1. Publicado em Geografia das Metrópoles – 2006 Carlos, Ana Fani e Oliveira,
Ariovaldo) Editora Contexto -. 29 a 44- 2006
Gestão da Região Metropolitana e da Metrópole:
possibilidades e limites de gestão compartilhada
Arlete Moysés Rodrigues 1
I- Introdução
O debate sobre as formas de gestão, reais e/ou imaginárias, na região
metropolitana e na metrópole de São Paulo2, pode realizar-se a partir de
diferentes premissas ou pontos-de-vista.
Indagar se há diferenças qualitativas entre administração pública e gestão,
é, ao mesmo tempo, indagar se estes dois conceitos são sinônimos ou se tratam-
se de formas de administração pública com dimensões diferentes. De qualquer
maneira, ressalte-se que se tornou usual utilizar a palavra “gestão” para designar
atividades que compreendem a administração: gestão urbana, gestão
metropolitana, gestão ambiental, gestão dos recursos hídricos, gestão de bacias
hidrográficas entre outras3, sem que, pelo menos aparentemente, se tenham
alterado o conteúdo dos interesses na produção, reprodução do espaço urbano,
consumo e na reprodução ampliada do capital.
Debater a gestão metropolitana implica em tratarmos sempre da
administração (ou gestão) comandada pelo público num dado território, ou seja,
trata-se da análise do Estado, mesmo que o termo implique em novo modo de
governar, de administrar - com vários atores, agentes, protagonistas. Porém, se
gestão implica em uma forma coletivizada de debate, planejamento e atuação, tal
conceito não se aplica às regiões metropolitanas, que não têm status de
pertencimento ao pacto federativo. São “regiões” delimitadas pelo Estado e
estados da federação, mas não há formas de inter-relação e integração na gestão
do território entre os diversos executivos e legislativos municipais.
O desafio de analisar significados de gestão não é simples. Neste texto,
procuro instigar o pensamento sobre uma das formas de análise da produção,
reprodução, consumo do espaço urbano a partir das características da Metrópole
Paulista e da Região Metropolitana, considerando, em especial, as ações do poder
público e a dinâmica de participação societária que adquiriu visibilidade nas
últimas décadas do século XX. A ênfase está centrada nos mecanismos
institucionais que caracterizam a administração/gestão da metrópole e da região
metropolitana.
1
- Profa. Livre Docente – UNICAMP
2
-Este texto foi escrito para o debate no Seminário Internacional - Geografias da Metrópole- A metrópole do
século XXI-. Outubro de 2004.
3
- “Gestão ( do latim gestione). S.f. Ato de gerir; gerência, administração; Gestão de negócios. Jur.
Administração oficiosa de negócio alheio, sem mandato ou representação legal” – in Novo Dicionário da
Língua Portuguesa – 1986 – Editora Nova Fronteira.

2. II - Região Metropolitana – Institucionalidade e Gestão
Historicamente, pensar em gestão metropolitana implica em analisar a
atuação do Estado. Dessa forma, a instituição das regiões metropolitanas na
década de 70 do século XX tinha como pressuposto a análise das influências que
algumas cidades exerciam sobre a dinâmica econômica e política de uma região
ou mesmo de todo o país.
A urbanização materializava-se no espaço de forma horizontal, provocando
a conurbação das áreas urbanas dos municípios. Ou seja, do ponto de vista
territorial, as regiões metropolitanas podem ser caracterizadas como produto do
processo de urbanização.
As regiões metropolitanas nacionais como instâncias político/
administrativas do território foram definidas por leis federais4 e a gestão de seus
espaços foi colocada sob a responsabilidade dos estados onde se localizam.
Tendo em vista a contigüidade territorial da ocupação urbana, tais regiões foram
delineadas para serem esferas da ação governamental. Até o momento, contudo,
não houve nenhuma regulamentação que possibilitasse a gestão compartilhada
entre os municípios. A federação brasileira continua sendo integrada
exclusivamente pela União, pelos Estados e Municípios.
A região metropolitana de São Paulo, criada em 1973 e constituída por 39
municípios, tem como sede a cidade de São Paulo. Do ponto de vista da analise
científica, há vários estudos, pesquisas e análises que procuram compreender
tanto a dinâmica metropolitana - a reprodução ampliada da Metrópole - como os
problemas em cada uma das cidades que compõem as regiões metropolitanas.
Do ponto de vista da gestão e da administração de conflitos intermunicipais, o
enfoque está centrado na análise da necessidade de regulamentação e da
definição de arcabouço institucional para o funcionamento e gestão dessas
regiões.
O planejamento, a administração e a gestão dos referidos espaços
territoriais no Estado de São Paulo foi atribuída à EMPLASA - Empresa
Metropolitana de Planejamento da Grande São Paulo S/A que, ao longo de sua
existência, realizou estudos, pesquisas, mapeamentos e sistematização de dados
importantes para o conhecimento da realidade metropolitana. Entretanto, a
companhia não tem autonomia para, em conjunto com os municípios, planejar,
propor e programar ações que envolvam a dinâmica territorial ou mesmo para
executar ações coordenadas no governo âmbito do Estado que dizem respeito à
Região Metropolitana. A gestão da região metropolitana, de fato, não existe.
De forma fragmentada, as diferentes secretarias do governo do Estado de
São Paulo projetam e executam obras e empreendimentos. Essa dinâmica revela
também a ausência de um planejamento integrado e, portanto, a total ausência de
uma gestão metropolitana. Se existem diversos exemplos que dão conta de
comprovar essa fragmentação, o mais recente deles é um símbolo dessa
realidade: trata-se da construção de uma rodovia de ligação entre as estradas que
atravessam o Estado de São Paulo, conhecida como Rodoanel.
4
- As Regiões Metropolitanas de Salvador, Fortaleza, Belo Horizonte, Belém, Recife, Curitiba, Porto Alegre,
São Paulo foram criadas em 1973 e a do Rio de Janeiro em 1974 consideradas como metrópoles nacionais.

3. É importante ressaltar que as obras do trecho Oeste do Rodoanel5 foram
realizadas sem que os estudos de impacto ambiental fossem submetidos à
audiências públicas6, uma exigência da legislação em vigor. Em período anterior,
o governo estadual também pretendeu iniciar os demais trechos da obra sem
realizar audiências sobre seu impacto ambiental. Após ampla mobilização de
diversos segmentos sociais, foram realizadas audiências públicas em cada um
dos municípios que sofreriam impactos diretos ou indiretos. Várias destas
audiências públicas foram consideradas irregulares e não foi aprovado o traçado
proposto7 pelo executivo estadual.
Além do não cumprimento da legislação vigente, a elaboração do projeto e
a contratação do EIA-RIMA foi feita pela Secretária de Transportes do governo do
Estado de São Paulo, não pela Emplasa. Ou seja, as ações e investimentos foram
– e continuam sendo - definidas por secretarias (isoladas) de governo, sem atentar
para as necessidades dos municípios e dos munícipes da região metropolitana.
Cabe ressaltar que as nove regiões metropolitanas nacionais foram
definidas por legislação federal, mas a Constituição Federal de 1988 passou para
os estados a competência da criação de novas regiões metropolitanas com o
argumento da descentralização administrativa. Contudo, a nova fórmula também
pode ser compreendida como a “retirada” da responsabilidade do governo federal
pelo planejamento territorial. Como resultado, assistimos de 1988 a 2002 a criação
de 17 regiões metropolitanas com características diversas8 e com dinâmicas locais
e interesses políticos diversos.
Com o aumento do número de regiões metropolitanas o território brasileiro
fragmentou-se e dissipou-se a institucionalidade necessária para uma atuação
conjunta9. Contraditoriamente, ao mesmo tempo em que cria-se e recria-se um
imaginário coletivo de pertencimento à regiões metropolitanas nos moradores, a
gestão do espaço é induzida à uma situação de esquizofrenia: superposições de
escalas de administração sem coesão territorial e posse instrumentos anacrônicos
de planejamento urbano que não contemplam exigências que extrapolam limites
municipais10. Não há gestão ou administração compartilhada mesmo entre os
executivos municipais.
Portanto, as regiões metropolitanas são delimitações “artificiais” de
“regiões” urbanizadas, sem representação política que possa expressar os
interesses políticos, econômicos e sociais dos moradores dessas regiões.
III – A Metrópole de São Paulo
5
- Osasco e Carapicuíba que foram atingidos pelas obras integram a região metropolitana de São Paulo.
6
- A resolução do CONAMA é clara a este respeito. Quando os impactos atingirem, direta ou indiretamente,
os municípios da região metropolitana deve-se realizar audiências públicos em todos os municípios que a
integram.
7
- Os projetos estão em processo de revisão.
8
- Veja-se Silva, Catia Antonia – 2004
9
- Novas formas de organização política/administrativa como os consórcios municipais não serão objeto de
análise neste texto. Os consórcios são de direito privado e, portanto, não compõem o pacto federativo.
10
-Veja-se Moura, Rosa – 2001

4. A administração/gestão da metrópole paulista, definida no limite
administrativo do Município, é competência do governo local, a Prefeitura. Apesar
de ser a sede da região metropolitana, o governo local não conta, como já dito,
com possibilidades institucionais de articular políticas setoriais conjuntas - apesar
de várias tentativas terem sido realizadas neste sentido pela gestão que ocupou a
Prefeitura de 2001 a 2004. Nesta parte do texto serão apresentadas algumas
considerações sobre a gestão da Metrópole.
Do ponto de vista da economia política da urbanização e da economia
política da cidade11, a gestão da metrópole pode ser compreendida como a forma
de gerir e/ou administrar - nos limites de suas atribuições e competências
definidas pelas constituições Federal e Estadual e pela Lei Orgânica Municipal -
legislar sobre assuntos de interesse local, definir e executar políticas setoriais e de
desenvolvimento urbano.
A Constituição de 1988 e o Estatuto da Cidade – Lei 10.257/01, obrigam os
municípios com mais de 20 mil habitantes a possuir uma Lei de Plano Diretor para
aplicar os instrumentos e normas que visam ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes12.
Após a aprovação da Carta Magna de 1988, os movimentos sociais, assim
como diversos setores da sociedade civil, buscaram analisar o significado de
atribuir aos Planos Diretores a capacidade de avaliar se a cidade e as
propriedades cumprem ou não sua função social e de instituir as formas de
aplicação dos instrumentos previstos para o efetivo cumprimento dessas funções.
O resultado do debate foi a elaboração e aprovação, em 2001, do Estatuto da
Cidade, que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal. Nestas
passagens do texto constitucional estão explícitos também que os planos diretores
não pode ser um instrumento teórico, retórico e técnico sem a efetiva participação
dos diferentes setores da sociedade.
Portanto, os planos não podem ser estanques e devem ter revisões
periódicas para constituírem-se em processos permanentes de planejamento
participativo13. Caracterizam-se, ou pelo menos deveriam caracterizar-se, como
uma nova forma de gestão das cidades. Sua revisão contínua tem como objetivo
evitar ações pontuais que não obedecem à legislação, a mudança de zoneamento
por interesses particulares e, como ocorreu em São Paulo, a elaboração de um
plano diretor ultrapassado em relação à dinâmica contemporânea da cidade.
Plano Diretor de São Paulo de 1971
O primeiro Plano Diretor foi “praticamente imposto à cidade em 1971,
seguido da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (Lei do Zoneamento)
em 1972”14, e esteve em vigor, pelo menos teoricamente, até setembro de 2002.
“Teoricamente” porque várias modificações foram realizadas por iniciativas do
legislativo e do executivo. Novos planos e projetos foram implementados
11
- Santos, Milton - 1994
12
- Sobre o Estutato da Cidade, veja-se Rodrigues, A. Moyses – 2004 A
13
- Fórum Nacional de Reforma Urbana – texto básico – 1989 – São Paulo.
14
- Parecer do Vereador Nabil Bonduki ao Projeto de Lei nº 290/02.

5. desordenadamente, descaracterizando o Plano Diretor de 1971. Em 2002, foi
aprovado o Plano Diretor Estratégico São Paulo - Lei Municipal n. 143.430 de 13
de setembro de 200215. A Lei de Zoneamento de 1972, com as modificações feitas
em 1982, vigorou até 2004, quando da aprovação da Nova Lei de Zoneamento e
dos Planos Diretores Regionais.
Na definição de uso do solo e do zoneamento estão contidas as normas
para as atividades industriais, comerciais, de serviços, residenciais, mistas, as
formas de circulação, a produção e disponibilização dos equipamentos e meios de
consumo coletivo (escolas, hospitais, postos de saúde, meios de transporte).
As normas gerais de zoneamento do uso do solo indicam as diferentes
disputas pelo uso, apropriação e propriedade na cidade que até recentemente
estiveram ocultas com o ideário de que o desenvolvimento urbano é promovido
pelos agentes tipicamente capitalistas e que a ausência de “desenvolvimento”,
assim como a existência da pobreza e da miséria na cidade são desvios de
modelos de planejamento.
A administração política/administrativa do uso do solo impõe valores de
taxas e tributos que permitiriam a gestão da cidade no âmbito municipal (coleta e
deposição dos resíduos sólidos, iluminação pública, transportes coletivos, coleta
de esgotos, abastecimento de água, adequação de vias de circulação aos meios
de transporte, definição e fiscalização das normas de parcelamento do uso do
solo, produção de habitação de interesse social, etc), ou seja, administrar a vida
coletiva na cidade. Como norma geral, todos querem pagar os menores tributos e
usufruir as melhores condições urbanas. As taxas e impostos necessários para
obtenção de recursos para promover o desenvolvimento urbano acabam por fazer
aflorar os conflitos para gestão urbana.
A produção coletiva da cidade é apropriada de por interesses privados,
principalmente por aqueles que têm a cidade como objeto de valor de troca em
detrimento do valor de uso. A segregação social-espacial é a dimensão mais
visível da predominância desse valor de troca. Em função disso, a aplicação dos
recursos públicos privilegiam a intervenção nos lugares já equipados ou naqueles
que interessam à dinâmica dos negócios na e da cidade.
Uma nova forma de gestão implicaria em tentar diminuir a segregação
sócio-espacial. Estudos recentes mostram que o espaço urbano é produto da
desigualdade e condição para a manutenção desta desigualdade16. Alterar esta
lógica e mudar as prioridades de gestão, atendendo aos interesses das áreas
mais segregadas, não tem sido tarefa fácil. Ampliar a participação nos debates
sobre os destinos da cidade também tem se mostrado bastante complicada face
aos interesses privados que sempre tentam prevalecer sobre os coletivos.
Nesse sentido, o Plano Diretor de 1971 não previa nenhuma forma de
consulta á população do Município de São Paulo e tinha como meta o
“desenvolvimento” urbano. A segregação espacial parecia não ser um problema.
O “cumprimento” das funções do Estado, que na cidade de São Paulo estavam
representados pela administração municipal, considerava exclusivamente as
necessidades relacionadas à reprodução do capital. A ação política decorrente
15
- Planos diretores foram apresentados em 1985, 1991 e 1998 mas não foram aprovados.
16
- Torres, Haroldo da Gama e Marques, Eduardo , 2004

6. desse entendimento, portanto, caracterizou-se por políticas setoriais desconexas,
que procuravam atender aos interesses dos negócios. Nosso planejamento era
estático, setorial, fragmentado. De fato, um não-planejamento.
Projeto de Lei do Plano Diretor de 1991
A Lei Orgânica do Município de São Paulo de 1989, obedecendo ao
disposto nos artigos 182 e 183 da Constituição Federal, obrigava o executivo a
enviar para a Câmara legislativa de São Paulo, até 4 de fevereiro de 1991, o
projeto do Plano Diretor municipal.17
O Executivo cumpriu esta etapa, tendo como objetivo uma cidade que
cumprisse com sua função social e aplicasse os instrumentos previstos na
Constituição. A postura do Executivo, e isto é importante frisar, possibilitou a
participação de movimentos sociais e de representantes da sociedade civil na
elaboração do Plano, promovendo debates e audiências públicas.
O Projeto de Lei do Plano Diretor de 1991 reconhecia a multiplicidade dos
agentes produtores e consumidores da cidade criando assim pré-condições para
uma nova forma de gestão da cidade:
“O ponto de partida da elaboração do Plano que ora apresentamos implica
a revisão conceitual e metodológica dos Planos Diretores Vigentes e propostos,
bem como dos instrumentos legais deles decorrentes. Avaliou-se profundamente
de forma crítica a efetividade dos planos diretores, assim como de seus
instrumentos.
Considerando que a cidade é produzida por uma multiplicidade de agentes
públicos e privados... Acreditamos que o papel do Plano Diretor deve apontar
claramente um conjunto de regras que articule a ação destes agentes,
estabelecendo formas de recuperação imediata a da cidade, baseadas no poder
de alavancagem que o próprio processo de produção do espaço urbano já
possui(...)”
Com a intenção de democratizar o processo de planejamento e possibilitar
a incorporação das especificidades locais no processo de gestão e revisão do
plano, são propostas regulamentações locais (...) e estabelece o Sistema de
Planejamento. (Projeto de Lei do Plano Diretor - Diário Oficial - p.2 e 3 –
exposição de motivos).
O Plano continha os instrumentos de controle do uso e ocupação do solo
previstos na Constituição Federal e na Lei Orgânica Municipal. Também foi
proposto o macro-zoneamento rural e urbano, com critérios, parâmetros e índices
para a zona urbana adensável, assim como a criação de (1) zonas especiais de
interesse social para intervenção do poder público em parceria com a iniciativa
privada (como uma forma de minimizar a carência de moradias); (2) zonas
especiais de preservação para recuperar e zelar pelas áreas de patrimônio
histórico, paisagístico, cultural ou ambiental; (3) zonas especiais industriais,
destinadas predominantemente ao uso industrial.
17
- Projeto de Lei publicado no Suplemento do Diário Oficial de São Paulo em 16 de março de 1991, ano 36
número 50.

7. Da mesma forma, estavam indicadas no Plano as premissas da política de
transportes, composta pela rede de circulação para cargas, pelo sistema viário e
pela ampliação da capacidade dos transportes coletivos urbanos. Esta última, vale
registrar, deveriam ser adequadas às demandas sociais da metrópole.
Propunha-se também a criação de um fundo de urbanização para a
operacionalização da política urbana com recursos provenientes principalmente da
outorga onerosa do direito de construir acima do Coeficiente de Aproveitamento
(CA). Definia-se, por fim, as formas de estoque de áreas edificáveis em função do
CA, da Transferência de Potencial Construtivo e a Urbanização e Edificação
Compulsória.
Os debates realizados no período deram voz a novos agentes e
protagonistas da questão urbana na metrópole e a entrada dos novos atores em
cena evidenciou que os interesses na produção e consumo do espaço são
contraditórios e que, numa perspectiva inclusiva, não se pode pensar a cidade
abstraída de sua população.
No período de discussão do conteúdo do Plano, os maiores “embates”
estavam relacionados à proposta de alterar profundamente a Lei de Zoneamento
de 1972 (assim como as modificações de 1982) criando um único coeficiente de
aproveitamento do solo - igual a 1 - exceto os das zonas especiais. O coeficiente
poderia ser ultrapassado dependendo do “estoque” de área edificável com outorga
onerosa, que constituiria um fundo de urbanização. Os proprietários de terras e
dos promotores imobiliários, naturalmente, colocaram-se contrários ao coeficiente
de aproveitamento único e à outorga onerosa de estoque de área edificável. Até
aquele momento não se pagava tributos pela edificação em altura (solo criado).
Importante ressaltar que a Lei Orgânica Municipal estabeleceu prazo para o
envio do Projeto de Lei pelo Executivo ao Legislativo municipal, mas não os
prazos para a votação do mesmo. Os conflitos – e mais precisamente a perda de
privilégios de certos setores - não interessava à Câmara Municipal, cuja maioria
dos membros fazia oposição sistemática ao Executivo. Assim, decorrido o tempo
da legislatura, o Projeto de Lei não foi levado ao plenário da Câmara e acabou
arquivado por “decurso de prazo” no final de 1991. Evidenciou-se, portanto, que
Executivo e Legislativo, de 1989 à 1992, representavam interesses distintos.
A arquivamento do projeto de lei por decurso de prazo deixou claro que não
interessava aos setores dominantes (e seus representantes no legislativo) trazer à
tona os conflitos de uso e apropriação do solo urbano na reprodução social do
espaço.
Ausência de Projeto de Lei para Plano Diretor
As duas legislaturas seguintes (1993 a 1996 - Paulo Maluf e 1997 a 2000 -
Celso Pitta), não cumpriram com o disposto na Lei Orgânica, não enviarando
Projeto de Lei de Plano Diretor para discussão e apreciação do Legislativo.
Permaneceu em vigor o Plano de 1971 e da Lei de Parcelamento, Uso e
Ocupação do Solo, incorporadas as modificação de 1982. Grandes ou pequenas
obras, assim como alterações importantes no mapa da cidade continuaram a ser
realizadas sem qualquer participação dos munícipes e das organizações sociais.
Novas intervenções como as Operações Urbanas começam a serem
implantadas em amplas áreas. Os recursos obtidos nestas operações deveriam

8. ser aplicados na área objeto de intervenção, mas até o presente momento não foi
possível dimensionar seu significado em termos de custos e de arrecadação. As
Operações Urbanas reforçaram as características excludentes do município, que
passa a ter cada vez mais o atributo de cidade de negócios e a reforçar a
prevalência do valor de troca sobre o valor de uso.
A Operação Urbana Faria Lima aprovou uma grande quantidade de
edifícios, sem atentar para os interesses dos que têm a terra e a casa como valor
de uso. Como resultado, a região tornou-se mais congestionada, os antigos
moradores foram expulsos de suas casas e os recursos arrecadados não foram
divulgados de forma transparente nas duas gestões durante a qual a Operação se
concretizou. A Operação Urbana Centro, realizada pelas mesmas administrações,
procurou atrair investimentos imobiliário - possibilitando a construção de até três
vezes o previsto no zoneamento e gerando maior valorização imobiliária -
dificultando o repovoamento do centro, região que conta com ampla infra-estrutura
e vazios populacionais. Da mesma forma, a Operação Urbana Águas Espraiadas
expulsou, entre 1995 e 1996, cerca de 50 mil favelados, com a justificativa de que
seriam atendidos posteriormente na própria área da Operação Urbana que seria
aprovada por Lei. Outra Operação Urbana, a da Água Branca, serviu
exclusivamente para a construção de um grande um centro empresarial18.
Neste período (1993 a 2000), além da instituição de mecanismo de
participação dos múltiplos agentes produtores e consumidores da cidade, foram
desmontados os que foram construídos no período anterior. A produção do
espaço urbano foi orientada pelo capital e foi privatizada em poucas mãos. Mais
do que isso, inviabilizou-se qualquer debate substancial sobre as necessidades de
uso e ocupação do solo urbano a partir da ótica do interesse público.
Plano Diretor de 2002
A gestão de 2001 à 2004 (Marta Suplicy) recolocou em debate a proposta
do Plano Diretor para São Paulo, obedecendo ao disposto na Lei Orgânica
Municipal e reforçado na Lei 10.257/01 (Estatuto da Cidade). Após a elaboração
do diagnóstico e das propostas iniciais, foram realizados debates e audiências
públicas para analisar os pressupostos do Plano Diretor da Cidade.
A Câmara Municipal realizou 26 audiências ou debates públicos e o Plano
Diretor Estratégico de São Paulo foi aprovado como Lei Municipal nº 13.430 de 13
de setembro de 2002. No Plano Diretor Estratégico o Planejamento é
compreendido como processo que deve contar com participação social, como
evidenciam os artigos 1º e 279º:
Art. 1 - O Plano Diretor Estratégico é o instrumento global e estratégico da
política de desenvolvimento urbano, determinante para todos os agentes públicos
e privados que atuam no Município.
Parágrafo 1º - O Plano Diretor Estratégico é parte integrante do processo
de planejamento municipal, devendo o plano Plurianual, as diretrizes
orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes nele contidas.
18
- Analises sobre as operações urbanas podem ser obtidas em Carlos, Ana Fani 2001 e Fix, Mariana 2001.

9. Art. 279 – É assegurada a participação direta da população em todas as
fases do processo de gestão democrática da política urbana da cidade mediante
as seguintes instâncias participativas:
I- Conferência Municipal de Desenvolvimento Urbano;
II- assembléias regionais de Política Urbana;
III- Conselho Municipal de Política Urbana;
IV- audiências públicas;
V- iniciativa popular de Projetos de Lei, de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano;
VI- Conselhos reconhecidos pelo Poder municipal;
VII- Assembléias e reuniões de elaboração do orçamento municipal;
VIII- Programas e projetos com gestão popular;
IX- comissão de legislação participativa da Câmara Municipal de São Paulo”19
O Plano Diretor Estratégico de São Paulo apresenta, nas diretrizes e
princípios que: “procura enfrentar os desafios do esvaziamento populacional das
áreas consolidadas e centrais; o crescimento das áreas de urbanização precária
ocupação das áreas de proteção ambiental; agravamento das enchentes e
escassez das áreas verdes; emprego longe da moradia; problemas de transporte
e trânsito que provocam perda de tempo nos deslocamentos; distribuição desigual
de serviços e equipamentos coletivos; falta de moradia digna; poder da decisão
concentrado nas mãos de poucos”.
Segundo o texto, seus objetivos são: “combater a desigualdade do território
na cidade; promover a urbanização e qualificação das áreas periféricas também
com a criação de empregos; preservar e recuperar as áreas de proteção
ambiental; estimular o adensamento populacional nas áreas com infra-estrutura
urbana e com oferta de empregos; equilibrar a localização dos empregos com a
das habitações populares; ampliar a permeabilidade do solo; estimular a produção
de habitação de interesse social; reduzir a necessidade de deslocamento e
melhorar o sistema de transporte coletivo”.
A função social da propriedade urbana e da cidade, como se pode
perceber, é o elemento basilar do Plano Diretor, que estabelece os critérios de
utilização do solo e dos imóveis neles edificados, regulamenta os instrumentos
urbanísticos e define ações estratégicas para atingir estes objetivos.
Para as áreas com infra-estrutura optou-se pela edificação e a utilização
compulsória, a transferência do direito de construir (em casos de doação de
imóveis de interesse público), o coeficiente básico de aproveitamento e a
cobrança da outorga onerosa tendo em vista os vários índices do zoneamento.
Para a produção de novas unidades o novo Plano propõe tipologias de habitação
popular e delimita as Zonas de Habitação de Interesse Social (ZEIS). Da mesma
forma, apresenta as condições para aplicação do IPTU progressivo no tempo
quando as propriedades não cumprirem sua função social.
Com relação a aplicação em obras, estabelece os planos de investimentos
e os prazos para sua realização, estimula a criação de pólos de centralidade com
19
-Lei Municipal nº 13.430 de 13 de setembro de 2002.

10. a implantação de escolas, praças e serviços públicos em geral. Com os recursos
arrecadados da outorga onerosa do direito de construir, cria o Fundo de
Desenvolvimento Urbano.
Os embates políticos sobre o índice de coeficiente de solo foram bastante
acirrados, principalmente em relação ao potencial construtivo20 e ao novo
zoneamento aprovado em 2004:
“Com base na compatibilidade ou não entre estabelecimento e moradias, o
novo zoneamento definiu categorias de uso residenciais e não residenciais. Os
usos não residenciais estão classificados em 4 categorias que têm como
referência o uso residencial: usos compatíveis (1) - usos toleráveis (2) - especiais
ou incômodos (3).
Um pequeno comércio, uma mercearia, padaria, estão enquadrados na 1.
Atividades como escolas e academias, que tem maior número de freqüentadores
são considerados toleráveis na 2. Na categoria residencial 3 podem funcionar
equipamentos de interesse público e essenciais para o funcionamento da
cidade”.21
Mas os que provocam impactos na vizinhança, como os centros de
reintegração de menores e presídios, e que são necessários ao funcionamento da
cidade, devem ser objeto de análises e de estudos, assim como devem ser
submetidos à audiências públicas. Da mesma forma, prevê-se estudos e a
avaliação pela população dos empreendimentos que causam impactos no trânsito
(supermercados, shoppings, faculdades ou escolas de grande dimensão), que
são mais recomendáveis em “zonas mistas”.
Estabeleceu-se também regras para o aproveitamento do solo e a
proporção das construções em relação à área do terreno, criando coeficientes
básicos (gratuitos), mínimos (para garantir que a propriedade cumpra sua função
social) e máximos (mediante pagamento de outorga onerosa ou transferência de
potencial construtivo de outro imóvel). Baseada no conceito de solo criado, a
outorga onerosa parte do princípio de que, para ter um imóvel de área construída
superior a área do terreno, o empreendedor deve pagar uma contrapartida ao
poder público, que lha dá o direito do espaço aéreo (solo criado) para que o a
administração municipal possa dimensionar e intervir na infra-estrutura - dado que
o aumento da área construída (edifícios) provoca necessidades de infra-estrutura.
Cada tipo de zona tem um coeficiente de aproveitamento próprio.
Um dos instrumentos de intervenção na produção da cidade é a Operação
Urbana Consorciada. Há ainda grandes debates em relação a elas, pois
provocam, em geral, o aumento do preço dos imóveis e a expulsão da população
moradora. Os recursos provenientes de venda do potencial construtivo nessas
áreas devem ser aplicados no próprio perímetro da operação.
O Plano Diretor Estratégico propõe, ainda, as operações urbanas Diagonal
Sul, Diagonal Norte, Carandiru-Vila Maria, Vila Leopoldina, Vila Sonia, Celso
20
-Não será objeto de análise neste artigo a Lei de Uso e Ocupação do Solo aprovada em 2004 e os Planos
Diretores Regionais.
21
- Plano Diretor de São Paulo.

11. Garcia, Santo Amaro e Tiquatira. Estas deverão ser aprovadas por Lei e obedecer
aos Estudos Prévios de Impacto de Vizinhança e de Impactos Ambientais.
Espera-se, assim, uma nova forma de gestão que conte efetivamente com a
avaliação e a anuência da população.
Os planos regionais, dada a dimensão da Metrópole e as características
diversas de cada região da cidade, foram detalhados nas sub-prefeituras, sendo
objeto de debates e audiências públicas promovidas pelos poderes Executivo e
Legislativo. Nestes espaços, ficaram também visíveis os conflitos de interesses.
De um lado, proprietários de terras, promotores imobiliários, moradores das zonas
estritamente residências (Z1). Do outro, os que lutam para obtenção de moradias
(Zonas de Uso Especiais). Enfim são várias questões que se colocam entre os
que tem o imóvel como valor de uso com diferentes visões
e os que têm imóveis como reserva de valor (sem uso) e os que querem produzir
para vender ou para morar.
Definir o uso e as estratégias de ocupação do solo urbano de modo menos
centralizado é um processo complexo, porém importante, para conhecer a
diversidade de interesses e possibilitar a participação dos agentes produtores e
consumidores do espaço22.
Por fim, vale lembrar que o Plano Diretor Estratégico da cidade e os planos
diretores regionais deverão ser revistos em 2010 (como prevê o Estatuto da
Cidade), mas São Paulo definiu que fará tal revisão já em 2006.
Considerações Gerais
Este processo de participação é fruto do movimento iniciado pela sociedade
civil. Os movimentos sociais têm expressado suas necessidades e as formas
pelas quais a função social da cidade e da propriedade devem ser estabelecidas.
O Estatuto da Cidade e a criação do Ministério das Cidades são resultado do
processo de mobilização da sociedade civil que reivindica possibilidades de
gestão participativa e a ampliação de órgãos colegiados como os conselhos, que
podem permitir uma gestão menos centralizada do Executivo e do Legislativo.
O Estatuto da Cidade não elimina a propriedade da terra urbana, mas
impõe limites às formas de renda e de lucro não coerentes com a gestão que visa
o bem coletivo. Positivamente, faz emergir os conflitos inerentes à apropriação e à
posse do solo urbano. Dessa forma, define as formas pelas quais se pode fazer
cumprir a função social da cidade, fornecendo os parâmetros para uma gestão
democrática, como os planos diretores participativos.
O Estatuto define que todos os municípios com acima de 20 mil habitantes
devem realizar o seu Plano Diretor compreendendo toda sua extensão territorial.
Porém, o Poder Público Municipal só tem como atribuição exclusiva legislar,
fiscalizar, propor ações e tributar sobre o solo urbano. Na metrópole paulista este
princípio não é um problema já que toda a extensão do município é considerada
urbana e deve obedecer o disposto no macrozoneamento.
Com relação à gestão, destaca-se que, no período de 2001 à 2004, o
Executivo paulistano realizou diversas atividades que demonstram que é viável
22
- Realizaram-se 300 oficinas e plenárias para construção dos Planos Diretores Regionais e da Lei de
Zoneamento (PMSP – Secretaria de Planejamento- 2004).

12. consolidar processos de formulação e deliberação com participação dos citadinos.
Como maiores exemplos dessa possibilidade, que é também uma necessidade,
registram-se a realização em novembro de 2001 do 1º Congresso Nacional das
Cidade, que teve como objetivo debater formas de implementação do Estatuto e a
1ª Conferência Municipal de Habitação, em setembro de 2001, que definiu os
parâmetros, os programas de habitação de interesse social e as formas de
atuação da Prefeitura de São Paulo. Nessa conferência, formou-se o Conselho
Municipal de Habitação, com eleição pública e direta dos conselheiros, e que tem
a atribuição de definir e fiscalizar e controlar os recursos municipais para a
habitação de interesse social.
Cabe ainda ressaltar que, logo após a criação do Ministério das Cidades em
2003, foi realizada a Conferência Municipal de São Paulo, que elegeu delegados
para a Conferência Estadual. Esta, por sua vez, elegeu os delegados do Estado
de São Paulo para representarem o Estado na Conferência Nacional das Cidades
23
.
A Conferência Nacional das Cidades, além de aprovar as linhas básicas da
Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, também elegeu o Conselho
Nacional das Cidades.
Para finalizar, registro que a aprovação do Estatuto da Cidade, do Plano
Diretor Estratégico de São Paulo, a criação dos conselhos e a realização de
conferências sobre as cidades não eliminam as disputas, contradições e conflitos
pelo uso do solo, mas propiciam a publicidade dos interesses conflitantes para, no
futuro, construirmos uma gestão democrática da cidade em prol do interesse
coletivo.
Estas condições reforçam o desafio de uma participação ativa dos que
estudam a metrópole, para que os cidadãos possam compreender as contradições
inerentes à metrópole e assim lutar por seus direitos citadinos. E estes, só podem
se basear em uma gestão democrática, ou pelos menos compartilhada, entre
diversos setores da sociedade.
Bibliografia citada
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Estatuto da Cidade – Lei 10.257 de 2001 –Guia para Implementação pelos
Municípios e Cidadão – Brasília - Distrito Federal
Fix, Mariana – 2001- Os parceiros da exclusão – duas histórias da construção de
uma nova Cidade em São Paulo – Faria Lima e Águas Espraiadas.
Moura, Rosa – Lacuna Institucional da Metropolização: Considerações sobre a
Região Sul – in Cadernos Metrópole n. 8 – 2º sem. 2002 – Ed. PUC- SP SP
Rodrigues, Arlete Moysés – 2004- O governo Lula e as Cidades – In Revista
Ciência Geográfica – Ano X- Vol. X, nº 2 –maio/agosto de 2004 - AGB- Bauru- SP
2004-A - Direito à Cidade e o Estatuto da Cidade- In Cidades
23
- Veja-se Rodrigues, A. Moysés, 2004

13. Revista Científica – Grupos de Estudos Urbanos – Vol. 3- número 2 – P.P. S.P.
Santos, Milton 1994- Por uma economia política da Cidade: O Caso de São Paulo
Editora Hucitec
São Paulo – Cidade - Projeto de Lei – Plano Diretor de São Paulo – 1991 –
Suplemento do Diário Oficial - São Paulo - 16 de março de 1991 – São Paulo
São Paulo – Cidade – 2003 – São Paulo – Plano Diretor Estratégico – 2ª edição-
revisada- Gabinete do Vereador Nabil Bonduki- São Paulo
São Paulo – Cidade –2002- Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo
Lei nº 13.430 de 13/9/02 -Publicação do Gabinete do Vereador Nabil Bonduki –SP
São Paulo – Cidade – 2004 – O Novo Zoneamento ao alcance de todos – Série
Manuais – PMSP- Secretaria de Planejamento Urbano
Silva, Catia Antonia – 2004 – CD-Room- Regiões Metropolitanas e Redes
Brasileiras – FAPERJ, UERJ – Rio de Janeiro
Torres, Haroldo da Gama e Marques, Eduardo – 2004 – Políticas Sociais e
Território: Uma abordagem metropolitana – In Revista são Paulo em Perspectiva-
2004. SP.SP .