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Ignacio Martínez
     y José Antonio Sanahuja




La agenda internacional de eficacia
   de la ayuda y la cooperación
    descentralizada de España




                         Documento de
                         Trabajo nº 38
Agenda internacional eficacia_de_la_ayuda_y_la_cooperacion_descentralizada_dt38
Agenda internacional eficacia_de_la_ayuda_y_la_cooperacion_descentralizada_dt38
LA AGENDA INTERNACIONAL
  DE EFICACIA DE LA AYUDA
     Y LA COOPERACIÓN
DESCENTRALIZADA EN ESPAÑA



          Ignacio Martínez
       José Antonio Sanahuja
Estos materiales están pensados para que tengan la mayor
difusión posible y que, de esa forma, contribuyan al
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contenido no representa necesariamente la opinión de la
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Primera edición, diciembre de 2009
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Foto de cubierta: Frédéric Vissault
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Printed and made in Spain
ISSN: 1885-866-X
Depósito legal: M- 6.693-2010
Fotocomposición e impresión: EFCA, S.A.
Parque Industrial «Las Monjas»
28850 Torrejón de Ardoz (Madrid)
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Agenda internacional eficacia_de_la_ayuda_y_la_cooperacion_descentralizada_dt38
Ignacio Martínez es investigador asociado del Departamento de Desarrollo y Coo-
peración del Instituto Complutense de Estudios Internacionales. Es Licenciado en So-
ciología y Experto en Desigualdad, Cooperación y Desarrollo por la Universidad
Complutense de Madrid. Su trayectoria en cooperación internacional la ha desarro-
llado tanto en el ámbito de la gestión, como en el de la participación en organizacio-
nes de la sociedad civil y especialmente a través de su labor investigadora. En este
ámbito se ha especializado en el análisis de los actores de la sociedad civil y los go-
biernos descentralizados en los procesos de desarrollo, así como en su aportación a
la construcción de la agenda de la eficacia de la ayuda.


José Antonio Sanahuja (sanahuja@cps.ucm.es) es doctor en Ciencias Políticas,
profesor de relaciones internacionales de la Universidad Complutense de Madrid, y
director del Departamento de Desarrollo y Cooperación del Instituto Complutense de
Estudios Internacionales (ICEI). Ha sido docente, investigador y consultor en distintas
universidades, centros de investigación y organismos internacionales, entre los que
se encuentra el Parlamento y la Comisión Europea. Ha sido, en diferentes periodos,
vocal experto del Consejo de Cooperación al Desarrollo (órgano consultivo de la Se-
cretaría de Estado de Cooperación Internacional), y ha publicado un amplio número
de libros y estudios sobre relaciones internacionales, cooperación al desarrollo, inte-
gración regional, y las relaciones entre América Latina y la UE.
ÍNDICE




GLOSARIO DE SIGLAS..............................................................................................               IX


PRESENTACIÓN ........................................................................................................          XI


1.    LA «ASOCIACIÓN GLOBAL PARA EL DESARROLLO» Y LA EFICACIA DE LA
      AYUDA ................................................................................................................    1
          I.    La creciente complejidad del sistema de ayuda al desarrollo ..............                                      1
         II.    De Monterrey a París: la agenda de la eficacia de la ayuda ..................                                   5
        III.    De París a Accra: la incorporación de los actores locales y la socie-
                dad civil a la agenda de la eficacia de la ayuda .....................................                         12

2.    LA ACCIÓN EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS LOCALES Y REGIONALES:
      MOTIVACIONES Y DINÁMICAS ........................................................................                        15
          I.    Globalización, descentralización, regionalismo: los factores explica-
                tivos de la acción exterior de los gobiernos regionales y locales ........                                     16
         II.    Alcance, ámbitos preferentes y vías de actuación internacional de
                los gobiernos regionales y locales .........................................................                   21
        III.    El Estado de las Autonomías y la acción exterior de los gobiernos no
                centrales: el caso español .......................................................................             25

3.    LOS ACTORES DESCENTRALIZADOS Y LA SOCIEDAD CIVIL EN LOS PRO-
      CESOS DE DESARROLLO ..................................................................................                   29
          I.    Los gobiernos no centrales y la promoción del desarrollo: la gober-
                nabilidad y la lucha contra la pobreza....................................................                     32
         II.    Factores condicionantes de la contribución de la descentralización a
                los procesos de desarrollo ......................................................................              36

4.    LOS ACTORES DESCENTRALIZADOS Y EL SISTEMA DE AYUDA .................                                                     41
          I.    Qué es la cooperación descentralizada: hacia la búsqueda de una
                definición compartida .............................................................................            41
         II.    Surgimiento y evolución de la cooperación descentralizada...............                                       42
        III.    Modelo vertical y modelo horizontal de cooperación descentralizada.                                            48
        IV.     Fortalezas y limitaciones de la cooperación descentralizada...............                                     52
         V.     La cooperación descentralizada en los países donantes: visión de
                conjunto ...................................................................................................   62




                                                                                                                               VII
Índice




5.     LA COOPERACIÓN DE LOS GOBIERNOS DESCENTRALIZADOS EN ESPAÑA .                                                               69
           I.   La influencia de los factores instrumentales en el surgimiento de la
                cooperación descentralizada española..................................................                           69
          II.   La influencia de la movilización social en el origen de la cooperación
                descentralizada española........................................................................                  71
         III.   Características generales del sistema español de cooperación des-
                centralizada ..............................................................................................       73
         IV.    Los actores de la cooperación descentralizada: comunidades autó-
                nomas.......................................................................................................      76
         V.     Los actores de la cooperación descentralizada: entidades locales ......                                          108

6.     LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA EN ESPAÑA ANTE LA AGENDA
       DE LA EFICACIA DE LA AYUDA .........................................................................                      119
           I.   Coordinación: un elemento clave para el alineamiento y la armoni-
                zación........................................................................................................   123
          II.   Apropiación..............................................................................................        139
         III.   Alineamiento ...........................................................................................         148

7.     CONCLUSIONES Y PROPUESTAS ....................................................................                            157
           I.   Hacia un nuevo enfoque de la cooperación descentralizada ...............                                         157
          II.   El marco institucional y de planificación de la cooperación descen-
                tralizada: importantes avances y desafíos .............................................                          171
         III.   La dimensión cuantitativa: la AOD descentralizada ..............................                                 175

BIBLIOGRAFÍA ...........................................................................................................         177




VIII
GLOSARIO DE SIGLAS




AACI      Agencia Andaluza de Cooperación Internacional
ACCD      Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo
AECID     Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo
AGE       Administración General del Estado
AOD       Ayuda Oficial al Desarrollo
APCI      Agencia Peruana de Cooperación Internacional
CAD       Comité de Ayuda al Desarrollo
CC AA     Comunidades Autónomas
CGLU      Ciudades y Gobiernos Locales Unidos
CICD      Comisión Interterritorial de Cooperación al Desarrollo
DEP       Documento Estrategia País
DGPOLDE   Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas de Desarrollo
EE LL     Entidades Locales
FEMP      Federación Española de Municipios y Provincias
IDH       Índice de Desarrollo Humano
OCDE      Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
ODM       Objetivos de Desarrollo del Milenio
ONGD      Organizaciones no Gubernamentales de Desarrollo
OSC       Organizaciones de la Sociedad Civil
OTC       Oficina Técnica de Cooperación
PAA       Programa de Acción de Accra
PACI      Plan Anual de Cooperación Internacional
PNDH      Plan Nacional de Desarrollo Humano




                                                                                  IX
Agenda internacional eficacia_de_la_ayuda_y_la_cooperacion_descentralizada_dt38
PRESENTACIÓN




El trabajo que se presenta en estas pági-     muy sistemáticos, y hay lagunas deriva-
nas aborda el estado de la cooperación        das de los enfoques con los que se abor-
descentralizada en España en el contexto      dan, muchas veces muy locales y poco
de la nueva arquitectura de la ayuda.         conectados con los debates internacio-
Para ello se lleva a cabo un análisis fun-    nales, o muy centrados en la dimensión
damentalmente cualitativo, apoyado en         competencial y jurídica. Por otro lado, el
un análisis cuantitativo, de la coopera-      conocimiento acumulado es, en ocasio-
ción descentralizada sobre el conjunto de     nes, fruto de la práctica diaria y del ejer-
la Ayuda Oficial al Desarrollo española.      cicio de la actividad por parte de sus
                                              protagonistas, en las administraciones
A la luz de los cambios que se están pro-     autonómicas y locales y en las ONGD, lo
duciendo en el sistema de ayuda, y de         que ha exigido dar un peso importante a
manera especial a raíz de la Declaración      estos actores como fuentes primarias
de París sobre eficacia de la ayuda de        mediante la realización de entrevistas
2005, así como en la cooperación espa-        con responsables y observadores de la
ñola, pretende aportar elementos de re-       cooperación descentralizada española,
flexión sobre los principios en los que       tanto del ámbito estatal como del ámbi-
debería basarse una nueva arquitectura        to descentralizado, privado, académico
de la ayuda, y la manera en la que afec-      y no gubernamental.
tan a la cooperación descentralizada en
España. Para ello, se identifican las po-     El enfoque del estudio es esencialmente
tencialidades y las limitaciones de los       cualitativo, ya que para conocer cuáles
actores de la cooperación descentraliza-      son los principales retos a los que se en-
da y, en relación con ellos, de la adminis-   frenta la cooperación descentralizada en
tración central, y se desarrollan distintas   España en relación a la agenda interna-
propuestas para una mejor asunción            cional de la cooperación para el desarro-
por parte de los actores citados de los       llo es necesario comprender la lógica
consensos alcanzados en el sistema in-        que determina la cooperación descentra-
ternacional de ayuda, y una mejora de         lizada. Para ello es importante conocer
las respuestas ante los importantes de-       su origen y evolución, el marco institu-
safíos que comporta su aplicación en el       cional, las relaciones que se establecen
caso español.                                 entre los distintos actores, y los intereses
                                              y motivaciones presentes.
Para tratar de responder a estos objeti-
vos, el estudio se nutre de un ejercicio      También se han considerado las princi-
de revisión bibliográfica y de investiga-     pales magnitudes económicas referidas
ción documental. La cooperación des-          a los recursos destinados a cooperación
centralizada en España es un fenómeno         para el desarrollo por parte de las comu-
relativamente reciente sobre el que           nidades autónomas y las entidades lo-
existe ya análisis y reflexión, aunque no     cales españolas, contando con fuentes

                                                                                        XI
Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja




que cumplieran unos mínimos de rigor         debilidades de los actores de la coopera-
y exhaustividad. Por ello, los datos refe-   ción descentralizada en España ante las
ridos a la cooperación autonómica son        transformaciones de la agenda de la co-
más completos, mientras que, como se         operación internacional para el desarro-
verá, los referidos a los entes locales      llo, fundamentalmente a raíz de la Decla-
son más limitados y sólo se pueden con-      ración de París. Para ello se analiza la
siderar los del periodo 2005-2007.           asunción de tres de los principios recogi-
                                             dos en dicha Declaración desde la pers-
La investigación se estructura en varias     pectiva específica de los actores de la co-
secciones. En primer lugar, se sitúa al      operación descentralizada española.
lector en el marco, más amplio, de los
debates sobre la arquitectura de la ayu-     En el capítulo final se recogen las princi-
da y la agenda de la eficacia de París y     pales conclusiones desprendidas del
Accra. A continuación, se analiza el por-    análisis realizado, presentes a lo largo
qué y el cómo de la acción exterior de       de todo el trabajo. Asimismo, se reali-
los gobiernos no centrales, para situar la   zan algunas propuestas que pueden
cooperación descentralizada en el marco      contribuir a promover el debate sobre
más amplio de la actuación internacio-       las prácticas favorecedoras de la calidad
nal de esos actores y de manera específi-    del sistema de cooperación descentrali-
ca en el sistema de ayuda. Continúa la       zada en España.
exposición con el análisis, también desde
un punto de vista general, del papel de la   Aunque no se ha dedicado en este estu-
descentralización y de los actores des-      dio ningún apartado específico a analizar
centralizados en los procesos de de-         estudios de caso sobre la cooperación
sarrollo. Asimismo, se lleva a cabo una      descentralizada española, la investiga-
contextualización del fenómeno de la coo-    ción se nutre a lo largo de todo el análi-
peración descentralizada entre los paí-      sis de las reflexiones obtenidas a partir
ses donantes.                                del trabajo de campo realizado en Espa-
                                             ña, Perú y Nicaragua en el marco de la
Posteriormente se enfoca el estudio al       investigación. Este trabajo de campo
caso español y se desarrolla un análisis     consistió en el desarrollo de entrevistas
de los dos principales colectivos prota-     en profundidad a un amplio número de
gonistas de la cooperación descentraliza-    informantes, entre los que se incluyeron
da en España: los gobiernos autonómi-        a actores de la cooperación de las distin-
cos y los gobiernos locales (incluyendo      tas administraciones territoriales espa-
en estos a los gobiernos de ámbito pro-      ñolas en las sedes y en el terreno, a re-
vincial y municipal).                        presentantes de gobiernos centrales y
                                             locales peruanos y nicaragüenses, y a
En el siguiente capítulo se analizan las     representantes de ONGD españolas y
principales fortalezas, potencialidades y    de organizaciones de la sociedad civil

XII
Presentación




peruana y nicaragüense. En cualquier         a través de su Convocatoria Abierta y
caso, está prevista la publicación por se-   Permanente, financió una parte impor-
parado de los estudios de Perú y Nicara-     tante de la investigación, en particular el
gua por parte del Instituto Complutense      trabajo de campo. Asimismo, en segun-
de Estudios Internacionales (ICEI).          do lugar, las contribuciones de Guiller-
                                             mo Santander en el tratamiento de los
Este trabajo ha sido posible con el res-     datos han sido enormemente valiosas
paldo y apoyo de varias instituciones y      para el posterior análisis de la informa-
personas, a quienes los autores quieren      ción reflejado en el capítulo cinco. Por
expresar su agradecimiento. En primer        último, un sincero agradecimiento a to-
lugar, a la Fundación Carolina y al Cen-     das las personas e instituciones entre-
tro de Estudios para América Latina y la     vistadas en España, Perú y Nicaragua,
Cooperación Internacional (CeALCI), por      en cuyas aportaciones reside una parte
apoyar la iniciativa a través de su pro-     importante del valor de este trabajo.
grama de investigación, así como a la
Agencia Española de Cooperación Inter-                               Ignacio Martínez
nacional para el Desarrollo (AECID), que                     y José Antonio Sanahuja




                                                                                     XIII
Agenda internacional eficacia_de_la_ayuda_y_la_cooperacion_descentralizada_dt38
1.   LA «ASOCIACIÓN GLOBAL PARA EL DESARROLLO»
     Y LA EFICACIA DE LA AYUDA




Las políticas de cooperación y ayuda al        futuro del sistema de cooperación al de-
desarrollo están atravesando un intenso        sarrollo.
proceso de cambios, tanto en las ideas
como en las prácticas. Se ha logrado un
amplio acuerdo respecto a objetivos de
reducción de la pobreza y desarrollo so-       I.   LA CRECIENTE COMPLEJIDAD DEL
cial ⎯los denominados «Objetivos de                 SISTEMA DE AYUDA AL DESARROLLO
Desarrollo del Milenio» (ODM)⎯, que
conformarían una incipiente «agenda            Parte importante de los problemas que
social de la globalización». Los ODM, a        aquejan al sistema internacional de
través del ODM 8, también pretenden            ayuda radica en las instituciones, más
establecer una «Asociación Global para         que en los recursos. Ese sistema es el
el Desarrollo» basada en acuerdos res-         reflejo de un mundo cada vez más inte-
pecto a los principios y los medios nece-      grado, pero en el que la autoridad polí-
sarios para alcanzar esos objetivos, en        tica está fragmentada en 192 Estados
particular respecto a la ayuda, la apertu-     soberanos, y las organizaciones inter-
ra comercial, la reducción de deuda, y el      nacionales, de naturaleza subsidiaria
acceso a la tecnología. Todo ello compe-       respecto a los Estados que las inte-
te, en particular, a los países industriali-   gran, no tienen ni las competencias ni
zados, pero a los países en desarrollo         los recursos para asegurar la paz y la
les corresponde mejorar sus políticas e        seguridad y la gobernanza del sistema
instituciones, que han de orientarse de        internacional, asegurar la provisión de
manera decidida al cumplimiento de los         bienes públicos globales, o corregir las
ODM (Sanahuja, 2007).                          crecientes desigualdades. En ese mun-
                                               do «westfaliano», se inserta un siste-
Este apartado examina la evolución de          ma de ayuda altamente descentraliza-
la ayuda al desarrollo, uno de los com-        do, sin reglas imperativas sobre la
ponentes de dicha «Asociación», que            cuantía de la ayuda, los criterios que ri-
además de incrementarse deberá mejo-           gen su distribución, y los aspectos téc-
rar su calidad y eficacia. En relación a       nicos y de procedimiento, más allá del
este último objetivo, se examinarán de         marco, poco vinculante, de los acuer-
manera breve los problemas más acu-            dos adoptados en el seno del CAD (Sa-
ciantes en la «arquitectura de la ayuda»,      nahuja, 2004: 35-41). Aunque se acepte
para continuar con un análisis de las ini-     la obligación moral o política de otor-
ciativas adoptadas para mejorar su efi-        gar ayuda, en términos jurídicos ésta
cacia. En particular, el contenido de la       sigue siendo voluntaria y discrecional,
«Declaración de París» de 2005 y el pos-       por lo que el receptor no tiene ninguna
terior Programa de Acción de Accra             titularidad respecto a unos recursos
(PAA) de 2008, que conforman la Agen-          que, en principio, se otorgan en su
da de París y sus implicaciones para el        favor.

                                                                                       1
Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja




Esta asimetría fundamental tiene conse-                  con la práctica del earmarking (Asocia-
cuencias nocivas bien conocidas (aun-                    ción Internacional de Fomento, 2007).
que no siempre haya acuerdo sobre sus
causas y alcance): volatilidad de la ayu-                El número de donantes se ha incremen-
da; problemas recurrentes de coordina-                   tado con el tiempo, y la aparición de
ción entre donantes; solapamientos e                     «nuevos» donantes apunta a que esa
ineficiencias; pautas muy desiguales e                   tendencia continúe. En la década de los
inequitativas de distribución ⎯lo que se                 cincuenta no llegaban a media docena
conoce como donor darlings y donor or-                   los países donantes, pero en la actuali-
phans⎯; elevados costes de transac-                      dad hay más de cincuenta. A ello hay
ción, tanto para donantes como para re-                  que sumarle alrededor de 230 organis-
ceptores; ayuda condicionada a todo                      mos internacionales, un creciente nú-
tipo de intereses del donante; ausencia                  mero de gobiernos regionales y locales
de responsabilidad y rendición de cuen-                  activos en este campo, y un buen núme-
tas del donante hacia los receptores de                  ro de ONG internacionales significati-
la ayuda (aunque pueda haberla ante                      vas. Los fondos globales, desconocidos
sus propios órganos de control político                  en los setenta, hora son una veintena, y
y presupuestario); y comportamientos                     canalizan unos 3.000 millones de dóla-
escapistas o de free-rider a la hora de                  res anuales. Considerando sólo los do-
compartir las cargas de la acción colecti-               nantes oficiales, en la actualidad su nú-
va internacional a favor del desarrollo,                 mero supera el de países receptores. El
entre otros que podrían citarse (Alonso,                 número promedio de donantes oficiales
2005: 17-39).                                            en cada país receptor ha pasado de 12
                                                         en 1960, a 33 en 2004, y hay más de 30
Estos problemas se han visto agravados                   países en los que hay más de 40 donan-
por dos tendencias que se encuentran                     tes activos. Este proceso se observa
en el centro de un intenso debate sobre                  también en el ámbito, más específico,
la arquitectura institucional del sistema                de la ayuda humanitaria, y ha llevado a
de ayuda: la proliferación de donantes,                  un proceso de regulación que afecta a
y la fragmentación de la ayuda. Con el                   ONG (con el llamado «Proyecto de La
término «proliferación» se alude al cre-                 Esfera») y a Gobiernos (Good Humani-
ciente número de donantes con los que                    tarian Donorship, Iniciativa de la Buena
tienen que tratar los países receptores.                 Donación Humanitaria), que tratan de
La «fragmentación» se refiere al cre-                    minimizar los problemas de falta de pre-
ciente número de actividades, la reduc-                  dictibilidad, coordinación y eficacia que
ción de los fondos invertidos y la ten-                  dañan a este tipo de ayuda (Archarya et
dencia a prefijar el destino de los fondos               al., 2005) 1.


1
    Véase también Harmer y Cotterell (2005), en relación a los actores de la ayuda humanitaria.

2
La «Asociación global para el desarrollo» y la eficacia de la ayuda




La cooperación descentralizada, que se         ticipación social y de solidaridad ciuda-
encuentra en pleno proceso de creci-           dana, pero también imponen costes de
miento, aporta oportunidades de com-           transacción muy elevados. Aunque el
plementariedad y encierra importantes          grueso de la AOD se origina y/o circula
potencialidades para el sistema de ayu-        por canales públicos, estos datos reve-
da. Pero este tipo de cooperación, asi-        lan que las organizaciones no guberna-
mismo, contribuye a una mayor prolife-         mentales no son un fenómeno secunda-
ración de actores y a profundizar la           rio en la arquitectura de la ayuda. En
fragmentación de las acciones. En algu-        particular, las ONGD constituyen hoy un
nos países, y en particular en el caso es-     actor clave en las iniciativas adoptadas
pañol, este tipo de ayuda representa           para mejorar la eficacia de la ayuda,
una proporción significativa y creciente       como la Declaración de París, que no
de la AOD.                                     puede limitarse a los actores oficiales
                                               (Koch, 2008).
Aunque se trata de un problema que ra-
dica, sobre todo, en los donantes oficia-      Como se indicó, en un sistema de ayuda
les, las ONG no son ajenas al mismo por        altamente descentralizado y carente de
al menos dos razones. Por un lado, exis-       normas vinculantes que definan pautas
ten grandes ONG internacionales que            comunes de actuación, cada uno de es-
por su escala son actores muy relevan-         tos actores cuenta con sus mandatos,
tes en el sistema de ayuda. Algunas            cuando no con sus propias agendas de
ONG internacionales han llegado a ges-         intereses, y con objetivos, normas y pro-
tionar más recursos que donantes ofi-          cedimientos de gestión y seguimiento di-
ciales de tamaño medio. World Vision           ferenciados, cuya complejidad a menudo
International, la ONG internacional de         suele estar en relación directa con la des-
mayor tamaño, contaba en 2005 con un           confianza que suscitan las instituciones y
presupuesto de más de 2.000 millones           sistemas de gestión del país receptor...
de dólares, mayor que la AOD de Italia o       y en relación inversa con sus capacida-
Australia. La Fundación Gates aportaba         des institucionales. Como resultado, ob-
más recursos que Irlanda o Austria, y el       tener ayuda supone elevados costes de
presupuesto de Oxfam Internacional en          transacción ⎯aunque las pruebas empí-
ese año era mayor que la AOD de Portu-         ricas al respecto son escasas⎯, y exigen-
gal, que a su vez solo era ligeramente         cias onerosas en términos de definición
superior al presupuesto de la Fundación        de políticas, particularmente si se trata
Soros. Por otro lado, actúa una miríada        de Estados institucionalmente débiles
de ONG más pequeñas que, a menudo              (Easterly, 2002; Birdsall, 2004; Acharya
con recursos de la cooperación descen-         et al., 2006 y Roodman, 2006).
tralizada, contribuyen a la fragmenta-
ción de la ayuda en miles de iniciativas.      Este proceso se ha acelerado con la cre-
Estas pueden ser un eficaz canal de par-       ciente importancia de un heterogéneo

                                                                                          3
Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja




conjunto de donantes que no son miem-                 no de la «fragmentación de la ayuda».
bros del CAD, algunos de ellos de re-                 Aumenta el número de las actividades
ciente aparición. No se sabe mucho de                 y disminuye el monto invertido, incre-
sus flujos de ayuda, al no ser parte de               mentando los costes administrativos y
los sistemas de cómputo del CAD, y en                 de transacción y las dificultades para
ocasiones, por no haber mucha transpa-                asegurar la coherencia de las activida-
rencia al respecto. Pero se estima que la             des con los programas nacionales de
ayuda de estos países se ha triplicado                desarrollo. Entre 1997 y 2004 el número
de 2001 a 2005, alcanzando en ese año                 de actividades de ayuda registrado por
unos 5.000 millones de dólares.                       el CAD aumentó de unas 20.000 a más
                                                      de 60.000. La desconfianza de los do-
Desde finales de los noventa se ha pro-               nantes hacia las instituciones de los paí-
ducido un aumento muy rápido de los                   ses en desarrollo ha conducido, ade-
«Fondos Globales» y los «mecanismos                   más, a canalizar la ayuda a través de
innovadores» para movilizar más fon-                  proyectos aislados con sus propias uni-
dos, que se orientan a financiar bienes               dades de gestión. La denominada «pro-
públicos globales ⎯aunque sólo una                    yectitis» ha debilitado las capacidades
parte de ellos contribuye realmente a                 locales: muchos países en desarrollo
ese fin⎯, y asegurar una mayor asigna-                han de acoger centenares de proyectos
ción de recursos y resultados rápidos en              nuevos cada año, atender a centenares
metas concretas de los ODM, como la                   de misiones de programación, segui-
educación básica o la lucha contra el VIH             miento, y evaluación, y elaborar miles
y el sida. Estos fondos están logrando                de informes con formatos y requeri-
movilizar recursos para esos fines ⎯no                mientos tan diversos como el número
está claro, como se indicó, si son adicio-            de donantes que los solicitan. Ello supo-
nales⎯, pero incrementan los proble-                  ne un coste difícil de soportar para unas
mas de coordinación de donantes y de                  instituciones que a menudo no cuentan
articulación de sus iniciativas con las es-           con suficiente personal cualificado, de-
trategias de desarrollo y reducción de la             bido, en parte, a que los mejores profe-
pobreza de cada país (Lele et al., 2006).             sionales han sido captados por las uni-
                                                      dades de gestión de los proyectos de la
La proliferación de estos fondos «verti-              cooperación externa o por ONG interna-
cales», que orientan la AOD a sectores                cionales, que ofrecen retribuciones su-
específicos, se relaciona con el fenóme-              periores 2.




2
  Un detallado examen de los costes que imponen las prácticas de los donantes a los países receptores en
la sección «Needs Assessment» del documento de directrices del CAD, OECD/CAD, 2003. Véanse también
Knack y Rahman, 2004; y Acharya et al., 2005.

4
La «Asociación global para el desarrollo» y la eficacia de la ayuda




II.   DE MONTERREY A PARÍS: LA AGENDA           eficacia de la ayuda modificando la ma-
      DE LA EFICACIA DE LA AYUDA                nera en la que ésta se distribuye. Para
                                                ello, en el punto 43 de ese documento
La Conferencia sobre Financiación al            se comprometieron a armonizar sus
Desarrollo de Monterrey (México), cele-         procedimientos operacionales, a fin de
brada en 2002, era el corolario de la De-       reducir los costes de transacción; a for-
claración del Milenio, pues su propósito        talecer la capacidad de absorción y la
era lograr acuerdos concretos respecto          gestión financiera de los países recepto-
a la movilización de los recursos nece-         res; a que las corrientes de recursos
sarios para el cumplimiento de los              sean previsibles, utilizando instrumen-
ODM.                                            tos más apropiados, en particular el
                                                apoyo presupuestario; y a suministrar la
Probablemente era ilusorio pensar que           ayuda a través de los planes de desarro-
Monterrey alteraría los principios bási-        llo y reducción de la pobreza definidos y
cos que regulan la ayuda y el sistema fi-       asumidos por los propios países en de-
nanciero internacional, y de hecho se re-       sarrollo.
afirmó que el comercio y el capital
privado, en particular la inversión ex-         Aunque expresado en unas pocas lí-
tranjera, constituyen las principales           neas, se trata de un programa muy exi-
fuentes de financiación del desarrollo,         gente. Ha dado origen a un proceso de
reservando a los flujos oficiales un pa-        trabajo impulsado por el CAD, el Banco
pel subsidiario. La ayuda, en particular,       Mundial y otros actores, en el marco del
se justificaría por la existencia de «fallas    «Foro de Alto nivel sobre Eficacia de la
de mercado» ⎯en particular, la elevada          Ayuda» (High-Level Forum on Aid Effec-
concentración de la inversión directa en        tiveness, o HLF), integrado por los do-
un puñado de «países emergentes»⎯,              nantes bilaterales y multilaterales y un
más que por el derecho al desarrollo, o         buen número de países receptores. Ese
por objetivos de equidad o de cohesión          Foro ha adoptado tres importantes do-
social a escala mundial. Por todo ello, el      cumentos programáticos: la Declara-
«Consenso de Monterrey», aun asu-               ción de Roma sobre Armonización (fe-
miendo la «agenda social» que repre-            brero de 2003), la Declaración de París
sentan los ODM, no se alejó demasiado           sobre Eficacia de la Ayuda (marzo de
de los postulados liberales que han regi-       2005) y el Programa de Acción de Accra
do la financiación del desarrollo desde         (septiembre de 2008) y ha dado lugar a
1945, o del más reciente «Consenso de           la denominada Agenda de París. La De-
Washington» (Naciones Unidas, 2002).            claración de París, en particular, define
                                                un nuevo paradigma en la relación entre
No obstante, en el Consenso de Monte-           donantes y receptores, a los que, en el
rrey de 2002, los donantes reconocieron         espíritu de corresponsabilidad de la De-
abiertamente la necesidad de mejorar la         claración ahora se denomina «países

                                                                                           5
Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja




socios». La Declaración, que fue suscrita    continuados» en la reducción de la ayu-
por más de un centenar de donantes y         da ligada; un 66% de la AOD canalizada
países en desarrollo, pretende dejar         a través de ayuda programática (apoyo
atrás unas relaciones basadas en la con-     presupuestario y enfoques sectoriales o
dicionalidad, y afrontar los problemas       sector-wide approach); y la realización
derivados de la proliferación de donan-      conjunta de al menos el 40% de las mi-
tes y la fragmentación de la ayuda, afir-    siones en el terreno y de un 66% de los
mando los principios de apropiación,         análisis sobre los países socios.
alineamiento, armonización, correspon-
sabilidad y gestión por resultados (véa-     La Agenda de París ha dado inicio a un
se cuadro 1). Esos principios también        proceso de adaptación de las políticas
reflejan los compromisos alcanzados          de ayuda de los donantes. Todo ello ha
por los donantes en el debate sobre la       suscitado notables expectativas de cam-
selectividad de la ayuda, pues compro-       bio —no exentas de preocupación— tan-
meten a los donantes con el fortaleci-       to entre los gestores de la cooperación
miento de las capacidades y las institu-     de las agencias donantes como de los
ciones de los países donde éstas son         gobiernos de los «países socios». A fi-
débiles o inadecuadas, pero al tiempo        nales de 2006 el CAD constataba que
definen un marco de condicionalidad          dos terceras partes de los donantes del
más exigente.                                CAD contemplaban la aplicación de los
                                             principios de la Declaración de París en-
De cara a la aplicación de los principios    tre las prioridades estratégicas de su po-
de la Declaración de París, se adoptaron     lítica de ayuda, 16 donantes contaban
12 metas, con sus respectivos indicado-      ya con un plan de acción para su aplica-
res de avance, que cubren el periodo         ción, y otros 4 estaban elaborándolo. En
2005-2010. Se trata de indicadores muy       los países en desarrollo, se habían reali-
precisos. Por citar algunos de ellos, de     zado 5 talleres regionales para dar difu-
manera no exhaustiva, incluyen la exis-      sión a la Declaración, los indicadores y
tencia de estrategias nacionales de de-      la metodología a aplicar.
sarrollo con marcos financieros detalla-
dos (el 75% de los «países socios» en        Adicionalmente, en 2006 se realizó una
2010); el uso de los marcos administrati-    encuesta de base sobre la aplicación de
vos y financieros, y de los procedimien-     la Declaración en los 34 países que se
tos de compras públicas de los países        ofrecieron a participar, así como en la
socios (entre el 90% y el 100% de los do-    mayoría de agencias donantes, que re-
nantes, y entre un tercio y dos tercios de   presentaban el 37% de la ayuda mundial
reducción de la AOD que no los utiliza);     en 2005. Las conclusiones mostraban
la reducción en dos tercios de los pro-      con claridad que en la mitad de los paí-
yectos implementados a través de uni-        ses en desarrollo firmantes de la Decla-
dades de gestión paralelas; «progresos       ración, tanto los países donantes como

6
La «Asociación global para el desarrollo» y la eficacia de la ayuda




CUADRO   1.   Principios de la Declaración de París (2005)




   Apropiación (Ownership): «Los países socios ejercen una autoridad efectiva
   sobre sus políticas de desarrollo y estrategias y coordinan las acciones de
                                   desarrollo»

 Los países socios definen sus propias estrategias de desarrollo mediante procesos
 consultivos; las traducen en programas operativos orientados a resultados acordes a su
 planificación presupuestaria; dirigen la coordinación de la ayuda en diálogo con los
 donantes y con participación de la sociedad civil y del sector privado. Los donantes
 respetan el liderazgo de los países socios y les ayudan a reforzar su capacidad para
 ejercerlo.



      Alineamiento (Alignement): «Los donantes basan todo su apoyo en las
   estrategias, instituciones y procedimientos nacionales de los países socios»

 Todos los donantes se alinean con las estrategias de desarrollo nacional de los países
 socios, y vinculan la financiación a un marco único de condiciones y/o de indicadores;
 utilizan las instituciones y sistemas de los países socios (finanzas públicas, rendición de
 cuentas, auditorías, compras del gobierno), si hay garantías de que la ayuda se utilizará en
 los objetivos aprobados. Los países donantes y socios establecen marcos comunes para
 evaluar el desempeño, la transparencia y la rendición de cuentas de los sistemas nacionales.


                                                                                                7
Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja




CUADRO    1.   (Continuación)


    Los países socios emprenderán las reformas necesarias para ello. Los donantes darán
    apoyo para fortalecer las capacidades institucionales y de gestión de las finanzas públicas
    nacionales, en vez de socavarlos con estructuras paralelas.

    Los donantes establecerán compromisos plurianuales indicativos fiables sobre la ayuda y
    la desembolsarán a tiempo; utilizarán los sistemas nacionales de compras gubernamenta-
    les cuando el país aplique procesos mutuamente adoptados; y se comprometen a desligar
    la ayuda conforme a los criterios del CAD.



         Armonización (Harmonization): «Las acciones de los donantes son más
                       armonizadas, transparentes y eficaces»

    Los donantes implementan disposiciones comunes y simplifican procedimientos para
    planificar, financiar, desembolsar, supervisar, evaluar e informar al gobierno, reduciendo el
    número de misiones de campo y de diagnóstico separados. Armonizan las evaluaciones de
    impacto ambiental y otras cuestiones «transversales». Los países socios se comprometen
    a definir las ventajas comparativas de los donantes y su complementariedad a escala
    nacional o sectorial. Los donantes se comprometen a utilizar sus ventajas comparativas
    respectivas a escala sectorial o nacional, delegando a otros donantes cuando sea
    apropiado.

    Si estos principios se aplican a los estados frágiles, necesitan ser adaptados para que
    ayuden a la gobernabilidad y a crear instituciones que brinden seguridad y acceso
    equitativo a los servicios sociales.



                   Gestión orientada a resultados (Managing for results)

    Los países socios refuerzan los vínculos entre las estrategias de desarrollo nacional y los
    procesos presupuestarios; establecen marcos de supervisión orientados a resultados con
    indicadores accesibles, de bajo coste y de fácil gestión; y los donantes se comprometen a
    vincular la programación y los recursos con los resultados y alinearlos con los marcos de
    evaluación del desempeño de los países socios, sin introducir indicadores de desempeño
    que no sean coherentes con sus estrategias de desarrollo; armonizan sus requerimientos
    de supervisión y realización de informes, y acuerdan formatos comunes para los informes
    periódicos, hasta que puedan confiar en los sistemas estadísticos y de supervisión de los
    países socios.




8
La «Asociación global para el desarrollo» y la eficacia de la ayuda




CUADRO   1.   (Continuación)


                    Mutua responsabilidad (Shared responsibility)
          Donantes y socios son responsables de los resultados del desarrollo

    Una de las prioridades para países socios y donantes es aumentar la responsabilidad,
    la rendición de cuentas y la transparencia. De esa forma aumenta el apoyo público a las
    políticas nacionales y a la ayuda al desarrollo. Los países socios se comprometen
    a reforzar el papel del parlamento en las estrategias de desarrollo nacional y/o en
    los presupuestos; fomentar enfoques participativos y evaluar el progreso en la
    implementación de dichas estrategias. Los donantes se comprometen a proporcionar
    información transparente, completa y a tiempo sobre los flujos de ayuda para que las
    autoridades de países socios puedan presentar informes presupuestarios completos a sus
    parlamentos y ciudadanos.

Fuente: Elaboración propia a partir de la Declaración de París (2005).




los socios tenían por delante un largo                   En este proceso existe una encomiable
camino para cumplir los compromisos                      voluntad de hacer frente a los proble-
que han asumido (OCDE/CAD, 2007a,                        mas que aquejan a la ayuda y mejorar
2007b: 56-66).                                           su eficacia, para asegurar el cumplimen-
                                                         to de unos objetivos de desarrollo que,
El ejercicio de encuesta de seguimiento                  en un buen número de países, no se lo-
de la aplicación de la Declaración de Pa-                graría alcanzar si no se modifican las
rís se repitió nuevamente en 2008. La                    tendencias actuales. El esfuerzo de diá-
encuesta puso de manifiesto en esta                      logo y de conformación de consensos
ocasión que en términos agregados se                     entre donantes y receptores también
han producido avances en todos los in-                   merece ser reconocido y valorado. Los
dicadores, así como que los avances                      acuerdos en materia de armonización
han sido muy desiguales. Como balance                    son especialmente oportunos para re-
general, afirma el informe de segui-                     ducir la carga burocrática que se ha im-
miento, de seguir a este ritmo la situa-                 puesto a los receptores, y el énfasis en
ción global está muy lejos de las metas                  la actuación a través de estrategias na-
previstas para el año 2010 (OCDE/CAD,                    cionales de desarrollo y reducción de la
2008) 3.                                                 pobreza, en la ayuda programática (apo-

3
  Véanse también la evaluación independiente del Grupo Coordinador Internacional (ISG), 2007; y Kabell
et al., 2008.

                                                                                                    9
Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja




yo presupuestario y enfoques sectoria-       que la cooperación de las ONG siga
les) y en el uso de los sistemas financie-   siendo una de las causas de la fragmen-
ros y de gestión de los países en de-        tación y la atomización de la ayuda, que
sarrollo puede contribuir a corregir los     pueden llegar a desdibujar las estrate-
peores efectos de una ayuda excesiva-        gias nacionales de desarrollo y los pro-
mente fragmentada y dispersa, en par-        gramas de los donantes. Este problema,
ticular el debilitamiento de las institu-    por ejemplo, lo pone de manifiesto una
ciones y las políticas públicas de los       investigación detallada sobre la actua-
países en desarrollo.                        ción de las ONG españolas en Perú
                                             (Martínez, 2007). La Declaración de París
Sin embargo, en la Declaración de París      debiera ser un marco para promover
también hay importantes riesgos para la      una participación más amplia de las
ayuda y para los objetivos que pretende      ONG en la elaboración de dichos pla-
lograr en el marco de los ODM: en pri-       nes, asegurando así una «apropiación
mer lugar, la agenda establecida por la      democrática» con estos actores, un ma-
Declaración, que parece encaminada a         yor alineamiento, y una actuación más
recrear el «Estado desarrollista» sobre      coordinada y eficaz de la cooperación
nuevas bases, se limita a las relaciones     no gubernamental.
entre actores estatales y en particular
gobiernos centrales. Ello refleja una vi-    Por otro lado, la Declaración expresa
sión limitada del desarrollo y la gober-     una visión tecnocrática y mal informa-
nanza democrática, un proceso que            da del Estado en los países en desarro-
también involucra a otros actores. París     llo, basada en la presunción de que la
puede reducir el espacio de actuación        ausencia de políticas eficaces en la lu-
de la sociedad civil, al verse privada de    cha contra la pobreza, al igual que la
interlocución y de recursos para actuar,     persistencia de políticas que generan
dado el peso que se otorga a la ayuda        exclusión, son meras disfunciones de
programática, y reforzar la tendencia a      la maquinaria estatal que pueden ser
que tal participación se reduzca a ser       resueltas con enfoques técnicos que
subcontratistas de programas públicos,       ignoran que hay razones políticas, y en
sin intervenir en el diseño de las políti-   particular, intereses de grupos pri-
cas ni ejercer sus funciones de control      vilegiados, que explican esa realidad
ciudadano, y, en términos más amplios,       (Coourt, 2006). La tensión entre el for-
sin reconocer su papel en la construc-       talecimiento del Estado y el apoyo a las
ción de Estados democráticos y respon-       demandas de los grupos excluidos,
sables.                                      que sigue siendo parte de la agenda de
                                             desarrollo sólo puede resolverse con
Respecto de las ONGD, parte del proble-      una agenda en la que el «alineamien-
ma es preservar su autonomía e inde-         to» no se limite a políticas estatales de-
pendencia, pero la otra parte es evitar      finidas a partir de intereses de las eli-

10
La «Asociación global para el desarrollo» y la eficacia de la ayuda




tes, y ello requiere reconocer que la de-      Alison van Rooy, analista senior de la
finición de tales políticas es el resulta-     cooperación canadiense, el mensaje de
do del conflicto y la negociación, que         los donantes sería «haremos lo que us-
requieren de espacio para el disenso,          tedes quieran, siempre que sea lo que
de pluralismo social y político, y de          nosotros queremos que quieran» (Van
participación efectiva, que es condición       Rooy, 2006: 25). La noción de mutua res-
necesaria para una verdadera «apro-            ponsabilidad y rendición de cuentas se
piación» de las políticas por parte de         inscribe en la asimétrica relación entre
todos los actores. En este contexto, hay       donantes y receptores, y el carácter dis-
que reclamar una interpretación am-            crecional de la ayuda. Conforme a la De-
plia de la Declaración de París, cuya          claración, los donantes han de asegurar
aplicación contribuya a mejorar la ren-        la estabilidad y previsibilidad de los flu-
dición de cuentas, la transparencia, los       jos de AOD dirigidos al país socio, pero
derechos ciudadanos, y una concep-             no se afronta el problema de la armoni-
ción amplia del desarrollo y la gober-         zación de la pauta de asignación geo-
nanza democrática (Foresti et al., 2006).      gráfica de los flujos de ayuda, más allá
                                               de que los donantes se especialicen en
Existe también un dilema entre la condi-       determinados países, conforme a sus
cionalidad y la mutua rendición de             ventajas comparativas.
cuentas: la retórica de la declaración
pretende haber dejado atrás la condicio-       Finalmente, la coherencia de políticas es
nalidad, a favor de «asociaciones» para        un elemento ausente. La Declaración de
el desarrollo basadas en la corresponsa-       París se centra en aspectos críticos para
bilidad y la mutua rendición de cuentas.       la eficacia de la ayuda: liderazgo y forta-
Es sin duda un paso positivo que los do-       lecimiento de capacidades del país re-
nantes reconozcan que son responsa-            ceptor, una actuación más coordinada de
bles ante sus «socios», y a la inversa. El     los donantes, responsabilidad y rendi-
problema radica, sin embargo, en que la        ción de cuentas… Pero hay que recordar
condicionalidad es un hecho que no se          que se centra en los flujos de AOD, de-
puede obviar por un mero acto de volun-        jando fuera otras políticas que tienen
tad, haciendo abstracción de la relación       una influencia determinante en la eficacia
esencialmente asimétrica que existe en-        de la ayuda, como el comercio, la deuda,
tre donantes y receptores (Di Renzio y         la inversión extranjera, el tratamiento
Mulley, 2006: 2). En realidad, la Declara-     de las remesas de los emigrantes o el
ción amplía y redefine la condicionali-        acceso a la tecnología, que son aspectos
dad que se venía aplicando a través de         clave, en el presente y en el futuro, de la
las estrategias de reducción de la po-         agenda de desarrollo (Alonso y Sanahu-
breza elaboradas dentro y fuera de las         ja, 2006: 179-204). El principio de cohe-
iniciativas de condonación de deuda            rencia, de hecho, no se menciona en la
(Tomlimson, 2007: 12-21). En palabras de       Declaración.

                                                                                         11
Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja




III.   DE PARÍS A ACCRA: LA                           sociedad civil. En Accra la sociedad civil
       INCORPORACIÓN DE LOS ACTORES                   tuvo una implicación significativamente
       LOCALES Y LA SOCIEDAD CIVIL                    mayor, ya que participaron directamen-
       A LA AGENDA DE LA EFICACIA                     te 80 organizaciones y más de 700 lo hi-
       DE LA AYUDA                                    cieron en el foro paralelo de la sociedad
                                                      civil celebrado también en Accra pre-
En septiembre de 2008, tres años des-                 viamente al Foro de Alto Nivel. El foro
pués de la firma de la Declaración de Pa-             paralelo se celebró con el objetivo de
rís, se celebró en Accra (Ghana) el III Foro          consensuar posicionamientos comunes
de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda              entre las organizaciones de la sociedad
con el objetivo de acelerar y profundizar             civil (OSC) de todo el mundo de cara a
la aplicación de los compromisos esta-                las negociaciones para la firma del PAA.
blecidos en París. Como resultado final
del Foro se firmó el Programa de Acción               Además de la escasa participación de la
de Accra (PAA), que supone una revi-                  sociedad civil en París se produjo una
sión y aporta complementariedad a la                  ausencia absoluta de los gobiernos des-
Declaración de París.                                 centralizados. Su presencia en Accra
                                                      tampoco fue notable, pero sí se registra-
Las novedades y aportaciones del PAA                  ron avances significativos en relación a
respecto a la Declaración de París se si-             la cita francesa. La perspectiva local se
túan tanto en el proceso de elaboración               incorporó al proceso de reflexión prepa-
del propio Programa como en los resul-                ratorio del III Foro de Alto Nivel sobre
tados del mismo. Tanto en el proceso de               Eficacia de la Ayuda en febrero de 2008,
elaboración del PAA, como en las labo-                en el marco del Foro Internacional del
res preparatorias y en la participación               Grupo Asesor, cuyo objetivo era prepa-
en el propio Foro, en Accra se superó la              rar la posición de la sociedad civil de
limitada participación registrada tres                cara a su participación en Accra. En esta
años antes en París, al incorporarse al               primera ocasión los gobiernos descen-
proceso actores de la sociedad civil y, en            tralizados fueron representados por la
menor medida, actores locales.                        Federación Canadiense de Municipali-
                                                      dades (Martínez y Santander, 2009). Asi-
La Declaración de París fue un acuerdo                mismo, los gobiernos descentralizados
alcanzado por 122 países —22 donantes,                contaron en el III Foro de Alto Nivel so-
89 socios y 11 países nuevos donantes o               bre Eficacia de la Ayuda con participa-
no receptores—, 28 organismos inter-                  ción oficial. Además, Ciudades y Go-
nacionales y 14 organizaciones de la                  biernos Locales Unidos (CGLU) 4 se ha

4
  CGLU es una organización mundial constituida en 2004 por ciudades y gobiernos locales para dotarse
de voz y representación ante la comunidad internacional y favorecer la cooperación entre dichos gobier-
nos. Actualmente CGLU está constituida por más de 1.000 ciudades y tiene miembros en 127 países.

12
La «Asociación global para el desarrollo» y la eficacia de la ayuda




constituido en un miembro permanente            civil, institutos de investigación, medios
del Grupo de Trabajo del CAD de la              y el sector privado— para asumir una
OCDE sobre eficacia de la ayuda.                función activa en el diálogo sobre políti-
                                                cas de desarrollo. Se produce así de ma-
Como resultado de la incorporación de           nera explícita el reconocimiento de los
los actores locales y de la voz de la socie-    gobiernos descentralizados de las OSC
dad civil, el PAA ha significado avances y      como actores de desarrollo y, por ende,
ha dotado a la Agenda de París de un ca-        del sistema de cooperación internacio-
rácter más democrático y local. Uno de          nal para el desarrollo.
los principales avances cosechados en
Accra respecto a París consiste en la su-       Si bien es cierto que el PAA supone un
peración, al menos en parte, del carácter       avance en el enfoque desde el punto de
estatocéntrico al ampliar el foco en la de-     vista de los actores —así como en rela-
finición de las estrategias de desarrollo,      ción con la coherencia de políticas—
a las que se incorpora el diálogo entre         también lo es que el PAA no cambia la
los parlamentos y las autoridades loca-         agenda ya que las metas e indicadores
les. El PAA reconoce, asimismo, la im-          fueron establecidas en la Declaración de
portancia de trabajar con la sociedad ci-       París. Por este motivo los avances expe-
vil. Concretamente, el PAA afirma que           rimentados en Accra deben ser toma-
los donantes respaldarán las iniciativas        dos con cautela ya que, en última ins-
para aumentar la capacidad de todos             tancia, se sitúan en el ámbito discursivo
los actores involucrados en el desarrollo       y su aplicación depende exclusivamente
—parlamentos, gobiernos centrales y lo-         de un ejercicio de voluntarismo por par-
cales, organizaciones de la sociedad            te de los donantes.




                                                                                          13
Agenda internacional eficacia_de_la_ayuda_y_la_cooperacion_descentralizada_dt38
2.   LA ACCIÓN EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS LOCALES
     Y REGIONALES: MOTIVACIONES Y DINÁMICAS




Una de las más importantes transforma-      cionalmente más centralizados. Si en
ciones que ha experimentado el sistema      los casos europeo y español ese fenó-
internacional en las últimas décadas es     meno es más marcado, es debido a que
la aparición de un número creciente de      en ellos, como se verá, los factores cau-
actores que, a través de su actividad,      sales también se dan de manera más
cada vez más intensa e influyente, han      intensa.
desafiado el carácter de actor central y
casi exclusivo que había tenido el Esta-    En realidad, la acción exterior de los go-
do-nación (Arenal, 2002: 17-90). De la      biernos locales y regionales, y dentro de
conformación de ese mundo «multicén-        ella, sus actividades de cooperación al
trico», más complejo y diverso, son         desarrollo expresan cambios profundos
también parte los gobiernos locales y       en las relaciones internacionales y no
regionales, muchas de cuyas activida-       son, como en ocasiones se ha querido
des, aun siendo eminentemente inter-        ver, un fenómeno pasajero. Por ello, las
nas, tienen una dimensión externa, o se     estructuras, instituciones y normas a
orientan de manera prioritaria hacia el     través de las cuales el sistema interna-
exterior.                                   cional se dotará de gobernanza y legiti-
                                            midad —y ello afecta, como no, a la ar-
Como se señala más adelante, en oca-        quitectura de la ayuda al desarrollo—
siones esa creciente presencia interna-     habrán de tener presentes y encauzar
cional es la expresión de una voluntad      adecuadamente la participación de es-
política determinada, pero sería inco-      tos actores, y el debate sobre la arqui-
rrecto atribuir la acción exterior de los   tectura de la cooperación internacional
gobiernos locales y regionales al mero      al desarrollo ya no puede estar basado
voluntarismo político. También sería        sola ni principalmente en los actores es-
incorrecto considerar que se trata de       tatales o en los no gubernamentales. De
un fenómeno principal o exclusivamen-       la misma manera, estos nuevos actores
te europeo o español. En realidad, la       habrán de asumir que, sin perjuicio de
acción exterior de los gobiernos locales    sus competencias y su autonomía, la
y regionales responde a procesos de         participación en los asuntos internacio-
cambio que afectan al conjunto del sis-     nales comporta compromisos y obliga-
tema internacional, y en particular a ra-   ciones en cuanto a las normas y regíme-
zones funcionales relacionadas con las      nes internacionales, como los que, en
transformaciones del Estado contempo-       particular, gobiernan el sistema interna-
ráneo en un contexto de globalización.      cional de cooperación y ayuda al de-
Por ello, es un fenómeno de alcance glo-    sarrollo, aunque sea de forma débil e
bal, observable incluso en Estados tradi-   incipiente.




                                                                                   15
Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja




I.   GLOBALIZACIÓN,                                    actores regionales o locales (Soldatos,
     DESCENTRALIZACIÓN,                                1990 y Duchacek et al., 1998).
     REGIONALISMO: LOS FACTORES
     EXPLICATIVOS DE LA ACCIÓN                         A partir de la amplia bibliografía exis-
     EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS                         tente sobre esta cuestión, se pueden
     REGIONALES Y LOCALES                              agrupar los factores causales de la cre-
                                                       ciente actuación internacional de estos
En la bibliografía académica sobre la                  actores en cuatro grandes grupos: la
actividad internacional de los gobier-                 respuesta a las dinámicas de globaliza-
nos regionales y locales se ha desta-                  ción y transnacionalización; los procesos
cado a los factores endógenos y exó-                   de descentralización político-administra-
genos, o bien, en otros intentos de                    tiva; las dinámicas políticas internas en
clasificación, a la confluencia de varios              los territorios y localidades en los que
tipos de factores (Ugalde, 2006; Castro                se basan dichos gobiernos locales y re-
Ruano y Ugalde, 2004; García Segura,                   gionales; y el regionalismo y los proce-
2004; Paquin, 2004; Lang et al., 2004;                 sos de integración regional, y en parti-
Lecours, 2002; Keating, 2001); en primer               cular, el que representa la UE.
lugar, factores globales, relacionados
con procesos de internacionalización y
el incremento de flujos transfronterizos               I.1.   Los procesos de globalización
de todo tipo, cuya gestión y regulación                       y transnacionalización
demanda un mayor activismo interna-
cional; en segundo lugar, de factores                  Al igual que ocurre con el Estado-nación
funcionales, relacionados con el ejerci-               de base territorial, los procesos de globa-
cio de competencias atribuidas a esos                  lización suponen la exposición creciente
gobiernos y, en el caso español, a la                  de territorios, economías y comunidades
conformación del Estado de las auto-                   locales a fuerzas y lógicas de carácter glo-
nomías; y finalmente, de factores polí-                bal. Esos procesos «desterritorializan» y
ticos, referidos, sobre todo, a lógicas                «reterritorializan» los espacios sociales,
de legitimación y de afirmación y de                   económicos y políticos del poder, que no
protección externa de identidades dife-                coinciden con las fronteras y las jurisdic-
renciadas, e incluso, como señala P. Sol-              ciones estatales. También genera, o ace-
datos, al mimetismo (me-tooism) insti-                 lera, un proceso de «difusión del poder» a
tucional por el que las iniciativas de un              través de la aparición y creciente interac-
actor regional se reproducen mimética-                 ción de los actores en redes no territoriali-
mente, por copia y/o emulación, en otros               zadas de relación e interdependencia 1.

1
  Existe una bibliografía muy amplia sobre los procesos de transnacionalización y desterritorialización, y
sus efectos sobre el Estado-nación y el ejercicio de su jurisdicción y de la soberanía clásica. Véanse, en
particular, Held et al., 2002; Beck, 2004; y Sanahuja, 2007.

16
La acción exterior de los gobiernos locales y regionales: motivaciones y dinámicas




Ello genera demandas sociales a las que         países de origen, o la participación cre-
los gobiernos no centrales no pueden            ciente de las organizaciones sociales en
sustraerse, que requieren actuaciones           las redes y coaliciones que conforman
más allá de sus respectivos territorios.        una incipiente «sociedad civil global»
Por un parte, las políticas de liberaliza-      (Kaldor, 2003). Incluso hay problemas de
ción y desregulación que han impulsado          seguridad que afectan a los territorios
y hecho posible la globalización exponen        que se tornan globales —o se pueden ca-
a los territorios y las ciudades a oportuni-    racterizar como «glocales», según la ex-
dades, pero también a importantes ries-         presión de Manuel Castells—, como ocu-
gos y amenazas derivados de flujos eco-         rre con los que se asocian al narcotráfico
nómicos y sociales, a procesos políticos        o a otras actividades económicas trans-
transnacionales, y a problemas ambien-          nacionales ilícitas.
tales globales que pueden tener impor-
tantes efectos en materia de seguridad,         Ese escenario de globalización ofrece
bienestar, capacidad de gobierno, o man-        oportunidades para los actores locales
tenimiento de la cultura y la identidad. En     —por ejemplo, para grupos locales que
particular, las economías locales o regio-      se proyectan al exterior a través del acti-
nales se tornan globales al insertarse en       vismo internacional, o para las empre-
cadenas productivas mundiales que se            sas más competitivas—, pero también
han gestado a partir de los procesos de         conforma una «sociedad del riesgo glo-
deslocalización, externalización y seg-         bal», por utilizar la conocida expresión
mentación que caracterizan cada vez             del sociólogo Ulrich Beck, caracterizada
más a la economía productiva. Aquellos          por crecientes interdependencias y por
sectores que por estar ligados al territorio    un escenario de mayor incertidumbre.
no pueden ser deslocalizados —agricultu-        Ante unos Estados centrales con meno-
ra, construcción o servicios, en particular     res márgenes de autonomía o posibili-
la hostelería o el servicio doméstico—          dades de actuación, los gobiernos loca-
también se transnacionalizan y globali-         les y regionales son quienes a menudo
zan a través de la mayor presencia de           toman la iniciativa para tratar de mini-
mano de obra inmigrante. De igual mane-         mizar riesgos y aprovechar oportunida-
ra operan los procesos de transnaciona-         des asociadas a la globalización proyec-
lización financiera, al vincular la estabili-   tándose al exterior, o apoyando a sus
dad económica, la actividad productiva,         respectivos actores locales para que lo
el ahorro y la inversión —o la desinver-        hagan.
sión— a ciclos globales y a la actuación
de operadores financieros transnaciona-         La aparición de los modernos «distritos
les. Las sociedades también se transna-         industriales» y las «ciudades-región»
cionalizan a través de distintas vías, sean     como unidades económicas, en la ex-
las «comunidades transnacionales» de            presión de K. Ohmae (Ohmae, 1995),
los inmigrantes y sus familiares en los         son procesos que, unidos a la revolu-

                                                                                         17
Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja




ción de las tecnologías del transporte y     las que estos responden como meros
de las comunicaciones y los procesos de      sujetos pasivos o víctimas de estos pro-
segmentación y deslocalización indus-        cesos. A menudo, tanto las organizacio-
trial en curso conducen a que las posibi-    nes sociales como los gobiernos locales
lidades de inserción exitosa en la econo-    y regionales tratan de impulsar o de par-
mía globalizada dependan en menor            ticipar en los procesos de re-regulación
medida de las «ventajas comparativas»        que se desarrollan más allá del Estado
tradicionales —dotación de recursos          en ámbitos de su competencia, o que
naturales, ubicación geográfica...— y en     les afectan directamente —desarrollo so-
mucha mayor medida de «ventajas              cioeconómico, el empleo, la cohesión y
competitivas» como la capacidad insti-       el desarrollo territorial, el medio ambien-
tucional, la dotación de infraestructuras,   te, la energía, el transporte, u otros—,
el capital social y los activos educativos   sea a través de organizaciones intergu-
y socioculturales, la calidad del marco      bernamentales o supranacionales, me-
regulador y de gobierno, y el grado de       diante el establecimiento, adaptación o
internacionalización de los actores do-      en su caso fortalecimiento de las organi-
mésticos. En el pasado, el Estado cen-       zaciones internacionales, y de los regí-
tral era un agente primordial en la crea-    menes internacionales. En esos procesos
ción de esas «ventajas competitivas».        de re-regulación se encuentran las orga-
Los procesos de descentralización y de       nizaciones de integración regional, que
internacionalización antes citados expli-    como se indica más adelante, constituyen
can, en gran medida, que se observe un       tanto un incentivo como una «ventana
claro repliegue del Estado central y un      de oportunidad» para la acción exterior de
activismo creciente de los gobiernos re-     los gobiernos locales y regionales. Como
gionales en esos ámbitos de actuación,       se indicará en un apartado posterior, ello
a modo, si se permite la expresión, de       puede contribuir a la aparición de un «nue-
«neointervencionismo» o de «neomer-          vo multilateralismo» más democrático,
cantilismo» regional.                        legítimo, y eficaz para la gobernanza de
                                             la globalización y la consecución de las
Como ha señalado Saskia Sassen, lo           metas internacionales de desarrollo.
«subnacional» o local es uno de los es-
pacios de la globalización. A menudo,
los conflictos y procesos sociales y polí-   I.2.   Los procesos de
ticos locales están intensamente trans-             descentralización
nacionalizados, tanto en lo referido a              político-administrativa
sus causas y consecuencias, como en lo
que concierne a las respuestas de los        En algunos casos, la adopción de fór-
distintos actores (Sassen, 2007). Sería      mulas federales o confederales ha dado
incorrecto considerar a los gobiernos lo-    lugar a Estados en los que los gobiernos
cales y regionales y a las sociedades a      regionales cuentan con amplias compe-

18
La acción exterior de los gobiernos locales y regionales: motivaciones y dinámicas




tencias en materias relacionadas con el         mos de legitimación interna y externa
desarrollo socioeconómico, la gestión           propios y, al igual que ocurre en el ám-
del territorio, y las políticas sociales y      bito estatal, la acción exterior suele ser
culturales. En otros Estados, que res-          uno de ellos. La visibilidad de esas ac-
pondían a modelos más centralizados,            ciones, la participación y la implicación
han sido argumentos eminentemente               de actores domésticos —empresas, uni-
funcionales de eficacia y eficiencia, así       versidades u ONG— a través de redes,
como de control democrático, los que            además de las lógicas consideraciones
han alentado procesos de descentraliza-         de eficacia son variables relevantes en
ción político-administrativa que, en dis-       términos de esa legitimidad buscada.
tinto grado, han atribuido a los gobier-
nos regionales competencias, incluso            En este contexto, hay que mencionar
legislativas, en una amplia gama de ma-         también el factor emulación y el mime-
terias. En ocasiones, estas competen-           tismo como factores explicativos de la
cias tienen una importante dimensión            expansión de las actividades internacio-
externa. Es el caso de las políticas de de-     nales de los gobiernos regionales y lo-
sarrollo productivo, investigación y desa-      cales —lo que de manera muy gráfica,
rrollo (I+D), o empleo, que suponen la par-     Panayotis Soldatos ha denominado «y
ticipación en redes internacionales de          yo también» o «me-tooism» y, en el caso
I+D; las políticas de internacionalización      español, en relación a la definición de
empresarial y en particular de promo-           las competencias autonómicas, el «café
ción de las exportaciones, y la atracción       para todos»— (Soldatos, 1990; Cornago,
de inversiones extranjeras, y turismo.          2001).
En ocasiones, estas competencias se ex-
tienden a ámbitos materiales en los que         Por otro lado, además de las razones
esa lógica funcional no existiría prima         funcionales señaladas en los puntos an-
facie, lo que no impide que esas compe-         teriores, esa acción exterior se observa
tencias existan, como ocurre con la coo-        con mayor intensidad e insistencia en
peración al desarrollo, o bien se funda-        los territorios y gobiernos regionales
mentan en el papel de apoyo o respaldo          con una identidad cultural diferenciada,
de las administraciones a las organiza-         lengua propia, y conciencia política de
ciones sociales del respectivo territorio       nación de su población o de una parte
activas en ese campo, como ocurre con           de ella. Como señala Alex Ugalde, para
las ONGD.                                       algunos gobiernos regionales o, según
                                                la denominación de este autor, «gobier-
                                                nos no centrales», la presencia interna-
I.3.   Motivaciones y lógicas políticas         cional es un componente, junto a otros
                                                elementos, de la afirmación de su iden-
La aparición de los gobiernos regiona-          tidad nacional. Ello explica esfuerzos,
les comporta la búsqueda de mecanis-            no sólo simbólicos sino también prácti-

                                                                                         19
Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja




cos, para lograr un cierto reconocimien-     los flujos económicos y de otra índole
to internacional (Ugalde, 2006). Ese ob-     en el seno de cada grupo; por otro lado,
jetivo puede estar relacionado, o no,        tratan de apuntalar y/o reforzar las ca-
con la aspiración nacionalista de la crea-   pacidades de gobierno de los Estados
ción de un Estado. Lo que se observa         que son parte de esos grupos, a través
aquí, en definitiva, no es sino la repro-    de la concertación y coordinación de
ducción, a escala de unidades políticas y    políticas, la cooperación interguberna-
comunidades nacionales concretas, de         mental, o la conformación de sobera-
las mismas lógicas de identidad y re-        nías mancomunadas a través de la atri-
conocimiento que se observarían en           bución de competencias soberanas a
los Estados ya constituidos y reconoci-      órganos supranacionales. Con los pro-
dos como tales por la comunidad inter-       cesos de descentralización antes descri-
nacional.                                    tos, se produce una redistribución de
                                             las competencias estatales «hacia arri-
                                             ba» y «hacia abajo» que conduce a la
I.4.   El regionalismo y la integración      conformación de un sistema de «gober-
       regional                              nanza multi-nivel» (multi-level gover-
                                             nance).
Como caso específico de los procesos
de re-regulación y de conformación de        A menudo, esa cooperación más inten-
capacidades de gobierno en ámbitos           sa, o esa atribución de competencias
en los que existen interdependencias         soberanas, afecta a ámbitos de política
crecientes hay que mencionar el regio-       en los que tienen atribuciones o intere-
nalismo y la integración regional. El re-    ses los gobiernos regionales y locales,
gionalismo constituye una dinámica ca-       por lo que la incidencia y/o participa-
racterística del sistema internacional       ción en los procesos decisorios y las
contemporáneo, de alcance mundial,           instituciones regionales se convierte en
pues son muy contados los casos de           un imperativo político para esos gobier-
Estados que no participan de algún           nos no centrales. Si esta se instituciona-
acuerdo regional. Aunque la mayor par-       liza, constituyen además un incentivo
te tienen un contenido eminentemente         y/o una «ventana de oportunidad» que
comercial, en muchos casos los acuer-        tiende a equiparar la actividad externa
dos regionales se extienden a ámbitos        de los gobiernos regionales menos acti-
políticos, ambientales, de seguridad, o      vos con aquellos que han liderado esos
relacionados con la circulación de per-      procesos de participación. En el caso de
sonas. En relación a las dinámicas de la     la UE, esto es particularmente visible en
globalización, estos acuerdos tienen en      la política agrícola, de transporte, y so-
ocasiones consecuencias paradójicas:         bre todo en la política regional y la polí-
por un lado, aceleran y/o profundizan el     tica de cohesión. La actuación de los
proceso de globalización, al liberalizar     gobiernos regionales se produce tanto

20
La acción exterior de los gobiernos locales y regionales: motivaciones y dinámicas




a través de cauces poco formalizados            privativa de los Estados, debido a sus
—por ejemplo, las delegaciones que la           competencias exclusivas y a la falta
mayor parte de las regiones europeas            de subjetividad jurídica internacional
ha establecido en Bruselas, que dan se-         de los gobiernos regionales y locales,
guimiento a las políticas comunitarias,         como son las relaciones diplomáticas,
tratan de incidir en su formulación, y          las cuestiones estratégicas, o las políti-
apoyan a los agentes locales en la ob-          cas de seguridad y defensa. Sin embar-
tención de fondos y la participación en         go, incluso en estas últimas se registra
redes y programas comunitarios—, o              una actividad creciente de estos nuevos
bien de los procedimientos institucio-          actores, que participan de las relacio-
nalizados que ha establecido la propia          nes políticas externas, firman acuerdos
UE en reconocimiento al papel de esos           internacionales, aunque su naturaleza
gobiernos regionales y locales, como es         jurídica sea ambigua, se les otorga una
el caso del Comité de las Regiones, ór-         personalidad jurídica internacional limi-
gano creado en el Tratado de Maastricht         tada —a través, por ejemplo, de su re-
de 1992. En algunos Estados miembros            conocimiento como sujeto y objeto de
caracterizados por un diseño federal o          políticas y como partícipes de órganos
confederal, o donde el proceso de des-          y procesos decisorios de la UE— o son
centralización es más amplio, se ha reco-       un componente importante de las polí-
nocido la participación de los gobiernos        ticas de seguridad, que ya no descan-
regionales en las instancias de represen-       san ni exclusiva ni principalmente en
tación de cada Estado miembro, aunque           las capacidades militares de los Esta-
en todos los casos actúan en nombre del         dos debido a los profundos cambios
Estado miembro de la UE, y no de su             que se han registrado en la problemáti-
propio gobierno regional.                       ca y los conceptos de la seguridad.
                                                Todo ello se evidencia en la creciente
                                                actividad de estos gobiernos locales y
                                                regionales en el sistema internacional
II.   ALCANCE, ÁMBITOS                          de cooperación al desarrollo ya que no
      PREFERENTES Y VÍAS                        se limitan a ser meros proveedores de
      DE ACTUACIÓN INTERNACIONAL                recursos.
      DE LOS GOBIERNOS
      REGIONALES Y LOCALES                      Por todo lo anterior, en estos actores es-
                                                tán presentes muchos de los elementos
El papel de estos nuevos actores se cir-        que definen la condición de actor inter-
cunscribe a áreas concretas de las rela-        nacional (actorness). En consecuencia,
ciones internacionales, en general en           en el desarrollo de esa creciente activi-
ámbitos socioeconómicos y culturales,           dad internacional, los gobiernos locales
sin adentrarse en ámbitos específicos           y regionales se han encontrado, a me-
que siguen siendo objeto de la acción           nudo, en una relación difícil con gobier-

                                                                                         21
Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja




nos centrales celosos de su exclusividad            regional y de otras políticas de me-
en el ejercicio de la política exterior y la        jora de la competitividad; promo-
representación internacional del Estado.            ción de la región o ciudad como
Siguiendo a Colino, la interacción que              destino turístico; participación en
puede establecerse entre los gobiernos              redes internacionales de investiga-
centrales y no centrales en lo concer-              ción y desarrollo y promoción de
niente a la acción exterior podría seguir           los centros docentes y de investiga-
cuatro pautas básicas: la defensa de la             ción como destino para estudiantes
competencia exclusiva en materia exte-              y de investigadores.
rior por parte del Gobierno central, tra-      b)   Ámbito social: políticas encamina-
tando de obstaculizar la acción exterior            das a la gestión de los flujos migra-
de los gobiernos no centrales; la acción            torios y apoyo a los colectivos de in-
conjunta basada en la participación de              migrantes y su integración en el
los gobiernos no centrales en los ámbi-             territorio y la sociedad de acogida.
tos en los que tienen competencias atri-       c)   Ámbito cultural: actividades de di-
buidas; la acción en paralelo, buscando             fusión y promoción de lo activos
la complementariedad; y la acción inde-             culturales y de la identidad socio-
pendiente de los gobiernos regionales,              cultural diferenciada, y actividades
que de esa forma tratan de distanciarse             de apoyo y mantenimiento de los
de su respectivo gobierno central, incu-            vínculos con las comunidades loca-
rriendo así en posibles contradicciones             les en el exterior o diásporas.
y conflictos. Esta caracterización, con        d)   Cooperación al desarrollo, a través
mayor detalle, se aplica después al caso            de las instituciones públicas, las or-
español (Colino, 2007).                             ganizaciones sociales, o las ONGD
                                                    arraigadas o con presencia en el te-
Partiendo de la práctica recogida en la             rritorio. El estatuto «ambiguo» que
bibliografía sobre este tema, los ámbi-             según Hocking caracteriza a los go-
tos de acción exterior, a menudo interre-           biernos regionales y locales es rele-
lacionados entre sí, en los que estos ac-           vante en este campo: supone una
tores se muestran más activos serían,               «ventaja comparativa», pues permi-
de manera sintética, los siguientes:                te una actuación más flexible, sin
                                                    los límites que afectan a los gobier-
a)   Ámbito económico: promoción de                 nos centrales, para trabajar en con-
     las exportaciones y la contratación            textos conflictivos o con actores de
     en el exterior de las empresas im-             toda índole, sin que ello les impida
     plantadas en la región o ciudad;               acceder a las instancias diplomáti-
     promoción y atracción de la inver-             cas (Hocking, 2001).
     sión extranjera, a través de accio-
     nes específicas de difusión, o bien,      En estas actividades, los instrumentos,
     de la mejora de la infraestructura        medios y estructuras desplegados por

22
La acción exterior de los gobiernos locales y regionales: motivaciones y dinámicas




los gobiernos regionales y locales pue-                     mera de ellas en 1984 hasta las 244
den sistematizarse de la siguiente ma-                      contabilizadas en 2002, y un núme-
nera (Ugalde, 2006):                                        ro aún mayor en la actualidad, al su-
                                                            marse las establecidas por gobier-
a)   Visitas o viajes, generalmente reali-                  nos locales y regionales de los
     zados por parte de la Presidencia o,                   nuevos Estados miembros de la UE.
     en el caso de las Comunidades Au-                      En el caso español, el intento en
     tónomas, por las consejerías rele-                     1988 de apertura de la Delegación
     vantes.                                                vasca provocó un conflicto de com-
b)   Agencias de promoción económica:                       petencias que quedó resuelto en
     realizadas, a menudo, desde las                        1994 tras la sentencia favorable a la
     Consejerías de economía y hacien-                      posición vasca y de otras comuni-
     da, o por consorcios o entidades es-                   dades autónomas por parte del Tri-
     pecializadas, como el Consorcio de                     bunal Constitucional 2.
     Promoción Comercial de Catalunya                  d)   Firma de acuerdos: al margen de la
     (COPCA) o el Instituto Valenciano                      no-subjetividad internacional de los
     de la Exportación (IVEX). En algu-                     gobiernos regionales y locales, ha
     nos casos, estas agencias han desa-                    proliferado la firma de acuerdos
     rrollado una red relativamente am-                     que, al margen de su diversa deno-
     plia de oficinas comerciales en el                     minación, son la expresión de un
     exterior.                                              ius contrahendi no siempre recono-
c)   Delegaciones en el exterior: este                      cido y/o aceptado por los gobiernos
     tipo de estructuras, muy diversas                      centrales o el ordenamiento inter-
     en cuanto a su naturaleza jurídica,                    no. En algunos casos (Bélgica, Ale-
     han proliferado en el marco de la                      mania o Austria), no obstante existe
     UE, aunque empiezan a aparecer en                      un ius ad tractatum reconocido por
     otras ubicaciones —Nueva York,                         su ordenamiento constitucional,
     Londres o París— de interés por ra-                    aunque sometido a ciertas condicio-
     zones económicas, o por ser sede                       nes. Estos acuerdos se han firmado
     de organizaciones internacionales.                     con otros gobiernos regionales y lo-
     Como se indicó, sus actividades                        cales, con ONG, con organismos
     abarcan desde la incidencia política                   del Sistema de Naciones Unidas —a
     al apoyo a los actores territoriales                   través de acuerdos de este tipo se
     para promover su participación en                      ha empezado a desplegar una inci-
     programas de la UE (Marks et al.,                      piente cooperación al desarrollo
     2002). Desde la aparición de la pri-                   con organismos multilaterales des-


2
  Sentencia 165, de 26 de mayo de 1994, del Tribunal Constitucional, Boletín Oficial del Estado, núm. 151,
25 de junio de 1994.

                                                                                                       23
Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja




       de Comunidades Autónomas, como                      dad de la Información; o el Foro de
       la Generalitat de Catalunya o el Go-                Gobiernos Regionales Solidarios,
       bierno Vasco—, o con ONG interna-                   creado en Porto Alegre (Brasil) en
       cionales.                                           2003 con motivo del III Foro Social
e)     Participación en redes y/o asocia-                  Mundial.
       ciones de cooperación interregio-                       En el ámbito local, además de la
       nal e intermunicipal: este tipo de                  extendida práctica de los hermana-
       asociacionismo, que se inicia en los                mientos, que a menudo canaliza
       años setenta, ha dado lugar a im-                   actividades de cooperación al de-
       portantes entidades de diálogo po-                  sarrollo norte-sur, existen asocia-
       lítico y cooperación interregional,                 ciones de ámbito sectorial y/o geo-
       que aunque tiene una fuerte pre-                    gráfico como la Unión de Ciudades
       sencia europea, se extiende a otras                 Capitales Iberoamericanas (UCCI),
       latitudes. Entre las entidades más                  que además de desarrollar una am-
       significativas se encontrarían la                   plia gama de actividades de coope-
       Asociación de Regiones Fronterizas                  ración y asistencia técnica en ámbi-
       Europeas (ARFE); la Conferencia de                  tos propios de la gestión municipal,
       Regiones Periféricas y Marítimas                    reivindican la especificidad y las
       (CRPM); el Congreso de Poderes                      competencias diferenciadas que su-
       Locales y Regionales (CPLRE); y,                    pone la capitalidad, apoyándose en
       sobre todo, la Asamblea de las Re-                  esta entidad asociativa en la reivin-
       giones de Europa (ARE). Un caso                     dicación de las mismas frente a los
       particular es el de la Conferencia de               gobiernos centrales, y los gobier-
       Regiones con Competencias Legis-                    nos regionales, como ha ocurrido
       lativas (REG LEG), que agrupa a te-                 en el caso de Madrid (Sanahuja,
       rritorios cuyos parlamentos y go-                   2002). Los esquemas de integración
       biernos son elegidos de forma                       regional han actuado también como
       directa y ostentan poderes autonó-                  catalizador de este tipo de asocia-
       micos de carácter legislativo, preo-                cionismo, como muestran casos
       cupados por defender sus compe-                     como el de la red «Mercociudades»,
       tencias exteriores frente a los                     de Mercosur 3. Ciudades y Gobier-
       gobiernos centrales. A escala mun-                  nos Locales Unidos (UCLG, por sus
       dial, cabe destacar la Red Gobier-                  siglas en inglés) constituye la enti-
       nos Regionales para el Desarrollo                   dad más representativa de poderes
       Sostenible, creada tras la Cumbre                   locales, y tiene una participación
       de Johannesburgo en 2002; la Red                    destacada en el debate sobre las po-
       Mundial de Regiones para la Socie-                  líticas de cooperación y el papel de


3
    Véanse http: //www.munimadrid.org/ucci y http: //www.mercociudades.org.

24
La acción exterior de los gobiernos locales y regionales: motivaciones y dinámicas




     las políticas locales en las metas in-     articulen y aseguren la coherencia de di-
     ternacionales de desarrollo.               chas acciones es menos frecuente.
f)   Cooperación transfronteriza: ámbi-
     to clásico de la actuación exterior
     de las regiones limítrofes, para mejo-
     rar la gestión de las interdependen-       III.   EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS
     cias asociadas a la frontera y estimu-            Y LA ACCIÓN EXTERIOR DE LOS
     lar los intercambios económicos, y                GOBIERNOS NO CENTRALES:
     de todo tipo. En la UE, este tipo de              EL CASO ESPAÑOL
     cooperación ha sido alentado de
     manera directa por programas               Como ha señalado Caterina García Se-
     como INTERREG.                             gura, el caso español expresa tanto las
g)   Participación en órganos de grupos         tendencias globales antes reseñadas,
     de integración: como ocurre, en el         como las particularidades que supone la
     caso de la UE, con el Comité de las        conformación desde 1978 del modelo
     Regiones.                                  de organización política y territorial del
h)   Presencia en las organizaciones in-        Estado de las Autonomías —que como
     ternacionales: aunque con muchas           revela el ciclo de revisión de los Estatu-
     limitaciones, debido al estatuto in-       tos de mediados de 2000, dista de estar
     tergubernamental de las mismas,            cerrado— y la existencia de fuertes mo-
     ciertos gobiernos regionales han           vimientos nacionalistas en al menos al-
     logrado estar presentes en entida-         gunas de ellas, Cataluña, el País Vasco y
     des como el Consejo Nórdico o la           en menor medida, Galicia. En el plano
     Asociación Internacional de la Fran-       internacional, los procesos de globaliza-
     cofonía. En el caso de Bélgica, son        ción; en el regional, la adhesión a la UE.
     sus entidades nacionales las que           En el nacional, la conformación del Esta-
     están representadas ante organis-          do de las Autonomías; y en el ámbito
     mos como la OCDE o algunas agen-           autonómico, la presión de los nacionalis-
     cias especializadas de Naciones            mos y el interés de los gobiernos autonó-
     Unidas.                                    micos de alcanzar el «techo» competen-
                                                cial de las comunidades denominadas
En el plano institucional, como se ha in-       «históricas» (García Segura, 2004). Es-
dicado, la actividad internacional de los       tas últimas serán las que ya desde la dé-
gobiernos locales y regionales se lleva a       cada de los años ochenta se mostrarán
cabo desde instancias muy diversas, y           más activas en cuanto a la acción exte-
no son infrecuentes los órganos espe-           rior, que en esta fase temprana va a es-
cializados en dichas acciones, en par-          tar caracterizada por un alto grado de in-
ticular en el ámbito de la cooperación al       formalidad y de ambigüedad jurídica, y
desarrollo. Sin embargo, la existencia          crecientes conflictos entre las CC AA y el
de estrategias o planes globales que            Gobierno central. En la década de los

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  • 1. Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja La agenda internacional de eficacia de la ayuda y la cooperación descentralizada de España Documento de Trabajo nº 38
  • 4. LA AGENDA INTERNACIONAL DE EFICACIA DE LA AYUDA Y LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA EN ESPAÑA Ignacio Martínez José Antonio Sanahuja
  • 5. Estos materiales están pensados para que tengan la mayor difusión posible y que, de esa forma, contribuyan al conocimiento y al intercambio de ideas. Se autoriza, por tanto, su reproducción, siempre que se cite la fuente y se realice sin ánimo de lucro. Los trabajos son responsabilidad de los autores y su contenido no representa necesariamente la opinión de la Fundación Carolina o de su Consejo Editorial. Están disponibles en la siguiente dirección: http://www.fundacioncarolina.es Primera edición, diciembre de 2009 © Fundación Carolina - CeALCI C/ Guzmán el Bueno, 133 - 5.º dcha. Edificio Britannia 28003 Madrid www.fundacioncarolina.es informacion@fundacioncarolina.es Diseño de la cubierta: Alfonso Gamo Foto de cubierta: Frédéric Vissault DERECHOS RESERVADOS CONFORME A LA LEY Impreso y hecho en España Printed and made in Spain ISSN: 1885-866-X Depósito legal: M- 6.693-2010 Fotocomposición e impresión: EFCA, S.A. Parque Industrial «Las Monjas» 28850 Torrejón de Ardoz (Madrid) Impreso en papel reciclado
  • 7. Ignacio Martínez es investigador asociado del Departamento de Desarrollo y Coo- peración del Instituto Complutense de Estudios Internacionales. Es Licenciado en So- ciología y Experto en Desigualdad, Cooperación y Desarrollo por la Universidad Complutense de Madrid. Su trayectoria en cooperación internacional la ha desarro- llado tanto en el ámbito de la gestión, como en el de la participación en organizacio- nes de la sociedad civil y especialmente a través de su labor investigadora. En este ámbito se ha especializado en el análisis de los actores de la sociedad civil y los go- biernos descentralizados en los procesos de desarrollo, así como en su aportación a la construcción de la agenda de la eficacia de la ayuda. José Antonio Sanahuja (sanahuja@cps.ucm.es) es doctor en Ciencias Políticas, profesor de relaciones internacionales de la Universidad Complutense de Madrid, y director del Departamento de Desarrollo y Cooperación del Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI). Ha sido docente, investigador y consultor en distintas universidades, centros de investigación y organismos internacionales, entre los que se encuentra el Parlamento y la Comisión Europea. Ha sido, en diferentes periodos, vocal experto del Consejo de Cooperación al Desarrollo (órgano consultivo de la Se- cretaría de Estado de Cooperación Internacional), y ha publicado un amplio número de libros y estudios sobre relaciones internacionales, cooperación al desarrollo, inte- gración regional, y las relaciones entre América Latina y la UE.
  • 8. ÍNDICE GLOSARIO DE SIGLAS.............................................................................................. IX PRESENTACIÓN ........................................................................................................ XI 1. LA «ASOCIACIÓN GLOBAL PARA EL DESARROLLO» Y LA EFICACIA DE LA AYUDA ................................................................................................................ 1 I. La creciente complejidad del sistema de ayuda al desarrollo .............. 1 II. De Monterrey a París: la agenda de la eficacia de la ayuda .................. 5 III. De París a Accra: la incorporación de los actores locales y la socie- dad civil a la agenda de la eficacia de la ayuda ..................................... 12 2. LA ACCIÓN EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS LOCALES Y REGIONALES: MOTIVACIONES Y DINÁMICAS ........................................................................ 15 I. Globalización, descentralización, regionalismo: los factores explica- tivos de la acción exterior de los gobiernos regionales y locales ........ 16 II. Alcance, ámbitos preferentes y vías de actuación internacional de los gobiernos regionales y locales ......................................................... 21 III. El Estado de las Autonomías y la acción exterior de los gobiernos no centrales: el caso español ....................................................................... 25 3. LOS ACTORES DESCENTRALIZADOS Y LA SOCIEDAD CIVIL EN LOS PRO- CESOS DE DESARROLLO .................................................................................. 29 I. Los gobiernos no centrales y la promoción del desarrollo: la gober- nabilidad y la lucha contra la pobreza.................................................... 32 II. Factores condicionantes de la contribución de la descentralización a los procesos de desarrollo ...................................................................... 36 4. LOS ACTORES DESCENTRALIZADOS Y EL SISTEMA DE AYUDA ................. 41 I. Qué es la cooperación descentralizada: hacia la búsqueda de una definición compartida ............................................................................. 41 II. Surgimiento y evolución de la cooperación descentralizada............... 42 III. Modelo vertical y modelo horizontal de cooperación descentralizada. 48 IV. Fortalezas y limitaciones de la cooperación descentralizada............... 52 V. La cooperación descentralizada en los países donantes: visión de conjunto ................................................................................................... 62 VII
  • 9. Índice 5. LA COOPERACIÓN DE LOS GOBIERNOS DESCENTRALIZADOS EN ESPAÑA . 69 I. La influencia de los factores instrumentales en el surgimiento de la cooperación descentralizada española.................................................. 69 II. La influencia de la movilización social en el origen de la cooperación descentralizada española........................................................................ 71 III. Características generales del sistema español de cooperación des- centralizada .............................................................................................. 73 IV. Los actores de la cooperación descentralizada: comunidades autó- nomas....................................................................................................... 76 V. Los actores de la cooperación descentralizada: entidades locales ...... 108 6. LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA EN ESPAÑA ANTE LA AGENDA DE LA EFICACIA DE LA AYUDA ......................................................................... 119 I. Coordinación: un elemento clave para el alineamiento y la armoni- zación........................................................................................................ 123 II. Apropiación.............................................................................................. 139 III. Alineamiento ........................................................................................... 148 7. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS .................................................................... 157 I. Hacia un nuevo enfoque de la cooperación descentralizada ............... 157 II. El marco institucional y de planificación de la cooperación descen- tralizada: importantes avances y desafíos ............................................. 171 III. La dimensión cuantitativa: la AOD descentralizada .............................. 175 BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................... 177 VIII
  • 10. GLOSARIO DE SIGLAS AACI Agencia Andaluza de Cooperación Internacional ACCD Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo AECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo AGE Administración General del Estado AOD Ayuda Oficial al Desarrollo APCI Agencia Peruana de Cooperación Internacional CAD Comité de Ayuda al Desarrollo CC AA Comunidades Autónomas CGLU Ciudades y Gobiernos Locales Unidos CICD Comisión Interterritorial de Cooperación al Desarrollo DEP Documento Estrategia País DGPOLDE Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas de Desarrollo EE LL Entidades Locales FEMP Federación Española de Municipios y Provincias IDH Índice de Desarrollo Humano OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio ONGD Organizaciones no Gubernamentales de Desarrollo OSC Organizaciones de la Sociedad Civil OTC Oficina Técnica de Cooperación PAA Programa de Acción de Accra PACI Plan Anual de Cooperación Internacional PNDH Plan Nacional de Desarrollo Humano IX
  • 12. PRESENTACIÓN El trabajo que se presenta en estas pági- muy sistemáticos, y hay lagunas deriva- nas aborda el estado de la cooperación das de los enfoques con los que se abor- descentralizada en España en el contexto dan, muchas veces muy locales y poco de la nueva arquitectura de la ayuda. conectados con los debates internacio- Para ello se lleva a cabo un análisis fun- nales, o muy centrados en la dimensión damentalmente cualitativo, apoyado en competencial y jurídica. Por otro lado, el un análisis cuantitativo, de la coopera- conocimiento acumulado es, en ocasio- ción descentralizada sobre el conjunto de nes, fruto de la práctica diaria y del ejer- la Ayuda Oficial al Desarrollo española. cicio de la actividad por parte de sus protagonistas, en las administraciones A la luz de los cambios que se están pro- autonómicas y locales y en las ONGD, lo duciendo en el sistema de ayuda, y de que ha exigido dar un peso importante a manera especial a raíz de la Declaración estos actores como fuentes primarias de París sobre eficacia de la ayuda de mediante la realización de entrevistas 2005, así como en la cooperación espa- con responsables y observadores de la ñola, pretende aportar elementos de re- cooperación descentralizada española, flexión sobre los principios en los que tanto del ámbito estatal como del ámbi- debería basarse una nueva arquitectura to descentralizado, privado, académico de la ayuda, y la manera en la que afec- y no gubernamental. tan a la cooperación descentralizada en España. Para ello, se identifican las po- El enfoque del estudio es esencialmente tencialidades y las limitaciones de los cualitativo, ya que para conocer cuáles actores de la cooperación descentraliza- son los principales retos a los que se en- da y, en relación con ellos, de la adminis- frenta la cooperación descentralizada en tración central, y se desarrollan distintas España en relación a la agenda interna- propuestas para una mejor asunción cional de la cooperación para el desarro- por parte de los actores citados de los llo es necesario comprender la lógica consensos alcanzados en el sistema in- que determina la cooperación descentra- ternacional de ayuda, y una mejora de lizada. Para ello es importante conocer las respuestas ante los importantes de- su origen y evolución, el marco institu- safíos que comporta su aplicación en el cional, las relaciones que se establecen caso español. entre los distintos actores, y los intereses y motivaciones presentes. Para tratar de responder a estos objeti- vos, el estudio se nutre de un ejercicio También se han considerado las princi- de revisión bibliográfica y de investiga- pales magnitudes económicas referidas ción documental. La cooperación des- a los recursos destinados a cooperación centralizada en España es un fenómeno para el desarrollo por parte de las comu- relativamente reciente sobre el que nidades autónomas y las entidades lo- existe ya análisis y reflexión, aunque no cales españolas, contando con fuentes XI
  • 13. Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja que cumplieran unos mínimos de rigor debilidades de los actores de la coopera- y exhaustividad. Por ello, los datos refe- ción descentralizada en España ante las ridos a la cooperación autonómica son transformaciones de la agenda de la co- más completos, mientras que, como se operación internacional para el desarro- verá, los referidos a los entes locales llo, fundamentalmente a raíz de la Decla- son más limitados y sólo se pueden con- ración de París. Para ello se analiza la siderar los del periodo 2005-2007. asunción de tres de los principios recogi- dos en dicha Declaración desde la pers- La investigación se estructura en varias pectiva específica de los actores de la co- secciones. En primer lugar, se sitúa al operación descentralizada española. lector en el marco, más amplio, de los debates sobre la arquitectura de la ayu- En el capítulo final se recogen las princi- da y la agenda de la eficacia de París y pales conclusiones desprendidas del Accra. A continuación, se analiza el por- análisis realizado, presentes a lo largo qué y el cómo de la acción exterior de de todo el trabajo. Asimismo, se reali- los gobiernos no centrales, para situar la zan algunas propuestas que pueden cooperación descentralizada en el marco contribuir a promover el debate sobre más amplio de la actuación internacio- las prácticas favorecedoras de la calidad nal de esos actores y de manera específi- del sistema de cooperación descentrali- ca en el sistema de ayuda. Continúa la zada en España. exposición con el análisis, también desde un punto de vista general, del papel de la Aunque no se ha dedicado en este estu- descentralización y de los actores des- dio ningún apartado específico a analizar centralizados en los procesos de de- estudios de caso sobre la cooperación sarrollo. Asimismo, se lleva a cabo una descentralizada española, la investiga- contextualización del fenómeno de la coo- ción se nutre a lo largo de todo el análi- peración descentralizada entre los paí- sis de las reflexiones obtenidas a partir ses donantes. del trabajo de campo realizado en Espa- ña, Perú y Nicaragua en el marco de la Posteriormente se enfoca el estudio al investigación. Este trabajo de campo caso español y se desarrolla un análisis consistió en el desarrollo de entrevistas de los dos principales colectivos prota- en profundidad a un amplio número de gonistas de la cooperación descentraliza- informantes, entre los que se incluyeron da en España: los gobiernos autonómi- a actores de la cooperación de las distin- cos y los gobiernos locales (incluyendo tas administraciones territoriales espa- en estos a los gobiernos de ámbito pro- ñolas en las sedes y en el terreno, a re- vincial y municipal). presentantes de gobiernos centrales y locales peruanos y nicaragüenses, y a En el siguiente capítulo se analizan las representantes de ONGD españolas y principales fortalezas, potencialidades y de organizaciones de la sociedad civil XII
  • 14. Presentación peruana y nicaragüense. En cualquier a través de su Convocatoria Abierta y caso, está prevista la publicación por se- Permanente, financió una parte impor- parado de los estudios de Perú y Nicara- tante de la investigación, en particular el gua por parte del Instituto Complutense trabajo de campo. Asimismo, en segun- de Estudios Internacionales (ICEI). do lugar, las contribuciones de Guiller- mo Santander en el tratamiento de los Este trabajo ha sido posible con el res- datos han sido enormemente valiosas paldo y apoyo de varias instituciones y para el posterior análisis de la informa- personas, a quienes los autores quieren ción reflejado en el capítulo cinco. Por expresar su agradecimiento. En primer último, un sincero agradecimiento a to- lugar, a la Fundación Carolina y al Cen- das las personas e instituciones entre- tro de Estudios para América Latina y la vistadas en España, Perú y Nicaragua, Cooperación Internacional (CeALCI), por en cuyas aportaciones reside una parte apoyar la iniciativa a través de su pro- importante del valor de este trabajo. grama de investigación, así como a la Agencia Española de Cooperación Inter- Ignacio Martínez nacional para el Desarrollo (AECID), que y José Antonio Sanahuja XIII
  • 16. 1. LA «ASOCIACIÓN GLOBAL PARA EL DESARROLLO» Y LA EFICACIA DE LA AYUDA Las políticas de cooperación y ayuda al futuro del sistema de cooperación al de- desarrollo están atravesando un intenso sarrollo. proceso de cambios, tanto en las ideas como en las prácticas. Se ha logrado un amplio acuerdo respecto a objetivos de reducción de la pobreza y desarrollo so- I. LA CRECIENTE COMPLEJIDAD DEL cial ⎯los denominados «Objetivos de SISTEMA DE AYUDA AL DESARROLLO Desarrollo del Milenio» (ODM)⎯, que conformarían una incipiente «agenda Parte importante de los problemas que social de la globalización». Los ODM, a aquejan al sistema internacional de través del ODM 8, también pretenden ayuda radica en las instituciones, más establecer una «Asociación Global para que en los recursos. Ese sistema es el el Desarrollo» basada en acuerdos res- reflejo de un mundo cada vez más inte- pecto a los principios y los medios nece- grado, pero en el que la autoridad polí- sarios para alcanzar esos objetivos, en tica está fragmentada en 192 Estados particular respecto a la ayuda, la apertu- soberanos, y las organizaciones inter- ra comercial, la reducción de deuda, y el nacionales, de naturaleza subsidiaria acceso a la tecnología. Todo ello compe- respecto a los Estados que las inte- te, en particular, a los países industriali- gran, no tienen ni las competencias ni zados, pero a los países en desarrollo los recursos para asegurar la paz y la les corresponde mejorar sus políticas e seguridad y la gobernanza del sistema instituciones, que han de orientarse de internacional, asegurar la provisión de manera decidida al cumplimiento de los bienes públicos globales, o corregir las ODM (Sanahuja, 2007). crecientes desigualdades. En ese mun- do «westfaliano», se inserta un siste- Este apartado examina la evolución de ma de ayuda altamente descentraliza- la ayuda al desarrollo, uno de los com- do, sin reglas imperativas sobre la ponentes de dicha «Asociación», que cuantía de la ayuda, los criterios que ri- además de incrementarse deberá mejo- gen su distribución, y los aspectos téc- rar su calidad y eficacia. En relación a nicos y de procedimiento, más allá del este último objetivo, se examinarán de marco, poco vinculante, de los acuer- manera breve los problemas más acu- dos adoptados en el seno del CAD (Sa- ciantes en la «arquitectura de la ayuda», nahuja, 2004: 35-41). Aunque se acepte para continuar con un análisis de las ini- la obligación moral o política de otor- ciativas adoptadas para mejorar su efi- gar ayuda, en términos jurídicos ésta cacia. En particular, el contenido de la sigue siendo voluntaria y discrecional, «Declaración de París» de 2005 y el pos- por lo que el receptor no tiene ninguna terior Programa de Acción de Accra titularidad respecto a unos recursos (PAA) de 2008, que conforman la Agen- que, en principio, se otorgan en su da de París y sus implicaciones para el favor. 1
  • 17. Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja Esta asimetría fundamental tiene conse- con la práctica del earmarking (Asocia- cuencias nocivas bien conocidas (aun- ción Internacional de Fomento, 2007). que no siempre haya acuerdo sobre sus causas y alcance): volatilidad de la ayu- El número de donantes se ha incremen- da; problemas recurrentes de coordina- tado con el tiempo, y la aparición de ción entre donantes; solapamientos e «nuevos» donantes apunta a que esa ineficiencias; pautas muy desiguales e tendencia continúe. En la década de los inequitativas de distribución ⎯lo que se cincuenta no llegaban a media docena conoce como donor darlings y donor or- los países donantes, pero en la actuali- phans⎯; elevados costes de transac- dad hay más de cincuenta. A ello hay ción, tanto para donantes como para re- que sumarle alrededor de 230 organis- ceptores; ayuda condicionada a todo mos internacionales, un creciente nú- tipo de intereses del donante; ausencia mero de gobiernos regionales y locales de responsabilidad y rendición de cuen- activos en este campo, y un buen núme- tas del donante hacia los receptores de ro de ONG internacionales significati- la ayuda (aunque pueda haberla ante vas. Los fondos globales, desconocidos sus propios órganos de control político en los setenta, hora son una veintena, y y presupuestario); y comportamientos canalizan unos 3.000 millones de dóla- escapistas o de free-rider a la hora de res anuales. Considerando sólo los do- compartir las cargas de la acción colecti- nantes oficiales, en la actualidad su nú- va internacional a favor del desarrollo, mero supera el de países receptores. El entre otros que podrían citarse (Alonso, número promedio de donantes oficiales 2005: 17-39). en cada país receptor ha pasado de 12 en 1960, a 33 en 2004, y hay más de 30 Estos problemas se han visto agravados países en los que hay más de 40 donan- por dos tendencias que se encuentran tes activos. Este proceso se observa en el centro de un intenso debate sobre también en el ámbito, más específico, la arquitectura institucional del sistema de la ayuda humanitaria, y ha llevado a de ayuda: la proliferación de donantes, un proceso de regulación que afecta a y la fragmentación de la ayuda. Con el ONG (con el llamado «Proyecto de La término «proliferación» se alude al cre- Esfera») y a Gobiernos (Good Humani- ciente número de donantes con los que tarian Donorship, Iniciativa de la Buena tienen que tratar los países receptores. Donación Humanitaria), que tratan de La «fragmentación» se refiere al cre- minimizar los problemas de falta de pre- ciente número de actividades, la reduc- dictibilidad, coordinación y eficacia que ción de los fondos invertidos y la ten- dañan a este tipo de ayuda (Archarya et dencia a prefijar el destino de los fondos al., 2005) 1. 1 Véase también Harmer y Cotterell (2005), en relación a los actores de la ayuda humanitaria. 2
  • 18. La «Asociación global para el desarrollo» y la eficacia de la ayuda La cooperación descentralizada, que se ticipación social y de solidaridad ciuda- encuentra en pleno proceso de creci- dana, pero también imponen costes de miento, aporta oportunidades de com- transacción muy elevados. Aunque el plementariedad y encierra importantes grueso de la AOD se origina y/o circula potencialidades para el sistema de ayu- por canales públicos, estos datos reve- da. Pero este tipo de cooperación, asi- lan que las organizaciones no guberna- mismo, contribuye a una mayor prolife- mentales no son un fenómeno secunda- ración de actores y a profundizar la rio en la arquitectura de la ayuda. En fragmentación de las acciones. En algu- particular, las ONGD constituyen hoy un nos países, y en particular en el caso es- actor clave en las iniciativas adoptadas pañol, este tipo de ayuda representa para mejorar la eficacia de la ayuda, una proporción significativa y creciente como la Declaración de París, que no de la AOD. puede limitarse a los actores oficiales (Koch, 2008). Aunque se trata de un problema que ra- dica, sobre todo, en los donantes oficia- Como se indicó, en un sistema de ayuda les, las ONG no son ajenas al mismo por altamente descentralizado y carente de al menos dos razones. Por un lado, exis- normas vinculantes que definan pautas ten grandes ONG internacionales que comunes de actuación, cada uno de es- por su escala son actores muy relevan- tos actores cuenta con sus mandatos, tes en el sistema de ayuda. Algunas cuando no con sus propias agendas de ONG internacionales han llegado a ges- intereses, y con objetivos, normas y pro- tionar más recursos que donantes ofi- cedimientos de gestión y seguimiento di- ciales de tamaño medio. World Vision ferenciados, cuya complejidad a menudo International, la ONG internacional de suele estar en relación directa con la des- mayor tamaño, contaba en 2005 con un confianza que suscitan las instituciones y presupuesto de más de 2.000 millones sistemas de gestión del país receptor... de dólares, mayor que la AOD de Italia o y en relación inversa con sus capacida- Australia. La Fundación Gates aportaba des institucionales. Como resultado, ob- más recursos que Irlanda o Austria, y el tener ayuda supone elevados costes de presupuesto de Oxfam Internacional en transacción ⎯aunque las pruebas empí- ese año era mayor que la AOD de Portu- ricas al respecto son escasas⎯, y exigen- gal, que a su vez solo era ligeramente cias onerosas en términos de definición superior al presupuesto de la Fundación de políticas, particularmente si se trata Soros. Por otro lado, actúa una miríada de Estados institucionalmente débiles de ONG más pequeñas que, a menudo (Easterly, 2002; Birdsall, 2004; Acharya con recursos de la cooperación descen- et al., 2006 y Roodman, 2006). tralizada, contribuyen a la fragmenta- ción de la ayuda en miles de iniciativas. Este proceso se ha acelerado con la cre- Estas pueden ser un eficaz canal de par- ciente importancia de un heterogéneo 3
  • 19. Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja conjunto de donantes que no son miem- no de la «fragmentación de la ayuda». bros del CAD, algunos de ellos de re- Aumenta el número de las actividades ciente aparición. No se sabe mucho de y disminuye el monto invertido, incre- sus flujos de ayuda, al no ser parte de mentando los costes administrativos y los sistemas de cómputo del CAD, y en de transacción y las dificultades para ocasiones, por no haber mucha transpa- asegurar la coherencia de las activida- rencia al respecto. Pero se estima que la des con los programas nacionales de ayuda de estos países se ha triplicado desarrollo. Entre 1997 y 2004 el número de 2001 a 2005, alcanzando en ese año de actividades de ayuda registrado por unos 5.000 millones de dólares. el CAD aumentó de unas 20.000 a más de 60.000. La desconfianza de los do- Desde finales de los noventa se ha pro- nantes hacia las instituciones de los paí- ducido un aumento muy rápido de los ses en desarrollo ha conducido, ade- «Fondos Globales» y los «mecanismos más, a canalizar la ayuda a través de innovadores» para movilizar más fon- proyectos aislados con sus propias uni- dos, que se orientan a financiar bienes dades de gestión. La denominada «pro- públicos globales ⎯aunque sólo una yectitis» ha debilitado las capacidades parte de ellos contribuye realmente a locales: muchos países en desarrollo ese fin⎯, y asegurar una mayor asigna- han de acoger centenares de proyectos ción de recursos y resultados rápidos en nuevos cada año, atender a centenares metas concretas de los ODM, como la de misiones de programación, segui- educación básica o la lucha contra el VIH miento, y evaluación, y elaborar miles y el sida. Estos fondos están logrando de informes con formatos y requeri- movilizar recursos para esos fines ⎯no mientos tan diversos como el número está claro, como se indicó, si son adicio- de donantes que los solicitan. Ello supo- nales⎯, pero incrementan los proble- ne un coste difícil de soportar para unas mas de coordinación de donantes y de instituciones que a menudo no cuentan articulación de sus iniciativas con las es- con suficiente personal cualificado, de- trategias de desarrollo y reducción de la bido, en parte, a que los mejores profe- pobreza de cada país (Lele et al., 2006). sionales han sido captados por las uni- dades de gestión de los proyectos de la La proliferación de estos fondos «verti- cooperación externa o por ONG interna- cales», que orientan la AOD a sectores cionales, que ofrecen retribuciones su- específicos, se relaciona con el fenóme- periores 2. 2 Un detallado examen de los costes que imponen las prácticas de los donantes a los países receptores en la sección «Needs Assessment» del documento de directrices del CAD, OECD/CAD, 2003. Véanse también Knack y Rahman, 2004; y Acharya et al., 2005. 4
  • 20. La «Asociación global para el desarrollo» y la eficacia de la ayuda II. DE MONTERREY A PARÍS: LA AGENDA eficacia de la ayuda modificando la ma- DE LA EFICACIA DE LA AYUDA nera en la que ésta se distribuye. Para ello, en el punto 43 de ese documento La Conferencia sobre Financiación al se comprometieron a armonizar sus Desarrollo de Monterrey (México), cele- procedimientos operacionales, a fin de brada en 2002, era el corolario de la De- reducir los costes de transacción; a for- claración del Milenio, pues su propósito talecer la capacidad de absorción y la era lograr acuerdos concretos respecto gestión financiera de los países recepto- a la movilización de los recursos nece- res; a que las corrientes de recursos sarios para el cumplimiento de los sean previsibles, utilizando instrumen- ODM. tos más apropiados, en particular el apoyo presupuestario; y a suministrar la Probablemente era ilusorio pensar que ayuda a través de los planes de desarro- Monterrey alteraría los principios bási- llo y reducción de la pobreza definidos y cos que regulan la ayuda y el sistema fi- asumidos por los propios países en de- nanciero internacional, y de hecho se re- sarrollo. afirmó que el comercio y el capital privado, en particular la inversión ex- Aunque expresado en unas pocas lí- tranjera, constituyen las principales neas, se trata de un programa muy exi- fuentes de financiación del desarrollo, gente. Ha dado origen a un proceso de reservando a los flujos oficiales un pa- trabajo impulsado por el CAD, el Banco pel subsidiario. La ayuda, en particular, Mundial y otros actores, en el marco del se justificaría por la existencia de «fallas «Foro de Alto nivel sobre Eficacia de la de mercado» ⎯en particular, la elevada Ayuda» (High-Level Forum on Aid Effec- concentración de la inversión directa en tiveness, o HLF), integrado por los do- un puñado de «países emergentes»⎯, nantes bilaterales y multilaterales y un más que por el derecho al desarrollo, o buen número de países receptores. Ese por objetivos de equidad o de cohesión Foro ha adoptado tres importantes do- social a escala mundial. Por todo ello, el cumentos programáticos: la Declara- «Consenso de Monterrey», aun asu- ción de Roma sobre Armonización (fe- miendo la «agenda social» que repre- brero de 2003), la Declaración de París sentan los ODM, no se alejó demasiado sobre Eficacia de la Ayuda (marzo de de los postulados liberales que han regi- 2005) y el Programa de Acción de Accra do la financiación del desarrollo desde (septiembre de 2008) y ha dado lugar a 1945, o del más reciente «Consenso de la denominada Agenda de París. La De- Washington» (Naciones Unidas, 2002). claración de París, en particular, define un nuevo paradigma en la relación entre No obstante, en el Consenso de Monte- donantes y receptores, a los que, en el rrey de 2002, los donantes reconocieron espíritu de corresponsabilidad de la De- abiertamente la necesidad de mejorar la claración ahora se denomina «países 5
  • 21. Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja socios». La Declaración, que fue suscrita continuados» en la reducción de la ayu- por más de un centenar de donantes y da ligada; un 66% de la AOD canalizada países en desarrollo, pretende dejar a través de ayuda programática (apoyo atrás unas relaciones basadas en la con- presupuestario y enfoques sectoriales o dicionalidad, y afrontar los problemas sector-wide approach); y la realización derivados de la proliferación de donan- conjunta de al menos el 40% de las mi- tes y la fragmentación de la ayuda, afir- siones en el terreno y de un 66% de los mando los principios de apropiación, análisis sobre los países socios. alineamiento, armonización, correspon- sabilidad y gestión por resultados (véa- La Agenda de París ha dado inicio a un se cuadro 1). Esos principios también proceso de adaptación de las políticas reflejan los compromisos alcanzados de ayuda de los donantes. Todo ello ha por los donantes en el debate sobre la suscitado notables expectativas de cam- selectividad de la ayuda, pues compro- bio —no exentas de preocupación— tan- meten a los donantes con el fortaleci- to entre los gestores de la cooperación miento de las capacidades y las institu- de las agencias donantes como de los ciones de los países donde éstas son gobiernos de los «países socios». A fi- débiles o inadecuadas, pero al tiempo nales de 2006 el CAD constataba que definen un marco de condicionalidad dos terceras partes de los donantes del más exigente. CAD contemplaban la aplicación de los principios de la Declaración de París en- De cara a la aplicación de los principios tre las prioridades estratégicas de su po- de la Declaración de París, se adoptaron lítica de ayuda, 16 donantes contaban 12 metas, con sus respectivos indicado- ya con un plan de acción para su aplica- res de avance, que cubren el periodo ción, y otros 4 estaban elaborándolo. En 2005-2010. Se trata de indicadores muy los países en desarrollo, se habían reali- precisos. Por citar algunos de ellos, de zado 5 talleres regionales para dar difu- manera no exhaustiva, incluyen la exis- sión a la Declaración, los indicadores y tencia de estrategias nacionales de de- la metodología a aplicar. sarrollo con marcos financieros detalla- dos (el 75% de los «países socios» en Adicionalmente, en 2006 se realizó una 2010); el uso de los marcos administrati- encuesta de base sobre la aplicación de vos y financieros, y de los procedimien- la Declaración en los 34 países que se tos de compras públicas de los países ofrecieron a participar, así como en la socios (entre el 90% y el 100% de los do- mayoría de agencias donantes, que re- nantes, y entre un tercio y dos tercios de presentaban el 37% de la ayuda mundial reducción de la AOD que no los utiliza); en 2005. Las conclusiones mostraban la reducción en dos tercios de los pro- con claridad que en la mitad de los paí- yectos implementados a través de uni- ses en desarrollo firmantes de la Decla- dades de gestión paralelas; «progresos ración, tanto los países donantes como 6
  • 22. La «Asociación global para el desarrollo» y la eficacia de la ayuda CUADRO 1. Principios de la Declaración de París (2005) Apropiación (Ownership): «Los países socios ejercen una autoridad efectiva sobre sus políticas de desarrollo y estrategias y coordinan las acciones de desarrollo» Los países socios definen sus propias estrategias de desarrollo mediante procesos consultivos; las traducen en programas operativos orientados a resultados acordes a su planificación presupuestaria; dirigen la coordinación de la ayuda en diálogo con los donantes y con participación de la sociedad civil y del sector privado. Los donantes respetan el liderazgo de los países socios y les ayudan a reforzar su capacidad para ejercerlo. Alineamiento (Alignement): «Los donantes basan todo su apoyo en las estrategias, instituciones y procedimientos nacionales de los países socios» Todos los donantes se alinean con las estrategias de desarrollo nacional de los países socios, y vinculan la financiación a un marco único de condiciones y/o de indicadores; utilizan las instituciones y sistemas de los países socios (finanzas públicas, rendición de cuentas, auditorías, compras del gobierno), si hay garantías de que la ayuda se utilizará en los objetivos aprobados. Los países donantes y socios establecen marcos comunes para evaluar el desempeño, la transparencia y la rendición de cuentas de los sistemas nacionales. 7
  • 23. Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja CUADRO 1. (Continuación) Los países socios emprenderán las reformas necesarias para ello. Los donantes darán apoyo para fortalecer las capacidades institucionales y de gestión de las finanzas públicas nacionales, en vez de socavarlos con estructuras paralelas. Los donantes establecerán compromisos plurianuales indicativos fiables sobre la ayuda y la desembolsarán a tiempo; utilizarán los sistemas nacionales de compras gubernamenta- les cuando el país aplique procesos mutuamente adoptados; y se comprometen a desligar la ayuda conforme a los criterios del CAD. Armonización (Harmonization): «Las acciones de los donantes son más armonizadas, transparentes y eficaces» Los donantes implementan disposiciones comunes y simplifican procedimientos para planificar, financiar, desembolsar, supervisar, evaluar e informar al gobierno, reduciendo el número de misiones de campo y de diagnóstico separados. Armonizan las evaluaciones de impacto ambiental y otras cuestiones «transversales». Los países socios se comprometen a definir las ventajas comparativas de los donantes y su complementariedad a escala nacional o sectorial. Los donantes se comprometen a utilizar sus ventajas comparativas respectivas a escala sectorial o nacional, delegando a otros donantes cuando sea apropiado. Si estos principios se aplican a los estados frágiles, necesitan ser adaptados para que ayuden a la gobernabilidad y a crear instituciones que brinden seguridad y acceso equitativo a los servicios sociales. Gestión orientada a resultados (Managing for results) Los países socios refuerzan los vínculos entre las estrategias de desarrollo nacional y los procesos presupuestarios; establecen marcos de supervisión orientados a resultados con indicadores accesibles, de bajo coste y de fácil gestión; y los donantes se comprometen a vincular la programación y los recursos con los resultados y alinearlos con los marcos de evaluación del desempeño de los países socios, sin introducir indicadores de desempeño que no sean coherentes con sus estrategias de desarrollo; armonizan sus requerimientos de supervisión y realización de informes, y acuerdan formatos comunes para los informes periódicos, hasta que puedan confiar en los sistemas estadísticos y de supervisión de los países socios. 8
  • 24. La «Asociación global para el desarrollo» y la eficacia de la ayuda CUADRO 1. (Continuación) Mutua responsabilidad (Shared responsibility) Donantes y socios son responsables de los resultados del desarrollo Una de las prioridades para países socios y donantes es aumentar la responsabilidad, la rendición de cuentas y la transparencia. De esa forma aumenta el apoyo público a las políticas nacionales y a la ayuda al desarrollo. Los países socios se comprometen a reforzar el papel del parlamento en las estrategias de desarrollo nacional y/o en los presupuestos; fomentar enfoques participativos y evaluar el progreso en la implementación de dichas estrategias. Los donantes se comprometen a proporcionar información transparente, completa y a tiempo sobre los flujos de ayuda para que las autoridades de países socios puedan presentar informes presupuestarios completos a sus parlamentos y ciudadanos. Fuente: Elaboración propia a partir de la Declaración de París (2005). los socios tenían por delante un largo En este proceso existe una encomiable camino para cumplir los compromisos voluntad de hacer frente a los proble- que han asumido (OCDE/CAD, 2007a, mas que aquejan a la ayuda y mejorar 2007b: 56-66). su eficacia, para asegurar el cumplimen- to de unos objetivos de desarrollo que, El ejercicio de encuesta de seguimiento en un buen número de países, no se lo- de la aplicación de la Declaración de Pa- graría alcanzar si no se modifican las rís se repitió nuevamente en 2008. La tendencias actuales. El esfuerzo de diá- encuesta puso de manifiesto en esta logo y de conformación de consensos ocasión que en términos agregados se entre donantes y receptores también han producido avances en todos los in- merece ser reconocido y valorado. Los dicadores, así como que los avances acuerdos en materia de armonización han sido muy desiguales. Como balance son especialmente oportunos para re- general, afirma el informe de segui- ducir la carga burocrática que se ha im- miento, de seguir a este ritmo la situa- puesto a los receptores, y el énfasis en ción global está muy lejos de las metas la actuación a través de estrategias na- previstas para el año 2010 (OCDE/CAD, cionales de desarrollo y reducción de la 2008) 3. pobreza, en la ayuda programática (apo- 3 Véanse también la evaluación independiente del Grupo Coordinador Internacional (ISG), 2007; y Kabell et al., 2008. 9
  • 25. Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja yo presupuestario y enfoques sectoria- que la cooperación de las ONG siga les) y en el uso de los sistemas financie- siendo una de las causas de la fragmen- ros y de gestión de los países en de- tación y la atomización de la ayuda, que sarrollo puede contribuir a corregir los pueden llegar a desdibujar las estrate- peores efectos de una ayuda excesiva- gias nacionales de desarrollo y los pro- mente fragmentada y dispersa, en par- gramas de los donantes. Este problema, ticular el debilitamiento de las institu- por ejemplo, lo pone de manifiesto una ciones y las políticas públicas de los investigación detallada sobre la actua- países en desarrollo. ción de las ONG españolas en Perú (Martínez, 2007). La Declaración de París Sin embargo, en la Declaración de París debiera ser un marco para promover también hay importantes riesgos para la una participación más amplia de las ayuda y para los objetivos que pretende ONG en la elaboración de dichos pla- lograr en el marco de los ODM: en pri- nes, asegurando así una «apropiación mer lugar, la agenda establecida por la democrática» con estos actores, un ma- Declaración, que parece encaminada a yor alineamiento, y una actuación más recrear el «Estado desarrollista» sobre coordinada y eficaz de la cooperación nuevas bases, se limita a las relaciones no gubernamental. entre actores estatales y en particular gobiernos centrales. Ello refleja una vi- Por otro lado, la Declaración expresa sión limitada del desarrollo y la gober- una visión tecnocrática y mal informa- nanza democrática, un proceso que da del Estado en los países en desarro- también involucra a otros actores. París llo, basada en la presunción de que la puede reducir el espacio de actuación ausencia de políticas eficaces en la lu- de la sociedad civil, al verse privada de cha contra la pobreza, al igual que la interlocución y de recursos para actuar, persistencia de políticas que generan dado el peso que se otorga a la ayuda exclusión, son meras disfunciones de programática, y reforzar la tendencia a la maquinaria estatal que pueden ser que tal participación se reduzca a ser resueltas con enfoques técnicos que subcontratistas de programas públicos, ignoran que hay razones políticas, y en sin intervenir en el diseño de las políti- particular, intereses de grupos pri- cas ni ejercer sus funciones de control vilegiados, que explican esa realidad ciudadano, y, en términos más amplios, (Coourt, 2006). La tensión entre el for- sin reconocer su papel en la construc- talecimiento del Estado y el apoyo a las ción de Estados democráticos y respon- demandas de los grupos excluidos, sables. que sigue siendo parte de la agenda de desarrollo sólo puede resolverse con Respecto de las ONGD, parte del proble- una agenda en la que el «alineamien- ma es preservar su autonomía e inde- to» no se limite a políticas estatales de- pendencia, pero la otra parte es evitar finidas a partir de intereses de las eli- 10
  • 26. La «Asociación global para el desarrollo» y la eficacia de la ayuda tes, y ello requiere reconocer que la de- Alison van Rooy, analista senior de la finición de tales políticas es el resulta- cooperación canadiense, el mensaje de do del conflicto y la negociación, que los donantes sería «haremos lo que us- requieren de espacio para el disenso, tedes quieran, siempre que sea lo que de pluralismo social y político, y de nosotros queremos que quieran» (Van participación efectiva, que es condición Rooy, 2006: 25). La noción de mutua res- necesaria para una verdadera «apro- ponsabilidad y rendición de cuentas se piación» de las políticas por parte de inscribe en la asimétrica relación entre todos los actores. En este contexto, hay donantes y receptores, y el carácter dis- que reclamar una interpretación am- crecional de la ayuda. Conforme a la De- plia de la Declaración de París, cuya claración, los donantes han de asegurar aplicación contribuya a mejorar la ren- la estabilidad y previsibilidad de los flu- dición de cuentas, la transparencia, los jos de AOD dirigidos al país socio, pero derechos ciudadanos, y una concep- no se afronta el problema de la armoni- ción amplia del desarrollo y la gober- zación de la pauta de asignación geo- nanza democrática (Foresti et al., 2006). gráfica de los flujos de ayuda, más allá de que los donantes se especialicen en Existe también un dilema entre la condi- determinados países, conforme a sus cionalidad y la mutua rendición de ventajas comparativas. cuentas: la retórica de la declaración pretende haber dejado atrás la condicio- Finalmente, la coherencia de políticas es nalidad, a favor de «asociaciones» para un elemento ausente. La Declaración de el desarrollo basadas en la corresponsa- París se centra en aspectos críticos para bilidad y la mutua rendición de cuentas. la eficacia de la ayuda: liderazgo y forta- Es sin duda un paso positivo que los do- lecimiento de capacidades del país re- nantes reconozcan que son responsa- ceptor, una actuación más coordinada de bles ante sus «socios», y a la inversa. El los donantes, responsabilidad y rendi- problema radica, sin embargo, en que la ción de cuentas… Pero hay que recordar condicionalidad es un hecho que no se que se centra en los flujos de AOD, de- puede obviar por un mero acto de volun- jando fuera otras políticas que tienen tad, haciendo abstracción de la relación una influencia determinante en la eficacia esencialmente asimétrica que existe en- de la ayuda, como el comercio, la deuda, tre donantes y receptores (Di Renzio y la inversión extranjera, el tratamiento Mulley, 2006: 2). En realidad, la Declara- de las remesas de los emigrantes o el ción amplía y redefine la condicionali- acceso a la tecnología, que son aspectos dad que se venía aplicando a través de clave, en el presente y en el futuro, de la las estrategias de reducción de la po- agenda de desarrollo (Alonso y Sanahu- breza elaboradas dentro y fuera de las ja, 2006: 179-204). El principio de cohe- iniciativas de condonación de deuda rencia, de hecho, no se menciona en la (Tomlimson, 2007: 12-21). En palabras de Declaración. 11
  • 27. Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja III. DE PARÍS A ACCRA: LA sociedad civil. En Accra la sociedad civil INCORPORACIÓN DE LOS ACTORES tuvo una implicación significativamente LOCALES Y LA SOCIEDAD CIVIL mayor, ya que participaron directamen- A LA AGENDA DE LA EFICACIA te 80 organizaciones y más de 700 lo hi- DE LA AYUDA cieron en el foro paralelo de la sociedad civil celebrado también en Accra pre- En septiembre de 2008, tres años des- viamente al Foro de Alto Nivel. El foro pués de la firma de la Declaración de Pa- paralelo se celebró con el objetivo de rís, se celebró en Accra (Ghana) el III Foro consensuar posicionamientos comunes de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda entre las organizaciones de la sociedad con el objetivo de acelerar y profundizar civil (OSC) de todo el mundo de cara a la aplicación de los compromisos esta- las negociaciones para la firma del PAA. blecidos en París. Como resultado final del Foro se firmó el Programa de Acción Además de la escasa participación de la de Accra (PAA), que supone una revi- sociedad civil en París se produjo una sión y aporta complementariedad a la ausencia absoluta de los gobiernos des- Declaración de París. centralizados. Su presencia en Accra tampoco fue notable, pero sí se registra- Las novedades y aportaciones del PAA ron avances significativos en relación a respecto a la Declaración de París se si- la cita francesa. La perspectiva local se túan tanto en el proceso de elaboración incorporó al proceso de reflexión prepa- del propio Programa como en los resul- ratorio del III Foro de Alto Nivel sobre tados del mismo. Tanto en el proceso de Eficacia de la Ayuda en febrero de 2008, elaboración del PAA, como en las labo- en el marco del Foro Internacional del res preparatorias y en la participación Grupo Asesor, cuyo objetivo era prepa- en el propio Foro, en Accra se superó la rar la posición de la sociedad civil de limitada participación registrada tres cara a su participación en Accra. En esta años antes en París, al incorporarse al primera ocasión los gobiernos descen- proceso actores de la sociedad civil y, en tralizados fueron representados por la menor medida, actores locales. Federación Canadiense de Municipali- dades (Martínez y Santander, 2009). Asi- La Declaración de París fue un acuerdo mismo, los gobiernos descentralizados alcanzado por 122 países —22 donantes, contaron en el III Foro de Alto Nivel so- 89 socios y 11 países nuevos donantes o bre Eficacia de la Ayuda con participa- no receptores—, 28 organismos inter- ción oficial. Además, Ciudades y Go- nacionales y 14 organizaciones de la biernos Locales Unidos (CGLU) 4 se ha 4 CGLU es una organización mundial constituida en 2004 por ciudades y gobiernos locales para dotarse de voz y representación ante la comunidad internacional y favorecer la cooperación entre dichos gobier- nos. Actualmente CGLU está constituida por más de 1.000 ciudades y tiene miembros en 127 países. 12
  • 28. La «Asociación global para el desarrollo» y la eficacia de la ayuda constituido en un miembro permanente civil, institutos de investigación, medios del Grupo de Trabajo del CAD de la y el sector privado— para asumir una OCDE sobre eficacia de la ayuda. función activa en el diálogo sobre políti- cas de desarrollo. Se produce así de ma- Como resultado de la incorporación de nera explícita el reconocimiento de los los actores locales y de la voz de la socie- gobiernos descentralizados de las OSC dad civil, el PAA ha significado avances y como actores de desarrollo y, por ende, ha dotado a la Agenda de París de un ca- del sistema de cooperación internacio- rácter más democrático y local. Uno de nal para el desarrollo. los principales avances cosechados en Accra respecto a París consiste en la su- Si bien es cierto que el PAA supone un peración, al menos en parte, del carácter avance en el enfoque desde el punto de estatocéntrico al ampliar el foco en la de- vista de los actores —así como en rela- finición de las estrategias de desarrollo, ción con la coherencia de políticas— a las que se incorpora el diálogo entre también lo es que el PAA no cambia la los parlamentos y las autoridades loca- agenda ya que las metas e indicadores les. El PAA reconoce, asimismo, la im- fueron establecidas en la Declaración de portancia de trabajar con la sociedad ci- París. Por este motivo los avances expe- vil. Concretamente, el PAA afirma que rimentados en Accra deben ser toma- los donantes respaldarán las iniciativas dos con cautela ya que, en última ins- para aumentar la capacidad de todos tancia, se sitúan en el ámbito discursivo los actores involucrados en el desarrollo y su aplicación depende exclusivamente —parlamentos, gobiernos centrales y lo- de un ejercicio de voluntarismo por par- cales, organizaciones de la sociedad te de los donantes. 13
  • 30. 2. LA ACCIÓN EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS LOCALES Y REGIONALES: MOTIVACIONES Y DINÁMICAS Una de las más importantes transforma- cionalmente más centralizados. Si en ciones que ha experimentado el sistema los casos europeo y español ese fenó- internacional en las últimas décadas es meno es más marcado, es debido a que la aparición de un número creciente de en ellos, como se verá, los factores cau- actores que, a través de su actividad, sales también se dan de manera más cada vez más intensa e influyente, han intensa. desafiado el carácter de actor central y casi exclusivo que había tenido el Esta- En realidad, la acción exterior de los go- do-nación (Arenal, 2002: 17-90). De la biernos locales y regionales, y dentro de conformación de ese mundo «multicén- ella, sus actividades de cooperación al trico», más complejo y diverso, son desarrollo expresan cambios profundos también parte los gobiernos locales y en las relaciones internacionales y no regionales, muchas de cuyas activida- son, como en ocasiones se ha querido des, aun siendo eminentemente inter- ver, un fenómeno pasajero. Por ello, las nas, tienen una dimensión externa, o se estructuras, instituciones y normas a orientan de manera prioritaria hacia el través de las cuales el sistema interna- exterior. cional se dotará de gobernanza y legiti- midad —y ello afecta, como no, a la ar- Como se señala más adelante, en oca- quitectura de la ayuda al desarrollo— siones esa creciente presencia interna- habrán de tener presentes y encauzar cional es la expresión de una voluntad adecuadamente la participación de es- política determinada, pero sería inco- tos actores, y el debate sobre la arqui- rrecto atribuir la acción exterior de los tectura de la cooperación internacional gobiernos locales y regionales al mero al desarrollo ya no puede estar basado voluntarismo político. También sería sola ni principalmente en los actores es- incorrecto considerar que se trata de tatales o en los no gubernamentales. De un fenómeno principal o exclusivamen- la misma manera, estos nuevos actores te europeo o español. En realidad, la habrán de asumir que, sin perjuicio de acción exterior de los gobiernos locales sus competencias y su autonomía, la y regionales responde a procesos de participación en los asuntos internacio- cambio que afectan al conjunto del sis- nales comporta compromisos y obliga- tema internacional, y en particular a ra- ciones en cuanto a las normas y regíme- zones funcionales relacionadas con las nes internacionales, como los que, en transformaciones del Estado contempo- particular, gobiernan el sistema interna- ráneo en un contexto de globalización. cional de cooperación y ayuda al de- Por ello, es un fenómeno de alcance glo- sarrollo, aunque sea de forma débil e bal, observable incluso en Estados tradi- incipiente. 15
  • 31. Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja I. GLOBALIZACIÓN, actores regionales o locales (Soldatos, DESCENTRALIZACIÓN, 1990 y Duchacek et al., 1998). REGIONALISMO: LOS FACTORES EXPLICATIVOS DE LA ACCIÓN A partir de la amplia bibliografía exis- EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS tente sobre esta cuestión, se pueden REGIONALES Y LOCALES agrupar los factores causales de la cre- ciente actuación internacional de estos En la bibliografía académica sobre la actores en cuatro grandes grupos: la actividad internacional de los gobier- respuesta a las dinámicas de globaliza- nos regionales y locales se ha desta- ción y transnacionalización; los procesos cado a los factores endógenos y exó- de descentralización político-administra- genos, o bien, en otros intentos de tiva; las dinámicas políticas internas en clasificación, a la confluencia de varios los territorios y localidades en los que tipos de factores (Ugalde, 2006; Castro se basan dichos gobiernos locales y re- Ruano y Ugalde, 2004; García Segura, gionales; y el regionalismo y los proce- 2004; Paquin, 2004; Lang et al., 2004; sos de integración regional, y en parti- Lecours, 2002; Keating, 2001); en primer cular, el que representa la UE. lugar, factores globales, relacionados con procesos de internacionalización y el incremento de flujos transfronterizos I.1. Los procesos de globalización de todo tipo, cuya gestión y regulación y transnacionalización demanda un mayor activismo interna- cional; en segundo lugar, de factores Al igual que ocurre con el Estado-nación funcionales, relacionados con el ejerci- de base territorial, los procesos de globa- cio de competencias atribuidas a esos lización suponen la exposición creciente gobiernos y, en el caso español, a la de territorios, economías y comunidades conformación del Estado de las auto- locales a fuerzas y lógicas de carácter glo- nomías; y finalmente, de factores polí- bal. Esos procesos «desterritorializan» y ticos, referidos, sobre todo, a lógicas «reterritorializan» los espacios sociales, de legitimación y de afirmación y de económicos y políticos del poder, que no protección externa de identidades dife- coinciden con las fronteras y las jurisdic- renciadas, e incluso, como señala P. Sol- ciones estatales. También genera, o ace- datos, al mimetismo (me-tooism) insti- lera, un proceso de «difusión del poder» a tucional por el que las iniciativas de un través de la aparición y creciente interac- actor regional se reproducen mimética- ción de los actores en redes no territoriali- mente, por copia y/o emulación, en otros zadas de relación e interdependencia 1. 1 Existe una bibliografía muy amplia sobre los procesos de transnacionalización y desterritorialización, y sus efectos sobre el Estado-nación y el ejercicio de su jurisdicción y de la soberanía clásica. Véanse, en particular, Held et al., 2002; Beck, 2004; y Sanahuja, 2007. 16
  • 32. La acción exterior de los gobiernos locales y regionales: motivaciones y dinámicas Ello genera demandas sociales a las que países de origen, o la participación cre- los gobiernos no centrales no pueden ciente de las organizaciones sociales en sustraerse, que requieren actuaciones las redes y coaliciones que conforman más allá de sus respectivos territorios. una incipiente «sociedad civil global» Por un parte, las políticas de liberaliza- (Kaldor, 2003). Incluso hay problemas de ción y desregulación que han impulsado seguridad que afectan a los territorios y hecho posible la globalización exponen que se tornan globales —o se pueden ca- a los territorios y las ciudades a oportuni- racterizar como «glocales», según la ex- dades, pero también a importantes ries- presión de Manuel Castells—, como ocu- gos y amenazas derivados de flujos eco- rre con los que se asocian al narcotráfico nómicos y sociales, a procesos políticos o a otras actividades económicas trans- transnacionales, y a problemas ambien- nacionales ilícitas. tales globales que pueden tener impor- tantes efectos en materia de seguridad, Ese escenario de globalización ofrece bienestar, capacidad de gobierno, o man- oportunidades para los actores locales tenimiento de la cultura y la identidad. En —por ejemplo, para grupos locales que particular, las economías locales o regio- se proyectan al exterior a través del acti- nales se tornan globales al insertarse en vismo internacional, o para las empre- cadenas productivas mundiales que se sas más competitivas—, pero también han gestado a partir de los procesos de conforma una «sociedad del riesgo glo- deslocalización, externalización y seg- bal», por utilizar la conocida expresión mentación que caracterizan cada vez del sociólogo Ulrich Beck, caracterizada más a la economía productiva. Aquellos por crecientes interdependencias y por sectores que por estar ligados al territorio un escenario de mayor incertidumbre. no pueden ser deslocalizados —agricultu- Ante unos Estados centrales con meno- ra, construcción o servicios, en particular res márgenes de autonomía o posibili- la hostelería o el servicio doméstico— dades de actuación, los gobiernos loca- también se transnacionalizan y globali- les y regionales son quienes a menudo zan a través de la mayor presencia de toman la iniciativa para tratar de mini- mano de obra inmigrante. De igual mane- mizar riesgos y aprovechar oportunida- ra operan los procesos de transnaciona- des asociadas a la globalización proyec- lización financiera, al vincular la estabili- tándose al exterior, o apoyando a sus dad económica, la actividad productiva, respectivos actores locales para que lo el ahorro y la inversión —o la desinver- hagan. sión— a ciclos globales y a la actuación de operadores financieros transnaciona- La aparición de los modernos «distritos les. Las sociedades también se transna- industriales» y las «ciudades-región» cionalizan a través de distintas vías, sean como unidades económicas, en la ex- las «comunidades transnacionales» de presión de K. Ohmae (Ohmae, 1995), los inmigrantes y sus familiares en los son procesos que, unidos a la revolu- 17
  • 33. Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja ción de las tecnologías del transporte y las que estos responden como meros de las comunicaciones y los procesos de sujetos pasivos o víctimas de estos pro- segmentación y deslocalización indus- cesos. A menudo, tanto las organizacio- trial en curso conducen a que las posibi- nes sociales como los gobiernos locales lidades de inserción exitosa en la econo- y regionales tratan de impulsar o de par- mía globalizada dependan en menor ticipar en los procesos de re-regulación medida de las «ventajas comparativas» que se desarrollan más allá del Estado tradicionales —dotación de recursos en ámbitos de su competencia, o que naturales, ubicación geográfica...— y en les afectan directamente —desarrollo so- mucha mayor medida de «ventajas cioeconómico, el empleo, la cohesión y competitivas» como la capacidad insti- el desarrollo territorial, el medio ambien- tucional, la dotación de infraestructuras, te, la energía, el transporte, u otros—, el capital social y los activos educativos sea a través de organizaciones intergu- y socioculturales, la calidad del marco bernamentales o supranacionales, me- regulador y de gobierno, y el grado de diante el establecimiento, adaptación o internacionalización de los actores do- en su caso fortalecimiento de las organi- mésticos. En el pasado, el Estado cen- zaciones internacionales, y de los regí- tral era un agente primordial en la crea- menes internacionales. En esos procesos ción de esas «ventajas competitivas». de re-regulación se encuentran las orga- Los procesos de descentralización y de nizaciones de integración regional, que internacionalización antes citados expli- como se indica más adelante, constituyen can, en gran medida, que se observe un tanto un incentivo como una «ventana claro repliegue del Estado central y un de oportunidad» para la acción exterior de activismo creciente de los gobiernos re- los gobiernos locales y regionales. Como gionales en esos ámbitos de actuación, se indicará en un apartado posterior, ello a modo, si se permite la expresión, de puede contribuir a la aparición de un «nue- «neointervencionismo» o de «neomer- vo multilateralismo» más democrático, cantilismo» regional. legítimo, y eficaz para la gobernanza de la globalización y la consecución de las Como ha señalado Saskia Sassen, lo metas internacionales de desarrollo. «subnacional» o local es uno de los es- pacios de la globalización. A menudo, los conflictos y procesos sociales y polí- I.2. Los procesos de ticos locales están intensamente trans- descentralización nacionalizados, tanto en lo referido a político-administrativa sus causas y consecuencias, como en lo que concierne a las respuestas de los En algunos casos, la adopción de fór- distintos actores (Sassen, 2007). Sería mulas federales o confederales ha dado incorrecto considerar a los gobiernos lo- lugar a Estados en los que los gobiernos cales y regionales y a las sociedades a regionales cuentan con amplias compe- 18
  • 34. La acción exterior de los gobiernos locales y regionales: motivaciones y dinámicas tencias en materias relacionadas con el mos de legitimación interna y externa desarrollo socioeconómico, la gestión propios y, al igual que ocurre en el ám- del territorio, y las políticas sociales y bito estatal, la acción exterior suele ser culturales. En otros Estados, que res- uno de ellos. La visibilidad de esas ac- pondían a modelos más centralizados, ciones, la participación y la implicación han sido argumentos eminentemente de actores domésticos —empresas, uni- funcionales de eficacia y eficiencia, así versidades u ONG— a través de redes, como de control democrático, los que además de las lógicas consideraciones han alentado procesos de descentraliza- de eficacia son variables relevantes en ción político-administrativa que, en dis- términos de esa legitimidad buscada. tinto grado, han atribuido a los gobier- nos regionales competencias, incluso En este contexto, hay que mencionar legislativas, en una amplia gama de ma- también el factor emulación y el mime- terias. En ocasiones, estas competen- tismo como factores explicativos de la cias tienen una importante dimensión expansión de las actividades internacio- externa. Es el caso de las políticas de de- nales de los gobiernos regionales y lo- sarrollo productivo, investigación y desa- cales —lo que de manera muy gráfica, rrollo (I+D), o empleo, que suponen la par- Panayotis Soldatos ha denominado «y ticipación en redes internacionales de yo también» o «me-tooism» y, en el caso I+D; las políticas de internacionalización español, en relación a la definición de empresarial y en particular de promo- las competencias autonómicas, el «café ción de las exportaciones, y la atracción para todos»— (Soldatos, 1990; Cornago, de inversiones extranjeras, y turismo. 2001). En ocasiones, estas competencias se ex- tienden a ámbitos materiales en los que Por otro lado, además de las razones esa lógica funcional no existiría prima funcionales señaladas en los puntos an- facie, lo que no impide que esas compe- teriores, esa acción exterior se observa tencias existan, como ocurre con la coo- con mayor intensidad e insistencia en peración al desarrollo, o bien se funda- los territorios y gobiernos regionales mentan en el papel de apoyo o respaldo con una identidad cultural diferenciada, de las administraciones a las organiza- lengua propia, y conciencia política de ciones sociales del respectivo territorio nación de su población o de una parte activas en ese campo, como ocurre con de ella. Como señala Alex Ugalde, para las ONGD. algunos gobiernos regionales o, según la denominación de este autor, «gobier- nos no centrales», la presencia interna- I.3. Motivaciones y lógicas políticas cional es un componente, junto a otros elementos, de la afirmación de su iden- La aparición de los gobiernos regiona- tidad nacional. Ello explica esfuerzos, les comporta la búsqueda de mecanis- no sólo simbólicos sino también prácti- 19
  • 35. Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja cos, para lograr un cierto reconocimien- los flujos económicos y de otra índole to internacional (Ugalde, 2006). Ese ob- en el seno de cada grupo; por otro lado, jetivo puede estar relacionado, o no, tratan de apuntalar y/o reforzar las ca- con la aspiración nacionalista de la crea- pacidades de gobierno de los Estados ción de un Estado. Lo que se observa que son parte de esos grupos, a través aquí, en definitiva, no es sino la repro- de la concertación y coordinación de ducción, a escala de unidades políticas y políticas, la cooperación interguberna- comunidades nacionales concretas, de mental, o la conformación de sobera- las mismas lógicas de identidad y re- nías mancomunadas a través de la atri- conocimiento que se observarían en bución de competencias soberanas a los Estados ya constituidos y reconoci- órganos supranacionales. Con los pro- dos como tales por la comunidad inter- cesos de descentralización antes descri- nacional. tos, se produce una redistribución de las competencias estatales «hacia arri- ba» y «hacia abajo» que conduce a la I.4. El regionalismo y la integración conformación de un sistema de «gober- regional nanza multi-nivel» (multi-level gover- nance). Como caso específico de los procesos de re-regulación y de conformación de A menudo, esa cooperación más inten- capacidades de gobierno en ámbitos sa, o esa atribución de competencias en los que existen interdependencias soberanas, afecta a ámbitos de política crecientes hay que mencionar el regio- en los que tienen atribuciones o intere- nalismo y la integración regional. El re- ses los gobiernos regionales y locales, gionalismo constituye una dinámica ca- por lo que la incidencia y/o participa- racterística del sistema internacional ción en los procesos decisorios y las contemporáneo, de alcance mundial, instituciones regionales se convierte en pues son muy contados los casos de un imperativo político para esos gobier- Estados que no participan de algún nos no centrales. Si esta se instituciona- acuerdo regional. Aunque la mayor par- liza, constituyen además un incentivo te tienen un contenido eminentemente y/o una «ventana de oportunidad» que comercial, en muchos casos los acuer- tiende a equiparar la actividad externa dos regionales se extienden a ámbitos de los gobiernos regionales menos acti- políticos, ambientales, de seguridad, o vos con aquellos que han liderado esos relacionados con la circulación de per- procesos de participación. En el caso de sonas. En relación a las dinámicas de la la UE, esto es particularmente visible en globalización, estos acuerdos tienen en la política agrícola, de transporte, y so- ocasiones consecuencias paradójicas: bre todo en la política regional y la polí- por un lado, aceleran y/o profundizan el tica de cohesión. La actuación de los proceso de globalización, al liberalizar gobiernos regionales se produce tanto 20
  • 36. La acción exterior de los gobiernos locales y regionales: motivaciones y dinámicas a través de cauces poco formalizados privativa de los Estados, debido a sus —por ejemplo, las delegaciones que la competencias exclusivas y a la falta mayor parte de las regiones europeas de subjetividad jurídica internacional ha establecido en Bruselas, que dan se- de los gobiernos regionales y locales, guimiento a las políticas comunitarias, como son las relaciones diplomáticas, tratan de incidir en su formulación, y las cuestiones estratégicas, o las políti- apoyan a los agentes locales en la ob- cas de seguridad y defensa. Sin embar- tención de fondos y la participación en go, incluso en estas últimas se registra redes y programas comunitarios—, o una actividad creciente de estos nuevos bien de los procedimientos institucio- actores, que participan de las relacio- nalizados que ha establecido la propia nes políticas externas, firman acuerdos UE en reconocimiento al papel de esos internacionales, aunque su naturaleza gobiernos regionales y locales, como es jurídica sea ambigua, se les otorga una el caso del Comité de las Regiones, ór- personalidad jurídica internacional limi- gano creado en el Tratado de Maastricht tada —a través, por ejemplo, de su re- de 1992. En algunos Estados miembros conocimiento como sujeto y objeto de caracterizados por un diseño federal o políticas y como partícipes de órganos confederal, o donde el proceso de des- y procesos decisorios de la UE— o son centralización es más amplio, se ha reco- un componente importante de las polí- nocido la participación de los gobiernos ticas de seguridad, que ya no descan- regionales en las instancias de represen- san ni exclusiva ni principalmente en tación de cada Estado miembro, aunque las capacidades militares de los Esta- en todos los casos actúan en nombre del dos debido a los profundos cambios Estado miembro de la UE, y no de su que se han registrado en la problemáti- propio gobierno regional. ca y los conceptos de la seguridad. Todo ello se evidencia en la creciente actividad de estos gobiernos locales y regionales en el sistema internacional II. ALCANCE, ÁMBITOS de cooperación al desarrollo ya que no PREFERENTES Y VÍAS se limitan a ser meros proveedores de DE ACTUACIÓN INTERNACIONAL recursos. DE LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES Por todo lo anterior, en estos actores es- tán presentes muchos de los elementos El papel de estos nuevos actores se cir- que definen la condición de actor inter- cunscribe a áreas concretas de las rela- nacional (actorness). En consecuencia, ciones internacionales, en general en en el desarrollo de esa creciente activi- ámbitos socioeconómicos y culturales, dad internacional, los gobiernos locales sin adentrarse en ámbitos específicos y regionales se han encontrado, a me- que siguen siendo objeto de la acción nudo, en una relación difícil con gobier- 21
  • 37. Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja nos centrales celosos de su exclusividad regional y de otras políticas de me- en el ejercicio de la política exterior y la jora de la competitividad; promo- representación internacional del Estado. ción de la región o ciudad como Siguiendo a Colino, la interacción que destino turístico; participación en puede establecerse entre los gobiernos redes internacionales de investiga- centrales y no centrales en lo concer- ción y desarrollo y promoción de niente a la acción exterior podría seguir los centros docentes y de investiga- cuatro pautas básicas: la defensa de la ción como destino para estudiantes competencia exclusiva en materia exte- y de investigadores. rior por parte del Gobierno central, tra- b) Ámbito social: políticas encamina- tando de obstaculizar la acción exterior das a la gestión de los flujos migra- de los gobiernos no centrales; la acción torios y apoyo a los colectivos de in- conjunta basada en la participación de migrantes y su integración en el los gobiernos no centrales en los ámbi- territorio y la sociedad de acogida. tos en los que tienen competencias atri- c) Ámbito cultural: actividades de di- buidas; la acción en paralelo, buscando fusión y promoción de lo activos la complementariedad; y la acción inde- culturales y de la identidad socio- pendiente de los gobiernos regionales, cultural diferenciada, y actividades que de esa forma tratan de distanciarse de apoyo y mantenimiento de los de su respectivo gobierno central, incu- vínculos con las comunidades loca- rriendo así en posibles contradicciones les en el exterior o diásporas. y conflictos. Esta caracterización, con d) Cooperación al desarrollo, a través mayor detalle, se aplica después al caso de las instituciones públicas, las or- español (Colino, 2007). ganizaciones sociales, o las ONGD arraigadas o con presencia en el te- Partiendo de la práctica recogida en la rritorio. El estatuto «ambiguo» que bibliografía sobre este tema, los ámbi- según Hocking caracteriza a los go- tos de acción exterior, a menudo interre- biernos regionales y locales es rele- lacionados entre sí, en los que estos ac- vante en este campo: supone una tores se muestran más activos serían, «ventaja comparativa», pues permi- de manera sintética, los siguientes: te una actuación más flexible, sin los límites que afectan a los gobier- a) Ámbito económico: promoción de nos centrales, para trabajar en con- las exportaciones y la contratación textos conflictivos o con actores de en el exterior de las empresas im- toda índole, sin que ello les impida plantadas en la región o ciudad; acceder a las instancias diplomáti- promoción y atracción de la inver- cas (Hocking, 2001). sión extranjera, a través de accio- nes específicas de difusión, o bien, En estas actividades, los instrumentos, de la mejora de la infraestructura medios y estructuras desplegados por 22
  • 38. La acción exterior de los gobiernos locales y regionales: motivaciones y dinámicas los gobiernos regionales y locales pue- mera de ellas en 1984 hasta las 244 den sistematizarse de la siguiente ma- contabilizadas en 2002, y un núme- nera (Ugalde, 2006): ro aún mayor en la actualidad, al su- marse las establecidas por gobier- a) Visitas o viajes, generalmente reali- nos locales y regionales de los zados por parte de la Presidencia o, nuevos Estados miembros de la UE. en el caso de las Comunidades Au- En el caso español, el intento en tónomas, por las consejerías rele- 1988 de apertura de la Delegación vantes. vasca provocó un conflicto de com- b) Agencias de promoción económica: petencias que quedó resuelto en realizadas, a menudo, desde las 1994 tras la sentencia favorable a la Consejerías de economía y hacien- posición vasca y de otras comuni- da, o por consorcios o entidades es- dades autónomas por parte del Tri- pecializadas, como el Consorcio de bunal Constitucional 2. Promoción Comercial de Catalunya d) Firma de acuerdos: al margen de la (COPCA) o el Instituto Valenciano no-subjetividad internacional de los de la Exportación (IVEX). En algu- gobiernos regionales y locales, ha nos casos, estas agencias han desa- proliferado la firma de acuerdos rrollado una red relativamente am- que, al margen de su diversa deno- plia de oficinas comerciales en el minación, son la expresión de un exterior. ius contrahendi no siempre recono- c) Delegaciones en el exterior: este cido y/o aceptado por los gobiernos tipo de estructuras, muy diversas centrales o el ordenamiento inter- en cuanto a su naturaleza jurídica, no. En algunos casos (Bélgica, Ale- han proliferado en el marco de la mania o Austria), no obstante existe UE, aunque empiezan a aparecer en un ius ad tractatum reconocido por otras ubicaciones —Nueva York, su ordenamiento constitucional, Londres o París— de interés por ra- aunque sometido a ciertas condicio- zones económicas, o por ser sede nes. Estos acuerdos se han firmado de organizaciones internacionales. con otros gobiernos regionales y lo- Como se indicó, sus actividades cales, con ONG, con organismos abarcan desde la incidencia política del Sistema de Naciones Unidas —a al apoyo a los actores territoriales través de acuerdos de este tipo se para promover su participación en ha empezado a desplegar una inci- programas de la UE (Marks et al., piente cooperación al desarrollo 2002). Desde la aparición de la pri- con organismos multilaterales des- 2 Sentencia 165, de 26 de mayo de 1994, del Tribunal Constitucional, Boletín Oficial del Estado, núm. 151, 25 de junio de 1994. 23
  • 39. Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja de Comunidades Autónomas, como dad de la Información; o el Foro de la Generalitat de Catalunya o el Go- Gobiernos Regionales Solidarios, bierno Vasco—, o con ONG interna- creado en Porto Alegre (Brasil) en cionales. 2003 con motivo del III Foro Social e) Participación en redes y/o asocia- Mundial. ciones de cooperación interregio- En el ámbito local, además de la nal e intermunicipal: este tipo de extendida práctica de los hermana- asociacionismo, que se inicia en los mientos, que a menudo canaliza años setenta, ha dado lugar a im- actividades de cooperación al de- portantes entidades de diálogo po- sarrollo norte-sur, existen asocia- lítico y cooperación interregional, ciones de ámbito sectorial y/o geo- que aunque tiene una fuerte pre- gráfico como la Unión de Ciudades sencia europea, se extiende a otras Capitales Iberoamericanas (UCCI), latitudes. Entre las entidades más que además de desarrollar una am- significativas se encontrarían la plia gama de actividades de coope- Asociación de Regiones Fronterizas ración y asistencia técnica en ámbi- Europeas (ARFE); la Conferencia de tos propios de la gestión municipal, Regiones Periféricas y Marítimas reivindican la especificidad y las (CRPM); el Congreso de Poderes competencias diferenciadas que su- Locales y Regionales (CPLRE); y, pone la capitalidad, apoyándose en sobre todo, la Asamblea de las Re- esta entidad asociativa en la reivin- giones de Europa (ARE). Un caso dicación de las mismas frente a los particular es el de la Conferencia de gobiernos centrales, y los gobier- Regiones con Competencias Legis- nos regionales, como ha ocurrido lativas (REG LEG), que agrupa a te- en el caso de Madrid (Sanahuja, rritorios cuyos parlamentos y go- 2002). Los esquemas de integración biernos son elegidos de forma regional han actuado también como directa y ostentan poderes autonó- catalizador de este tipo de asocia- micos de carácter legislativo, preo- cionismo, como muestran casos cupados por defender sus compe- como el de la red «Mercociudades», tencias exteriores frente a los de Mercosur 3. Ciudades y Gobier- gobiernos centrales. A escala mun- nos Locales Unidos (UCLG, por sus dial, cabe destacar la Red Gobier- siglas en inglés) constituye la enti- nos Regionales para el Desarrollo dad más representativa de poderes Sostenible, creada tras la Cumbre locales, y tiene una participación de Johannesburgo en 2002; la Red destacada en el debate sobre las po- Mundial de Regiones para la Socie- líticas de cooperación y el papel de 3 Véanse http: //www.munimadrid.org/ucci y http: //www.mercociudades.org. 24
  • 40. La acción exterior de los gobiernos locales y regionales: motivaciones y dinámicas las políticas locales en las metas in- articulen y aseguren la coherencia de di- ternacionales de desarrollo. chas acciones es menos frecuente. f) Cooperación transfronteriza: ámbi- to clásico de la actuación exterior de las regiones limítrofes, para mejo- rar la gestión de las interdependen- III. EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS cias asociadas a la frontera y estimu- Y LA ACCIÓN EXTERIOR DE LOS lar los intercambios económicos, y GOBIERNOS NO CENTRALES: de todo tipo. En la UE, este tipo de EL CASO ESPAÑOL cooperación ha sido alentado de manera directa por programas Como ha señalado Caterina García Se- como INTERREG. gura, el caso español expresa tanto las g) Participación en órganos de grupos tendencias globales antes reseñadas, de integración: como ocurre, en el como las particularidades que supone la caso de la UE, con el Comité de las conformación desde 1978 del modelo Regiones. de organización política y territorial del h) Presencia en las organizaciones in- Estado de las Autonomías —que como ternacionales: aunque con muchas revela el ciclo de revisión de los Estatu- limitaciones, debido al estatuto in- tos de mediados de 2000, dista de estar tergubernamental de las mismas, cerrado— y la existencia de fuertes mo- ciertos gobiernos regionales han vimientos nacionalistas en al menos al- logrado estar presentes en entida- gunas de ellas, Cataluña, el País Vasco y des como el Consejo Nórdico o la en menor medida, Galicia. En el plano Asociación Internacional de la Fran- internacional, los procesos de globaliza- cofonía. En el caso de Bélgica, son ción; en el regional, la adhesión a la UE. sus entidades nacionales las que En el nacional, la conformación del Esta- están representadas ante organis- do de las Autonomías; y en el ámbito mos como la OCDE o algunas agen- autonómico, la presión de los nacionalis- cias especializadas de Naciones mos y el interés de los gobiernos autonó- Unidas. micos de alcanzar el «techo» competen- cial de las comunidades denominadas En el plano institucional, como se ha in- «históricas» (García Segura, 2004). Es- dicado, la actividad internacional de los tas últimas serán las que ya desde la dé- gobiernos locales y regionales se lleva a cada de los años ochenta se mostrarán cabo desde instancias muy diversas, y más activas en cuanto a la acción exte- no son infrecuentes los órganos espe- rior, que en esta fase temprana va a es- cializados en dichas acciones, en par- tar caracterizada por un alto grado de in- ticular en el ámbito de la cooperación al formalidad y de ambigüedad jurídica, y desarrollo. Sin embargo, la existencia crecientes conflictos entre las CC AA y el de estrategias o planes globales que Gobierno central. En la década de los 25