção do número de alunos matriculados) se perderá, e os Estados
economicamente mais estruturados receberão proporcionalmente o repasse maior, a exemplo do
Estado de São Paulo.

Indiscutível, portanto, a violação à norma do art. 212, § 6º, c/c art. 149 da
Constituição Federal, que condiciona o repasse constitucional do salário-educação ao número de
alunos matriculados.

IV. DA INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO

A presente ADI tem por objeto que essa Excelsa Corte fixe a interpretação conforme
dos dispositivos questionados, a fim de determinar que o critério para a distribuição do produto de
arrecadação do salário-educação entre os Estados e Distrito Federal seja tão-somente o número de
alunos matriculados nas respectivas redes de ensino, conforme norma do art. 212, § 6º, da
Constituição, independentemente da origem da fonte arrecadadora.

Essa Corte, em outros julgados, já se manifestou sobre a possibilidade de
propositura de ADI com o objetivo de estabelecer-se interpretação conforme. Nesse sentido, vale
transcrever o acórdão a seguir:

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________________________________________________________________________________

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - INTERPRETAÇÃO
CONFORME A CONSTITUIÇÃO - POSSIBILIDADE JURÍDICA.
É possível, juridicamente, formular-se, em inicial de ação direta de
inconstitucionalidade, pedido de interpretação conforme, ante enfoque
diverso que se mostre conflitante com a Carta Federal. Envolvimento, no
caso, de reconhecimento de inconstitucionalidade.
UNIVERSIDADE - TRANSFERÊNCIA OBRIGATÓRIA DE ALUNO - LEI Nº
9.536/97.
A constitucionalidade do artigo 1º da Lei nº 9.536/97, viabilizador da transferência
de alunos, pressupõe a observância da natureza jurídica do estabelecimento
educacional de origem, a congeneridade das instituições envolvidas - de privada
para privada, de pública para pública -, mostrando-se inconstitucional a
interpretação que resulte na mesclagem - de privada para pública.” (grifou-se)
(ADI n.º 3.324/DF, Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 16/12/2004, DJ 05-08-2005)

Nesse processo, o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade sem
redução de texto do art. 1º da Lei n.º 9.536, de 1997, para assentar a inconstitucionalidade da
interpretação que empreste ao referido dispositivo o alcance de permitir a mudança de instituição
particular para pública, encerrando a cláusula "entre instituições vinculadas a qualquer sistema de
ensino" a observância da natureza privada ou pública daquela de origem, viabilizada a matrícula na
congênere.

Esse mesmo efeito é o que se pretende nesta ADI. De fato, a interpretação dos
dispositivos do art. 15, § 1º, da Lei federal n.º 9.424, de 1996, e do art. 2º da Lei federal n.º 9.766, de
1998, tem conduzido à distribuição do salário-educação com base no critério do número de alunos
matriculados nas respectivas redes de ensino e, também, do montante arrecadado, a título de
salário-educação, dentro de cada Estado da Federação, o que indiretamente viola o art. 212, § 6º, da
Constituição.

Assim, duas são as interpretações existentes para os dispositivos legais elencados à
luz do Texto Constitucional, na hipótese em exame:

____________________________________________________________________________________________________________________ 10


________________________________________________________________________________

Norma 1.
A distribuição proporcional de todas as cotas estaduais observe o número de alunos
matriculados na educação básica nas respectivas redes públicas de ensino, de sorte
que as cotas estaduais e municipais cabíveis, a título de salário-educação, sejam
integralmente distribuídas, observando tão-somente a proporcionalidade do número
de alunos matriculados, de forma linear.

Norma 2.
Redistribuição entre o Estado e seus Municípios dos arrecadados a título de salário-
educação, de sorte que a distribuição do produto da arrecadação ocorre com base
no percentual de participação de arrecadação por cada unidade da Federação.

Ora, como visto no Item III, a interpretação geradora da Norma 2 implique o
desvirtuamento da finalidade constitucionalmente estabelecida para o salário-educação, violando
frontalmente o critério único e exclusivo que a Constituição, no art. 212, § 6º, estabeleceu: número
de alunos matriculados na rede de ensino.

V. PEDIDO DE LIMINAR

Ao longo da argumentação desenvolvida, ficou inequivocamente demonstrada a
presença do fumus boni iuris. É patente a violação à norma do art. 212, § 6º, da Constituição
Federal, em virtude da interpretação (Norma 2) que se tem atribuído aos dispositivos do art. 15, § 1º,
da Lei federal n.º 9.424, de 1996, e pelo art. 2º da Lei federal n.º 9.766, de 1998. A relevância dos
fundamentos jurídicos, portanto, autoriza a concessão da medida liminar, no presente caso, a fim de
proceder-se à interpretação conforme (Norma 1) das regras estabelecidas para distribuição dos
valores arrecadados a título de salário-educação, preservando-se a higidez da Constituição.

Quanto ao periculum in mora, deve ser a privação de recursos dos Estados
desfavorecidos, como é o caso de Pernambuco que, somente em 2008, teve uma perda superior a
____________________________________________________________________________________________________________________ 11


________________________________________________________________________________

R$ 149 milhões e, em 2009, a perda de repasse desses recursos federais é estimado em torno de
R$ 182 milhões.

Logo, a não suspensão, liminarmente, da interpretação ora questionada (Norma 2)
trará relevantes prejuízos à autonomia dos Estados afetados, tornando o provimento final a ser
proferido por essa Corte praticamente ineficaz.

VI. REQUERIMENTO

Pelo exposto, o ESTADO DE PERNAMBUCO requer:

a) Caso V. Exa. Julgue necessário, requer a intimação do Presidente do
Senado Federal, do Presidente da Câmara dos Deputados e/ou do
Presidente da República, para prestar as informações necessárias, no
prazo legal de 30 (trinta) dias;

b) A citação do Advogado-Geral da União, para, se entender cabível, defender
a norma impugnada;

c) A intimação do Procurador-Geral da República para, segundo se espera,
opinar favoravelmente à pretensão aqui deduzida;

d) Por fim, que seja julga totalmente procedente a presente Ação Direta de
Inconstitucionalidade para, procedendo à interpretação conforme,
determinar que as cotas estaduais e municipais cabíveis, a título de salário-
educação, sejam integralmente distribuídas, observando tão-somente a
____________________________________________________________________________________________________________________ 12


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proporcionalidade do número de alunos matriculados, de forma linear
(Norma 1).

Dá-se à causa o valor de R$ 1.000,00 (um mil reais).

Termos em que pede deferimento.
Recife, 9 de julho de 2009.

EDUARDO HENRIQUE ACCIOLY CAMPOS
Governador do Estado de Pernambuco

FRANCISCO TADEU BARBOSA DE ALENCAR
Procurador Geral do Estado

____________________________________________________________________________________________________________________ 13


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