Brechas regionales y nacionales

Brechas Regionales y Nacionales
en la Representación Política
Javier Torres Seoane

Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
1

2 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP)

Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA
Internacional)

Edición Digital 2012

Brechas Regionales y Nacionales en la Representación Política / Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Instituto Internacional para la
Democracia y la Asistencia Electoral – La Paz - Bolivia: PNUD 2012

El análisis, las opiniones y las recomendaciones de este documento no
reflejan necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), de sus Estados Miembros, del
Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA
Internacional), de sus respectivas Juntas Directivas, ni del Proyecto de
Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP). Se trata exclusivamente
de un documento independiente resultado de la colaboración de
prestigiosos consultores del PNUD e IDEA Internacional.

Diseño: SalinaSánchez

Diagramación: Pablo Gallardo Mustafá.

Reproducción: Plural Editores
Av. Ecuador 2337 esq. c. Rosendo Gutierrez
www.plural.bo

3

Indice
Introducción 1
La Política Regional 6
Una Elite Política sin Partidos 13
La Asamblea Nacional de Gobiernos 15
Regionales
Estilos de Gobierno: Entre la Administración 19
y la Política
El Problema del Consejo Regional 21
Integración y Mancomunidades 22
Regionales
Las Propuestas de Gana Perú: ¿Incentivos 24
para la Regionalización o Afirmación de
la Departamentalización?
La Necesidad de un Acuerdo por la 26
Regionalización del País
La Necesidad de Algunas Reformas 26
Políticas


Introducción
El proceso de descentralización iniciado el año 2002 ha generado una
dinámica político-institucional muy intensa que ha cambiado la relación
entre los partidos políticos nacionales y los actores políticos regionales,
pues si bien en un primer momento los partidos vieron en el proceso
de elección de Gobiernos regionales la posibilidad de reconstruir su
asentamiento fuera de Lima o de tejer nuevas redes, esto no se produjo
(ver gráfico 1).

Gráfico 1. Resultados de Elecciones Regionales 2002, 2006 y
2010 (partidos y movimientos regionales)

Elaboración propia. Fuente: ONPE. Nota: 1) Movimientos Regionales (blanco); 2) APRA (ana-
ranjado); 3) Otros partidos políticos y alianzas electorales (en distintos colores).

Por el contrario, lo que ha surgido es una amplia y variada gama de
liderazgos regionales que han optado, en la mayoría de los casos, por
asentar su poder en los llamados movimientos políticos regionales, que
son estructuras poco desarrolladas, cuya principal y a veces única finalidad
es competir en los procesos electorales.
Esta dinámica se hace aún más compleja debido a que en el nivel local
se presenta la misma situación (ver gráfico 2), lo que origina, finalmente,
serias deficiencias en la coordinación intergubernamental. Este es uno de
los principales problemas que tendrá que afrontar el próximo Gobierno de
Ollanta Humala para la ejecución de las políticas que ha propuesto al país,
sobre todo en los programas sociales.

1

Gráfico 2. Resultados de Elecciones Municipales a nivel provincial
2010 (Partido / Movimiento Regional / Organizaciones Locales)

Fuente: ONPE. Elaborado por José María Rodríguez Arias (2010).

Las razones que explican esta dinámica tienen que ver con los cambios
en la relación entre el poder central y los poderes regionales y locales que
se dieron en la década de los noventa. Durante el Gobierno de Alberto
Fujimori, se produjo una centralización del poder en el nivel nacional, al
disolver la naciente experiencia regional de 1989, eliminar la bicameralidad
e instaurar el distrito nacional único. Otro de los factores que contribuyeron
a ello fue el establecimiento de un tipo de relación directa de clientela
entre el gobierno nacional y los gobiernos locales, a través de los diversos


programas sociales, además de las transferencias directas a los municipios
distritales que se desarrollaron en esa década.

Estos cambios institucionales, que además coincidieron con una grave
crisis de legitimidad de los partidos políticos nacionales (ver gráfico 3),
tuvieron un profundo impacto en la manera de hacer política fuera de Lima.
El partido dejó de tener relevancia y pasó a ser innecesario. Así, 1995 fue
el momento en que la política independiente tuvo su máximo esplendor,
cuando en las elecciones municipales de aquel año, el único partido
histórico que pudo competir —porque no había perdido el registro— fue
Acción Popular.

Gráfico 3. Si este domingo hubiera elecciones, ¿por qué partido
votaría usted? (Solo los que votarían por un partido)

Fuente: Latino barómetro 1996-2010.

La transición democrática produjo reformas significativas, como el
establecimiento de los Gobiernos regionales, el retorno a la elección de
congresistas por departamento y la dación de una ley de partidos políticos
(ver cuadro 1). Sin embargo, estos cambios institucionales no fueron
suficientes para modificar la forma de hacer política en el interior del país,
sino que han trasladado al nivel regional la dinámica fragmentada que se
venía dando a nivel provincial.

Por ello, han surgido movimientos políticos regionales que compiten
de igual a igual con los partidos políticos nacionales, antiguos y nuevos.
En ambos casos, vienen funcionado, en su mayoría, como maquinarias
electorales que desaparecen mientras no hay procesos electorales. Incluso,
en el nivel regional, cambian de nombre, aunque sea el mismo candidato
con su misma red de seguidores. La diferencia es que, por mandato de
la Ley de Partidos Políticos, no se permite a los movimientos regionales
tener candidaturas fuera de su “departamento”, con lo cual se limitan los
incentivos de competencia electoral (Vergara 2009:39). Por otro lado, la

3

regulación asimétrica de los costos de participación electoral determina
que el gasto para los partidos sea mucho mayor que para los movimientos
regionales y organizaciones políticas de alcance local, al competir en los
niveles subnacionales (ver cuadro 1). Ello ha facilitado la aparición de un
sistema de representación “bicéfalo”, sin mayor conexión entre sí.

Cuadro 1. Ley de Partidos Políticos. Requisitos para partidos
políticos, movimientos regionales y organizaciones locales
Partidos políticos Movimientos regionales Organizaciones políticas de
alcance local

1. Acta de fundación: 1. Relación de adherentes no 1. Relación de adherentes no
- Principios, objetivos y menor del 1 % de los ciudadanos menor del 1 % de los ciudadanos
Requisitos de inscripción visión del país. que sufragaron en la última que sufragaron en la última
– Relación de los órganos y de elección nacional, dentro de la elección nacional, dentro de la
los miembros que los conforman. circunscripción en la que el circunscripción en la que la
– Denominación y símbolo movimiento pretenda presentar organización política local
partidario. candidatos. pretenda presentar candidatos.

2. Relación de adherentes: 1 % 2. Actas de constitución de 2. Actas de constitución de
de los ciudadanos del país que comités en, al menos, la mitad comités en, al menos, la mitad
sufragaron en la última elección. más uno del número de provincias más uno del número de los
que integren la región o distritos que integren la provincia.
3. Actas de constitución de departamento.
comités, ubicados en, al menos, 3. Si es a nivel distrital, tener un
2/3 de los departamentos. comité en el distrito.

4. El estatuto del partido.

5. Designación de personeros
legales.

6. Designación de personero
legal.

7. Dos años de plazo para
recolectar las firmas desde la
adquisición de los formularios.

1. Elecciones internas para elegir No regulado. No regulado.
a autoridades y candidatos para
Democracia interna cualquier cargo público (desde
consejero municipal a presidente
de la república).

1. Registro de ingresos privados No regulado. No regulado.
en libro de contabilidad.
Transparencia en
financiamiento 2. Sistema de control interno para
actos de contenido económico.

3. Informe financiero anual.

4. Llevar libros de contabilidad.

1. Planes de gobierno. 1. Declaración de vida de los 1. Declaración de vida de los
candidatos. candidatos.
Requisitos de inscripción de 2. Declaración de vida de
listas candidatos. 2. Planes de gobierno. 2. Planes de gobierno.

3. Cuota de género de 30 %. 3. Cuota de género de 30 %. 3. Cuota de género de 30 %.

4. Cuota de 15 % de 4. Cuota de 15 % de 4. Cuota de 15 % de
representantes de comunidades representantes de comunidades representantes de comunidades
nativas y pueblos originarios de nativas y pueblos originarios de nativas y pueblos originarios de
cada región (elecciones cada región (elecciones cada provincia donde existan
regionales) y provincia donde regionales) y provincia donde (elecciones municipales a nivel
existan (elecciones municipales a existan (elecciones municipales a provincial).
nivel provincial). nivel provincial).
5. Cuota juvenil no menor de un
5. Cuota juvenil no menor de un 5. Cuota juvenil no menor de un 20 % de ciudadanos o ciudadanas
20 % de ciudadanos o ciudadanas 20 % de ciudadanos o ciudadanas jóvenes menores de 29 años de
jóvenes menores de 29 años de jóvenes menores de 29 años de edad (solo en municipales).
edad (solo en municipales). edad (solo en municipales).

Competencia electoral Nacional, regional, provincial y Regional, provincial y distrital (de Provincial y distrital.
distrital. la región).

Fuente: Ley N.° 28094 - Ley de Partidos Políticos. Elaborado a partir de Vergara (2009: 48).

El problema que señalamos no es nuevo; pero, a diferencia de los
Gobiernos de Alejandro Toledo y Alan García, el de Ollanta Humala deberá
administrar un país en el que prácticamente se ha concluido el proceso de
transferencias de competencias y funciones a los Gobiernos regionales y
locales, sin que ello haya significado la correspondiente transferencia de
recursos ni tampoco la modificación de las leyes que rigen los sectores.

Por otro lado, debido a la existencia de una serie de competencias
compartidas por los diferentes niveles de gobierno, es inevitable que se
genere una serie de contiendas de competencia, como ya ha ocurrido en
asuntos de ordenamiento territorial, en el caso de la región San Martín,
o incluso en el tema de invasión de competencias, como las ordenanzas
regionales de Puno y Cusco, que han ido más allá de lo que la ley manda y
que han sido declaradas inconstitucionales por el Tribunal Constitucional.

Un aspecto adicional a esta tensión, es el hecho de que la descentralización
fiscal sigue pendiente, a pesar de no solo los constantes reclamos de
la Asamblea Nacional de Gobiernos regionales, sino también de las
propuestas elaboradas por la Comisión de Descentralización y Gobiernos
Locales del Congreso de la República. Sin embargo, es bueno recordar que
esta situación sigue dependiendo del proceso de creación de regiones que
ha sido postergado, sin que se establezca ninguna fecha, luego del fracaso
del referéndum de integración regional del año 2005. Esto ha llevado a
que los gobiernos regionales sigan dependiendo exclusivamente de las
transferencias que el Gobierno nacional realiza, lo que los hace instancias
con poca autonomía y altamente dependientes de su relación con el Poder
Ejecutivo.

El problema de la falta de coordinación intergubernamental, aparece
como uno de los temas más urgentes de afrontar, para lo cual no basta con
poner en funcionamiento el Comité de Coordinación Intergubernamental,
como algunos especialistas sostienen, ya que este solo servirá para la
discusión de aspectos generales del proceso, pero no en la atención de los
problemas específicos que se presenten a lo largo del periodo.

A esto, se suma la agresiva política de promoción de inversiones en diversos
sectores, como el minero, el petrolero y el gasífero, así como el desarrollo
de obras de gran infraestructura con capital privado trasnacional, que
ha generado un sinnúmero de conflictos a lo largo de estos cinco años,
y en los cuales no se han tomado en cuenta la opinión de los Gobiernos
regionales ni de la sociedad civil.

Pero el problema más complejo de la descentralización en el Perú, es la
indefinición del futuro del proceso de regionalización, que, al haberse
iniciado con la constitución de regiones a partir de los departamentos, ha
acentuado las identidades departamentales, lo cual se constituye en una
seria traba para cualquier iniciativa de integración regional.

5

La Política Regional
Debido a la diversidad y complejidad de los contextos regionales, es difícil
generalizar cuáles son las principales tendencias de la política al interior
de las regiones en los últimos años. Sin embargo, podemos enumerar las
siguientes:

a) Cuestionamiento permanente a la legitimidad de la mayoría de
Gobiernos regionales, que se basa en la idea bastante extendida de
que el porcentaje de votos obtenido en la elección determina dicha
1
legitimidad . Esta mal entendida falta de legitimidad de “origen” ha llevado
a que diversos actores sociales y políticos no reconozcan a los presidentes
regionales como los líderes naturales de las regiones; por el contrario, ha
dado lugar a constantes conflictos desde el inicio mismo de la gestión. Es
errado pensar que las recetas electorales que establecen un umbral
de elección al 30 % de los votos válidos, así como la segunda vuelta
(para la elección de presidentes y vicepresidentes regionales) vayan
a solucionar los problemas de legitimidad y gobernabilidad de las
regiones. El 5 de diciembre del 2010 se realizó la segunda vuelta regional
en diez departamentos del país: Amazonas, Ayacucho, Huánuco, Ica,
Lambayeque, Lima, Madre de Dios, Pasco, Puno y Tumbes (ver gráfico 4). A
esto se suman tanto la idea generalizada de que las gestiones regionales
son bastante limitadas en resultados concretos como la poca claridad de
la ciudadanía sobre cuáles son las funciones y competencias de los
Gobiernos regionales.

Gráfico 4. Resultados de primera vuelta de Elecciones Regionales
2010

1
Véase TUESTA, Fernando (2008).
“Consideran errado pensar que la
valla para elección regional solu-
cionará problemas de gobernabi-
lidad”. Política. Blog de Fernando
Tuesta. Consulta: <http://blog.
pucp.edu.pe/fernandotuesta/
consideran-errado-pensar-que-
valla-para- eleccion-regional-
solucionara-problemas-de-gober-
nabilidad>
Fuente: ONPE. Elaboración propia, a partir de José María Rodríguez Arias (2010).

b) Existe una gran indefinición sobre el rol y las atribuciones del
Consejo regional, ya que, si bien la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
define su función normativa y fiscalizadora, la mayoría de los consejeros
desconoce la manera de ejercerla. En la actualidad, complejizando aún más
el mapa político subnacional peruano, existen 256 consejeros regionales a
nivel nacional (ver gráfico 5). Esto ha generado no solo situaciones en las
que el Consejo es un mero tramitador de las propuestas normativas que le
alcanza el Ejecutivo regional, sino también casos en los que, por cambios
de posiciones y rupturas de las alianzas entre el presidente y sus consejeros,
se concentran en acciones de fiscalización poco fundamentadas en la ley,
pero que generan situaciones de crisis que pueden llegar a desestabilizar
al Gobierno regional. En ese sentido, la reforma de la ley que buscaba dar
mayor autonomía al Consejo regional no ha funcionado.

Gráfico 5. Consejeros regionales electos de las provincias de
cada región en el año 2010

Fuente: ONPE. Elaboración propia, a partir de José María Rodríguez Arias (2010).
7

c) Los presidentes regionales son rebasados por diferentes actores
2
que pueden tener mayor poder político o económico y, por tanto, más
capacidad de movilización de recursos, o por quienes tienen capacidad de
movilizar a la población, asumiendo las demandas de esta (ver cuadro 2).
Tal situación se ha dado tanto en las protestas sociales de Moquegua y su
demanda por un mayor canon como en el caso de Amazonas con relación
al conflicto en Bagua, donde los presidentes regionales no tuvieron
ningún margen de juego, al igual que en el reciente conflicto ocurrido en
Puno. Esta misma situación se da también cuando el Gobierno nacional
interviene a través de sus proyectos y programas en una determinada
zona, como ocurre en el caso del Valle del Río Apurímac y Ene (VRAE),
donde los presidentes regionales de Ayacucho, Cusco y Junín no tienen
mayor capacidad de incidir en la acción gubernamental. Asimismo,
cuando unilateralmente el Gobierno emite un decreto que recorta los
presupuestos de los Gobiernos subnacionales.

Cuadro 2. El poder en las regiones, 2009

Costa norte Sur andino
Nombre y apellidos Ranking Nombre y apellidos Ranking

Yehude Simon 1 Ollanta Humala 1
César Acuña (alcalde de Trujillo) 2 Hernán Fuentes (presidente de Puno) 2
Juan Manuel Guillén (presidente de
José Murgia (presidente de La Libertad) 3 Arequipa) 3
Alan García 4 Jorge Rodríguez (Grupo Gloria) 4
Dionisio Romero Seminario 5
Javier Velásquez Quesquén 6

Sierra Central Selva
Nombre y apellidos Ranking Nombre y apellidos Ranking

Vladimiro Huaroc (presidente de Junín) 1 Alberto Pizango 1
Federico Salas Guevara (presidente de César Villanueva (presidente de San
Huancavelica) 2 Martín) 2
Ollanta Humala 3 Yván Vásquez (presidente de Loreto) 3
Ollanta Humala 4

Fuente: APOYO, OPINIÓN Y MERCADO-XXIX. Encuesta del Poder. Modalidad: Sondeo a líde-
res de opinión y encuesta entre el público realizada a 1000 personas en 16 ciudades, entre
el 15 y 17 de julio del 2009.

Otro caso se da cuando intervienen actores como las grandes empresas
trasnacionales, sean mineras, petroleras u otras, que operan en el interior 2
del país y que establecen sus propias reglas de juego, frente a las cuales los Véase: REVISTA PODER (2010): “Es-
pecial. Poder Regional: Poder Eco-

presidentes regionales poco o nada pueden hacer, más allá de sumarse a nómico y Política en las Regiones”.
Consulta: <http://www.poder360.

quienes se les enfrentan o, simplemente, ponerse de lado3. com/article_detail.php?id_arti-
cle=5073>

3
Sobre el tema, para un caso parti-
cular, en relación con los presiden-
tes regionales y la protesta amazó-
nica, véase TORRES, Javier (2009).
“Los gobiernos regionales y las
protestas indígenas de la Amazo-
nía”. CIED. Consulta: <http://www.
cies.org.pe/analisis/65/protestas-
indigenas-javier-torres>


d) Existe una tendencia a la disolución y creación de movimientos
regionales para cada proceso electoral, en los cuales básicamente
cambian los nombres, pero responden, en su mayoría, a algún político
o empresario de la región que tiene su asentamiento en la capital del
departamento, con limitados vínculos hacia el resto de provincias y sin
ninguna voluntad de articulación con otros movimientos regionales de
departamentos vecinos.

e) A diferencia de los dos años anteriores, se percibe una mayor
participación de los actores políticos regionales con presencia
en los espacios de la política nacional, como los miembros del
Congreso que participan de la vida política regional, en especial en los
procesos electorales, lo que se expresó en el fallido proyecto de ley que
planteaba la posibilidad de que los congresistas pudieran postular en
las elecciones regionales4 . Otra expresión de esta tendencia ha sido la
permanente confrontación entre Yehude Simon, mientras fue presidente
de Lambayeque, y el congresista Javier Velásquez Quesquén, así como
entre el congresista Yonhy Lescano y los presidentes de su región, Hernán
Fuentes y Mauricio Rodríguez. Esto expresa, de una manera elocuente,
la cada vez mayor relevancia que los Gobiernos regionales adquieren
frente al menor peso que el Congreso de la República posee con
relación a los electores en particular. Sin embargo, este hecho también
presenta un problema, ya que la confrontación convierte al congresista
únicamente en un fiscalizador de la gestión y no necesariamente apunta a
una práctica de cooperación entre ambos espacios.

f) Existe una escasa coordinación y articulación entre los Gobiernos
regionales y los locales en sus dos niveles (provincial y distrital). El
único espacio que la ley contempla para la coordinación de ambos niveles
de gobierno es el del Consejo de Coordinación Regional, el cual cuenta,
además, con una representación de la sociedad civil. Debido a esta doble
naturaleza de ser un espacio de coordinación intergubernamental y, a la
vez, de concertación con la sociedad civil, se ha vuelto inoperante y solo es
convocado para cumplir con la formalidad de la ley. A este vacío del diseño
institucional, se suma el hecho de que muchos presidentes regionales
no cuentan con alcaldes provinciales que provengan de su movimiento
político. Y en el caso de que esto se diera, muchas veces son alianzas
exclusivamente electorales que dejan de funcionar en cuanto se produce
la elección. Por otro lado, los consejeros regionales (que son elegidos por
provincia) tienen una fuerte competencia con los alcaldes provinciales.

4
Véase el proyecto de ley en http://
www2.congreso.gob.pe/Sicr/Tra-
DocEstProc/CLProLey2006.nsf

9

Cuadro 3. Opinión sobre las brechas regionales de representación

“De un total de 9.944 autoridades locales
“El principal problema del sistema político electas, los partidos políticos inscritos en
peruano, más que la “fragmentación”, es la las elecciones del 2006 obtuvieron el
ausencia de articulación política que al interior de 55.49 % de los cargos municipales en el
la mayoría de departamentos no parece estar ámbito local, mientras que los
siendo resuelta por los movimientos regionales ni movimientos regionales y organizaciones
por la consolidación de ciertos liderazgos políticos políticas de alcance local tuvieron un
a nivel departamental”. MUÑOZ, Paula y Andrea 44.5% del total de cargos municipales”.
GARCÍA (2011): “Balance de las elecciones (ONPE 2010. Reporte de Procesos y
regionales 2011”. Perú Debate. Consultas)
“En cada nueva elección de alcaldes
provinciales y distritales, el número de
alcaldías conquistado por los partidos
nacionales –sean los tradicionales o sean
los nuevos– es cada vez menor. La última
vez, sólo 20% de las alcaldías han sido
ganadas por partidos nacionales. El resto
es ganado por movimientos locales o
regionales”. (Analista de opinión,
entrevista a élites. PAPEP Perú)
“Los canales verticales de representación
están rotos. El congresista que representa
a una región no tiene contrapartida de su
partido ni de otros partidos en la región o
la provincia de donde viene. Porque el
alcalde pertenece a un movimiento local,
el presidente, a un movimiento regional,
no hay contacto político, no hay
comunidad política”. (Periodista,
entrevista a élites. PAPEP Perú).

g) Es muy limitada la administración efectiva que puede tener un Gobierno
regional sobre su territorio. Este hecho tiene que ver con el campo de las
competencias, en particular con aquellas que el Gobierno nacional ha
reservado para sí y que están directamente vinculadas con las grandes
inversiones privadas, como en el caso específico de la gran minería, en el
que no tienen ningún mandato, a pesar de que la ley dispone que sean
los Gobiernos regionales los que definan las políticas de ordenamiento
territorial. Justamente, existe una iniciativa del Gobierno de García para
retirar dicha competencia o, por lo menos, supeditarla a lo que el Ministerio
del Ambiente defina. A esto se suma que los presidentes regionales
concentren su acción sobre ámbitos de mayor peso electoral (como las
provincias donde obtuvieron mayor votación) y político (normalmente,
capitales de departamento o ciudades intermedias con peso propio). En
el primer caso, pensando en una posible reelección, y en el segundo, para
evitar el surgimiento de conflictos intrarregionales.

h) Aunque no existe información muy precisa sobre el tema, un factor
de cada vez mayor relevancia en la dinámica política regional se da
con relación al poder de diversos actores económicos vinculados a
actividades ilícitas como son el narcotráfico, la extracción ilegal de
madera y el contrabando. El caso del alcalde de Pucallpa, Luis Valdez,
acusado de narcotráfico, sería solo una muestra de una inmersión de la
política en actividades al margen de la ley, a lo que se agregan diversas
denuncias periodísticas contra presidentes regionales y congresistas
recientemente electos.

i) Uno de los mecanismos de presión política más utilizados, sobre todo
en la primera mitad de la gestión, es la amenaza de la revocatoria de los
5
presidentes regionales . Sin embargo, la gran cantidad de firmas que se
requiere impide que la amenaza se concrete a nivel de consulta popular,
lo que conlleva a que el debate político se diluya en torno a acusaciones
de todo tipo, potenciadas por los medios de comunicación regional que
tienden a convertir cualquier caso de denuncia de corrupción —sustentada
o no— en tema de abierta controversia con la ciudadanía (ver cuadro 5).

j) Una institución ausente del proceso político regional es la Universidad.
Aun cuando su número se ha multiplicado en el último periodo, no
juega un rol clave en el debate político ni es generadora de corrientes de
opinión. Esto a pesar de que la mayoría de cuadros políticos y técnicos de
las regiones proceden de estos centros de estudio.

Cuadro 4. Fundamentos presentados para la solicitud de
consultas de revocatoria 2009
Fundamentos 2009 Cantidad de
menciones

Total 382

1. Delitos en agravio de los 67
recursos del Estado

2. Abuso de autoridad 18

3. Corrupción en agravio del 6
Estado

4. Nepotismo 23

5. Ausencia del distrito 16

6. Obstáculos a la participación 18
ciudadana

7. Ausencia de transparencia 35

8. Mala gestión o incapacidad 64
administrativa

9. Falta de fiscalización, 24
negligencia o colusión de los
regidores

10. Incumplimiento de promesas 51
electorales

11. Pérdida de confianza del 14
pueblo

12. Relaciones adversas con la 10
5 población
ONPE (2010). “Consultas popu-
13. Falta de respuesta a la 6
lares de revocatoria 1997-2009 y
demanda de la comunidad
nuevas elecciones municipales
2005-2010”. Reporte de procesos y
14. Otros 30
consultas n.° 1. Lima: ONPE, 2010.

11

k) Los nuevos mecanismos de participación que fueron creados por la
reforma del año 2002, como los Consejos de Coordinación Regional y
el Presupuesto Participativo, tienen un muy limitado impacto a nivel
regional y no se han convertido en espacios de deliberación sobre el
desarrollo.

Además, se han debilitado no solo por su carácter consultivo, sino porque
no han significado un cambio sustancial en las dinámicas políticas
regionales.

Por otro lado, quienes participan de dichos mecanismos no logran
representar a la “sociedad civil regional”, sino a núcleos de capital de
departamento poco representativos y sin mayor correa de transmisión con
los sectores mayoritarios de la población que se encuentran al margen de
estos espacios. A diferencia de décadas pasadas, no hay organizaciones
departamentales que tengan un asentamiento en provincias y distritos,
como ocurría con los gremios de trabajadores y campesinos.

Asimismo, la mayoría de organizaciones sociales han optado en este
periodo por una estrategia de movilización social y confrontación, de
manera poco coordinada, a través de Frentes de Defensa o de Comités
de Lucha. Esto no solo porque el marco normativo estableció formatos
rígidos e inadecuados para las realidades regionales, sino también debido
a que los actores sociales perciben con bastante claridad que los
principales problemas que les afectan pasan, sobre todo, por las
políticas que implementa el Gobierno nacional y no por la acción o
inacción de los Gobiernos regionales.

Sin embargo, es importante señalar que, a la par del desencanto de ciertos
mecanismos de participación ciudadana, han surgido otros espacios
promovidos por los Gobiernos regionales cuyo carácter temático y
orientado a políticas sectoriales específicas vienen generando el debate
sobre el desarrollo regional. Pero la limitación de estos espacios es su
carácter especializado y de poco impacto en el corto plazo.


Una Elite Política sin
Partidos
Una de las principales preguntas sobre el proceso de descentralización
ha sido si existe una élite política regional capaz de conducir una región.
Pasados tres procesos electorales, se constata que —si comparamos
la segunda elección 2006 con la tercera del 2010— ha habido un
aumento de las reelecciones. Mientras que en el 2006 solo Yehude
Simon en Lambayeque, César Trelles en Piura y José Murgia en La
Libertad consiguieron ser reelectos, en el 2010 lograron lo mismo los
presidentes César Álvarez de Áncash, Juan Manuel Guillén de Arequipa,
César Villanueva de San Martin y Alfonso Velásquez de Ucayali. Un caso
particular y exitoso de continuidad sin reelección es el del Callao, con el
triunfo de Félix Guerrero de “Chimpún Callao”, el mismo movimiento que
el del anterior presidente Alex Kouri.

A esto se podría agregar la elección de tres presidentes que fueron
vicepresidentes de sus respectivas regiones, lo cual no significa
necesariamente la consolidación de un movimiento político
regional, ya que en los tres casos el vicepresidente se había enfrentado
al presidente durante la anterior gestión. Sin embargo, es claro que ha
emergido, en el nivel regional, una nueva élite política, aunque con
muchas dificultades para acceder a competir en la escala nacional,
conforme lo demuestran los frustrados intentos de líderes como César
Acuña de La Libertad, Yehude Simon de Lambayeque y Vladimiro
Huaroc de Junín. Lo que esta nueva élite sí puede lograr es bloquear
la posibilidad de que los viejos partidos políticos nacionales puedan
ser competitivos en el espacio regional, y que tengan que compartir
el espacio local municipal.

Frente a esta situación, cabe preguntarse cuál debe ser el rol que jueguen
los congresistas. Esto debido a que muchos de ellos no tienen —como
ocurría en el pasado— la prioridad de ser miembros del Congreso, sino,
más bien, la de ocupar la presidencia regional. Un caso reciente de esta
tendencia, es la elección como congresistas de tres candidatos que
fueron derrotados en la segunda vuelta electoral regional, como son
Eduardo Cabrera en Ica, Rofilio Neyra en Ayacucho y Alejandro Yovera en
Huánuco, o como el caso de Mariano Portugal, quien en octubre fracasó en
su intento de ser reelecto alcalde de Puno y hoy integra el actual Congreso.

En los cuatro casos, es previsible que el rol de estos congresistas sea el
de líderes de la oposición a nivel regional y que sus esfuerzos estén más
concentrados en la fiscalización de ese nivel de gobierno, antes que
del Gobierno nacional. Tarea que muchas veces queda en manos de los
congresistas de Lima, que se asumen de por sí y ante sí como una suerte
de “senadores” que representan a todo el país y descuidan su relación con
el electorado que los eligió. Esta situación plantea la necesidad del retorno
a la bicameralidad.
13

Lamentablemente, no existen estudios a profundidad sobre el origen
de los nuevos liderazgos regionales. Se conoce básicamente lo que se
puede reconstruir desde las hojas de vida que los candidatos presentan
en el momento de inscripción de sus candidaturas ante el JNE, así como
a partir de la información periodística regional. Pero es bastante claro
que, en la mayoría de los casos, son liderazgos construidos a través de
carreras políticas que combinan la actividad pública —por elección o
como funcionarios del Estado— con un tipo de actividad privada que sea
lo suficientemente visible —la gestión universitaria, el manejo de medios
o la dirigencia deportiva— como para poder generar alguna forma de
clientela que sea la base del respaldo electoral.

Una expresión de la debilidad de los movimientos regionales se puede
ver en que, en cada elección, surge una gran cantidad de nuevas
organizaciones cuya vigencia, en el mejor de los casos, termina el mismo
día de las elecciones. Incluso, a pesar de que algunos de estos movimientos
han empezado a conseguir ser la principal vía para que un político local
acceda a la alcaldía de su provincia, no significa nada más que una alianza
temporal en la que se agrupan, bajo un solo logo, actores que tienen
intereses diversos (salvo uno, el de acceder al cargo). Cuando el éxito se
logra, el vínculo se rompe, y cuando no se logra, también.

En el caso de los partidos nacionales, la situación es mucho peor, ya que
estos no han logrado asentarse en el escenario regional, aun cuando
han conseguido mantener presencia en los niveles provincial y distrital
(de manera similar que los movimientos regionales). Sencillamente, los
partidos políticos nacionales no lograron remontar la crisis que vienen
atravesando desde los años noventa. Salvo el 2002, en que el APRA logró
doce regiones, su presencia prácticamente ha desaparecido, pues tuvo
solo dos regiones en el 2006 y una en el 2010. Mientras que AP y PPC
prácticamente no existen.

Y de los grupos de izquierda, solo el Movimiento Nueva Izquierda, pero
bajo denominaciones regionales, ha ganado elecciones en Pasco el 2006
y en Cajamarca el 2010. En el caso del fujimorismo, tampoco ha logrado
consolidar liderazgos propios, a pesar de haber estado muy cerca en la
elección regional cuando dos fujimoristas orgánicos pasaron a la segunda
vuelta: Eduardo Cabrera en Ica, y Rofilio Neyra en Ayacucho; sin embargo,
en ambos casos, fueron derrotados y hoy han sido electos congresistas.

El resto de partidos nacionales no ha tenido presencia en ningún momento,
ni siquiera Perú Posible, el cual, durante el periodo en que integraba el
Ejecutivo, solo tuvo el Gobierno regional del Callao. El Partido Nacionalista
Peruano, luego del fracaso estrepitoso del año 2006, en que no ganó en
ninguna región (solo 6 meses después de haber ganado en 16 regiones
durante las generales), fue, en esta ocasión, en alianzas con movimientos
regionales, teniendo suerte dispar. En realidad, el único Gobierno
nacionalista es el del Cusco, ya que Juan Manuel Guillén y César Atkins, en
Arequipa y Piura, respectivamente, tienen agenda propia.


Un caso particular es el de Alianza para el Progreso, el partido político
fundado por César Acuña, dos veces electo alcalde de Trujillo, presidente
de AMPE y exitoso empresario. En el caso de este partido, ha participado
con bastante éxito en las elecciones municipales, sobre todo en el norte
del Perú, donde incluso estuvo a punto de arrebatarle al APRA la única
región que ha conservado, La Libertad, logrando triunfar en Lambayeque,
con Humberto Acuña, y en Ayacucho, con Wilfredo Oscorima, quien no es
orgánico al partido.

Sin embargo, algo que muestra la organización de los hermanos Acuña es
un rasgo de la política regional actual que evidencia que los movimientos
son una suerte de empresa familiar, replicando el exitoso modelo que los
hermanos Cáceres Velásquez desarrollaron en el sur del Perú, hace más de
50 años. El que varios familiares de presidentes regionales hayan postulado
sin éxito en Cajamarca, Tacna, Lima e Ica y que el presidente de esta última
región sea hijo de un destacado político iqueño constituyen una expresión
más de este rasgo.

La Asamblea Nacional
de Gobiernos Regionales
En el caso de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), esta
surgió a iniciativa de los presidentes de las regiones de Áncash, Ayacucho,
Callao, Pasco, Cusco, Huánuco, Ica, Junín, Lambayeque, Tumbes, Cajamarca
y Lima. A lo largo de su funcionamiento, ha tenido cuatro coordinadores
que han marcado, con su estilo personal, la posición de la Asamblea. Así
podemos hablar de cuatro momentos.

En el primero, que corresponde a sus inicios en febrero del 2007, la
coordinación estuvo a cargo del entonces presidente de la región Junín,
Vladimiro Huaroc, quien asumió una posición crítica al Gobierno pero con
disposición a establecer el diálogo que se había roto con la disolución del
Consejo Nacional de Descentralización (CND) en enero de ese mismo año.
La agenda que se definió en ese periodo fue la conducción del proceso,
la descentralización fiscal, la simplificación y descentralización del sistema
de inversiones y la transferencia de competencias 6. Es importante señalar
que a partir de este momento la agenda de los presidentes regionales
entra a la esfera de la opinión pública nacional.

Un segundo momento se inicia en noviembre del 2007, cuando en su
tercera asamblea, realizada en Apurímac, nombran a Yehude Simon,
entonces presidente de la región Lambayeque, como coordinador. Si bien
en dicha asamblea se amplió la agenda a cuestiones vinculadas con el
sector agrario y la reconstrucción de Ica, luego del terremoto de ese año,
el tema principal siguió girando en torno a las demandas hacia el Gobierno
6 nacional y, en particular, hacia el MEF. Sin embargo, durante su gestión,
Ver más en http://www.participa-
peru.org.pe/apc-aa/archivos-aa/3
c6bb51ada688b58c57cb18308d5
Simon empezó a buscar un mayor acercamiento al Gobierno central. Esta
9d73/asamblea_nacional.pdf

15

aproximación tuvo su punto más alto cuando, frente a la convocatoria de
la CGTP a un paro nacional, se presentó en conferencia de prensa junto al
7
entonces primer ministro Jorge del Castillo y, cambiando su posición a
pesar de que varios presidentes regionales apoyaban el paro, señaló que
“es una medida que pretende boicotear la democracia y que solo sirve para
8
agraviar [sic] la situación social y política del país” . Tres meses después de
dejar su cargo en esta instancia, sería nombrado primer ministro.

El tercer momento es el que se inicia en agosto del 2008 con el
nombramiento de César Villanueva, presidente de la región San Martín.
Este inició su gestión con una reafirmación de la autonomía regional
frente a una de las tantas propuestas del Poder Ejecutivo, en relación con
limitar las funciones de los Gobiernos regionales a través del control de
los gobernadores (exprefectos) dependientes del Ministerio del Interior.
Asimismo, en este periodo, se tuvo una fuerte tensión con el entonces
ministro de Economía, Luis Valdivieso, quien en ese tiempo aplicó una
política de ajuste fiscal bastante fuerte a todo el sector público frente a
los rebrotes inflacionarios que se dieron en el primer semestre de ese año.
Sin embargo, esta tensa situación disminuyó con el nombramiento de
Simon como primer ministro y luego con el reemplazo de Valdivieso por
Luis Carranza, quien volvió al MEF con la promesa de aplicar una política
de expansión del gasto público para afrontar los impactos de la crisis
financiera internacional. De alguna manera, la proximidad de Simon con
sus colegas llevó a que la ANGR volviera a tener un perfil bajo luego del
cambio del ministro de Economía, para solo volver a asumir un rol más
protagónico ante la crisis de Bagua. Recordemos que, en este hecho, César
Villanueva impulsó el proceso de diálogo en apoyo a un ya desgastado y
saliente primer ministro.

Un cuarto momento se da a partir de agosto del 2009, cuando es elegido
coordinador el entonces presidente de la región Tacna, Hugo Ordóñez,
quien derrota por 9 votos a 7 a Juan Manuel Guillén, presidente de la
región Arequipa, lo que de alguna manera expresa una posición de mayor
distanciamiento frente al Gobierno nacional, por el perfil político opositor
y de abierta crítica a las políticas de promoción de la gran inversión privada
de Ordóñez.

Además de los esfuerzos de convergencia alrededor de la Asamblea, se
pueden percibir dos tendencias en curso, en lo que es la relación entre
Gobiernos regionales. Por un lado, habría una tendencia integradora que se
expresa en la constitución y/o relanzamiento de las Juntas de Coordinación
Interregional y un nuevo intento —sobre todo durante la gestión de Simon
en la PCM— de lanzamiento de la integración regional, a través del impulso
de la región piloto Amazonas-San Martín y de la propuesta de integrar en
una sola región a los departamentos de Áncash, Huánuco y Ucayali. Pero,
7
por otro lado, se percibe un aumento de la conflictividad interregional Véase posición inicial de Simón
en Idéele radio: http://ideeleradio.
en torno a recursos, sean naturales o económicos, que, en ambos casos, blogspot.com/2008/06/yehude-

generan beneficios para una de las partes. Esto último ha sido más fuerte simon-advierte-que-paro-de.html

en el caso del sur, particularmente en torno al recurso del agua, que se ha 8
Véase http://elcomercio.pe/edi-

expresado en diversos conflictos entre Arequipa, Cusco, Puno, Moquegua cionimpresa/Html/2008-07-02/
simon-dice-que-llamado-paro-na-
cional-boicotea-democracia.html


y Tacna; pero también en el norte, entre Piura y Lambayeque. Asimismo,
se han desatado conflictos por límites departamentales entre Puno y sus
vecinos, de los cuales el más relevante es el que mantiene esta región
con Moquegua. Finalmente, están los conflictos por la distribución del
canon minero que genera la empresa Southern, en las regiones de Tacna
y Moquegua 9.

Como hemos podido observar, la política interregional gira en torno al
tema del control de los recursos financieros, sea directamente por las rentas
o transferencias del Gobierno nacional, sea por el control de recursos que
a su vez generan rentas o inversión pública o privada. Así, el conflicto se
desarrolla alrededor de estos asuntos, por la imperiosa necesidad de los
presidentes regionales de “hacer obra”, lo que en la cultura política peruana
equivale a la construcción de infraestructura —sea esta productiva, de
servicios e incluso ornamental—, más allá de que esta signifique una
mejora de la calidad de vida o de los servicios públicos.

Así, el mejor gobernante es aquel que hace (o consigue que otros hagan)
la mayor cantidad de obra física. De alguna manera, esto responde a una
demanda ciudadana que también entiende que esa es la principal obra
del gobernante, sea local, regional o nacional. En parte, esto explicaría
las razones por las cuales la agenda se organiza en función del tema de
los recursos, antes que alrededor del diseño de políticas públicas que
contribuyan a promover el desarrollo regional basado en un sistema de
gestión moderno, eficiente y democrático.

El Gobierno de Ollanta Humala tendrá como uno de sus principales
interlocutores a los presidentes regionales, tanto por medio de la ANGR
como a través de la interlocución directa con cada uno de ellos. En nuestros
días, la referida Asamblea es coordinada por el actual presidente de la
región Junín, Vladimir Cerrón, cuyas demandas son básicamente las mismas
que se han venido planteando en los últimos años: descentralización fiscal
y la consiguiente capacidad de cobrar impuestos, una mayor consulta
o participación en la toma de decisiones sobre concesiones y grandes
10
proyectos de inversión, y tener voz en las sesiones del Consejo de Ministros.

Un tema que ya ha recibido cuestionamientos por parte de varios
presidentes regionales es la propuesta de redistribución de los recursos
del canon minero que se ha venido discutiendo en campaña, y que
planteó más de un candidato. Así, en marzo del presente año, el presidente
regional de Áncash, César Álvarez, rechazó dicha propuesta formulada
9 por la candidata Keiko Fujimori11; pero existen otras autoridades de
Véase el texto de CABALLERO, Víc-
tor. El rayo que no cesa: conflicto y regiones que, al no ver que sus jurisdicciones se benefician con tales
conflictividad social. Consulta:
<http://www.ser.org.pe/com- recursos, tienen la expectativa de la redistribución, como lo ha expresado
ponents/com_remository/docs/
Humberto Acuña, presidente de la región Lambayeque. Quizá por ello, en
CAT_LIB_EL_RA_509.pdf>
la reciente reunión de Humala con los presidentes regionales, se planteó
10 la posibilidad de diferenciar el pago del impuesto a la renta de un nuevo
Véase en http://elcomercio.pe/
peru/706603/noticia-vladimir-
cerron-reparto-presupuesto-no- canon. Esta propuesta, que fue anunciada por el presidente de la región
equitativo
Arequipa, Juan Manuel Guillén, ha generado el rechazo inmediato de los
11 gremios empresariales.
Véase en http://perunet.tv/recha-
zan-modificar-canon-minero

17

Es importante señalar, sin embargo, que la demanda de la ANGR
con mayores consecuencias para el sistema político, podría ser la de
descentralización fiscal. Es bueno recordar que era considerada la tercera
fase del proceso de descentralización cuando este se diseñó, y fue posterior
a la creación o integración de regiones. Este proceso se truncó cuando,
en el año 2005, se realizó el referéndum en 16 departamentos del país,
donde la ciudadanía, con excepción de Arequipa, rechazó masivamente
las 5 propuestas de región. El hecho es que la integración se postergó
indefinidamente, lo que ha llevado a que se consolide progresivamente la
regionalización departamental, vista por la mayoría de los expertos como
negativa para los objetivos de la descentralización, debido a que el modelo
no es sostenible y por la burocracia que se requiere en las 25 regiones.

Estilos de Gobierno: Entre
la Administración y la
Política
Los estilos de gestión regional han sido bastante diversos, pero es claro
que ha habido fundamentalmente dos: uno dedicado a la administración
de los recursos que se transfiere, así como al gasto y la inversión en obras
y otros rubros, y un segundo más preocupado por la construcción de
políticas regionales y de reforma del aparato regional heredado de las
antiguas CTAR que venían del fujimorismo.

En ambos tipos de gestión, se pueden encontrar presidentes exitosos en
términos de reelección. El primero es el caso de César Álvarez, quien ha
sabido aprovechar los altos montos percibidos por concepto de canon
minero y de otros compromisos directamente asumidos y se ha limitado a
ejecutarlos a través de obras de impacto. En ese sentido, son Gobiernos que
no demandan otra cosa más que recursos para continuar con la dinámica
que existe. De este modo, están más cerca de cómo gobierna la gran mayoría
de alcaldes del país. Similares estilos de gestión fueron los de Federico Salas
en Huancavelica, Ernesto Molina en Ayacucho y César Trelles en Piura.

Pero, también, desde un comienzo han existido gestiones de otro tipo. Entre
ellas destacan las de Yehude Simon (2003-2007) en Lambayeque y Jesús
Coronel (2007-2010) en Cajamarca, cuya preocupación central estuvo en
la construcción de un Gobierno regional que define políticas de desarrollo
estratégico, ordenamiento territorial y promoción de inversiones, para
lo cual tuvieron que abordar procesos de reforma administrativa. Sin
embargo, no todas estas gestiones fueron exitosas, pues la voluntad de
ser gobierno no necesariamente va aparejada con la capacidad de gestión.
Del mismo estilo son las de César Villanueva en San Martín y Juan Manuel
Guillén en Arequipa, ambos recientemente reelectos.

Los resultados de las elecciones regionales significaron la renovación
de la mayoría de cargos en el nivel regional. Pese a ello, la cantidad de
reelecciones se triplicaron con relación al anterior proceso (2006), en el
que solo dos presidentes fueron reelectos. En cambio, en esta ocasión, se
reeligió a seis presidentes regionales y dos más perdieron la elección en la
segunda vuelta electoral (Nelson Chui en Lima y Wilmer Dios en Tumbes).
Esto demuestra una consolidación del poder en diversas regiones. Son
los casos de Juan Manuel Guillén en Arequipa, Jose Murgia en la Libertad,
César Villanueva en San Martín, Iván Vásquez en Loreto, Jorge Velásquez
en Ucayali y César Álvarez en Áncash. Además, es importante recordar que
los cuatro primeros tienen una larga trayectoria política en sus regiones.

Asimismo, existen otros tres casos donde líderes que quedaron en
segundo lugar en el proceso electoral del 2006 han accedido a la elección
(y en primera vuelta), lo que habla aparentemente de liderazgos con
mayor legitimidad. Ellos son Javier Atkins de Piura, Gregorio Santos de
Cajamarca y Maciste Díaz de Huancavelica, a los cuales se suma Vladimir
Cerrón, quien quedó tercero en la pasada votación. Aunque, en el caso de
Díaz, su gestión ha sido cuestionada casi desde un inicio, a propósito de su
respaldo a la creación de la Universidad Nacional de Tayacaja, provincia de
la cual es oriundo y de la que fue alcalde en varias ocasiones.

A lo ya señalado, se pueden agregar los casos de Félix Moreno, ex alcalde
provincial del Callao y presidente electo de la región por el movimiento
Chim Pum Callao; Jorge Acurio, ex alcalde distrital de Santiago en Cusco
y actual presidente de dicha región; Elías Segovia, expresidente de la
CTAR y ex alcalde distrital, ahora presidente regional de Apurímac; Alonso
Navarro y Luis Picón, ex vicepresidentes regionales de Ica y Huánuco,
respectivamente, ambos electos presidentes de dichas regiones. O el caso
de Tacna, donde un exalcalde y excongresista, Tito Chocano, es presidente
regional. En este grupo, finalmente, resulta un acontecimiento sui géneris
el del ex viceministro de hacienda, José Arista, hoy presidente regional de
Amazonas.

Como vemos, con pocas excepciones, los actuales presidentes regionales
son parte de la élite política regional y no son producto —como se piensa
en Lima— de una suerte de informalización de la política. Todo lo contrario,
la actual promoción de presidentes muestra una trayectoria pública de,
por lo menos, una década (e inclusive más). Ello debería suponer que, al
menos en este aspecto, la descentralización ha tenido un efecto positivo.
Sin embargo, el problema tiene que ver con el soporte político que hay
detrás de estos líderes. Y es que, en realidad, la mayoría de los presidentes
han sido elegidos representando, en la mayoría de los casos, movimientos
regionales poco consolidados, o, en su defecto, formando parte de partidos
nacionales con los que el vínculo es estrictamente electoral.

19

El Problema del Consejo
Regional
Un aspecto importante, en relación con el diseño institucional regional, es
que este ha venido evolucionando desde su creación y ha generado cambios
en el sistema de elección. Al debatirse las propuestas de cómo debería
funcionar el Gobierno regional, se estableció en el 2002 un modelo similar
al del Gobierno municipal. Es decir, una instancia ejecutiva y otra legislativa
que, en ambos casos, están presididas por la autoridad electa. Además, se
estableció que se aplique la regla de que la lista ganadora tiene la mayoría
en el ente legislativo. Esto se hizo por reacción a la anterior experiencia
regional de 1989 a 1992, en la cual la elección del presidente estaba en
manos de una asamblea regional, que contaba con representantes electos,
alcaldes y delegados de la sociedad civil.

Asimismo, se consideró que era necesario garantizar la gobernabilidad
regional, dando mayoría en el Consejo regional a quien controla el
Ejecutivo. Bajo este modelo, se realizaron las elecciones de los años 2002 y
2006, a pesar de lo cual se dieron algunas situaciones conflictivas e, incluso,
se produjeron vacancias por enfrentamientos entre Ejecutivo y Legislativo,
muchas veces causados porque la mayoría en el Consejo era, en realidad,
una falacia, pues, al no haber mayores lazos de lealtad, los consejeros hacían
alianza con el vicepresidente regional en contra del presidente.

Sin embargo, en la legislatura 2007-2010, se produjeron varios cambios al
modelo. En primer lugar, se separó el Ejecutivo del Legislativo, razón por la
cual el presidente dejó de dirigir el Consejo. En consecuencia, los consejeros
se vieron obligados, por mandato de ley, a elegir a un consejero delegado
para que los presidera. Pero la reforma más importante se dio a inicios del
año 2010 cuando se aprobó que las elecciones se realizaran de manera
diferenciada, como se hace para las elecciones generales, separando el voto
para el presidente del voto para los representantes. Además, se aprobó que
para ganar las elecciones un candidato debe lograr, por lo menos, el 30 %; y
en el caso de que ninguno alcanzara esa cifra, se iría a una segunda vuelta
entre los dos primeros.

Esta doble reforma ha dado lugar a la posibilidad de que hayan regiones
en las que el presidente regional, electo en primera o segunda vuelta, no
cuente con mayoría en el Consejo, con los consiguientes problemas que
dicha situación genera. Tal es el preocupante caso de Puno, donde uno de
los factores de los recientes conflictos ha sido, entre otros, que el presidente
regional solo logró el 15 % de votos en la primera vuelta y 3 consejeros,
con lo cual debe hacer frente a una mayoría opositora de 7 consejeros del
movimiento RAÍCES, que ocupó el primer lugar en la primera vuelta. Si
bien el hecho no se ha repetido en otra región, es probable que a lo largo
del periodo que se inicia, puedan sucederse otras crisis de gobernabilidad
producto de esta reforma.


El problema que se ha producido en Puno quizás sea una expresión de
la precariedad del sistema, ya que, debido a la gran cantidad de listas en
competencia, en algunas regiones la segunda vuelta se da entre candidatos
que juntos no llegan al 40 % de los votos válidos, razón por la cual no sirve
para legitimar al electo presidente. Asimismo, la aspereza de la campaña
por la segunda vuelta lleva a situaciones como las de Puno, donde, por
ejemplo, cuando el candidato de la mayoría es derrotado, puede generarse
la tentación de poner en cuestión la gestión del presidente regional.

Lo expuesto nos conduce nuevamente al tema de la fragmentación
político-electoral. Sin embargo, no se puede legislar en función de los
casos excepcionales; por ello, es necesario analizar al conjunto de regiones
en las que se desarrolló la segunda vuelta: Amazonas, Ayacucho, Huánuco,
Ica, Lambayeque, Lima, Madre de Dios, Pasco, Puno y Tumbes. En 6 casos,
el ganador de la primera vuelta confirmó su triunfo en la segunda, más
allá de que el porcentaje logrado en la primera fue bajo (como el 18 % en
Tumbes y el 21 % en Ica). Por otro lado, tenemos 2 casos singulares, que son
el de Lima, donde el candidato ganó a pesar de haber logrado solo 12,6 %
en la primera, y el de Puno, en el cual solo había logrado el 15 %. Ambos
muestran una legitimidad de inicio sumamente baja. Quizá sea oportuno
plantear que ningún candidato que haya obtenido menos del 20 %, pueda
participar en una segunda vuelta.

Los problemas de representación tienen un factor adicional y no resuelto
con el tema de las cuotas de mujer e indígena, sobre todo. El nuevo
sistema de elección de consejeros, que es casi de elección uninominal,
hace prácticamente imposible el cumplimiento de la ley en el caso de las
mujeres. Asimismo, en relación con la cuota indígena, el Jurado Nacional
de Elecciones (JNE) ha establecido que los ciudadanos a quienes se aplica
son solo aquellos que pertenecen a los pueblos indígenas ubicados en la
Amazonía del Perú, razón por la cual esta cuota solo es válida en ese ámbito.
Ambas situaciones deben ser abordadas en el actual Congreso, con el fin
de encontrar las maneras de que la cuotas cumplan con el objetivo de ser
políticas de acción afirmativa.

Integración y
Mancomunidades
Regionales
Los actores políticos no consideran relevante ni pertinente la integración
regional. Además, los críticos de la descentralización y quienes la consideran
como una de las principales fuentes de conflictos e ingobernabilidad
tampoco han insistido mucho en el tema, estando totalmente ausente del
debate electoral y de las agendas de los presidentes regionales. Por ello,
es importante plantear la necesidad de reinstalar el asunto o definir si se
debe cancelar definitivamente la idea de regiones integradas.
21

En todo caso, el tema es fundamental porque la dinámica política que se
ha creado en torno a la competencia por acceder al Gobierno regional es
bastante intensa. Además, podemos afirmar que se ha convertido en el
centro de la lucha por el poder en la región, incluso mucho más allá de
la contienda electoral, ya que ha puesto sobre el tapete viejos conflictos
intrarregionales. Entre estos, destacan los enfrentamientos que en el
periodo anterior ocurrieron entre Abancay y Andahuaylas, lo cual llevó
a la vacancia del presidente regional de Apurímac, o los que ocurren
ahora entre Huancavelica o Tayacaja. Así, la dinámica política regional-
departamental viene teniendo un efecto no deseado, toda vez que afirma
las identidades departamentales y provinciales por encima de cualquier
otra.

La descentralización en el Perú, si bien ha generado una nueva dinámica
política y social, no es un modelo sostenible tal como se ha desarrollado.
Ello requiere que la próxima administración genere mayores incentivos
para que los departamentos se integren. Pero estos incentivos, que
deberían ser precisamente de carácter fiscal, deben ir de la mano con las
reformas políticas que planteábamos líneas arriba.

Las Juntas de Coordinación Interregional son parte del modelo inicial de
la descentralización y fueron promovidas, sobre todo, durante la gestión
del presidente Alejandro Toledo. Existen cuatro, que son Internor, Ciam,
Censur y Macrosur, de las cuales, la única que ha tenido una vida orgánica
bastante activa ha sido Internor, que contó con el apoyo de la cooperación
internacional y tuvo mucho impulso durante la gestión de Yehude Simon
como presidente de Lambayeque. Sin embargo, el fracaso del proceso
en el 2005, le restó dinámica a su finalidad integradora. Por ello, desde
el Gobierno de García, se han promovido otras iniciativas; entre ellas, las
regiones piloto.

Las mancomunidades regionales son una experiencia de coordinación
surgida por iniciativa de algunos presidentes regionales durante la gestión
del presidente García. Nació como una vía para la integración de regiones,
a propósito de la iniciativa de la región piloto Amazonas-San Martín, que
luego dio origen a la Mancomunidad Regional Amazonas-San Martín-La
Libertad, en octubre del 2009. Integrando a Cajamarca en la gestión de
Gregorio Santos el 2011, la mancomunidad ha constituido diversas mesas
técnicas. La idea es que esta “articulación funcional” desarrolle proyectos e
iniciativas conjuntas que generen condiciones para un proceso posterior
de integración política.

Asimismo, sobre el particular, existe un proyecto de ley en el Congreso de
la República pendiente de aprobación. Por otro lado, desde la Secretaría
de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM),
se promovió una segunda iniciativa de la región piloto Áncash-Huánuco-
Ucayali. Por último, Ayacucho, Huancavelica y Apurímac han creado
recientemente una mancomunidad regional, con la finalidad de contar con
una plataforma que les permita exigir la atención preferente establecida
por un decreto supremo, al haber sido regiones afectadas por la violencia.


Lo importante de este tipo de asociaciones es que puedan establecer
niveles de coordinación intergubernamental no solo para la realización
de proyectos y obras, que de por sí son importantes, sino, sobre todo,
en el diseño de políticas y estrategias de desarrollo conjuntas entre los
departamentos y en el fortalecimiento del liderazgo de los presidentes
regionales que se comprometan en estos procesos. Por ello, es necesario
que el proyecto de mancomunidad, que debería ser aprobado por el
próximo Congreso, establezca reglas claras y facilidades para la inversión
conjunta, además de incentivos para aquellas regiones que diseñen
sus políticas públicas de manera integrada y concertada. Es importante
señalar que toda norma vinculada al proceso de descentralización, tiene
que apuntar a crear las condiciones para la integración de regiones.

Las Propuestas de
Gana Perú: ¿Incentivos
para la Regionalización
o Afirmación de la
Departamentalización?
El plan de gobierno de Gana Perú contiene diversas propuestas sobre el
proceso de descentralización, en las cuales plantea la necesidad de dar
“poder efectivo” a los Gobiernos regionales y locales. Además, señala que se
debe elaborar un nuevo Plan Nacional de Regionalización para la creación
de espacios macrorregionales de desarrollo, basados en la conformación
de regiones transversales. Asimismo, propone una “verdadera autonomía
económica y financiera con una adecuada descentralización fiscal (que
incluye un nuevo pacto fiscal con co-participación en los tributos) y
algunas reformas al sistema electoral para elevar el porcentaje de votos
con que las autoridades son elegidas.

Es importante conocer el orden en el que se deberán tomar las decisiones
de gobierno, ya que los efectos de estas y otras medidas pueden terminar
siendo contrarios a lo que se busca. En primer lugar, por lo anteriormente
expuesto, nos parece innecesario que se dé algún cambio que busque
subir el porcentaje requerido para acceder al Gobierno regional. Si bien
nos parece pertinente hacer algún ajuste, también es cierto que los
sistemas políticos no pueden estar siendo modificados constantemente.

El presidente Humala ha propuesto, como eje central de su gobierno, una
agenda de redistribución con igualdad, para lo cual requiere de una serie
de condiciones, entre las cuales se encuentran dos que exigen algún tipo
de acuerdo con Gobiernos regionales: la capacidad de seguir impulsando

23

proyectos de gran inversión que permitan contar con los recursos para los
programas sociales que quiere realizar, y la capacidad de ejecutar parte de
dichos recursos con los niveles subnacionales de gobierno.

Para lo primero, requiere llegar a un consenso sobre diversos megaproyectos
de infraestructura y de industrias extractivas, que vienen siendo puestos
en cuestión por diversas movilizaciones sociales y por algunos presidentes
regionales. Así como evitar cualquier reforma que implique mayores
cambios en la capacidad de recaudación tributaria del Estado, sería un
riesgo de desorden en la gestión presupuestal que el nuevo Gobierno no se
puede dar el lujo de correr. Por otro lado, es sumamente complejo cualquier
intento de redistribución de las transferencias intergubernamentales que
por distintos conceptos se hacen a los Gobiernos regionales. En el caso
del canon, la única posibilidad sería que el Gobierno redistribuyera del
50 % que recibe por concepto de impuesto a la renta, pero eso es poco
probable.

Si bien es importante que se impulse la descentralización fiscal, sería
imprudente que esta se diera sin que se determinase cuál es el plan de
regionalización, ya que una reforma fiscal con la posibilidad de que los
Gobiernos regionales cobren sus propios tributos podría acentuar el
sentimiento departamentalista e ir en contra de cualquier propuesta de
integración. En consecuencia, es mejor que los cambios en esta materia
se sigan condicionando a la creación de regiones o macrorregiones,
razón por la cual la prioridad del nuevo Gobierno, además de precisar las
competencias y contribuir al desarrollo de capacidades incluidas en su
plan, debe ser generar las condiciones para la integración, sea por medio
del impulso de las llamadas mancomunidades o a través de las juntas o de
algún otro mecanismo.

Para ello, es importante que se revise la Ley de Integración Regional, la
que, al ser reformada durante el presente período ya no define plazos de
ningún tipo para la conformación de regiones, dejando el proceso a la
buena voluntad de las autoridades regionales. Una vía podría ser que la
Ley de Mancomunidades Regionales establezca que estas tienen un plazo
para pasar de ser asociaciones de Gobiernos regionales a un solo Gobierno
regional, ofreciendo incentivos fiscales y mayores recursos —lo cual hoy
reclaman— a aquellas que se comprometan en este proceso. Esto podría
ir asociado a que los movimientos regionales de los mismos ámbitos
puedan competir en los procesos electorales al Congreso de la República.
La combinación de ambos incentivos puede tener un efecto significativo
en la política regional y nacional para lograr una mayor representación.


La Necesidad de
un Acuerdo por la
Regionalización del País
Es imprescindible que el nuevo Gobierno impulse un “acuerdo por la
regionalización del país”, el cual debería ser concertado por el Gobierno
nacional, representado por la Presidencia del Consejo de Ministros, con los
Gobiernos regionales, a través de la ANGR, y el Congreso de la República.
Dicho convenio debería recoger la experiencia desarrollada en el Acuerdo
Nacional, el cual podría actuar como facilitador.

El acuerdo debe partir del compromiso de que las diversas políticas y
normas que los diferentes actores políticos y gubernamentales deben
generar, tienen que apuntar a incentivar la construcción de verdaderas
regiones. Dentro de ese marco, debe darse el necesario debate sobre
temas de tensión entre los dos niveles de gobierno, como son la
descentralización fiscal, el ordenamiento territorial, los sistemas de
transferencias intergubernamentales, la gestión de la política social y la
promoción de la gran inversión privada.

Asimismo, debe establecer un horizonte temporal que asegure que el
proceso no quede librado exclusivamente a la voluntad de las partes,
como ocurre en la actualidad. Este debe ser el punto de partida para la
elaboración de un Plan Nacional de Regionalización, el cual deberá tener
como objetivo la integración regional en un mediano plazo.

La Necesidad de Algunas
Reformas Políticas
Si bien varios de los problemas no podrán ser resueltos mediante
modificaciones normativas, sí consideramos que hay aspectos clave de
discusión sobre reformas políticas que podrían ser puestas en debate en
el actual Congreso, con la intención de crear condiciones que contribuyan
a generar un sistema político más articulado y que impidan la persistencia
de la fragmentación y la debilidad de la representación política. A
continuación, nuestras sugerencias:

1) Es pertinente poner en debate la necesidad de que se restrinja la
posibilidad de dispersión a nivel local y regional. Una modificación a la
Ley de Elecciones Municipales, que señale que solo se puede participar en
estas a través de un partido nacional o de un movimiento regional, llevaría
a la eliminación de las listas independientes a nivel distrital y provincial, las
cuales, es oportuno recordar, dejan de existir formalmente al terminar el
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proceso electoral, originando de esta manera que las autoridades electas
a través de dichas listas, no tengan que rendir cuentas a la agrupación que
las llevó al cargo.

Al respecto, tal como señala Tanaka (2010), la existencia de los movimientos
regionales ha ido eliminando el peso de las listas independientes para
la elección provincial. En este rumbo, la eliminación de la posibilidad
de postulación por la vía independiente, reduciría en 16 % las listas de
competidores en el nivel provincial y en 58 % en el distrital, evitando
así la multiplicación de candidaturas que, además, tienen un muy pobre
desempeño.

En el caso de los movimientos regionales, también se deberían elevar los
requisitos de inscripción (porcentaje de firmas, elección democrática de
sus candidatos, número mínimo de comités provinciales que acrediten
vida política por los menos dos años antes de la elección, entre otros).

2) Se hace necesario abrir la posibilidad de que los movimientos regionales
puedan presentar candidatos a las elecciones congresales, regionales y
locales en más de una región. Así, podría plantearse que debería tener
la posibilidad de presentarse al Congreso un movimiento regional que
pueda presentar candidaturas por lo menos en cinco circunscripciones
y que obtenga representación en tres, las que le permitan constituir,
mínimamente, una bancada.

En el caso de elecciones regionales y locales, debería ser posible que,
cumpliendo con determinados requisitos que la legislación electoral señale,
estas agrupaciones puedan presentar candidaturas en varias regiones
vecinas. Este último punto podría ser un elemento que colabore con la
mayor articulación intergubernamental y que, a largo plazo, incentive a la
integración política regional. Al respecto, es importante señalar que existen
diversos casos en los que ciertas provincias y distritos se encuentran más
articulados con una región a la que no pertenecen; por ejemplo, el sur de
Ayacucho con Ica, y el norte de Cajamarca con Lambayeque.

3) Es necesario plantear reformas con relación a la vigencia de la elección
de presidentes regionales y alcaldes. En ambos casos, el mandato debería
ser de cinco años y se prohibiría la reelección indefinida, no solo para que,
de esta manera, las reglas de juego de los tres niveles de gobierno sean
las mismas, sino también para fomentar la renovación de la élite política
regional y dinamizar la vida de los movimientos regionales, más allá del
liderazgo de un caudillo.

4) Las elecciones regionales y locales se deberían realizar a mitad del
mandato presidencial, lo cual permitiría una suficiente distancia entre
ambos procesos para que no se afecten mutuamente, como ha ocurrido en
el 2010-2011. Tal disposición tendría el doble efecto de medir el respaldo
del Gobierno a mitad de su periodo e incentivaría una mayor participación
de los partidos políticos nacionales en los procesos electorales regionales
y locales.


5) En relación con los problemas de representación indígena, en el caso
del Congreso de la República se debería establecer un distrito electoral ad
hoc (a la manera de los peruanos en el extranjero) que permita la elección
de representantes de los pueblos originarios, cuyo número debería ser
proporcional a la cantidad de electores que conformen el referido distrito,
con un máximo de tres representantes. Si se tratara de los Consejos
regionales, se podría disponer que uno de los consejeros sea elegido de
la misma manera.

6) Por último, un problema bastante complejo de resolver es el referido a
la unicameralidad y al tamaño del Congreso, lo cual sigue impidiendo un
adecuado funcionamiento del sistema parlamentario. Es claro que en el
Perú se necesita restablecer el Senado, pues permitiría un mejor proceso
de elaboración legislativa y de control al Ejecutivo, pero en concordancia
con el proceso de descentralización. Por ello, no podría pensarse en que
el Senado se elija por distrito nacional, ya que esto podría generar que
su conformación no fuera aceptada por los movimientos y Gobiernos
regionales e, incluso, por la mayoría de los congresistas. Una posibilidad de
evitar tal resistencia es que la mitad de los senadores se elija por votación
nacional y que la otra mitad esté compuesta por un representante de
cada una de las 25 regiones (a la manera de los estados federales). Quizás
esta fórmula de una representación con 50 miembros podría ser una
alternativa. Finalmente, se debe hacer énfasis en que las instituciones no
se pueden crear sin el consenso necesario, lo cual en este asunto es muy
difícil de lograr, porque genera un alto rechazo de la ciudadanía debido al
descrédito del Congreso de la República.

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