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Bebauungsplan, der ein verbindlicher Bau-           über die zu erwartenden Auswirkungen derleitplan ist. Diese Pläne sind...
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Die dritte Voraussetzung besteht in der                2. Die Einhaltung der Frist von sechs bzw.Pflicht, Vertreter des Beg...
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Absatz 10 enthält Regelungen, die die                des abzuändern. Diese Kompetenz steht nurDurchführung des Bürgerentsc...
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Rechtliche Aspekte der Beteiligung von Einwohnerinnen und Einwohnern sowie Bürgerinnen und Bürgern an der Kommunalpolitik unter besonderer Berücksichtigung der Beteiligung von Kindern und Jugendlichen

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Prof. Dr. Joachim Detjen, „Rechtliche Aspekte der Beteiligung von Einwohnerinnen und Einwohnern sowie Bürgerinnen und Bürgern an der Kommunalpolitik unter besonderer Berücksichtigung der Beteiligung von Kindern und Jugendlichen“

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Rechtliche Aspekte der Beteiligung von Einwohnerinnen und Einwohnern sowie Bürgerinnen und Bürgern an der Kommunalpolitik unter besonderer Berücksichtigung der Beteiligung von Kindern und Jugendlichen

  1. 1. Gemeinschaftsaktion „Niedersachen – Ein b) Anspruch auf Information: Vielfältig Land für Kinder“ umgesetztes Prinzip, das für Transparenz der Vorgänge in der Gemeinde sorgen soll. c) Anhörung: Das Recht, von den Organen3.3 Prof. Dr. Joachim Detjen, „Rechtliche der Gemeinde in einer bestimmten Angele-Aspekte der Beteiligung von Einwohne- genheit gehört zu werden. Die Organe müs-rinnen und Einwohnern sowie Bürgerin- sen aber nicht so handeln, wie es der odernen und Bürgern an der Kommunalpolitik die Angehörte vorschlägt.unter besonderer Berücksichtigung der d) Initiativrecht: Das Recht, eine Angele-Beteiligung von Kindern und Jugendli- genheit auf die Tagesordnung setzen zuchen“ lassen und die Organe der Gemeinde zu ei- nem in der Gemeindeordnung vorgeschrie- benen Handeln zu veranlassen. e) Entscheidungsrecht: Das Recht, eine An- gelegenheit abschließend und verbindlich zuBegriffsklärung entscheiden.Nicht nur die in der Nds. Gemeindeordnung Insgesamt gibt es neun Partizipationsin-(NGO) vorgesehenen Organe sind Akteure strumente. Davon sind sieben in der Ge-der Kommunalpolitik. Zwar treffen sie die meindeordnung verankert. Ein Instrumentverbindlichen Entscheidungen, aber auch ist im Bundesbaugesetz enthalten, ein wei-Einwohnerinnen und Einwohner sowie Bür- teres Instrument ist gesetzlich nicht gere-gerinnen und Bürger haben diverse Rechte, gelt, also weder vorgeschrieben noch ver-sich in die Kommunalpolitik ,,einzumi- boten, aber in der kommunalen Praxis ver-schen". Diese Rechte stehen unterschiedli- breitet.chen Personengruppen zu und sind unter-schiedlich stark ausgeprägt. Erstes Instrument: Beteiligung von Kindern und Jugendlichen (§Partizipationsberechtigte: 22 e NGO)a) Bürgerin, Bürger: Alle zur Wahl des Ratesund der Bürgermeisterin oder des Bürger- ,,Die Gemeinde soll Kinder und Jugendlichemeisters berechtigten Einwohnerinnen und bei Planungen und Vorhaben, die ihre Inte-Einwohner. Bürgerinnen und Bürger können ressen berühren, in angemessener Weisenur Deutsche und EU-Angehörige sein, die beteiligen. Hierzu soll die Gemeinde überdas 16. Lebensjahr vollendet haben. Man die in diesem Gesetz vorgesehene Beteili-kann immer nur Bürgerin oder Bürger einer gung der Einwoh nerinnen und EinwohnerGemeinde sein. Im Zweitwohnsitz ist man hinaus geeignete Verfahren entwickeln undEinwohnerin oder Einwohner. durchführen."b) Einwohnerin, Einwohner: Einwohnerinoder Einwohner einer Gemeinde ist, wer in Die Vorschrift wurde am 19. März 2001 inder Gemeinde seinen Wohnsitz oder ständi- die NGO eingefügt. Es herrschte großergen Aufenthalt hat. (z. B. Soldatinnen und Konsens unter den Landtagsfraktionen, dieSoldaten). Hat jemand mehrere Wohnsitze, Kinderbeteiligung als solche einzuführen.so ist er Einwohnerin oder Einwohner aller Ebenso herrschte Konsens darüber, die Be-Wohnsitzgemeinden. Der Einwohnerbegriff teiligung relativ unbestimmt zu halten.setzt weder die deutsche Staatsangehörig-keit noch ein bestimmtes Alter voraus. Auszug aus der Begründung der Berichter-c) Personen: Jedermann, also auch Orts- statterin aus dem Ausschuss für innere Ver-fremde. waltung, Abgeordnete Tinins (SPD), vor dem Landtagsplenum:Partizipationsarten: ,,Neu für die Niedersächsische Gemeinde-a) Beteiligung: Der Begriff ist sehr allgemein ordnung ist die ... vorgesehene Beteiligunggehalten. Er eröffnet unterschiedliche orga- von Kindern und Jugendlichen bei Planun-nisatorische Konkretisierungen. Er ist auch gen und Vorhaben der Gemeinde. Die Inte-offen gehalten hinsichtlich der rechtlichen ressen von Kindern und Jugendlichen einerVerbindlichkeit der Partizipation. Gemeinde sind damit zukünftig verstärkt zu 1
  2. 2. berücksichtigen. In den Ausschüssen hat 4. Über die Beteiligung der Einwohnerinnenaber Einigkeit darüber bestanden, dass die und Einwohner hinaus geeignete Verfahren:Gemeinden durch die neue Vorschrift nicht Sicherungsklausel gegen partizipatorischenzu formellen Beteiligungsverfahren gezwun- Minimalismus.gen werden sollen. Es bleibt in der Ent-scheidung der Gemeinde, welche geeignete Die NGO kennt folgende Beteiligungsrechteund rechtlich zulässige Form der Einbezie- für Einwohner:hung der Kinder und Jugendlichen im Ein- a) Unterrichtungspflicht der Gemeinde inzelfall gewählt wird." Einwohnerversammlungen (§ 62 NGO): Die Gemeinde ist verpflichtet, die Einwohne-Auszug aus dem Redebeitrag des Abgeord- rinnen und Einwohner über wichtige Angel-neten Eveslage (CDU): egenheiten des eigenen Wirkungskreises zu,,Die im Innenausschuss nach gründlicher unterrichten. Dabei soll sie den Einwohne-Beratung gefundene Formulierung des § rinnen und Einwohnern Gelegenheit zur Äu-22e ist mit unserer ausdrücklichen Zustim- ßerung und zur Erörterung geben. Die Bür-mung allgemein gehalten. Dadurch wird der germeisterin oder der Bürgermeister führtkommunale Gestaltungswille nicht einge- die Einwohnerversammlung durch.engt. Gleichwohl werden die Kommunen auf b) Einwohnerfragestunde in öffentlichendieses wichtige Ziel verpflichtet." Ratssitzungen (§ 43a NGO): Der Rat kann in seiner Geschäftsordnung vorsehen, dassAuszug aus dem Redebeitrag des Abgeord- anwesende Einwohnerinnen und Einwohnerneten Schröder (GRÜNE): Fragen an den Rat stellen dürfen.,,Selbstverständlich enthält der Gesetzent- c) Einwohnerantrag (§ 22a NGO): Einwoh-wurf Regelungen, denen wir uneinge- nerinnen und Einwohner, die mindestens 14schränkt zustimmen können. Dazu gehört Jahre alt sind und mindestens seit drei Mo-... auch die verbesserte Beteiligung von Kin- naten ihren Hauptwohnsitz in der Gemeindedern und Jugendlichen an kommunalen Ent- haben, können beantragen, dass der Ratscheidungsprozessen, wobei allerdings die- eine bestimmte Angelegenheit berät.se ... Regelung ihre Tauglichkeit in der Pra- d) Anhörung der Einwohnerinnen undxis wohl noch beweisen muss." Einwohner bei Gebietsänderungen (§18 NGO): Planen mehrere Gemeinden die Um-Kommentierung: gliederung von Gebietsteilen, sind vor Ab-1. Soll-Vorschrift: Die Gemeinden sind ge- schluss des Vertrages die Einwohnerinnenhalten, die Bestimmung anzuwenden. Sie und Einwohner der beteiligten Gemeindendürfen nur unter besonderen Umständen zu hören.von der Pflicht abweichen (zum Beispiel:Entscheidungen, die keinen Aufschub dul- Die Beteiligung von Kindern und Jugendli-den). chen muss auf jeden Fall mehr sein als eine Unterrichtung, als die Zulassung von Fra-2. Berührung der Interessen der Kinder und gen, Durchführung von Fragestunden wäh-Jugendlichen: Die jeweilige Planung bzw. rend der Ratssitzungen und als eine Anhö-das jeweilige Vorhaben muss sich nicht aus- rung. Fraglich ist, ob die Beteiligung mehrschließlich auf Kinder und Jugendliche be- sein muss als ein Einwohnerantrag. Dennziehen. Die Beteiligung ist schon erforder- die nächst intensivere Beteiligungsstufe wä-lich, wenn die Interessen mitberührt wer- re die Kombination von (Bürger)Begehrenden. Das kann der Fall sein bei der Aufstel- und (Bürger)Entscheid. Da diese Beteiligunglung von Bauleitplänen, beim Bau bzw. Aus- detailliert und abschließend in der NGO ge-bau von Gemeindestraßen, beim Bau eines regelt ist, kann man davon ausgehen, dassSchwimmbades, bei der Organisation der der Gesetzgeber nicht daran gedacht hat,Schülerbeförderung. auch Kindern und Jugendlichen diese Betei- ligungsstufe zu ermöglichen.3. Angemessene Weise: Gestaltungsspiel-raum für die Gemeinde. Möglichkeit groß- 5. Die Gemeinde als zur Entwicklung undzügiger, aber auch sehr zurückhaltender Durchführung geeigneter Verfahren ver-Beteiligung. pflichtete Körperschaft: Die Gemeinde han- delt durch ihre Organe. Problem: Welches 2
  3. 3. Organ der Gemeinde ist zuständig? Antwort: sätzliche Beteiligungschancen an der Kom-Da es sich um die Einführung von Verfahren munalpolitik.im Rahmen des gemeindlichen Willensbil-dungsprozesses handelt, also um eine all- Die Beiräte werden in der NGO nicht er-gemeine Regelung, kommt nur der Erlass wähnt. Somit haben sie keine rechtlicheeiner einschlägigen Satzung in Frage. Sat- Grundlage. Ihre Einrichtung beruht folglichzungen müssen vom Rat beschlossen wer- ausschließlich auf einer politischen Ent-den. Satzungen können aber bestimmen, scheidung des jeweiligen Rates. Daher sinddass Einzelfragen durch bevollmächtigte die Modalitäten der personellen BesetzungOrgane (Bürgermeisterin oder Bürgermeis- der Beiräte nicht einheitlich. Auch ihre Kom-ter, Verwaltungsausschuss) geregelt werden petenzen basieren auf einer je eigenen Zu-dürfen. weisung durch Ratsbeschluss. Die Einfluss- möglichkeiten der Beiräte sind begrenzt. SieDie eingefügte Vorschrift zur Beteiligung können nur ,,beraten“, nicht aber entschei-von Kindern und Jugendlichen ist eine den. Es hängt von der jeweiligen GemeindeNachahmung der Regelung in Schleswig- ab, ob die Beiräte vom Rat und von der Ver-Holstein, allerdings mit einer entscheiden- waltung beachtet werden. Nur wenn sich inden Ausnahme: einem Beirat sehr viel Sachkunde sammelt,Das Land Schleswig-Holstein schreibt den kommt seinen Empfehlungen ein faktischerGemeinden nämlich eine Offenlegungs- und Bindungswert zu.Dokumentationspflicht über die Kinderbe-teiligung vor. Es heißt in der einschlägigen Sehr vielfältig sind die Interessenvertretun-Bestimmung (§ 47 Absatz 2 GO S.-H.) ,,Bei gen für Kinder und Jugendliche. Am be-der Durchführung von Planungen und Vor- kanntesten sind dabei die Jugendgemeinde-haben, die die Interessen von Kindern und räte oder Jugendparlamente als Vertretun-Jugendlichen berühren, soll die Gemeinde in gen für junge Menschen im Alter von etwageeigneter Weise darlegen, wie sie diese In- 12 bis 18 Jahren. Sie gehen aus allgemeinenteressen berücksichtigt und die Beteiligung Wahlen hervor. Das Vorbild sind die Con-nach Absatz 1 durchgeführt hat." seils des jeunes in Frankreich, wo es über 700 solcher Gremien gibt. Die ErfahrungZweites Instrument: zeigt, dass Jugendgemeinderäte fast immerMitarbeit in Beiräten auf Initiative des Rates unter Assistenz des örtlichen Jugendhilfeausschusses gegründetViele Gemeinden eröffnen in Gestalt von werden. Sie beschäftigen sich fast ohneBeiräten bestimmten Gruppen der Einwoh- Ausnahme mit Gegebenheiten ihres unmit-nerschaft die Möglichkeit, ihre jeweiligen telbaren Umfeldes - vom Schul- und Ver-Belange dem Rat gesondert zu Gehör zu kehrswesen über Freizeit- und Spielangebo-bringen. Beiräte werden vorzugsweise für te bis hin zu Umweltfragen sowie Drogen-Personengruppen eingerichtet, deren Ein- und Gewaltproblemen. Unterschiedlich wirdflussnahme auf die Gemeindeorgane gering gehandhabt, was mit den Anregungen derist und die folglich als benachteiligt gelten. Jugendgremien geschieht. In vielen Gemein-Zu diesen zählen insbesondere Kinder und den werden sie wie Einwohneranträge be-Jugendliche, alte Menschen und Auslände- handelt, d.h. vom Rat beraten.rinnen und Ausländer. Drittes Instrument:Durch eine institutionalisierte Interessen- Beteiligung an der Bauleitplanung (§ 3vertretung soll der Rat veranlasst werden, BauGB)auf die Wünsche dieser Teile der Einwohner-schaft einzugehen. Zugleich ermöglicht die Die Gemeinde hat die Hoheit über die Pla-Interessenvertretung, dass der Rat auf den nung des Gemeindegebietes. Im kommuna-dort versammelten Sachverstand zurück- len Bauleitplanverfahren wird die baulichegreifen kann. Beiräte sind folglich Gremien, und sonstige Nutzung der Grundstücke indie den Gemeinderat bei der Erfüllung sei- der Gemeinde vorbereitet und geleitet. Esner Gemeinwohlaufgabe unterstützen. Eine gibt zwei Arten von Bauleitplänen: Der Flä-Mitarbeit in solchen Beiräten eröffnet zu- chennutzungsplan ist ein vorbereitender Bauleitplan. Er bildet die Grundlage für den 3
  4. 4. Bebauungsplan, der ein verbindlicher Bau- über die zu erwartenden Auswirkungen derleitplan ist. Diese Pläne sind für das Wohl- Planung informiert werden. Ausdrücklich istbefinden der Gemeindebevölkerung von vorgeschrieben, dass die Bürgerinnen undsehr hoher Bedeutung. Sie finden daher bei Bürger Gelegenheit zur Äußerung und zurden Einwohnerinnen und Einwohnern immer Erörterung haben müssen.ein großes Interesse. Die öffentliche Unterrichtung kann so ge-Die Gemeinde ist nach dem Baugesetzbuch schehen, dass die Gemeinde zu einer Ein-verpflichtet, ihre planerischen Absichten der wohnerversammlung einlädt. Hier kannkommunalen Öffentlichkeit darzulegen. Die dann ein Planungsfachmann aus dem Bau-Bürgerinnen und Bürger haben gesetzlich planungsamt oder aus einem beauftragtenverbriefte Möglichkeiten, ihre Vorstellungen Planungsbüro die erst grob konkretisiertehinsichtlich der Gestaltung ihrer Gemeinde Planungsabsicht vorstellen und möglichezu artikulieren sowie ihre Anregungen der Planungsalternativen in ihrem Für und WiderGemeinde zur Kenntnis zu bringen. Dieses aufzeigen. Im Anschluss daran ist eine Aus-Beteiligungsrecht gilt übrigens auch für ei- sprache zu eröffnen, bei der die Anwesen-nige andere Gesetze, die Planungsfragen den die Chance haben müssen, ihren Stand-regeln: so das Naturschutzgesetz, das Im- punkt darzulegen, Fragen zu stellen undmissionsschutzgesetz, das Abfallbeseiti- Vor- und Nachteile zu erörtern.gungsgesetz, das Straßengesetz, das Was-sergesetz und das Flurbereinigungsgesetz. Die förmliche Bürgerbeteiligung findet statt,Der Begriff ,,Bürgerin oder Bürger“ ist im wenn die Planungsentwürfe vorliegen. SieBaugesetzbuch erheblich weiter gefasst als beruht auf der Pflicht der Gemeinde, diein der NGO. Bürgerin oder Bürger im Sinne Entwürfe der Bauleitpläne einen Monat langdes Baugesetzbuches ist nämlich jede Per- öffentlich auszulegen, und zwar einschließ-son, die durch den Bauleitplan irgendwie lich eines Erläuterungsberichtes im Falle ei-betroffen ist. Das kann im Prinzip jeder- nes Flächennutzungsplanes bzw. einer Be-mann sein, also zum Beispiel auch eine gründung im Falle eines Bebauungsplanes.Nichteinwohnerin oder ein Nichteinwohner, Die Gemeinde muss Ort und Dauer der Aus-der vielleicht ein Grundstück in der Gemein- legung vorher ortsüblich bekannt machen,de besitzt. Es können auch Kinder sein. und sie muss dabei darauf hinweisen, dass die Bürgerinnen und Bürger während der Auslegungsfrist Anregungen vorbringenIn § 3 BauGB ist die Beteiligung der Bürge- können, die sie der Gemeinde schriftlich an-rinnen und Bürger am Bauleitplanverfahren zuzeigen haben. Diese Anregungen bildengenau geregelt. Das Verfahren, das sowohl den Kern der Bürgerbeteiligung im Bauleit-auf die Flächennutzungsplanung als auch planverfahren. Die Bürgerinnen und Bürgerauf die Bebauungsplanung anzuwenden ist, können in ihren Anregungen sowohl privatist kompliziert und zeitaufwendig. An zwei begründete Abweichungen vom Plan vor-Stellen des Verfahrens können sich Bürge- schlagen als auch öffentliche Belange vor-rinnen und Bürger einmischen, nämlich bei bringen, die ihnen nicht hinreichend be-der vorgezogenen und bei der förmlichen rücksichtigt erscheinen. Das BaugesetzbuchBeteiligung. schreibt vor, dass alle Anregungen zu prü- fen sind. Die sachliche Prüfung nimmt dieDie vorgezogene Bürgerbeteiligung bezieht Gemeindeverwaltung, insbesondere dassich auf das Anfangsstadium eines Pla- Bauplanungsamt, vor. Der Bürger hat einennungsvorhabens, wenn also noch keine Anspruch darauf, dass ihm das Ergebniskonkrete Planung vorliegt, die Gemeinde schriftlich mitgeteilt wird. Dieses kann ent-vielmehr erst umrisshafte Planungsvorstel- weder auf Berücksichtigung oder auf Nicht-lungen entwickelt hat. Die vorgezogene berücksichtigung der Anregung lauten. DerBürgerbeteiligung ergibt sich aus der Vor- Gemeinderat nimmt eine abschließende Prü-schrift, dass die Bürgerinnen und Bürger fung aller eingegangenen Anregungen vormöglichst frühzeitig über die allgemeinen und entscheidet dabei über Änderungen o-Ziele und Zwecke der Planung öffentlich zu der Ergänzungen des Bauleitplanentwurfes.unterrichten sind. Sie sollen dabei auch überunterschiedliche Lösungsalternativen sowie 4
  5. 5. Es ist möglich, dass die Bürgerinnen und denen er sich eigentlich nicht befasst undBürger im Rahmen einer Bauleitplanung bis deren Regelung nicht zu seinen Kompeten-zu sechsmal Gelegenheit zur Abgabe von zen gehört. Gleichwohl kann die KenntnisAnregungen erhalten. Denn sowohl beim solcher Dinge seine politische Haltung be-Flächennutzungsplan als auch beim Bebau- einflussen und sich in zukünftigen Ent-ungsplan gibt es die vorgezogene und die scheidungen niederschlagen.förmliche Beteiligung. Die förmliche Beteili-gung kann sich jeweils noch einmal wieder- Ein Petent muss sich aber nicht an den Ratholen, wenn nämlich nach dem ersten wenden. Er kann sein Schreiben ebenso anDurchgang die Gemeinde den Plan geändert den Bürgermeister, an den Verwaltungsaus-hat. Das Gesetz schreibt vor, dass der abge- schuss oder an irgendeinen sachlichänderte Entwurf noch einmal öffentlich aus- zuständigen Ausschuss richten. Er kannzulegen ist und erneut den Anregungen der auch beides machen, nämlich in einer Ange-Bürgerinnen und Bürger offen stehen muss. legenheit sich an den Rat und zusätzlich an diejenige Stelle der Gemeinde wenden, zuUnter dem Gesichtspunkt der Bürgermitwir- deren Aufgabenbereich die Angelegenheitkung hat das Bauleitplanverfahren den Vor- gehört. Das Petitionsrecht ist nämlich be-zug, dass es eine Jedermann-Partizipation reits im Grundgesetz durch Artikel 17 ga-ermöglicht. Denn das Gesetz schränkt die rantiert und enthält das Grundrecht, sichMitwirkung nicht auf Bewohnerinnen und mit seinem Anliegen an die zuständigenBewohner des Plangebietes ein, sondern Stellen zu wenden. Die NGO ergänzt diesesgibt allen Interessierten die Möglichkeit, auf Grundrecht durch das Recht, sich außerdem,den Planentwurf Einfluss zu nehmen. Ande- also zusätzlich oder auch nur, an den Rat zurerseits bedeutet Mitwirkung nicht Entschei- wenden.dung. Gemäß § 40 NGO obliegt nämlichdem Rat die abschließende Entscheidung Der Petent hat zu bedenken, dass er den Ratüber die Aufstellung, Änderung, Ergänzung als Adressaten seiner Petition unmiss-und Aufhebung von Bauleitplänen. verständlich benennt. Schreibt er allgemein an die Gemeinde, ist das Schreiben dem Gemeindeorgan zuzuleiten, das sachlich zuständig ist. Das kann zur Folge haben, dass der Rat entgegen der Absicht von derViertes Instrument: Petition nichts erfährt.Anregungen und Beschwerden (§ 22c NGO) Zum Petitionsrecht gehört der Anspruch desDie NGO etabliert mit § 22c erstmals ein Petenten, über die Art der Erledigung derPetitionsrecht auf kommunaler Ebene. Die Anregung oder der Beschwerde schriftlichBestimmung lautet: ,,Jede Person hat das unterrichtet zu werden. Falls es sich um ei-Recht, sich einzeln oder in Gemeinschaft mit ne Sache handelt, für die der Rat nichtanderen schriftlich mit Anregungen und Be- zuständig ist, dann kann der Rat nicht mehrschwerden in Angelegenheiten der Gemein- tun, als die Petition an das betreffende Ge-de an den Rat zu wenden .... Die Antragstel- meindeorgan zu überweisen und mit Emp-lerin oder der Antragsteller ist über die Art fehlungen zu versehen. Bevor er dies tut,der Erledigung der Anregung oder Be- kann er aber den Petenten anhören und vomschwerde zu unterrichten ...“. zuständigen Organ Auskunft und Aktenvor- lage verlangen. Das Petitionsrecht eröffnetDas Besondere der Regelung ist, dass die dem Rat also die Möglichkeit einer KontrolleAnregungen und Beschwerden gar nicht in der Verwaltung und dem Petenten das Ge-den Zuständigkeitsbereich des Rates fallen fühl, mit seinem Anliegen politisch ernstmüssen. Gegenstand einer Petition können genommen zu werden. Die Mitteilung analso auch Angelegenheiten der Bürgermeis- den Petenten über die Erledigung seinerterin oder des Bürgermeisters, eines Amtes Eingabe obliegt der Bürgermeisterin oderder Verwaltung, des Verwaltungsausschus- dem Bürgermeister. Dies folgt aus derses oder irgendeines anderen Ausschusses Pflicht des Bürgermeisters, Ratsbeschlüssesein. Der Rat bekommt auf diese Weise als auszuführen. Bei alledem hat der Petent a-Volksvertretung Kenntnis von Dingen, mit 5
  6. 6. ber keinen Anspruch darauf, dass sein An- Gemeinde zum Gegenstand haben. Dieseliegen erfüllt wird. müssen jedoch nicht unbedingt zum eige- nen Wirkungskreis gehören. Auch der über-Das Recht zu Anregungen und Beschwerden tragene Wirkungskreis ist für Petitionen zu-steht jeder Person zu, unabhängig davon, gänglich.ob sie in der Gemeinde wohnt oder sich nurin ihr aufhält. Auch Kinder können folglich Aus der Sicht der Gemeindebevölkerung istdieses Recht ausüben. das Petitionsrecht eine Partizipationsmög- lichkeit in doppelter Hinsicht: Es ist einmalDarüber hinaus muss das Petitionsrecht eine Art Klagemauer. Denn es ermöglichtnicht individuell praktiziert werden. Mehrere einer Einzelperson oder auch mehreren Per-oder gar viele Personen können in ein und sonen ein ,,Herzausschütten". Es ist zumderselben Angelegenheit beim Rat vorstellig anderen in Gestalt von Sammel- und Mas-werden. Das nennt man Massenpetition. senpetitionen ein Instrument der Teilnahme an der politischen Willensbildung in derEine Sonderform der Massenpetition ist die Gemeinde. Weil der Rat sich mit dem InhaltSammelpetition, die aus einer Unterschrif- von Petitionen befassen muss, können diesetensammlung unter einem Beschwerde- o- die Gemeindepolitik beeinflussen. Ein be-der Forderungstext besteht. sonderer Vorteil des Petitionsrechts ist schließlich der geringe FormalisierungsgradBei allen Petitionen ist die schriftliche Form des Verfahrens.zwingend vorgeschrieben. Fünftes Instrument:Eine Petition ist entweder eine Anregung Berufung von Nicht-Ratsmitgliedern in dieoder eine Beschwerde. Eine Anregung ist der Ausschüsse (§ 51 NGO)an den Rat herangetragene Wunsch, etwasBestimmtes zu tun oder zu unterlassen. An- § 51 NGO lässt zu (Kann-Bestimmung), dassregungen haben deshalb in der Regel die die Ratsfrauen und Ratsherren auch andereForm von Anträgen und Vorschlägen. Der Personen, d.h. Nichtmitglieder des Rates, zupolitisch-partizipatorische Charakter des Mitgliedern der Ausschüsse des Rates beru-Petitionsrechtes kommt in der Anregung fen können. Ausgeschlossen hiervon sinddeutlich zum Ausdruck. allerdings Gemeindebedienstete. Diese ,,an- deren Personen“ könnte man als ,,Bürger-Eine Beschwerde ist demgegenüber die Kri- vertreter" bezeichnen.tik an einem bestimmten Verhalten oder ei-ner Entscheidung der Gemeinde. Beschwer- Dass sie in den Ausschüssen einen Sonder-den sind entweder Dienstaufsichtsbe- status haben, wird daran ersichtlich, dassschwerden oder Verwaltungsbeschwerden. sie über kein Stimmrecht verfügen. Weiter-In Beschwerden geht es darum, dass ein hin können die berufenen Mitglieder keineVerhalten abgestellt oder eine Maßnahme Ausschussvorsitzende sein. Auch ihr An-erneut geprüft wird. Beschwerden tragen tragsrecht ist eingeschränkt, da dieses ge-nur in einem eingeschränkten Maße politi- mäß § 39a NGO nur den Ratsmitgliedernsche Züge. zusteht. Damit die Relation zwischen ge- wählten und berufenen Ausschussmitglie-Auskunftsersuchen und Schreiben, die kein dern nicht zu Ungunsten der ersteren aus-bestimmtes Begehren enthalten, wie Mei- fällt, schreibt die NGO vor, dass mindestensnungsäußerungen, Tatsachenmitteilungen zwei Drittel der Ausschussmitglieder Rats-oder gar Beleidigungen, gelten nicht als Pe- mitglieder sein sollen.titionen. Benannt werden die zusätzlich zu berufen-Das Petitionsrecht ist sehr großzügig ge- den Mitglieder von den Fraktionen undfasst. So muss ein Petent gar nicht rechtlich Gruppen in einem gesonderten Verfahren.oder tatsächlich betroffen sein. Eine Petition Die für die ,,anderen Personen“ festgelegtendarf also auch fremdnützig sein oder Angel- Sitze in den Ausschüssen werden auf dieegenheiten von allgemeinem Interesse auf- Fraktionen im Verhältnis zu deren Stärkegreifen. Sie muss aber Angelegenheiten der verteilt. Damit ist gewährleistet, dass sich 6
  7. 7. das Stärkeverhältnis im Rat auch in den umandere Personen ergänzten Ausschüssen Eine Bedingung dafür, dass die Gemeinde-widerspiegelt. bevölkerung von ihren Beteiligungsrechten einen vernünftigen Gebrauch machen kann,Über die Qualifikation der berufenen Aus- ist ihre Informiertheit. Daraus folgt, dass dieschussmitglieder macht die NGO keine Aus- Gemeinde Öffentlichkeitsarbeit betreibensagen. Das bedeutet, dass es keine einen- muss. Die NGO greift dieses Erfordernis in §genden Vorschriften gibt. So müssen sie 62 auf. Dort heißt es:nicht Bürgerin oder Bürger der Gemeinde ,,Die Bürgermeisterin oder der Bürgermeis-und nicht einmal Einwohnerin oder Einwoh- ter unterrichtet die Einwohnerinnen undner der Gemeinde sein, obwohl es nahe Einwohner in geeigneter Weise über wichtigeliegt, nicht ortsfremde Personen in die Aus- Angelegenheiten der Gemeinde. Bei wichti-schüsse zu entsenden. Sie brauchen eben- gen Planungen und Vorhaben der Gemeindefalls nicht über eine besondere Sachkunde soll sie oder er die Einwohnerinnen undzu verfügen, wenngleich eine solche sicher- Einwohner rechtzeitig und umfassend überlich sehr wünschenswert wäre. die Grundlagen, Ziele, Zwecke und Auswir- kungen unterrichten. Die Unterrichtung istUnter der Voraussetzung, dass in erster Li- so vorzunehmen, dass Gelegenheit zur Äu-nie sachkundige Personen Aufnahme in den ßerung und zur Erörterung besteht. DieAusschüssen finden, fällt es nicht schwer, in Bürgermeisterin oder der Bürgermeister soll§ 51 NGO einen vernünftigen Sinn zu er- zu diesem Zwecke Einwohnerversammlun-kennen. Es geht darum, dem Rat die Mög- gen für die ganze Gemeinde oder für Teilelichkeit zu eröffnen, sich den Sachverstand des Gemeindegebiets durchführen."außen stehender Personen nutzbar zu ma-chen. Das Instrument erhöht die sachkundi- Die Vorschrift unterscheidet zwei Grade derge Prägung der Arbeitsergebnisse. Unter Unterrichtungspflicht. So heißt es zunächstdem Gesichtspunkt der Kinderpolitik wären ganz allgemein, dass die Bürgermeisterinsachkundige Personen eine Bereicherung oder der Bürgermeister die Einwohnerinnenvor allem für den Ausschuss für Ortspla- und Einwohner in ,,geeigneter Weise“ übernung und Umweltschutz, den Bauausschuss, ,,wichtige Angelegenheiten“ zu unterrichtenden Kulturausschuss und den Sozialaus- hat. Wie er die Unterrichtung konkret vor-schuss. nimmt, ist ihm hiernach freigestellt. Dassel- be gilt für die Entscheidung, welche Angel-Alle Erfahrungen deuten jedoch daraufhin, egenheiten ,,wichtig“ sind. Es ist ihm auchdass § 51 NGO für parteilose Bürgerinnen überlassen, in welcher Häufigkeit er die Un-und Bürger faktisch bedeutungslos ist. Die terrichtung vornimmt. In der EinschätzungAusschusssitze werden in der Regel mit bei dessen, was wichtig ist und worin angemes-der Kommunalwahl nicht zum Zuge ge- sene Häufigkeit besteht, werden sich diekommenen Parteimitgliedern besetzt. Es Bürgermeisterinnen und Bürgermeister un-entspricht einfach dem politischen Kalkül terscheiden.der Fraktionen, bei der Ausübung ihres Vor-schlagsrechts Rücksicht auf die parteipoliti- Dann aber wird zweitens Bezug genommensche Einstellung potentieller Ausschussmit- auf ,,wichtige Planungen und Vorhaben derglieder zu nehmen. Gemeinde“. Auch hier ist ein Interpretati- onsspielraum hinsichtlich der WichtigkeitAußerdem: Kinderpolitik sollte nicht partei- gegeben. Der Bürgermeister oder die Bür-politisch umstritten sein. Unter dieser Be- germeisterin hat aber die Unterrichtung sodingung müsste darauf geachtet werden, vorzunehmen, dass Gelegenheit zur Äuße-dass Befürworter oder Anwälte einer solchen rung und Erörterung besteht. Die Gemein-Politik gleichmäßig von den vorschlagsbe- deordnung schreibt diese qualifizierte Un-rechtigten Fraktionen benannt werden. Das terrichtung als Sollpflicht vor. Das heißt,dürfte nicht einfach sein. dass die Bürgermeisterin oder der Bürger- meister in besonders gelagerten Ausnahme- fällen hiervon absehen kann. Der wichtigsteSechstes Instrument: Ausnahmefall dürfte darin bestehen, dassEinwohnerversammlung (§ 62 NGO) eine rechtzeitige und umfassende Unter- 7
  8. 8. richtung der Gemeinde erhebliche Nachteile (3) Der Rat kann mit einer Mehrheit von dreibescheren würde. Vierteln der anwesenden Ratsmitglieder be- schließen, anwesende Einwohnerinnen undFür die Unterrichtung über wichtige Planun- Einwohner... zum Gegenstand der Beratunggen und Vorhaben soll die Bürgermeisterin zu hören."oder der Bürgermeister Einwohnerversamm-lungen durchführen. Auch hier formuliert 1. Bezüglich der Einwohnerfragestunde istdie Gemeindeordnung eine Sollvorschrift. zu sagen, dass die Einwohnerinnen undFolglich kann auf die Einwohnerversamm- Einwohner nicht unmittelbar aufgrund derlung ausnahmsweise verzichtet werden. Das NGO das Recht haben, Fragen zu stellen.ist denkbar, wenn die Einwohnerschaft bei Denn es heißt in der NGO ausdrücklich, dassanderer Gelegenheit, zum Beispiel bei einer der Rat die Möglichkeit hierzu einräumenöffentlichen Rats- oder Ausschusssitzung, kann. Der Rat muss also von der im Gesetzüber eine Planung oder ein Vorhaben unter- angesprochenen Ermächtigung, Fragen desrichtet worden ist und mit den Ratsmitglie- Publikums zuzulassen, Gebrauch machen.dern erörtern konnte. Dies geschieht im Regelfall durch eine ent- sprechende Regelung in der Geschäftsord-Die Einwohnerversammlung ist ein Diskus- nung. Die Initiative für die Einrichtung einersionsforum, auf dem neben der Unterrich- Einwohnerfragestunde muss also vom Rattung und Erläuterung auch eine Erörterung ausgehen. Sie kann von den Einwohnerinnenwichtiger Gemeindeangelegenheiten mög- und Einwohnern nicht erzwungen werden.lich ist. Teilnahmeberechtigter Personen- Einen Rechtsanspruch auf die Fragestundekreis ist aus guten Gründen die Einwohner- gibt es nicht.schaft. Das schließt also Minderjährige ein. Der Ratsvorsitzende hat darauf zu achten,Die NGO begründet die denkbar schwächste dass die Fragestunde nicht in eine BeratungForm einer Einwohnerversammlung. In an- einmündet, denn diese ist den Ratsmitglie-deren Bundesländern (Bayern und Baden- dern vorbehalten. Er muss auch darauf ach-Württemberg) ist sie ein Instrument bürger- ten, dass die Fragen auf die Beratungsge-schaftlicher Einwirkung auf die Gemeinde. genstände oder andere Gemeindeangele-Sie muss dort nämlich in festen Abständen genheiten Bezug nehmen. Schließlich hat erstattfinden. Sie kann auch Beschlüsse fas- die Möglichkeit in Rechnung zu stellen, dasssen, die der Rat als Anträge behandeln und keine Fragen gestellt, sondern politischeabstimmen lassen muss. Stellungnahmen abgegeben werden. Nach der Rechtsprechung ist dies nicht zulässig.Siebentes Instrument:Einwohnerfragestunde und Anhörung (§ 43a 2. Die Sachverständigenanhörung kann vomNGO) Rat spontan, d.h. während der Sitzung, be- schlossen werden. Voraussetzung ist, dassDie NGO gestattet in § 43a bei öffentlichen nach Einschätzung des Rates überhauptSitzungen des Rates die Einwohnerfrage- Sachverständige im Sitzungsraum anwesendstunde, die Sachverständigenanhörung so- sind. Das Problem, welchem Anwesendenwie die Einwohneranhörung. Gemäß § 52 die Eigenschaft eines Sachverständigen zu-NGO ist dies auch möglich für Ausschuss- erkannt werden soll, kann nur pragmatischsitzungen, sofern diese öffentlich sind. § gelöst werden. Die Lösung sieht so aus,43a formuliert wörtlich: dass der Rat einfach entscheidet, wen er als Sachverständigen ansieht und deshalb an-,,(1) Der Rat kann bei öffentlichen Sitzungen hören will. Er hat also einen Ermessens-Einwohnerinnen und Einwohnern die Mög- spielraum. Sachverständiger ist demnachlichkeit einräumen, Fragen zu Beratungsge- jede Person, derer sich der Rat bedienengenständen und anderen Gemeindeangele- will, um in einer Fachfrage fehlenden eige-genheiten zu stellen. nen Sachverstand zu ersetzen.(2) Der Rat kann beschließen, anwesendeSachverständige zum Gegenstand der Bera- 3. Die Einwohneranhörung unterscheidettung anzuhören. sich wesentlich von der Einwohnerfrage- stunde. Denn der Rat nimmt hier (wie bei 8
  9. 9. der Sachverständigenanhörung) die Stellung § 22 a Abs. 1 NGO enthält Vorschriften übereines der Information Bedürftigen ein. Ein- die Anwendbarkeit dieses Instrumentes, d.h.wohneranhörungen dürften in der kommu- über die Antragsberechtigten wie über dienalpolitischen Praxis eher der Ausnahmefall Antragsgegenstände. Hiernach sind Einwoh-sein. Denn die Fraktionen bereiten sich übli- ner vom 14. Lebensjahr an antragsberech-cherweise auf Sitzungen intensiv vor. Au- tigt. Minderjährige und Ausländerinnen undßerdem darf nicht vergessen werden, dass Ausländer sind also eingeschlossen. Siesich die Ratsmitglieder mit einer Einwohner- müssen aber seit mindestens drei Monatenanhörung eine Blöße in der Öffentlichkeit ihren Hauptwohnsitz in der Gemeinde ha-geben. Auch die erforderliche Dreiviertel- ben. Der Grund hierfür ist, dass Inhabermehrheit für einen entsprechenden Be- mehrerer Wohnsitze in verschiedenen Ge-schluss dürfte nicht einfach zu erreichen meinden nur dort an der kommunalpoliti-sein. schen Willensbildung teilnehmen können sollen, wo sie ihren Lebensmittelpunkt ha-Man kann davon ausgehen, dass die Ein- ben. In sachlicher Hinsicht muss die Ange-wohnerfragestunde von den meisten Räten legenheit zum eigenen Wirkungskreis derpraktiziert wird. Sie steht für guten demo- Gemeinde gehören. Zusätzlich ist erforder-kratischen Stil und bietet sich auch aus lich dass der Rat für die AngelegenheitKlugheitsgründen an. Fragestunden sind ein zuständig sein muss. In § 40 NGO ist aufge-wichtiges Instrument zur Unterrichtung der listet, wofür der Rat eine Zuständigkeit be-Bevölkerung über Angelegenheiten, die ge- sitzt. Die Liste ist umfangreich. Im Kern istrade für die Fragestellerinnen und Frage- der Rat für alle Satzungen, für die Bauleit-steller von besonderem Interesse sind. planung sowie für die Haushalts- und Steu-Gleichzeitig dienen sie der Information der erpolitik zuständig.Ratsmitglieder. Denn in den Fragen verber-gen sich nicht selten Probleme, über die der Es gibt eine Sperrwirkung bei Einwohneran-Rat noch nicht nachgedacht hat. Fragestun- trägen: Innerhalb von zwölf Monaten darf inden haben aber auch eine Ventilfunktion. derselben Angelegenheit nur ein Einwoh-Sie bieten eine Gelegenheit, in Gestalt von nerantrag gestellt werden. Wenn also einFragen Verärgerungen über Maßnahmen o- Einwohnerantrag aus Sicht der Initiatorender Unterlassungen der Kommune öffentlich nicht zufriedenstellend beraten worden ist,zu artikulieren. Weil Minderjährige vom Ein- müssen sie dennoch insgesamt zwölf Mona-wohnerbegriff umfasst werden, können auch te warten, bis sie in der Angelegenheit einensie Fragen stellen. neuen Antrag stellen dürfen.Allgemeine Erfahrungen über die Sach- Absatz 2 enthält formale Erfordernisse, dieverständigen- und die Einwohneranhörung in einem Einwohnerantrag beachtet werdenliegen nicht vor. Die Räte dürften von bei- müssen. Insgesamt fünf Voraussetzungenden Instrumenten nur zurückhaltenden Ge- sind zu erfüllen:brauch machen. Erstens: Der Einwohnerantrag muss schrift- lich bei der Gemeinde eingereicht werden.Achtes Instrument: Ein mündlicher Vortrag genügt nicht.Einwohnerantrag (§ 22a NGO) Zweitens: Der Einwohnerantrag muss dasDer Einwohnerantrag ist ein Anregungsver- Begehren hinreichend bestimmt ausdrückenfahren, mit dem die Einwohnerinnen und und dieses Begehren auch noch begründen.Einwohner den Rat verpflichten, sich mit ei-ner bestimmten Angelegenheit zu befassen. Drittens: Es müssen drei Personen benanntDer Einwohnerantrag verpflichtet den Rat werden, die berechtigt sind, die Unterzeich-aber lediglich, die Angelegenheit zu bera- nenden gegenüber der Gemeinde zu vertre-ten. Er muss keine Entscheidung herbeifüh- ten. Daraus lässt sich schließen, dass nichtren. § 22a NGO regelt den Einwohnerantrag Einzelne einen Einwohnerantrag stellen dür-in insgesamt sechs Absätzen sehr detailliert. fen. Nicht notwendig ist, dass die als Ver- treter fungierenden Personen in der Ge- meinde wohnen müssen. 9
  10. 10. tivpetition. In Gestalt einer an den Rat ge-Viertens: Der Einwohnerantrag soll einen richteten formlosen Sammelpetition könnenVorschlag zur Deckung der Kosten oder der Einwohnerinnen und Einwohner aber mitEinnahmeausfälle enthalten, die mit der Er- sehr viel geringerem organisatorischen Auf-füllung des Begehrens verbunden sind. wand eine ähnliche Wirkung wie mit einem Einwohnerantrag erzielen. Wollen sie hinge-Fünftens: Der Einwohnerantrag muss mit gen mehr Wirkung erreichen, so steht ihnenUnterstützungsunterschriften versehen sein. mit nur wenig höherem VerfahrensaufwandDas Unterschriftenquorum ist nach der Ein- das Bürgerbegehren zur Verfügung. Auswohnerzahl der Gemeinde dergestalt gestaf- diesen Gründen ist es nicht erstaunlich,felt, dass es mit zunehmender Größe ab- dass der Einwohnerantrag kaum praktiziertnimmt: Maximal fünf Prozent und minimal wird.2,5 Prozent der Einwohner müssen unter-schreiben. Das Unterschriftenquorum soll Neuntes Instrument:sicherstellen, dass sich der Rat nur mit An- Bürgerbegehren und Bürgerentscheid (§ 22bträgen befassen muss, die ein Mindestmaß NGO)an öffentlicher Aufmerksamkeit erreicht ha-ben. Die Staffelung trägt dem Umstand Einer der umfangreichsten Paragraphen inRechnung, dass es in größeren Städten er- der Gemeindeordnung ist § 22b, der infahrungsgemäß schwieriger ist, einen be- zwölf Absätzen detailliert den Verfahrens-stimmten Anteil der Einwohnerschaft für die ablauf von Bürgerbegehren und Bürgerent-Unterschrift zu gewinnen. scheiden regelt. Deutlich ist das Bemühen des Gesetzgebers erkennbar, die RegelungDie weiteren Bestimmungen in § 22a NGO so genau zu fassen, dass die Anwendungregeln das Verfahren nach dem Eingang ei- dieser sachlich aufs engste miteinander ver-nes mit genügend Unterschriften versehe- bundenen Instrumente überall gleich ver-nen Einwohnerantrages. Er wird auf Zuläs- läuft.sigkeit geprüft und im positiven Fall demRat vorgelegt. Dieser muss den Antrag in- Was Bürgerbegehren und Bürgerentscheidnerhalb von drei Monaten beraten. Der Be- sind, wird in Absatz 1 gesagt. Es heißtratungspflicht genügt der Rat bereits, wenn knapp, dass mit einem Bürgerbegehren be-er die Angelegenheit auf die Tagesordnung antragt werden kann, dass die Bürgerinneneiner Sitzung setzt und Gelegenheit zur und Bürger einer Gemeinde über eine Ange-Aussprache gibt. Wenn sich allerdings kein legenheit der Gemeinde entscheiden. EsRatsmitglied zur Sache meldet, kann eine wird hinzugefügt, dass diese EntscheidungAussprache nicht erzwungen werden. Die Bürgerentscheid heißt. Ein BürgerbegehrenNGO schreibt dem Rat allerdings vor, dass zielt also darauf ab, dass es zu einem Bür-er die drei Vertreterinnen oder Vertreter des gerentscheid kommt. Das Besondere liegtEinwohnerantrages hören soll. Er lädt sie mithin darin, dass im Falle eines Bürgerent-also ein, gibt ihnen Gelegenheit, sich zur scheides die Bürgerinnen und Bürger eineAngelegenheit zu äußern, und stellt auch Sache anstelle der gewählten Gemeindever-Fragen. Er muss sich allerdings nicht auf tretung selbst entscheideneine Diskussion mit den Vertreterinnen oderVertretern einlassen. An der eigentlichen Der Sache nach lassen sich die Begehren inBeratung nehmen die Vertreter des Antrages drei Gruppen einteilen. So gibt es erstensaber nicht teil. Falls öffentlich beraten wird, das initiierende Begehren: Die Initiatorenkönnen diese Personen - wie jede ander wollen eine kommunale Angelegenheit, inEinwohnerin oder jeder andere Einwohner der die Gemeindevertretung noch nicht tätigauch - an der Sitzung des Rates als Zuhörer geworden ist oder bewusst untätig geblie-teilnehmen. Falls nicht öffentlich beraten ben ist, auf die kommunalpolitische Tages-wird, sind sie wie jeder andere auch ausge- ordnung setzen. Dann gibt es zweitens dasschlossen. kassatorische Begehren: Die Initiatoren streben an, einen von der Gemeindevertre-Der Einwohnerantrag stellt ein eher dürfti- tung bereits gefassten Beschluss anzugrei-ges Partizipationsinstrument dar, denn im fen und aufzuheben. Schließlich gibt es dasGrunde ist er nicht mehr als eine Art Kollek- präventive Begehren: Die Initiatoren wollen 10
  11. 11. einen von der Gemeindevertretung vorbe- und bei denen sie nach Weisung, d.h. nichtreiteten Beschluss verhindern. In der kom- aus eigener Entscheidung, handeln, könnenmunalen Praxis kommen die beiden letzten nicht einem Bürgerbegehren unterliegen.Varianten weitaus am meisten vor. Eine zweite Einschränkung besteht darin,Die Gemeindeordnung macht keine Aussa- dass das Begehren sich nur auf solche Ge-gen darüber, wer ein Bürgerbegehren initi- genstände richten darf, für die der Ratieren darf Initiatorin oder Initiator darf des- zuständig ist.halb jedermann sein, also auch jemand, dergar nicht Einwohnerin oder Einwohner bzw. Eine dritte Bedingung lautet, dass ein Bür-Bürgerin oder Bürger der Gemeinde ist. Die gerbegehren sich nicht auf einen Gegen-Initiative steht somit auch Ortsfremden zu. stand beziehen darf zu dem innerhalb derAlle weiteren Verfahrensschritte sind dafür letzten zwei Jahre ein BürgerentscheidBürgerinnen und Bürgern vorbehalten. So durchgeführt worden ist. Mit dieser Sperr-schreibt Absatz 2 explizit vor, dass es Bür- frist will man die kurzfristige Wiederholunggerinnen und Bürger sein müssen, die das von Bürgerbegehren in derselben Angele-Begehren zunächst mit ihrer Unterschrift genheit verhindern. Bei einem gescheitertenunterstützen. Wie der Name schon hinrei- Bürgerentscheid läge bei den Initiatoren jachend deutlich macht, dürfen auch am Bür- die Überlegung nahe, nach relativ kurzergerentscheid nur Bürger teilnehmen. Zeit erneut den Versuch zu starten, von den Bürgerinnen und Bürgern ein positives Vo-Die NGO macht in Absatz 2 genaue Anga- tum zu erlangen.ben, wie viele Bürgerinnen und Bürger ihreUnterschrift leisten müssen, damit das Bür- Es gibt noch einen vierten Komplex von Ein-gerbegehren gegenüber der Gemeinde den schränkungen für Bürgerbegehren. Die Ge-Charakter eines verbindlichen Antrages er- meindeordnung führt nämlich Angelegen-hält. Ein solches Unterstützungsquorum er- heiten auf, über die Bürgerbegehren kate-füllt eine Filterfunktion. Das Erreichen der gorisch ausgeschlossen sind. Insgesamtnotwendigen Unterschriftenzahl soll Gewähr acht solcher Angelegenheiten werden ge-dafür bieten, dass es sich um ein diskussi- nannt. Den Kern dieser ,,unberührbaren“onswürdiges, potentiell mehrheitsfähiges Gegenstände bilden Haushalts- und Steuer-Anliegen der Initiatoren handelt. Generell ist fragen sowie die Bauleitplanung.vorgesehen, dass zehn Prozent der Bürge-rinnen und Bürger - nicht der Einwohnerin- Absatz 4 macht Ausführungen über den An-nen und Einwohner - mit ihrer Unterschrift tragsinhalt. Es handelt sich um drei formaledie Unterstützung des Anliegens des Bür- Voraussetzungen, die zu erfüllen sind.gerbegehrens dokumentieren müssen. DieseZehn-Prozent-Marke muss in vielen Ge- Die erste Voraussetzung lautet, dass dasmeinden aber gar nicht erreicht werden. Die Bürgerbegehren die gewünschte Sachent-Gemeindeordnung teilt nämlich die Ge- scheidung so genau bezeichnen muss, dassmeinden nach ihren Einwohnerzahlen in über sie mit Ja oder Nein abgestimmt wer-fünf Größenklassen ein. Es zeigt sich, dass den kann. Das Anliegen sollte so formuliertin den einwohnerstärkeren Gemeinden in werden, dass die Befürworter des Bürgerbe-jeder Klasse prozentual erheblich weniger gehrens mit „ja“ zu stimmen haben.an Unterstützung benötigt wird als in denkleineren. Die zweite Voraussetzung ist, dass das Bür- gerbegehren eine Begründung enthaltenAbsatz 3 befasst sich mit den Antragsge- muss. Es muss einen Deckungsvorschlag fürgenständen. Er ist deshalb besonders wich- die Kosten oder Einnahmeausfälle anführen,tig für die Initiatorinnen und Initiatoren ei- die mit der Verwirklichung der gewünschtennes Bürgerbegehrens. Die grundsätzliche Sachentscheidung verbunden sind. Der SinnRegel lautet, dass nur Angelegenheiten des dieser Vorschrift liegt darin, dass die Bürge-eigenen Wirkungskreises Gegenstand eines rinnen und Bürger in Kenntnis der politi-Bürgerbegehrens sein können. Staatliche schen Absichten und der finanziellen FolgenAufgaben, die die Gemeinden per Gesetz ihre Entscheidung treffen können.zur Erfüllung übertragen bekommen haben 11
  12. 12. Die dritte Voraussetzung besteht in der 2. Die Einhaltung der Frist von sechs bzw.Pflicht, Vertreter des Begehrens zu benen- bei bekannt gemachten Ratsbeschlüssennen. Noch vor der Einreichung der Unter- von drei Monaten.stützungsunterschriften bei der Gemeinde 3. Die Zulässigkeit des vom Begehren be-müssen sich die Initiatorinnen und Initiato- troffenen Gegenstandes.ren eines Begehrens auf bis zu drei Perso- 4. Die Schriftlichkeit des Begehrens.nen einigen, die als Vertreterinnen und Ver- 5. Die vorgeschriebene Formulierung destreter fungieren sollen. Diese Vertreterinnen Anliegens in Gestalt einer Ja/Nein-Ent-oder Vertreter müssen nicht Bürgerinnen scheidung.oder Bürger und nicht einmal Einwohnerin- 6. Die Begründung des Anliegens.nen und Einwohner der Gemeinde sein. Die 7. Der Deckungsvorschlag für Kosten oderdrei Vertreterinnen oder Vertreter -und nur Einnahmeausfällle.sie! sind Ansprechpartner des Rates in allen 8. Die Benennung der Vertreterinnen oderAngelegenheiten des Bürgerbegehrens. Sie Vertreter.reichen das Bürgerbegehren mit den Unter- 9. Die Vollständigkeit der eingebrachtenstützungsunterschriften offiziell ein. Sie Unterschriften.können auch das Bürgerbegehren bis zum 10. Die notwendige Zahl der Unterschriften.Tag der Durchführung des Bürgerentscheidszurückziehen. Die Vertreterinnen oder Ver- Die Unterschriftenlisten werden von dertreter haben - im Unterschied zum Einwoh- Gemeinde geprüft, und zwar streng. Sonerantrag - aber kein Anhörungsrecht im muss wie beim Einwohnerantrag auf jederRat und im Verwaltungsausschuss, wenn in Unterschriftenliste der volle Wortlaut desdiesen Gremien das Bürgerbegehren behan- Bürgerbegehrens einschließlich der Begrün-delt wird. dung und des Kostendeckungsvorschlags enthalten sein. Denn nur auf diese Weise istAbsatz 5 enthält zwei Vorschriften, die sich sichergestellt, dass es sich um Unterschrif-auf die von den Initiatorinnen und Initiato- ten handelt, hinter denen die Bürgerinnenren zu berücksichtigenden Einreichungsfris- und Bürger stehen, die in den Grundzügenten beziehen. Die erste Vorschrift stellt lapi- über die Angelegenheit informiert sind.dar fest. dass die Einleitung eines Bürgerbe- Wenn das Unterstützungsquorum auch nurgehrens der Gemeinde anzuzeigen ist. Die um eine Stimme verfehlt wird, weil bei-zweite Vorschrift gibt vor, dass spätestens spielsweise eine bestimmte Anzahl von Un-sechs Monate nach der Anzeige das Bürger- terschriften bei der Prüfung nicht anerkanntbegehren mit der erforderlichen Zahl von wird, so ist das Bürgerbegehren schon ge-Unterschriften bei der Gemeinde einzurei- scheitert, weil eine zwingend vorgeschrie-chen ist. Diese Frist verkürzt sich auf drei bene Bedingung nicht erfüllt wird. Es istMonate, wenn das Bürgerbegehren sich ge- nicht gestattet, nach dem Eingang bei dergen einen - bekannt gemachten -Ratsbe- Gemeinde nachträglich neue Unterschriftenschluss richtet. beizubringen. Bei der Prüfung der Zahl der Unterschriften muss die Gemeinde übrigensDie Vorschriften des Absatzes 6 dienen da- die bei der letzten Kommunalwahl festge-zu, dem mit der Prüfung der Zulässigkeit stellte Zahl zugrunde legen.des Bürgerbegehrens betrauten Verwal-tungsausschuss eindeutige und einfach zu Absatz 7 enthält zwei Vorschriften, die Fris-ermittelnde Grundlagen für seine Entschei- ten betreffen, nachdem das Bürgerbegehrendung an die Hand zu geben. Im Kern wird bei der Gemeinde eingereicht worden ist.vorgeschrieben, dass mit der Abgabe desBürgerbegehrens (konkret: der Unterschrif- Die erste Vorschrift lautet, dass der Verwal-tenlisten), alle bisher erwähnten Vorausset- tungsausschuss nach dem Eingang des Bür-zungen erfüllt sein müssen. Welche Voraus- gerbegehrens unverzüglich über dessen Zu-setzungen sind das? Ein Blick in die Absätze lässigkeit entscheidet. ,,Unverzüglich“ ist2 bis 5 zeigt, dass folgende Erfordernisse ein juristischer Begriff. Er bedeutet nicht,erfüllt sein müssen: dass einen Tag nach Eingang des Begehrens1. Die Anzeige der Einleitung des Bürger- der Verwaltungsausschuss die Entscheidung begehrens bei der Gemeinde. über das Bürgerbegehren gefällt haben muss. Das geht schon deshalb nicht, weil 12
  13. 13. der Verwaltungsausschuss üblicherweise Ratsfrauen und Ratsherren oder der Bür-nur in bestimmten festgelegten Abständen germeisterin oder des Bürgermeisters keinzusammentritt. Es geht auch deshalb nicht, Bürgerentscheid stattfinden darf. Im Um-weil die Gemeinde, konkret das Wahlamt, kehrschluss bedeutet diese Regelung, dassdie Unterstützungsunterschriften erst prü- ein Bürgerentscheid an jedem anderen Tagefen muss. ,,Unverzüglich“ heißt also ledig- stattfinden darf. Der Abstimmungstag musslich, dass der Verwaltungsausschuss seine nicht einmal unbedingt ein Sonntag sein. EsEntscheidung nicht schuldhaft hinauszögern ist sogar zulässig, die Abstimmung überdarf. Das wäre der Fall, wenn er so lange mehrere Tage zu erstrecken.wartete, bis sich nach seiner Einschätzungein für seine politische Position günstigesStimmungsklima entwickelt hätte. Absatz 9 enthält die politischen Optionen der Gemeinde, konkret: des Rates bzw. -Die Prüfung der Zulässigkeit darf sich nicht noch genauer - der Ratsmehrheit, in dernur auf die Frage beschränken, ob das Be- Situation eines für zulässig erklärten Bür-gehren formal zulässig ist, ob also eine Ja/ gerbegehrens.Nein-Entscheidungsfrage, eine Begründungmit Deckungsvorschlag und die Namen von Die erste Option kommt dem Rat und seinerdrei Vertreterinnen oder Vertretern angege- politischen Zielvorstellung weit entgegen.ben sowie genügend Unterschriften geleistet Sie erlaubt ihm nämlich, über die vom Bür-worden sind. Die Prüfung schließt auch die gerbegehren betroffene Angelegenheit nochmaterielle Rechtmäßigkeit ein. Damit ist schnell selbst zu entscheiden, d.h., so zugemeint, dass der Verwaltungsausschuss entscheiden, wie er es für richtig hält. Erdas Begehren auch inhaltlich darauf prüfen kann mithin Tatsachen schaffen, die bewir-muss, ob es ein Anliegen des eigenen Wir- ken, dass der Bürgerentscheid in der Sachekungskreises thematisiert und ob der De- leer läuft. Ebenso darf die Gemeinde zeitlichckungsvorschlag unter haushaltswirtschaft- schon früher getroffene Entscheidungenlichen Gesichtspunkten seriös ist. Fällt die vollziehen, selbst wenn diese den Gegen-Prüfung insgesamt positiv aus, muss der stand des Bürgerbegehrens betreffen oderVerwaltungsausschuss diese Entscheidung sogar dem Bürgerbegehren entgegengesetzteinem der benannten Vertreterinnen oder sind. Ein Bürgerbegehren hat also weder ei-Vertreter schriftlich zustellen. Die zweite ne aufschiebende Wirkung, noch übt es eineVorschrift bestimmt, dass im Falle der Zu- Sperrwirkung auf das Handeln des Rateslässigkeit des Bürgerbegehrens innerhalb aus.von drei Monaten ein Bürgerentscheid überden begehrten Sachgegenstand herbeige- Zweite Option: Die Gemeinde kann die ausführt werden muss. Auch hier muss man der Sicht des Bürgerbegehrens unfreundli-genau lesen. Die Vorschrift lautet nicht, che Strategie aber auch unterlassen und ei-dass so schnell wie möglich nach Feststel- ne Strategie der Passivität verfolgen. Dieselung der Zulässigkeit der Bürgerentscheid ist identisch mit dem Verzicht auf eine kon-durchzuführen ist. Die Frist beträgt vielmehr frontative Politik. In diesem Fall trifft der Ratein Vierteljahr. Der Bürgerentscheid kann in der Angelegenheit des Bürgerbegehrensfür den letzten Tag innerhalb dieser Frist einfach keine Entscheidung und wartet ab,anberaumt werden. Da die Gemeinde den welches Ergebnis der BürgerentscheidBürgerentscheid veranstaltet, legt sie auch bringt.den Termin fest. Nach § 57 NGO ist hierfürder Verwaltungsausschuss zuständig. Es ist Dritte Option: Der Rat kann auch eine koo-klar, dass der Verwaltungsausschuss, ge- perative Strategie einschlagen, die man auchnauer: die Mehrheit des Ausschusses, hier als eine Politik des Nachgebens oder Einlen-einen politischen Entscheidungsspielraum kens bezeichnen kann. Diese im Absatz 9hat. Es kann ihm rechtlich nicht verwehrt ausdrücklich erwähnte Strategie besteht da-werden, einen ihm günstig erscheinenden rin, dass der Rat den Bürgerentscheid da-Termin zu wählen. durch abwendet, dass er eine Entscheidung trifft, die vollständig oder doch wesentlichAbsatz 8 ist sehr knapp gehalten. Er im Sinne des Bürgerbegehrens ausfällt.schreibt vor, dass am Tage der Wahl der 13
  14. 14. Absatz 10 enthält Regelungen, die die des abzuändern. Diese Kompetenz steht nurDurchführung des Bürgerentscheides betref- ihm zu. Nach Lage der Dinge kann ein sol-fen. Sie bestehen aus zwei Einzelvorschrif- cher Änderungswunsch eigentlich auch nurten, nämlich aus Vorgaben für die Gestal- von ihm ausgehen. Denn die Initiatorinnentung des Stimmzettels sowie aus der Festle- und Initiatoren eines siegreichen Bürgerent-gung des Erfolgsquorums. scheides werden kaum motiviert sein, das von ihnen erreichte Anliegen wieder rück-Der Stimmzettel muss zum einen das Anlie- gängig machen zu wollen.gen des Bürgerbegehrens, mithin die Ent-scheidungsfrage, wiedergeben und zum an- Dass der Gesetzgeber diese Möglichkeitderen so gestaltet sein, dass die Abstim- einräumt, hat einen guten Grund: Es istmenden nur ein Ja oder ein Nein ankreuzen nämlich nicht auszuschließen, dass sich diekönnen. Enthaltungen sind beim Bürgerent- Grundlagen des ersten Bürgerentscheidesscheid nicht möglich. nach einiger Zeit wesentlich verändern, so dass sein Bestand sachlich und vielleichtDann wird das Quorum für einen erfolgrei- auch finanziell nicht länger gerechtfertigtchen Bürgerentscheid angeführt. Dieses ist ist. Dann muss politisch reagiert werdenan zwei Bedingungen gebunden: Erstens können, um das öffentliche Wohl, dem diemuss die Mehrheit der gültigen Stimmen auf Gemeinden verpflichtet sind, nicht zu ge-Ja lauten. Zweitens muss diese Mehrheit fährden.mindestens 25 Prozent der Abstimmungs-berechtigten umfassen. Im Falle einer Der niedersächsische Gesetzgeber hat imStimmengleichheit gilt das Bürgerbegehren März 2001 dem § 22 b NGO einen neuenals abgelehnt. Das Zustimmungsquorum Absatz 12 angefügt. Er bezieht sich der Sa-von 25 Prozent soll die Legitimität der Ent- che nach auf Absatz 9. Absatz 9 erlaubt esscheidung sichern. Auf diese Weise soll ver- der Gemeinde ja, ein Bürgerbegehren da-hindert werden, dass kleine Minderheiten durch zu unterlaufen, dass der Rat schnellsich gegen eine schweigende, weil desinte- noch vollendete Tatsachen schafft. Für die-ressierte, Mehrheit durchsetzen. sen Fall erlaubt Absatz 12 jetzt ein Missbil- ligungsbürgerbegehren. Gegenstand diesesDie Wirkungen eines Bürgerentscheides Begehrens ist die Missbilligung der von derwerden in Absatz 11 dargelegt. In Satz 1 Gemeinde durchgeführten Maßnahme. Dieheißt es hierzu, dass ein Bürgerentscheid Bürgerinnen und Bürger erhalten also diedie rechtliche Wirkung eines Ratsbeschlus- Chance, durch ihre Unterstützungsunter-ses hat. Er muss folglich von der Verwaltung schrift sowie durch ihre Abstimmung ihremausgeführt werden. Wie jeder Beschluss des Unmut Luft zu machen.Rates und jede Maßnahme der Gemeindekann er aber von der Kommunalaufsicht be- Der Bürgerentscheid ist die einzige Möglich-anstandet werden, wenn er das Gesetz ver- keit des Bürgers, in Sachfragen selbst ver-letzt. Eine Beanstandung bedeutet nach § bindlich zu entscheiden. Er setzt bei den130 NGO, dass der Entscheid nicht vollzo- Initiatorinnen und Initiatoren des zunächstgen werden darf. Wenn dies jedoch nicht verlangten Bürgerbegehrens eine gewaltigegeschieht, ist sein Bestand aber für mindes- organisatorische Arbeit voraus. Bürgerbe-tens zwei Jahre gesichert. Danach ist der Rat gehren und Bürgerentscheid sind Ausdruckfrei in der Entscheidung über den Gegen- politischer Konfliktpositionen. Kinderpolitikstand des Bürgerentscheides. Vor Ablauf sollte vom Konsens getragen werden. Daherdieser Zeit darf der Bürgerentscheid aber empfiehlt sich der Einsatz dieses Partizipati-nicht durch einen entgegenstehenden Be- onsinstrumentes nicht.schluss des Rates aufgehoben werden. Prof. Dr. Joachim Detjen hielt den Vortrag anläss-Es gibt nur eine einzige Möglichkeit, vor lich einer Fortbildungsveranstaltung für Modera-Ablauf der zwei Jahre einen Bürgerentscheid torinnen und Moderatoren, die die Bezirksregie-anzutasten: rung Hannover, Nds. Landesjugendamt, am 30.08.2001 durchführte.Der Rat kann einen - neuen - Bürgerent-scheid in der Absicht beantragen, das Er-gebnis des ursprünglichen Bürgerentschei- 14

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