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  1. 1. Solveig Richter/Saša GavrićDas politische System Bosnien und Hercegovinas1. Einleitung„Auch diese Stadt ist ein Setzkasten europäischer Erinnerungsstücke, jede Epoche, jedeKultur hat ein Haus hingestellt, von Rom über christliches Mittelalter, jüdische Diasporaund türkische Besetzung. Österreich-Ungarn, Faschismus, Kommunismus, Kapitalismusund American Dream, Bürgerkrieg und europäische Integration. Man könnte irgendwo eineholländische Windmühle hinbauen, der Vollständigkeit halber. Erst jetzt [...] begreife ich,dass ich mit eigenen Augen sehe, was man den Schnittpunkt europäischer Kulturen, dieGrenze zwischen Morgen- und Abendland, den Vielvölkerstaat nennt.“ So beschreibt JuliZeh ihre Emotionen in Sarajevo (Zeh 2003: 67), der Hauptstadt Bosnien und Hercegovinas,eines gerade mal 51.000 km2 großen multiethnischen Landes zwischen Kroatien, Serbienund Montenegro, welches in den 1990er Jahren einen prominenten Platz in unseren Abend-nachrichten einnahm und heute fast schon in Vergessenheit gerät. Dabei weisen die Verfas-sungsstruktur und das politische System so viele Besonderheiten auf, dass es sich in jedemFall lohnt, diese näher zu studieren. Bosnien und Hercegovina ist ein sehr junges souveränes Land und kann auf keine jün-geren Erfahrungen moderner Eigenstaatlichkeit zurückblicken, obgleich es natürlich inner-halb Jugoslawiens als eigenständige Republik bereits als abgeschlossene administrativeEinheit fungierte (Calic 1996: 45). Wer durch die Straßen von Sarajevo streift, wird dieSpuren jahrhundertelanger Fremdherrschaft an nahezu jeder Straßenecke finden. DieHauptstadt Bosnien und Hercegovinas, Sarajevo, war 1914 Schauplatz des Attentats aufden Thronfolger Österreich-Ungarns, Erzherzog Franz Ferdinand, das den Ersten Weltkriegauslöste. 1918 wurde das Land Bestandteil des Königreichs der Serben, Kroaten und Slo-wenen, 1929 offiziell umbenannt in Königreich Jugoslawien. Nach dem Zweiten Weltkriegwurde das Land in seinen jetzigen Staatsgrenzen in die Föderative Volksrepublik Jugosla-wien (Verfassung von 1946), seit 1963 Sozialistische Föderative Republik Jugoslawienintegriert. Die Verfassung von 1974 gewährte den Republiken und autonomen Provinzenweitreichende Kompetenzen nach dem Prinzip der Selbstverwaltung, was heute als eine derUrsachen für das Auseinanderdriften der Republiken und letztlich den Zerfall Jugoslawiensgilt (Calic 1996: 17). Angesichts der Diskussion um eine staatliche Reform und des Sys-temgegensatzes zwischen den Kroaten und den Serben bemühte sich das Land vergeblichum den Erhalt des Gesamtstaats (Imbusch 1999: 176). Nach den Unabhängigkeitserklärun-gen Sloweniens und Kroatiens erklärte schließlich am 15.10.1991 auch das Parlament inSarajevo seine Souveränität. Den Forderungen der Europäischen Gemeinschaft nach folgteschließlich am 29.2./1.3.1992 ein Referendum. Darin sprach sich zwar eine deutlicheMehrheit der Bürger für die Unabhängigkeit aus (99,4%). Dies spiegelte jedoch nicht dieGesamtheit der Bevölkerung wider, denn der Großteil der bosnischen Serben hatte dasReferendum boykottiert. Die EG und die USA erkannten Bosnien und Hercegovina schließ-
  2. 2. 2 Solveig Richter/Saša Gavrićlich am 17.4.1992 an, die Aufnahme in die Vereinten Nationen erfolgte am 22.5.1992 (Ca-lic 1996: 44). Zu diesem Zeitpunkt war es bereits zu blutigen Auseinandersetzungen zwi-schen Kroatien und der jugoslawischen Volksarmee gekommen. Als multiethnisches Landin einer geostrategischen Mittellage wurde Bosnien und Hercegovina von dem Konfliktmitge- und zerrissen: Der serbisch-kroatische Krieg wirkte als „Katalysator weitreichenderSegregations- und Desintegrationsprozesse“ (Calic 1996: 70) und trieb die Menschen zuexzeptioneller Grausamkeit: Massenzerstörungen, Vertreibungen und Massaker (Oschlies2004: 749). Drei ethnische Gruppen fochten mit diametral entgegen gesetzten Interessenum dasselbe Territorium. Kroaten und Serben sahen in BiH nicht ihre Heimat, sondernwünschten den Anschluss ihrer Siedlungsgebiete an den Mutterstaat; Franjo Tuđman undSlobodan Milošević hatten schon die Teilung unter sich ausgehandelt. Die serbische Teilre-publik hatte am 9.1.1992 ihre Unabhängigkeit erklärt, wurde jedoch von der Staatenge-meinschaft nicht anerkannt. Die Bosniaken kämpften für den Erhalt „ihres“ Staates (Gro-mes 2007: 143). 1993/1994 kam es zum bosniakisch-kroatischen Krieg innerhalb Bosnienund Hercegovinas. Die Kroaten lenkten schließlich am 1.3.1994 unter dem Druck der inter-nationalen Gemeinschaft im Washingtoner Abkommen in einen Separatfrieden ein, welchesdie Föderation Bosnien und Hercegovinas begründete. Das Massaker von Srebrenica, wel-ches erstmals 2001 der Internationale Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien (In-ternational Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia – ICTY) in einer Entscheidungals Völkermord qualifizierte, führte im Sommer 1995 der Weltöffentlichkeit ihre Hilflosig-keit und Handlungsunfähigkeit vor Augen und provozierten ein energischeres Vorgehen derVereinten Nationen unter militärischer Führung der NATO. Die Unterstützung kroatischerund bosniakischer Truppen zwang die Serben nahezu in die militärische Niederlage und soan den Verhandlungstisch. In Dayton, Ohio, USA, wurde schließlich am 21.11.1995 dasFriedensabkommen (General Framework Agreement for Peace) ausgehandelt und am14.12.1995 in Paris unterzeichnet. Dieses Abkommen brachte Frieden, schuf durch detail-lierte Bestimmungen und Annexe den Staat Bosnien und Hercegovina nahezu vollständigneu, bestätigte aber durch die Aufsplittung in die beiden Entitäten, die serbische Republik(Republika Srpska – RS, 49% des Territoriums) und die bosniakisch-kroatische Föderation(51% des Territoriums, im Folg. kurz Föderation), die ethnische Teilung (Burg 1997: 141).Der Korridor Brčko wurde bis zu einem endgültigen Schiedsspruch unter internationaleSupervision gestellt. Der Friedensvertrag von Dayton suchte unter dem Motto „Ein Staat, zwei Entitäten,drei Nationen“ (Oschlies 2004: 704) die Interessen auszutarieren und die zentrifugalenKräfte zu bändigen. Es entstand ein komplexes politisches System, welches einen föderalenStaatsaufbau mit teilweise bis zu vier territorialen Gliederungsebenen mit konsensdemokra-tischen Elementen und weitreichenden Vetorechten für die jeweiligen Volksgruppen kom-biniert. Es basiert somit paradoxerweise weitestgehend auf ethnisch definierten Territorienund Institutionen, sieht aber gleichzeitig individuelle Menschenrechte, die Rückkehr allerFlüchtlinge und Freizügigkeit vor (Gromes 2007: 154). Das Friedensabkommen errichtetezudem das Amt des Hohen Repräsentanten (Office of the High Representative – OHR) zurKoordination und Überwachung der Implementierung der zivilen Bestandteile des Ab-kommens (vgl. Kap. 3). Wichtiger als diese primären Aufgaben war jedoch seit 1997 seineKompetenz, Gesetze erlassen und unkooperative Politiker aus ihren Ämtern entfernen zukönnen, die sogenannten Bonner Vollmachten. Im Rahmen des Friedensplans wurde zudemeine internationale Friedenstruppe zur militärischen Absicherung unter NATO-, seit 2004unter EU-Führung stationiert. Der Frieden von Dayton hat zur Verwunderung manchergehalten (Riegler 1999: 9). Bosnien-Hercegovina gilt dennoch als eines der Paradebeispie-
  3. 3. Das politische System Bosnien und Hercegovinas 3le, wie Demokratisierung als Friedensstrategie von externen Akteuren offensiv genutztwurde, aber Defizite im Demokratisierungsprozess Frieden und Aussöhnung verhinderten(Richter 2009). Die Verfassung von Dayton bestätigte die Rechtsnachfolge der Republik Bosnien undHercegovina, die sich 1992 von der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien(SFRJ) unabhängig erklärte, durch den neugegründeten Staat Bosnien und Hercegovina(Bosna i Hercegovina, im Folg. auch abgekürzt BiH; Council of Europe 2005: 3). Heuteleben nach Schätzungen etwa 3,78 Millionen Bürger im Land (vgl. Tabelle 1). Anders alsvor dem Krieg basiert die Definition des demos durch die Verfassung jedoch nun aus-schließlich auf dem ethnischen Prinzip und benennt explizit nur die in Bosnien und Herce-govina lebenden Bosniaken1, Kroaten und Serben als „konstituierende Völker“2 (Consti-tuent peoples3; Verfassung: Präambel, Abs. 10). Angehörige anderer Ethnien oder Minder-heiten (z.B. Roma oder Juden; in der Verfassung Others – „Andere“) werden zwar von derStaatsbürgerschaft nicht ausgeschlossen, können allerdings zahlreiche politische Postennicht besetzen (vgl. Kap. 2.1). Diese Restriktionen treffen nicht nur die nationalen Minder-heiten, sondern allen voran auch eine große Gruppe von Staatsbürgern, die zum einen ausMischehen stammen oder zum anderen zwar eine klare ethnische Herkunft haben, sich aberselbst dezidiert nicht einer der Volksgruppen zuordnen wollen (müssen). Das Verfassungs-gericht traf im Frühjahr/Sommer 2000 eine Reihe wegweisender Entscheidungen, wonachdie Gleichberechtigung der drei konstituierenden Völker sich nicht nur auf die Gesamt-staats-, sondern auch auf Entitätsebene erstreckt, folglich Serben in der Föderation undBosniaken/Kroaten in der RS sowie „Andere“ die gleichen Rechte und den Schutz nationa-ler Interessen genießen (vgl. auch Kap. 13). Die Verfassung fußt daher nicht auf einerGleichheit der Bürger, sondern vor allem auf einer Gleichheit der Gruppen. Entsprechendsind auch die offiziellen Landessprachen bosnisch, kroatisch und serbisch.4 Formell sind1 Der Begriff Bosniake (bošnjak) stammt aus dem Mittelalter und bezeichnet heute die primär in Bosnien und Hercegovina, teilweise auch in Serbien und Montenegro lebenden Muslime. Diese Bezeichnung wurde 1993 zur Abgrenzung der ethnischen Zugehörigkeit von der rein religiösen (Islam und Muslime) eingeführt. Erstmals tauchte bei der Volkszählung 1948 die Gruppe der damals so bezeichneten „Mus- lime“ (im religiösen Sinne) auf. Die Verfassung von 1963 nannte in der Präambel „Serben, Kroaten und Muslime“, was impliziert, dass darunter eine eigene Volksgruppe verstanden wurde. Die Volkszählung 1971 verwendete explizit „Muslim“ (im Sinne einer Volksgruppe), was bis 1993 die offizielle Bezeich- nung war. 1993 wurde in Sarajevo im Rahmen der Bosniakischen Versammlung (Bošnjački sabor), an welcher alle wichtigen Intellektuellen und Politiker der Bosniaken teilnahmen, per Abstimmung der Begriff Bošnjak als Name der Nation bestimmt (zur Geschichte siehe Malcolm 1996). Der Begriff Bos- nier (bosanac) steht für eine geographische Herkunft und umfasst alle Staatsbürger Bosnien und Herce- govinas unabhängig von ihrer Zugehörigkeit zu einer Volksgruppe. Erfasst werden mit diesem Begriff auch jene Bürger, die aus Mischehen stammen und/oder sich nicht dezidiert einer der Volksgruppen und somit einer ethnischen Identität zuordnen lassen möchten.2 Die Begriffe „Ethnie“ und „konstituierendes Volk“/„Volksgruppe“ unterscheiden sich. Während eine „Ethnie“ eine Gruppe von Menschen umfasst, die Geschichte, Kultur, Religion oder ein spezielles Sied- lungsgebiet auch unabhängig von Staatsgrenzen teilen, steht der Begriff des „konstituierenden Vol- kes“/der „Volksgruppe“ in diesem Beitrag eher politisch für jene Gruppe von Menschen, die sowohl Staatsbürger Bosnien und Hercegovinas sind als auch einer speziellen Ethnie angehören – eben die Bosniaken, bosnischen Kroaten und bosnischen Serben. Vgl. zur Problematik z.B. Gurr 2000: 69ff.3 Zur Problematik der Verfassungssprache vgl. Kap. 2.4 Im Rahmen der Nationswerdung 1991/1992 kam es im ex-jugoslawischen Raum auch zu einer Redefi- nition und Aufsplittung der bis dahin offiziellen Landessprache des Serbokroatischen in die heute offi- ziell anerkannten Sprachen bosnisch, kroatisch, montenegrinisch und serbisch (zur den Nachfolgespra- chen des Serbokroatischen siehe Kordić 2002).
  4. 4. 4 Solveig Richter/Saša GavrićStaat und Religion getrennt. Allerdings definieren sich die unterschiedlichen Ethnien undsomit auch die Volksgruppen zu einem großen Teil über ihre religiöse Zugehörigkeit (Bos-niaken/Islam – Kroaten/Katholizismus – Serben/Orthodoxie), so dass Vertreter der religiö-sen Gemeinschaften zur Sicherung der nationalen Interessen sich immer wieder in politi-sche Kampagnen einmischten (BTI 2007: 6). Die starke Vermischung von ethnischer Zu-gehörigkeit und politischen Rechten hat über Jahre hinweg zu einer stetigen Ethnisierungder gesamten gesellschaftlichen Sphäre geführt.Tabelle 1: Ethnische Gliederung Bosnien und Hercegovina 1991 und 2008 Zensus 1991 Schätzungen 2008Insgesamt (in Millionen) 4,35 3,78Bosniaken (1991: Muslime) (in %) 44 48Kroaten (in %) 17 14,3Serben (in %) 31 37,1Quelle: Eigene Zusammenstellung nach dem Zensus 1991, CIA Worldfactbook 2008 und Balkan Insight 2008.Bosnien und Hercegovina kämpfte seit 1995 mit vier Transformationsprozessen gleichzei-tig: dem Wandlungsprozess einer Kriegs- in eine zivile Friedensgesellschaft, dem staatli-chen Neuaufbau, der politischen Demokratisierung des Landes und dem Übergang voneiner kommunistischen Plan-, anschließend Kriegs- hin zu einer liberalen Marktwirtschaft(BTI 2007: 3). „Der Krieg ging 1995 militärisch zu Ende, politisch sind die Gräben auch heute nochtief.“ So beschrieb 2004 Wolf Oschlies die Situation im Land nach nahezu zehnjährigemFriedensprozess (Oschlies 2004: 739). Leider hat sich im Wesentlichen in den vergangenenfünf Jahren daran wenig geändert. Der Friedens- und Versöhnungsprozess in Bosnien undHercegovina wird noch Jahre, wenn nicht Generationen in Anspruch nehmen. Das Erbe desKriegs liegt wie ein Schatten über dem Land. Nahezu jede Familie hatte Opfer zu beklagenund war von ethnischen Säuberungen betroffen. Nach dem Friedensschluss 1995 fand dasgeschundene Land zunächst keine Ruhe, denn die nationalistischen Parteien des Kriegesentpuppten sich auch nach dem Krieg als Vetospieler mit antidemokratischen Praktiken (BTI2007: 23). Allein der Hohe Repräsentant hatte trotz der vielen kontraproduktiven Effekte,die mit seiner Tätigkeit einher gingen (vgl. Kap. 3), einen positiven Einfluss, entfernte erdoch mit Hilfe seiner Bonner Vollmachten zahlreiche Offizielle für eine Obstruktion desFriedensprozesses oder wegen ihrer Verwicklungen in Kriegsverbrechen aus ihren Ämtern.Zwar hat sich die Sicherheitslage im Land weiter verbessert. Das Monopol der physischenGewalt liegt in den Händen staatlicher Organe (bzw. der internationalen Gemeinschaft).Nach einer umfassenden Verteidigungsreform wurden zudem 2006 die Armeen der Entitätendurch eine kleine gesamtstaatliche Berufsarmee ersetzt und ein gesamtstaatliches Verteidi-gungsministerium etabliert (BTI 2006: 5). Doch die sozial-strukturellen Nachwirkungen sindnoch immer zu spüren. Der Krieg löste kaum vorstellbare Bevölkerungsverschiebungen aus.Die ethnische Landkarte hat sich massiv verändert – von einem bunten Patchwork, wie essich noch 1991 darstellte, kann nicht mehr die Rede sein. Nach den jüngsten Zahlen desZentrums für Forschung und Dokumentation in Sarajevo nach zwölfjähriger Recherche sindinsgesamt 96.000 Kriegsopfer (verstorben oder vermisst) nachgewiesen und 440 Gefängnis-se oder Konzentrationscamps sowie 320 Massengräber lokalisiert.5 Über die Hälfte der Bür-ger lebte 1995 als Flüchtling oder Vertriebener fern ab der Heimat an einem anderen Ort.5 Quelle: www.idc.org.ba/aboutus.html (letzter Abruf 6.8.2008).
  5. 5. Das politische System Bosnien und Hercegovinas 5Trotz der nahezu vollständigen Rückgabe des im Krieg enteigneten oder besetzten Eigen-tums (93,34% im März 2006; BTI 2007: 10), kehrte nur etwa die Hälfte aller Flüchtlingezurück. Die Rückkehr von Angehörigen, die an ihrem ursprünglichen Wohnort nicht derEthnie der jeweils ansässigen Mehrheitsbevölkerung entstammten, wurde immer wiederdurch gewalttätige Übergriffe, Diskriminierung und Einschüchterungen verhindert, so dasssich ein Großteil in den Siedlungsgebieten „ihrer“ Volksgruppe niederließ. Der Anteil derBosniaken hat sich so seit 1991 bis heute in der Föderation von 52% auf 73% erhöht, wäh-rend sich etwa der Anteil der Serben dort von 18% auf 2% verringerte, aber in der RS von54% auf 97% anstieg (vgl. Peters 2003: 51ff.). Der Anteil der Kroaten an der Gesamtbevöl-kerung sank von 17% vor dem Krieg auf heute etwa 14% (4,8% in der RS, 16,5% in derFöderation) (Bieber 2008: 40f.). Die Vergangenheitsbewältigung, insbesondere die (juristi-sche) Aufarbeitung eigener (Kriegs-)Verbrechen sowie die rechtmäßige Bestrafung der Tätergestaltete sich innerhalb und zwischen den Volksgruppen besonders schwierig (BTI 2007:25). Die Justizbehörden zeigten sich lange noch unwillig, Menschenrechtsverletzungen auf-zuklären. Gerade die Aufarbeitung minderer, nichtsdestotrotz gewalttätiger Verbrechen inden Kommunen kam nicht ins Rollen, so dass beispielsweise Polizisten, die sich Vergehenschuldig gemacht hatten, weiterhin unbehelligt die Staatsmacht vertraten. Die Kooperationmit dem ICTY war lange Jahre mangelhaft. Eine speziell eingerichtete Gerichtskammer fürKriegsverbrechen im Gerichtshof Bosnien und Hercegovinas nahm schließlich erst im März2005 in Sarajevo ihre Arbeit auf. Mittlerweile erreichten einheimische Kriegsverbrecherpro-zesse und die Arbeit des unabhängigen Zentrums für Forschung und Dokumentation in Sara-jevo einige Fortschritte bei einer sachlichen Aufarbeitung der jüngsten Geschichte. Sie er-zielten jedoch keine große politische Wirkung (BTI 2007: 25). Die mangelnde Aufarbeitungder Vergangenheit nährte jedoch die interethnischen Antagonismen weiter, schließlich hattejede Volksgruppe ihre eigene Version der Ereignisse und fühlte sich in der Opferrolle. Histo-rische Unrechtstaten werden in der politischen Auseinandersetzung daher weiterhin instru-mentalisiert und propagiert. Die staatliche Transformation begann mit dem Zerfall des alten Jugoslawien, mündetein die Unabhängigkeit und endete 1995 formal mit der Neugründung des Staates Bosnienund Hercegovina. Das Streben nach Frieden führte letztlich dazu, dass in der Verfassungs-struktur von Dayton den drei konstituierenden Völkern eine sehr starke Veto- und Blockade-position eingeräumt wurde. Dayton etablierte zudem einen extrem dezentralisierten Staat mitzwei Entitäten, von denen eine Teilrepublik – die Föderation – selbst noch einmal stark zer-gliedert ist. Die durch das Friedensabkommen und die umfassende Präsenz der internationa-len Gemeinschaft garantierte Sicherheit und Stabilität in den ersten Nachkriegsjahren mün-dete jedoch nicht in ein erfolgreiches, integrierendes Staatsprojekt (Richter 2009). Bosnienund Hercegovina kämpfte von Beginn an mit eklatanten Stabilitäts- und Legitimitätsdefizi-ten. Während sich die Bosniaken mit „ihrem Staat“ identifizierten, lehnten Serben und Kroa-ten das Dayton-Konstrukt lange Zeit ab und forderten die Unabhängigkeit ihrer Siedlungs-gebiete oder den Anschluss an ihre Mutterländer. Mit den demokratischen Umbrüchen undRegierungswechseln 2000 in der Bundesrepublik Jugoslawien und Kroatien fiel zwar derenUnterstützung für die sezessionistischen Absichten der bosnischen Serben und Kroaten weg,so dass sich der „meist unausgesprochene Konflikt um den dauerhaften Fortbestand Bos-niens als Staat“ (BTI 2003: 17) auf Diskussionen um die Kompetenzverteilung im Landverlagerte. Dennoch ermöglichte es das Machtgefüge in Bosnien und Hercegovina den zent-rifugalen Kräften, eine Stärkung des Gesamtstaates weitestgehend zu usurpieren. Ein Fensterder Gelegenheiten für eine umfassende Reform der staatlichen Struktur öffnete sich 2006, alssich die wichtigsten Vertreter der drei Volksgruppen auf eine Verfassungsreform verständig-
  6. 6. 6 Solveig Richter/Saša Gavrićten, die dem Gesamtstaat eine Zukunftsperspektive hätte sichern können. Das Reformpaketscheiterte jedoch im Parlament an nur wenigen Stimmen. Einige Abgeordnete hatten sichden Plänen ihrer Parteiführung bzw. Vertretern der Volksgruppe widersetzt. De facto ist diestaatliche Einheit somit nach wie vor umstritten, und die beständige Bedrohung eines Zer-falls bestimmt das politische Leben im Land weiterhin. Der Staat Bosnien und Hercegovinabesitzt zudem weiterhin nur eingeschränkte Souveränität: Der Hohe Repräsentant kann imzivilen Bereich souveräne Entscheidungen aushebeln, und das staatliche Gewaltmonopolwird seit 1995 durch internationale Friedenstruppen, die Sicherheit garantieren konnten,begrenzt (1995-1996 IFOR, 1996-2004 SFOR, seit 2004 EUFOR). Der politische Transformationsprozess wurde durch die Ablösung des autokratischenRegimes bereits mit den ersten freien Wahlen 1990 eingeleitet, geriet jedoch durch dieInstrumentalisierung der nationalen Frage sogleich ins Stocken. Die drei nationalistischenParteien der Bosniaken, Kroaten und Serben gewannen die Wahlen und bildeten eine fragi-le Koalition, die jedoch keinen Konsens über die staatliche Zukunft fand und zerbrach(Woodward 1995: 233). Die Ausgangsbedingungen für eine (fortgesetzte) Transformationwaren daher 1995 im Anschluss an einen zerstörerischen Krieg ungünstig, um nicht zusagen düster (Richter 2009). Nach einer Neugründung des Staates durch den Vertrag vonDayton mündeten die Gründungswahlen (1996) daher nicht in den Sieg eines demokrati-schen Reformbündnisses, welches die Konstituierung und Festigung demokratischer Insti-tutionen hätte voran treiben können. Die Wahlen brachten hingegen einen klaren Sieg deralten Kräfte, die nun demokratisch legitimiert den Krieg mit anderen Mitteln fortsetzten.Die nationalistischen Parteien konservierten ihre illegalen Netzwerke und konterkariertensomit die staatliche Verfassungsstruktur. Das jahrelange Gegeneinander formaler Institutio-nen und realer Machtstrukturen verhinderte die Demokratisierung und den Wiederaufbau(Oschlies 2004: 741). Das Jahr 2000 brachte mit dem Wahlsieg gemäßigter Parteien („Alli-anz des Wandels“) eine positive Zäsur, eine progressive Periode folgte. Interne politischeDifferenzen verhinderten jedoch grundlegende Reformen, bereits nach einem Jahr polari-sierte der Wahlkampf erneut die politische Landschaft. 2002 und 2006 gewannen wiedernationalistische oder national gesinnte Parteien. Erfolgreiche, freie und faire Wahlen fandensomit mittlerweile zwar regelmäßig statt und mündeten in Regierungswechseln auf allenEbenen. Dennoch erweist sich Huntingtons Kriterium des zweimaligen Machtwechsels füreine gefestigte Demokratie (Huntington 1991: 266) als irreführend (Richter 2009). Bosnienund Hercegovina gehört keineswegs zum „illustren“ Kreis gefestigter Demokratien (Gro-mes 2006b: 18), sondern besitzt eher ein hybrides Regime in der Grauzone zwischen einemautoritären und liberal-demokratischen politischen System (vgl. auch BTI 2007: 5). DieEffekte der teils missglückten staatlichen Transformation auf den Demokratisierungspro-zess sind nicht zu unterschätzen. Die mangelnde Konsensbildung zum gemeinsamen staat-lichen Zusammenleben und zur Durchführung einer reformorientierten Politik stellte die„größte Hürde“ dar (BTI 2003: 17). Das komplexe Regierungssystem zur Befriedung nati-onaler Interessen sowie die Ethnisierung des demos und damit des gesamten öffentlichenund politischen Lebens hemmten die Demokratisierung. Andererseits sicherten demokrati-sche Verfahren und Rechte wiederum den nationalistischen Kräften Einflusskanäle (Richter2009). Daraus resultierten Reformblockaden; die unklare vertikale Kompetenzverteilung6behinderte zusätzlich transparente Entscheidungsprozesse und Gewaltenkontrolle (Richter6 Insgesamt gibt es etwa ca. 140 Ministerien, mit teilweise gleichen oder ähnlichen Zuständigkeiten (z.B. in den Bereichen Justiz und Bildung), insgesamt 14 Regierungen und 14 parlamentarische Versamm- lungen mit legislativen Kompetenzen (BTI 2007: 22; vgl. Kap. 14).
  7. 7. Das politische System Bosnien und Hercegovinas 72009). Vorstöße, die auf eine Steigerung der Funktionalität und Behebung zentraler Defektedes Regierungssystems abzielten, sind nach dem Scheitern der Verfassungsreform 2006durch den Antagonismus um die staatliche Struktur blockiert und daher chancenlos (BTI2007: 2). Die Transformation von einer kommunistischen Plan- zu einer modernen Marktwirt-schaft nahm in den 1990er Jahren leider den Umweg über die Ausprägung einer informel-len Kriegswirtschaft und steckt daher weiterhin nur in den Anfängen. Trotz einiger Fort-schritte bleibt die wirtschaftliche Lage Bosnien und Hercegovinas prekär. Der internationa-le Währungsfond warnte im Juni 2008 vor steigenden Risiken (Inflation, Handelsdefizit)für die makroökonomische Stabilität und das Wachstum des Landes (Economist Intelligen-ce Unit 2008: 11). Kriegszerstörungen und die dichten Netzwerke zwischen politischenEliten und wirtschaftlichen Institutionen, die sich während des Krieges bildeten und direktim Anschluss daran weiter konsolidierten, verhinderten bisher den Aufbau einer funktionie-renden Marktwirtschaft. Zudem prägt der umfangreiche informelle Sektor, dessen Größenach unterschiedlichen Quellen auf 20-50% des BIP geschätzt wird, auch weiterhin ent-scheidend die wirtschaftliche Entwicklung (BTI 2007: 13f.). Erschwerend für den Aufbaueines einheitlichen Marktes kommt die dezentralisierte Struktur des politischen Systemshinzu. Die ökonomische und fiskalische Politik ist fragmentiert und auf verschiedene Ebe-nen und Institutionen verteilt. Zwar hat der Hohe Repräsentant in den letzten Jahren wichti-ge Schritte zur Vereinheitlichung unternommen, etwa die Einführung einer landesweitenMehrwertsteuer 2006 oder die Initiative zur Gründung eines Wirtschafts- und Sozialrats2008, in welchem u.a. die Finanzminister die Staats- und Entitätsbudgets abgleichen (BTI2007: 14). Dennoch stehen insgesamt noch zu viele Hürden für die Entwicklung eineswettbewerbsorientierten gemeinsamen Wirtschaftsraums im Wege. Positiv ist, dass BiHimmerhin eine starke und unabhängige Zentralbank ebenso wie eine stabile Währung be-sitzt. Die Konvertible Mark (KM) ist mit einem Wechselkurs von 1.96 (der frühere DM-Wert) fest an den Euro gekoppelt (Economist Intelligence Unit 2008: 6). Das Bruttoin-landsprodukt lag 2007 bei 10.6 Mrd. € (das macht ca. 2.734 € pro Kopf; Quelle: Auswärti-ges Amt7), die Inflationsrate im April 2008 bei 7,5% (Economist Intelligence Unit 2008: 2).Das wirtschaftliche Wachstum ist zwar relativ hoch (2007 5,5%; Economist IntelligenceUnit 2008: 7), reicht jedoch bei weitem für Bosnien und Hercegovina nicht aus, wirtschaft-lich an die anderen Länder der Region aufzuschließen. Der Privatisierungsprozess nahmerst in den letzten Jahren an Fahrt auf, und ist daher de facto auch für den Großteil desWachstums und den gestiegenen Anteil an Direktinvestitionen, gleichzeitig aber auch fürsteigende Arbeitslosigkeit verantwortlich (BTI 2007: 16f.). Wirtschaftliche Investitionendurch den Staat sind somit minimal, geht doch der größte Einzelanteil des Haushaltes alleinin die Finanzierung der Administration (40,5%; BTI 2007: 22). Nur etwa 42,6% der er-wachsenen Bevölkerung sind beschäftigt, die Arbeitslosenquote liegt offiziell bei 40-45%.Wenn auch für die Konsolidierung des Staatshaushaltes hinderlich, so ist doch für die all-gemeine wirtschaftliche Lage zumindest positiv festzuhalten, dass diese sich auf 20% ver-ringert, zählt man die Beschäftigten im informellen und somit offiziell nicht erfassten Sek-tor hinzu. Etwa die Hälfte der Haushalte lebt dennoch in Armut oder an der Schwelle dazu(BTI 2007: 12). Das soziale Sicherungsnetz und somit die staatlichen Sozialausgaben wer-den zusätzlich durch die Kriegsfolgen (Veteranen, Invaliden etc.) immens belastet undbrachten die Föderation jüngst (Juli 2008) an den Rande der Insolvenz (Economist Intelli-7 www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/Laenderinformationen/01-Laender/BosnienUndHerzegowina.html (Abruf vom 08.10.2008).
  8. 8. 8 Solveig Richter/Saša Gavrićgence Unit 2008: 2). Bosnien und Hercegovina leidet zudem in wirtschaftlicher Hinsichtunter seiner schwierigen Geographie, so dass die infrastrukturellen Voraussetzungen nebender komplexen administrativen Struktur, den langsamen Entscheidungsprozessen und derunsicheren staatlichen Zukunft bisher ausländische Direktinvestoren abschreckten (nur3,45% des BIP; Balkan Insight 2008). Die durchaus vorhandenen wirtschaftlichen Potentia-le durch den Tourismus konnte Bosnien und Hercegovina aufgrund seines schlechtenImages sowie einer weithin verminten Landschaft im Gegensatz etwa zu Kroatien bishernicht annäherungsweise ausschöpfen. Das von Dayton geschaffene politische System ist somit reich an Komplexität und in-neren Widersprüchen. Aufgrund des Status als ein Quasi-Protektorat der internationalenGemeinschaft, die zum Teil noch souveräne Hoheitsfunktionen ausübt, kann der Transfor-mationsprozess Bosnien und Hercegovinas wie auch der derzeitige Demokratisierungsstandkaum mit anderen post-kommunistischen Ländern verglichen werden. Während an gleicherStelle vor einigen Jahren Wolf Oschlies noch die Spezifika unterstrich und die Fallstickedes Friedensprozesses präzise herausarbeitete (Oschlies 2004), stellt der folgende Artikelden Versuch dar, mit dem Instrumentarien der Vergleichenden Regierungslehre das politi-sche System Bosnien und Hercegovinas in seiner Normalität zu erfassen. Dem besonderenUmstand der Rolle externer Akteure trägt der Beitrag jedoch mit einem gesonderten Kapitel(vgl. Kap. 3) Rechnung.2. Verfassungsentwicklung und Verfassungsprinzipien2.1 Verfassungsentwicklung und ReformdiskussionDie Verfassung Bosnien und Hercegovinas wurde als Annex 4 in das Friedensabkommenvon Dayton integriert und somit direkt im Anschluss an die kriegerischen Auseinanderset-zungen ausgehandelt und angenommen. Sie ist daher kein Produkt eines Systemwechselsund demokratischen Gründungskonsenses: Weder wurde die Verfassung unter Einschlussder Bevölkerung konzipiert noch durch demokratische Prozeduren im Nachhinein legiti-miert. Sie ist vor allem ein Werk ausländischer, allen voran amerikanischer Friedensver-mittler. Die Verfassung ist darüber hinaus auch insofern ein Unikum der jüngeren Verfas-sungsgeschichte, als sie bisher nie in die Landessprachen offiziell übersetzt und darin veröf-fentlicht wurde, sondern formell gesehen nur in einer fremden Sprache, Englisch, vorliegt(Peters 2003: 51). Das Abkommen sieht eine Übersetzung vor, jedoch kamen die Verant-wortlichen in Bosnien und Hercegovina, im Wesentlichen die Präsidentschaft und der Mi-nisterrat, ihrer Pflicht bisher nicht nach. Konstitutionell unterliegt Bosnien und Hercegovi-na damit weiterhin der „Suprematie internationaler Normen“ (Oschlies 2004: 764). Diezentralen Verfassungsprinzipien und Arrangements des Regierungssystems (vgl. Kap. 2.2)sind somit nur vor dem spezifischen Entstehungshintergrund eines verhandelten Friedenszur Beendigung des bewaffneten Kampfes nachzuvollziehen. Ähnliches gilt für die Verfas-sungstexte der Entitäten: Die Verfassung der Föderation wurde im Juni 1994 ebenso alsVerhandlungskompromiss zwischen Bosniaken und Kroaten (unter amerikanischer Ver-mittlung) in das Washingtoner Friedensabkommens integriert, welches in seinen Grundzü-gen auch den Friedensschluss von Dayton prägte, wie sich etwa in der verwirrenden Dop-pelung der Namen vieler Institutionen widerspiegelt (Gromes 2007: 164). Hingegen wurdedie Verfassung der Republika Srpska bereits kurz vor Beginn des Bürgerkrieges 1992 ver-abschiedet und damit zu einem Zeitpunkt, zu dem die Republika Srpska eine separatistische
  9. 9. Das politische System Bosnien und Hercegovinas 9Teilregion bildete. Die Verfassung konzipierte daher einen unitaren Staat, dessen Ziel inder Unabhängigkeit der serbischen Siedlungsgebiete und somit gerade nicht in der Integra-tion im damals erst unabhängig gewordenen Staat Bosnien und Hercegovina bestand(Council of Europe 2005: 2f., 16; vgl. ausführlich Kap. 14.1). Damit entstanden alle Ver-fassungstexte weniger im Kontext einer politischen Transformation, sondern sie sind vorallem ein Produkt des blutigen Staats- und Nationsbildungsprozesses. Die Verfassungsgrundlage Bosnien und Hercegovinas weist neben den gravierendendemokratischen Defiziten bei der Genese weitere rechtliche und funktionale Schwächenauf. Ein Gutachten des Europarates monierte 2005, dass zentrale Normen der Verfassungnicht mit der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar sind (vgl. ausführlichKap. 2.2). Bereits 2000 hatte das Verfassungsgericht in Sarajevo festgestellt, dass die Enti-tätsverfassungen nicht mit der gesamtstaatlichen Verfassung kompatibel waren und diskri-minierende Effekte entfalteten. Dieser Mangel wurde 2002 durch den Hohen Repräsentan-ten behoben, der Veränderungen an den Entitätsverfassungen verfügte. Die institutionellenKorrekturen (vgl. ausführlich Kap. 2.2 und 14.1) erhöhten jedoch die Komplexität des Re-gierungssystems weiter. Die vielfältigen Schutzinstanzen für die Interessen der konstituie-renden Völker führten zu Blockaden, der überbordende Parlaments- und Regierungsapparatzu horrenden Staatsausgaben und ineffizientem Regieren (Council of Europe 2005: 13).Der Reformbedarf der Verfassung, insbesondere der damit verbundenen Staatsstruktur, istsomit evident. Doch die Ansprüche nach einem primär national gesteuerten Novellierungs-prozess und die verfassungsrechtlichen Hürden mit einer Zweidrittelmehrheit in der erstenKammer des Parlaments inklusive der Zustimmung mindestens jeweils eines Drittels derAbgeordneten beider Entitäten sind recht hoch (Council of Europe 2005: 8ff.; de factokönnen somit die Serben der RS ein Veto gegen eine Verfassungsänderung einlegen.).Zudem gehen die Vorstellungen über die zukünftige Gestalt des Staates diametral ausein-ander. Sie reichen von einem Bestand der bisherigen Föderalstruktur (Serben) über einenoch stärkere Konföderalisierung (Forderung nach einer dritten Entität unter Teilen derKroaten) bis hin zu einer Zentralisierung (Bosniaken) in Form von multiethnischen Regio-nen, was sich wiederum auf die konkrete institutionelle Prägung des politischen Systems,etwa des Parlaments oder der Präsidentschaft, auswirken würde. Trotz dieser Hindernissegab es 2005/2006 einen ersten ernsthaften Reformversuch, der von der damaligen politi-schen Führung der Bosniaken und Kroaten, namentlich Sulejman Tihić und Dragan Čović,ausging. Die internationale Gemeinschaft, insbesondere der vormalige amerikanische stell-vertretende Hohe Repräsentant Donald Hays, vermittelte aktiv und initiierte mit Unterstüt-zung der Europäischen Union und des Europarates im April 2005 eine Reihe von vertrauli-chen Gesprächen unter den Parteien, die letztlich in offiziellen Verhandlungen und in einemÜbereinkommen zwischen allen Beteiligten mündeten. Das im März 2006 auf Elitenebenevereinbarte Reformpaket sah eine veränderte und geschwächte Präsidentschaft, neue Kom-petenzen für den Gesamtstaat, vereinfachte Strukturen im vergrößerten Parlament und dieStärkung des Ministerrates vor. Die Änderungen hätten somit eine Akzentverschiebung inRichtung eines parlamentarischen Regierungssystems mit sich gebracht. Die vorgeschlage-nen Verfassungsänderungen erhielten jedoch im April 2006 im Repräsentantenhaus mit nurzwei fehlenden Stimmen (von 42 Abgeordneten) nicht die entscheidende Zweidrittelmehr-heit. Hintergrund waren vor allem die fundamentalen Unstimmigkeiten innerhalb derGruppen der Bosniaken und der Kroaten gewesen. Während alle wesentlichen serbischenParteien (SDS, SNSD und PDP), die bosniakische Partei SDA, die SDP sowie die kroati-sche Partei HDZ BiH zustimmten, hatten die bosniakische Partei SBiH und die kroatischePartei HDZ 1990, die sich erst kurz zuvor von der HDZ abgespalten hatte, zusammen mit
  10. 10. 10 Solveig Richter/Saša Gavrićeinigen unabhängigen Abgeordneten der Verfassungsreform ihre Stimme versagt (zumParteiensystem vgl. Kap. 9). Im Gegensatz zur SBiH, die unter Führung des heutigen bos-niakischen Mitglieds der Präsidentschaft Haris Silajdžić primär eine rein kosmetische Naturdes Reformpakets anprangerte und dem wahltaktische Motive unterstellt werden, kritisiertedie HDZ 1990 eine Einschränkung der Rechte der kroatischen Volksgruppe. Sie genossdabei die Unterstützung der katholischen Kirche und des kroatischen Business (Sebastián2007: 46ff.). Mit dem Scheitern der Verfassungsreform 2006 verstummten die Debatten jedochnicht. Ganz im Gegenteil: Die Polarisierung und Radikalität der politischen Positionennahmen zwischen und innerhalb der Volksgruppen weiter zu und übertrugen sich auch aufsachliche Reformvorhaben, so etwa im Polizeisektor. Die Parteiführer konnten sich imApril 2008 nur auf minimale Veränderungen einigen und koppelten die wesentliche Fragedes Verhältnisses staatlicher Organe zu jenen der Entitäten an eine grundlegende Regelungin einer möglichen zukünftigen Verfassungsreform (Richter 2008: 3). Offensichtlich wirdan diesem Beispiel die somit weiterhin bestehende Dysfunktionalität und Ineffizienz desRegierungssystems in Bosnien und Hercegovina. Erschwerend wirkt sich daher aus, dassder öffentliche Reformdiskurs und -druck selbst mehr und mehr kontraproduktive Effekteentfaltet. Er provoziert Abwehrreaktionen bis hin zu Drohungen mit einem Unabhängig-keitsreferendum bei den serbischen Politikern, die den Bestand der Entität der RepublikaSrpska gefährdet sehen. Dies wiederum schürt Existenzängste bei den Bosniaken, die denBestand „ihres“ Staates in Gefahr sehen. Auch die Kroaten verstummen mit ihren Ansprü-chen nach einer eigenen Entität nicht. Die derzeitige Situation ist somit verfahren und of-fenbart ein Handlungsdilemma: Jene Eckpfeiler von Dayton, die bis heute die staatlicheEinheit garantieren, wirken gleichzeitig kontraproduktiv und hemmen eine positive Dyna-mik im Land – Stabilität bedeutet derzeit Stagnation (Richter 2008: 5). Eine grundlegendeNeustrukturierung der konstitutionellen Ordnung in Bosnien und Hercegovina ist somitzwar dringend nötig, so wurde vom Europarat (Council of Europe 2005) und der Europäi-schen Union (European Commission 2007) auch immer wieder betont (BTI 2007: 10).Allerdings verlangt nüchtern betrachtet eine konstruktive Auflösung des Gordischen Kno-tens der gegenwärtigen Reformdebatte in einen ethnien- und parteienübergreifenden Kon-sens von allen Beteiligten eine immense Flexibilisierung eigener Positionen.2.2 Verfassungsprinzipien und VerfassungswirklichkeitDie wesentlichen Charakterzüge und Verfassungsprinzipien des derzeitigen politischenSystems sind vor dem Hintergrund eines frischen, ethno-politischen Konflikts entstanden.Die unterschiedlichen Bevölkerungsgruppen misstrauten einander und fürchteten nichtsstärker als eine Marginalisierung ihrer Interessen im neu begründeten Staat Bosnien undHercegovina. Dies bedingte eine Abkehr vom Mehrheitsprinzip und die Integration speziel-ler Sicherungsinstrumente, die garantieren konnten, dass alle wesentlichen Volksgruppensich von der Verfassung geschützt fühlten und dem Friedensvertrag zustimmen konnten. Sowurde das politische System nicht nur mit speziellen territorialen Arrangements unterfüttertsondern auch die Zusammensetzung der wesentlichen Regierungsinstitutionen zur Reflexi-on der Interessen der Volksgruppen angepasst (Council of Europe 2005: 2, 8). Die Verfassung sieht „eine parlamentarische Demokratie mit präsidentiellen Zügenund stark ausgeprägten Elementen der Konkordanzdemokratie“ vor (Gromes 2007: 155).Neben der ersten Kammer des Parlaments (Repräsentantenhaus) wird auch die kollektive
  11. 11. Das politische System Bosnien und Hercegovinas 11Präsidentschaft direkt vom Volk bestimmt. Der Ministerrat als Kabinett muss sich jedochvor dem Repräsentantenhaus der Parlamentarischen Versammlung verantworten, weshalbdie Präsidentschaft in ihrer Machtfülle den Legislativen nachsteht. Der Präsidentschaftkommt nach Art V.3(e) der Verfassung die Aufgabe zu, die Entscheidungen des Parlamentsauszuführen, während der Ministerrat dafür zuständig ist, die Politik auf Staatsebene durch-zuführen (Art. V Abs. 4 (a)). Die exekutiven Kompetenzen sind somit zwischen Präsident-schaft und Ministerrat nicht klar voneinander abgegrenzt, so etwa bei der Außenpolitik, undes besteht das Risiko einer Überschneidung von Verantwortlichkeiten (Gromes 2007:160ff., 171; vgl. auch Council of Europe 2005: 11). Eines der Kernprinzipien der Verfassung, das bereits in der Einleitung erwähnt wurde,stellt die dezentrale Staatsorganisation dar. Nach Art. III Abs. 1 der Verfassung sind dieZuständigkeiten des Staates klar und eng gefasst, darunter:– Außen- und Außenhandelspolitik,– Zoll- und Währungspolitik,– Migrationspolitik und– Verkehrspolitik (vgl. ausführlich Savić 2003: 18).Die Verfassung schreibt alle anderen Zuständigkeiten, die nicht explizit genannt werden,den Entitäten zu, darunter auch so bedeutsame Politikfelder wie die Verteidigungspolitik(Art. III Abs. 3). Bis zu einer Neuregelung 2006 war der Staat sogar abhängig von denfinanziellen Zuwendungen der Entitäten (Council of Europe 2005: 7). Die Verfassung siehtzudem nur wenige Institutionen auf staatlicher Ebene vor, darunter ein Zwei-Kammern-Parlament, eine dreiköpfige Präsidentschaft, den Ministerrat und eine Zentralbank (Artt. 4-7der Verfassung). Das einzige Gericht, welches explizit auf staatlicher Ebene verortet wird,ist das Verfassungsgericht. Die extrem geringen Kompetenzen, die die Verfassung demStaat explizit zuschreibt, erwiesen sich schnell als unzureichend, die Funktionalität einesmodernen Staates gewährleisten zu können. In einem schleichenden Prozess, den die inter-nationale Gemeinschaft aktiv forcierte, hat der Gesamtstaat einige verfassungsrechtlicheSpielräume und Sonderregelungen genutzt und seine Macht sukzessive ausgeweitet. Art. IIIAbs. 5 der Verfassung sieht einerseits die Möglichkeit vor, dass die Entitäten Kompetenzenabtreten können. Andererseits kann der Staat sich Kompetenzen zueigen machen, um dieSouveränität, territoriale Integrität, politische Unabhängigkeit und internationale Rechtsper-sönlichkeit zu gewährleisten, und zu diesem Zwecke auch zusätzliche Institutionen schaf-fen. Darauf basierend fand ein Kompetenztransfer in den durchaus bedeutenden Politikfel-dern Verteidigung, Geheimdienste, Justiz und Steuerwesen statt (BTI 2006: 16; Bliesemannde Guevara 2007). Neben dieser dezentralen Struktur wurden in Dayton auch eine Reihe von Machttei-lungsarrangements vereinbart, die die Interessen der drei konstituierenden Völker gegeneine Überstimmung schützen sowie diesen Zugang zu allen wichtigen Entscheidungsin-stanzen ermöglichen sollen und so dem politischen System einen starken konsensdemokra-tischen Charakter verleihen: eine kollektive Präsidentschaft, ein Haus der Völker als zweiteParlamentskammer und das Veto des vitalen nationalen Interesses (Council of Europe2005: 3). Die kollektive Präsidentschaft (vgl. ausführlich Kap. 4) besteht aus jeweils einemVertreter der drei konstituierenden Völker; der Vorsitz rotiert. Entscheidungen werden indiesem Gremium de facto nur im Konsens getroffen, auch wenn de jure eine Mehrheitsent-scheidung möglich wäre. Jedoch könnte das überstimmte Mitglied die Entscheidung alsdestruktiv für die vitalen Interessen seiner Entität erklären und ein Veto einlegen, so dass in
  12. 12. 12 Solveig Richter/Saša Gavrićder politischen Praxis bisher stets ein Ausgleich gesucht wurde (Council of Europe 2005:11). Weitaus bedeutender war das Entitätenveto jedoch im Repräsentantenhaus (vgl. Kap.7). Das Haus der Völker ist in der Praxis im Vergleich zu anderen föderalen Systemen wieetwa Deutschland verhältnismäßig ähnlich wie das Repräsentantenhaus (die erste Kammer)besetzt, auch wenn die Mitgliedschaft auf die drei Volksgruppen (jeweils fünf Delegierte)beschränkt bleibt. Zudem stimmen die Zuständigkeiten beider Kammern nahezu komplettüberein (vgl. ausführlich Kap. 5). Im politischen System Bosnien und Hercegovinas bestehtdessen institutionelle Funktion denn auch vor allem in der Möglichkeit für die Volksgrup-pen, neben dem Entitätsveto hier ein Veto des vitalen nationalen Interesses einzulegen(nach Art. IV Abs. 3(e) der Verfassung). Eine Mehrheit der bosniakischen, der kroatischenund der serbischen Abgeordneten kann erklären, dass ein (Gesetzes-)Vorschlag gegen dievitalen Interessen ihrer Volksgruppe verstößt. In diesem Fall muss im Repräsentantenhausnoch einmal jeweils die Mehrheit aller Volksgruppen dafür stimmen. Die Mehrheit eineranderen Volksgruppe kann wiederum gegen die Nutzung des Veto-Mechanismus Einsprucherheben (Art. IV Abs. 3(f) der Verf.). In diesem Fall ist ein Schiedsverfahren vorgesehen.Gelingt dieses nicht, entscheidet das Verfassungsgericht – allerdings nur zur prozeduralenSeite und nicht in der Sache (Gromes 2007: 160). Die Verfassung nimmt keine exakte the-matische Eingrenzung vor, was dazu führen kann, dass alle Sachfragen als ein nationalesInteresse definiert werden können. Das Instrument des Vetos des vitalen nationalen Interes-ses wurde bisher nur sehr selten genutzt, jedoch ist die präventive, abschreckende Wirkungnicht zu unterschätzen (Council of Europe 2005: 8ff.). In der parlamentarischen Praxisspielte hingegen das Entitätsveto eine weitaus größere Rolle. Die Abgeordneten der RSkonnten so mit sehr wenigen Stimmen eine Entscheidung blocken und nutzten dieses In-strument entsprechend oft (vgl. auch Kap. 7). Alles in allem eröffneten diese Schutzinstru-mente in der Vergangenheit Tür und Tor für Entscheidungsblockaden und machten eineffektives Regieren unmöglich. Die gesunde und funktionierende Balance zwischen Parti-zipation und Regierungsfähigkeit ist daher im heutigen politischen System Bosnien undHercegovinas nicht mehr gegeben. Neben einem klaren Bekenntnis zu Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Marktwirt-schaft (Präambel, Abs. 3, 4; Art. I Abs. 2) inkorporiert die Verfassung alle relevanten inter-nationalen Menschenrechtsabkommen, institutionalisiert umfangreiche Schutzinstanzen wieetwa Ombudsmänner (vgl. Kap. 13) und sichert somit den Bürgern des Landes das „höchsteNiveau von international anerkannten Menschenrechten und grundlegenden Freiheiten“(Allgemeines Rahmenabkommen für Frieden 1995: Annex 6, Art. 1; Übersetzung d. Auto-ren). Die Verfassung ist auch insofern bemerkenswert, als dass sie der Europäischen Men-schenrechtskonvention Priorität über alle anderen Gesetze und somit direkte Geltung iminnerstaatlichen Recht einräumt (Council of Europe 2005: 11). Auf dem Papier besitzt dasLand somit eines der besten Schutzsysteme der Welt (Richter 2009). Trotz dieser umfangreichen verfassungsrechtlich kodifizierten Normen widersprechennicht nur einige zentrale Verfassungsprinzipien nach Auffassung des Europarates der Euro-päischen Menschenrechtskonvention (siehe ausführlich Council of Europe 2005: 16ff.),sondern zeichnet auch die Verfassungswirklichkeit ein anderes Bild. Der Kern des Pro-blems liegt in der Verknüpfung der territorialen und der ethnischen Komponente, die somitzwar die kollektive Gleichheit der konstituierenden Völker, und somit von Gruppen, garan-tiert, damit allerdings das Prinzip der individuellen Rechte und Gleichheit der Bürger ver-letzt (Stoessel 2001: 19). Der kombinierte Effekt der verschiedenen Schutzmechanismen
  13. 13. Das politische System Bosnien und Hercegovinas 13Abbildung 1: Das politische System Bosnien und Hercegovinas (ohne Brčko).Eigene Darstellung in Anlehnung an Oschlies 2004: 759.
  14. 14. 14 Solveig Richter/Saša Gavrićmacht nicht nur ein effektives Regieren unmöglich, sondern schließt eben bestimmte Indi-viduen von politischen Rechten aus und „institutionalisiert [...]den Konflikt zwischen denVolksgruppen“ (Gromes 2007: 170). Insbesondere die Verfassungsbestimmungen zur Zu-sammensetzung und Wahl der Präsidentschaft und des Hauses der Völker sind nicht mitzentralen Menschenrechtsstandards, darunter dem Gleichheitsgrundsatz der Wahl nach Art.25 des Internationalen Paktes über die bürgerlichen und politischen Rechte sowie demDiskriminierungsverbot der Rahmenkonvention für nationale Minderheiten, kompatibel(vgl. Kap. 4, 5, 8). Zu der rechtlichen gesellt sich eine praktische Problematik: Der Aufbauder staatlichen Institutionen dient primär dem Ziel der Repräsentation der konstituierendenVölker. Will ein individueller Bürger somit seine Interessen vertreten sehen, wird er ge-zwungen sein, sich möglicherweise künstlich einer Volksgruppe anzuschließen, obgleichseine persönliche Identität eher multiethnisch ist. Dies hat in der Tat zu einer „Ethnisie-rung“ des politischen Systems geführt, in dem nicht mehr das Gemeinwohl des Staatessondern jenes der einzelnen Volksgruppen im Vordergrund steht, in dem de facto keineechte Wahlalternative zwischen Mehrheit und Opposition besteht, denn Parteien repräsen-tieren primär ethnische Gruppen, und in dem die Interessen von Minderheiten ignoriertwerden (Council of Europe 2005: 12).3. „Wohlwollende Diktatoren“: zur Rolle externer AkteureDas politische System Bosnien und Hercegovinas ist ohne die Rolle der internationalenGemeinschaft, insbesondere der Institution des Büros des Hohen Repräsentanten, nicht zuverstehen. Bosnien und Hercegovina ist – mit Ausnahme des Kosovo, dessen Eigenstaat-lichkeit jedoch völkerrechtlich noch umstritten ist – das einzige Land in Osteuropa, welcheskeine volle staatliche Souveränität besitzt und daher weiterhin als ein Quasi-Protektoratgilt. Ursprünglich war die militärische und zivile Intervention der internationalen Gemein-schaft nur für eine Übergangszeit von einem Jahr gedacht. Sie wurde jedoch 1996 zunächstum zwei Jahre und anschließend auf unbestimmte Zeit verlängert, und entwickelte sich sozu einem unbefristeten Unterfangen zum Aufbau eines kompletten, demokratischen Staates(Chandler 1999: 158). Personal und Finanzen wurden immerhin in den letzten Jahren mas-siv reduziert (von 884 Mio. US$ und 19,6 % des BIP 1998 auf 288 Mio. US$ und 6,9 %des BIP 2002; BTI 2006: 21). Weiterhin ist auf Basis eines Mandats des Sicherheitsratesder Vereinten Nationen mit der EUFOR-Mission Althea internationales Militär zur Frie-denssicherung und Garantierung der Sicherheit im Land (mit einer Truppenstärke von2.100 Mann, Stand Juli 2008 nach Angaben der Homepage von EUFOR BiH). Der wichtigste Einzelakteur ist der Hohe Repräsentant (bzw. als Institution das Bürodes Hohen Repräsentanten). Er wurde im Annex 10 des Friedensabkommens als primusinter pares unter allen externen Akteuren vor Ort mandatiert, die Implementierung derzivilen Bestandteile zu überwachen und zu koordinieren.8 Er ist politisch dem Friedensimp-lementierungsrat, einem Gremium aus 55 Staaten und internationalen Organisationen, ver-antwortlich (Vetter 2002: 480). Sein exekutiver Arm, der sogenannte Lenkungsausschuss,übt eine Art Richtlinienkompetenz in wöchentlichen Treffen in Sarajevo aus. Angesichtsoffener Obstruktion des Friedensprozesses durch die nationalistischen Parteien erweiterte8 Amtsträger bisher: Carl Bildt 1995-1997, Carlos Westendorp 1997-1999, Wolfgang Petritsch 1999- 2002, Paddy Ashdown 2002-2006, Christian Schwarz-Schilling 2006-2007, seit 2007 Miroslav Lajčák.
  15. 15. Das politische System Bosnien und Hercegovinas 15der Friedensimplementierungsrat auf seinem Treffen im Dezember 1997 die Kompetenzendes Hohen Repräsentanten. Die sogenannten Bonner Vollmachten umfassen die Befugnis-se, endgültige Entscheidungen treffen, Gesetze erlassen sowie Politiker aus ihren Ämternentfernen zu können (Calic 1998: 221). Der stete Machtzuwachs hin zu einem „wohlwol-lenden Diktator“, wie sich einer der Amtsinhaber, Wolfgang Petritsch, 2002 selbst bezeich-nete, lag auch in der Besonderheit begründet, dass der Hohe Repräsentant selbst die Autori-tät zur Interpretation seines Mandats besaß (Allgemeines Rahmenabkommen für FriedenAnnex 10, Art. V; Steiner/Ademović 2003: 117f.). Seit 2002 übt der Hohe Repräsentantzusätzlich in Personalunion das Amt eines Sonderbeauftragten der EU aus, koordiniertderen Programme vor Ort und berät die Brüsseler Institutionen. De facto besitzt der Hohe Repräsentant exekutive, legislative und judikative Rechte,ohne von einer weiteren Instanz innerhalb des Regierungssystems kontrolliert zu werden.Das Verfassungsgericht Bosnien und Hercegovinas verneinte in einer Entscheidung aus-drücklich die eigene Zugständigkeit zur Überprüfung der Befugnisse des Hohen Repräsen-tanten, da dessen Mandat internationaler Natur und er damit Teil eines anderen Rechtssys-tems sei (Steiner/Ademović 2003: 120). Der Europarat kritisierte in einem vielbeachtetenGutachten 2005 diese extrakonstitutionellen Rechte des Hohen Repräsentanten. Dies hebledas Prinzip der Gewaltenteilung aus (BTI 2007: 8). Zudem sei eine politische Verantwor-tung gegenüber dem Elektorat und somit dem Souverän nicht gegeben. Der Hohe Reprä-sentant stehe letztlich über dem Gesetz, da er sein Mandat selbst interpretieren und somiterweitern könne. Damit werden Grundelemente eines demokratischen Systems durch eineinternationale Instanz selbst beschädigt (Council of Europe 2005; vgl. auch Richter 2009). Für den Demokratisierungsprozess erwies sich das Instrumentarium des Hohen Reprä-sentanten gleichsam als Fluch und Segen: Einerseits gelang ihm durch die Bonner Voll-machten die Etablierung zentraler Eckpfeiler einer Demokratie (etwa die Reform des Me-dien- und des Justizsektors), die Zerschlagung illegaler Machtstrukturen und die Rückgabebesetzten Eigentums (Richter 2009): „Durch die undemokratischen Mittel des Protektorswurde Bosnien und Hercegovina demokratischer“ (Gromes 2006b: 9; Übersetzung d. Auto-ren). Zwischen Dezember 1997 und 2005 entließ der Hohe Repräsentant 190 Politiker undtraf 750 Verfügungen, zum Teil auf Gesetzesebene (Gromes 2006b: 8). Von den zwischen1997 und 2007 verabschiedeten Gesetzen verfügte somit der Hohe Repräsentant allein 29% (Fondacija Konrad Adenauer 2008). Doch dies ging mit kontraproduktiven Nebenwir-kungen einher, darunter eine sich ausbreitende Passivität und überzogene Erwartungshal-tung bei Eliten und Bürgern. Der Hohe Repräsentant hatte einen gewissen Anteil an derDegradation eines auf Konsens angelegten politischen Meinungsbildungsprozesses zu Kon-frontation und Blockade, da kein Politiker schmerzhafte Zugeständnisse machen musste,schließlich entschied er ja meist selbst. Der Hohe Repräsentant scheute sich auch nichtdavor, vom Parlament und damit einem demokratisch legitimierten Gremium bereits ange-nommene Rechtsakte zu widerrufen und somit das Prinzip der demokratischen Verantwor-tung auszuhebeln (Chandler 1999). Obgleich Christian Schwarz-Schilling und MiroslavLajčák nur noch zurückhaltend von den Bonner Vollmachten Gebrauch machten (BTI2007: 7), überwogen die Defizite des Handelns dennoch zunehmend die positiven Aspekte:Was in den turbulenten Transformationsphasen durchaus kurzfristig angebracht war, truglangfristig aber zu gravierenden Fehlentwicklungen und zur Ausbildung eines hybridenRegimes bei (Richter 2009). Dies erkannte auch der Friedensimplementierungsrat, der 2006einen Rückzugsprozess einleitete. Der vollständige Abzug des Hohen Repräsentanten bzw.die Übergabe einer Reihe von Verantwortungsbereichen an den zukünftigen EU-Sonder-
  16. 16. 16 Solveig Richter/Saša Gavrićbeauftragten ist nunmehr an die Erfüllung einiger weniger verbleibender Kriterien geknüpftund ist daher in den nächsten ein bis zwei Jahren zu erwarten (Richter 2008: 6f.). Neben dem Hohen Repräsentanten intervenierte auch eine Reihe weiterer ziviler Or-ganisationen stark in den Demokratisierungsprozess und griff zum Teil immer wieder aufdie Bonner Vollmachten zurück. Die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit inEuropa (OSZE) organisierte etwa alle Wahlen bis 2000 (vgl. ausführlich Kap. 8). Der Eu-roparat nahm und nimmt aktiv an der Diskussion um die Verfassungsreform teil. Darüberhinaus sind – auch dies eine osteuropäische Besonderheit – einige zentrale einheimischeInstitutionen mit ausländischen Mitarbeitern besetzt. So bestimmt der Europäische Ge-richtshof für Menschenrechte in Straßburg nach Konsultation mit der bosnisch-hercegovi-nischen Präsidentschaft drei Mitglieder des Verfassungsgerichts, die weder Bürger vonBosnien und Hercegovina selbst noch der Nachbarländer sein dürfen (Gromes 2007: 163).Auch der Gouverneur der Zentralbank darf kein Staatsangehöriger des Landes oder derNachbarstaaten sein (Savić 2003: 26). Die zukünftig wichtigste externe Institution ist je-doch die Europäische Union, die bereits seit einigen Jahren stärker Einfluss nimmt. Sie hatdie Verantwortung für den militärischen (EUFOR) und polizeilichen Bereich (EUPM)übernommen (vgl. hierzu auch Kap. 15).4. StaatspräsidentschaftDie Präsidentschaft (Predsjedništvo) Bosnien und Hercegovinas bildet das kollektive Ober-haupt der komplexen staatlichen Gemeinschaft. Dies setzt eine jugoslawische Traditionfort, da kollektive Präsidentschaften bereits 1974 in Bosnien und Hercegovina und 1971 aufjugoslawischer Bundesstaatsebene eingerichtet worden waren (Bieber 2008: 62; Pejanović2005: 67). Die bosnisch-hercegovinische Präsidentschaft hatte während der jugoslawischenÄra sieben Mitglieder (zwei Serben, zwei Kroaten, zwei Muslime, wie die heutigen Bosni-aken bis 1993 noch offiziell hießen, und ein Repräsentant der „Sonstigen“), die vom Parla-ment gewählt wurden und den Vorsitz jährlich untereinander rotieren ließen. Die Direkt-wahl der Mitglieder der Präsidentschaft wurde erst 1990 eingeführt. Damit ist die heutige,durch die Daytoner Verfassung begründete kollektive Präsidentschaft keine Innovation derFriedensverhandlungen unter amerikanischer Vermittlung, sondern eine Institution mitTradition. Die Präsidentschaft ist mit einem Bosniaken, einem Kroaten und einem Serben eindreiköpfiges Gremium. Neben der gängigen Parität der Volksgruppen, die wir unter ande-rem auch im Haus der Völker des gesamtstaatlichen Parlaments vorfinden, beruht die Prä-sidentschaft zusätzlich auf einer territorialen Komponente, die im Wahlverfahren zum Aus-druck kommt. Die Wahlberechtigten in der Föderation wählen direkt einen Bosniaken undeinen Kroaten, während die Bürger der Republika Srpska den serbischen Vertreter bestim-men (Art. V der Verfassung). Eine Übersicht über die bisherigen Präsidentschaftsmitgliedergibt die Tabelle 2. Serben aus der Föderation bzw. Kroaten und Bosniaken aus der Republika Srpska, wieauch alle anderen Staatsbürger, die sich nicht zu einer der drei großen Volksgruppen zuge-hörig fühlen, haben kein passives Wahlrecht und werden damit von einem Amt im oberstenStaatsgremium ausgeschlossen (Bieber 2008: 62).
  17. 17. Das politische System Bosnien und Hercegovinas 17Tabelle 2: Mitglieder der Präsidentschaft seit 1996Zeitraum Bosniakisches Mitglied Serbisches Mitglied Kroatisches Mitglied1996-1998 Alija Izetbegović, SDA Momčilo Krajišnik, SDS Krešimir Zubak, HDZ1998-2002 Alija Izetbegović, SDA Živko Radišić, SPRS Ante Jelavić, HDZ (bis Oktober 2000); (bis März 2001); Halid Genjac, SDA Jozo Križanović, SDP (ab Oktober 2000) (ab März 2001)2002-2006 Sulejman Tihić, SDA Mirko Šarović, SDS Dragan Čović, HDZ (bis April 2003); (bis März 2005); Borislav Paravac Ivo Miro Jović, HDZ (ab April 2003) (ab März 2005)seit 2006 Haris Silajdžić, SBiH Nebojša Radmanović, SNSD Željko Komšić, SDPQuelle: Eigene Zusammenstellung. Parteinamen siehe Tabelle 6.Das Wahlverfahren selbst beinhaltet eine Reihe weiterer Besonderheiten. So wird das serbi-sche Präsidentschaftsmitglied nicht nur von der serbischen Mehrheitsbevölkerung in derRepublika Srpska gewählt. Bosniaken und Kroaten, die ihren Wohnsitz in dieser Entitäthaben, dürfen ebenso mitbestimmen, welcher Kandidat das Rennen macht. Bei knappenWahlentscheidungen können die bosniakischen und kroatischen Stimmen somit von hoherBedeutung sein. Wie in der RS haben auch in der Föderation die Bürger nur eine Stimme, sodass sie, unabhängig von ihrer ethnischen Zugehörigkeit, frei entscheiden können, ob sie fürdas kroatische oder das bosniakische Mitglied ihre Stimme abgeben. Für die Wahl des bos-niakischen Kandidaten hat dies keine große Auswirkung, doch kann die bosniakische Bevöl-kerungsmehrheit durch die Wahl eines eigenen kroatischen Kandidaten sehr leicht einenmehrheitlich von Kroaten gewählten Kandidaten überstimmen (Gromes 2007: 161). So zog2006 tatsächlich der kroatische SDP-Kandidat Željko Komšić in die Präsidentschaft ein,obwohl seine Wahl mehrheitlich auf Stimmen der gemäßigten bosniakischen Wähler beruh-te. Dies zeigt, dass die Interessen der kroatischen Bevölkerungsgruppe in der Präsidentschaftgeringer geschützt sind als die der beiden anderen Volksgruppen (Gromes 2007: 161). Dieses Wahl- und damit auch Repräsentationsverfahren wurde in vielen Studien kriti-siert. Das bereits angeführte Gutachten des Europarates von 2005 mahnt auch hier eineReform an (Council of Europe 2005). Eine Lösung wäre die Aufhebung der kollektivenPräsidentschaft und die Einführung eines indirekt gewählten Präsidenten, mit stark be-grenzten Zuständigkeiten. Eine ähnliche Struktur sah in der Tat bereits der dritte Ände-rungsantrag des gescheiterten Verfassungsreformpaketes von 2006 vor, nach welchem dieneue, rein repräsentative Aufgaben wahrnehmende Präsidentschaft aus einem Präsidentenund zwei Stellvertretern bestehen sollte (Parlamentarna skupština 2006: 8). Die Präsidentschaftsmitglieder werden auf vier Jahre gewählt (nur bei den erstenNachkriegswahlen 1996 wurde die Präsidentschaft auf zwei Jahre gewählt) und können sichanschließend für eine zweite Amtszeit zur Wahl stellen. Danach dürfen sie jedoch vierJahre kein Mandat annehmen (Art. V der Verfassung). Das Wahlgesetz (2001) bestimmt,dass die drei Präsidentschaftsmitglieder für den Zeitraum von acht Monaten einen Vorsit-zenden wählen und anschließend der Vorsitz unter den verbleibenden zwei Mitgliedernrotiert (danach erneut von vorn). Dies stärkt den kollektiven Charakter des Gremiums. Eineformelle Abwahl der kollektiven Präsidentschaft oder einzelner Mitglieder ist nicht mög-lich, doch wurden mehrere Präsidentschaftsmitglieder nach einem Beschluss des HohenRepräsentanten unter Nutzung der Bonner Vollmachten ihres Amtes enthoben. Das jüngsteBeispiel ist die Abwahl des HDZ-Vorsitzenden Dragan Čović 2005, bis dahin kroatischesMitglied.
  18. 18. 18 Solveig Richter/Saša Gavrić Die Kompetenzen der Präsidentschaft sprechen für eine Kombination von Elementender parlamentarischen und der präsidentiellen Demokratie. Neben den klassischen Vertre-tungsaufgaben nimmt sie auch politische Aufgaben wahr. Die wichtigsten sind (nach Artt.V Abs. 3 und V Abs. 4 der Verfassung und der Geschäftsordnung der Präsidentschaft2002):– Leitung der Außenpolitik Bosnien und Hercegovinas (u.a. Ernennung der Botschafter und anderer diplomatischer Vertreter, Vertretung des Landes in internationalen und europäischen Organisationen und Institutionen, Abschluss von internationalen Verträ- gen etc.),– die Ernennung des Vorsitzenden des Ministerrates (mit notwendiger Bestätigung durch das Repräsentantenhaus),– Vorschlag des Jahreshaushaltes an die Parlamentarische Versammlung (wiederum auf Vorschlag des Ministerrates),– Befehlsgewalt über die Streitkräfte (bis zur Zentralisierung auch Oberbefehl über die Entitätsstreitkräfte) und– Ernennung von fünf Mitgliedern des Verwaltungsrates der Zentralbank.Jedes einzelne Mitglied der Präsidentschaft hat zudem das Recht, Klage beim Verfassungs-gericht einzureichen sowie das Haus der Völker der parlamentarischen Versammlung auf-zulösen. Grundsätzlich sollte die Präsidentschaft im Konsens entscheiden (Savić 2003: 23).Wird allerdings im Einzelfall ein Mitglied überstimmt, so kann dieses den Beschluss alsdestruktiv gegen die Interessen seiner Entität erklären. Soweit die entsprechende Erklärungvon einem Mitglied aus der Republika Srpska stammt, wird sie sofort der Volksversamm-lung (obere Kammer) dieser Entität vorgelegt. Wird die Erklärung von dem bosniakischenoder dem kroatischen Mitglied abgegeben, wird diese den bosniakischen bzw. den kroati-schen Delegierten im Haus der Völker der Föderation unterbreitet. Wenn das Veto desvitalen Interesses jeweils von einer Zweidrittelmehrheit bestätigt wird, tritt der umstrittenePräsidiumsbeschluss nicht in Kraft (Art. V Abs. 2 der Verfassung). Diese unterschiedlichen Vetoelemente haben die Arbeit der Präsidentschaft, insbeson-dere kurz nach dem Krieg, alles andere als einfach gemacht. Die fehlende institutionelleInfrastruktur9 und die nicht-vereinbaren Gegensätze der Politik der drei nationalistischenParteien (SDA, HDZ und SDS; Parteinamen vgl. Kap. 9), aus denen in den ersten Jahrendie drei Präsidentschaftsmitglieder kamen, führten zu ständigen Blockaden. Erst mit derWahl gemäßigter Mitglieder begann die produktive Arbeit und der institutionelle Aufbauder Präsidentschaft. Heute hat jedes Präsidentschaftsmitglied ein eigenes Team mit sechsbis sieben Beratern. Daneben gibt es seit 1999 drei weitere Verwaltungsorgane: das Gene-ralsekretariat (Arbeitsbereiche: Öffentlichkeitsarbeit, Protokoll, Finanzen, Archiv sowieDokumentation und Logistik), das Sekretariat für Normfragen und das Sekretariat für orga-nisatorisch-finanzielle Fragen (Art. 14 der Geschäftsordnung der Präsidentschaft), die durchdie fachliche, administrative und technische Hilfe die Arbeit der Präsidentschaft erleichternsollen.9 Unter anderem war das Büro des serbischen Mitglieds nicht in Sarajevo sondern in der serbischen Kriegshauptstadt Pale, einer Vorstadtgemeinde Sarajevos (Gligorić 2002).
  19. 19. Das politische System Bosnien und Hercegovinas 19 Wie alle gesamtstaatlichen Institutionen, hängt auch die Funktionalität der Präsident-schaft sehr stark vom allgemeinen politischen Klima und den Verhältnissen zwischen dengroßen Parteien der drei ethnischen Gruppen ab. Blockadesituationen gehören somit wei-terhin zum Alltag. Wie schon erwähnt, sah das Verfassungsreformpaket vom April 2006vor, dass der Kompetenzbereich des Staatsoberhaupts stark reduziert wird und das politi-sche System stärker parlamentarische Elemente aufnimmt. Eine Reform in dieser Richtungwäre in der Tat von großer Bedeutung, da das bisherige System zu viele Blockade- undVetomöglichkeiten aufweist und ein starkes Staatsoberhaupt für konsensdemokratischeStaaten zudem eher untypisch ist.5. Parlamentarische VersammlungBosnien und Hercegovina hat keine lange parlamentarische Tradition. Erste Vorgängereines Parlaments wurden 1900 mit der Einrichtung des Bosnischen Landtags (Sabor) unterÖsterreichisch-Ungarischer Herrschaft geschaffen. Dem damaligen Landesstatut Bosnienund Hercegovinas nach konnte das mit 92 Mitgliedern besetzte Gremium Gesetze beratenund ausarbeiten, diese aber nicht verabschieden. Dies war der Zentralverwaltung in Wienvorbehalten. Durch ein festes und klares Quotensystem waren offizielle Repräsentanten dervier Religionsgemeinschaften (katholische, orthodoxe, islamische und jüdische Religion)und Angehörige dieser Religionen im Landtag vertreten (Kasapović 2005: 97; Vrankić1998: 44f.). Während der Zeit des Königreichs der Serben, Kroaten und Slowenen, späterKönigreich Jugoslawiens, bildete Bosnien und Hercegovina kein einheitliches Verwal-tungsgebiet und hatte entsprechend kein Parlament. Erst mit der Gründung des sozialisti-schen Jugoslawiens begann eine kontinuierliche parlamentarischen Tradition. 1990 wurdeschließlich ein Zwei-Kammern-Parlament eingerichtet, mit einem Bürgerrat (130 Abgeord-nete) und einem Gemeinderat (110 Abgeordnete) (Bieber 2008: 30). Mit dem Kriegsbeginnin der Region und der Gründung der Versammlung des serbischen Volkes in Bosnien undHercegovina 1991 verließ die Mehrheit der serbischen Abgeordneten das Parlament, sodass eine reguläre Parlamentsarbeit bis 1996 nicht möglich gewesen war. Nach dem Endedes Krieges wurde die Struktur des Zwei-Kammern-Parlaments verändert. Die Verfassungvon Dayton stattete das Parlament, die Parlamentarische Versammlung (Parlamentarnaskupština), nicht mit einem Gemeinde- und Bürgerrat, sondern mit einem Repräsentanten-haus (Predstavnički/Zastupnički dom) und einem Haus der Völker (Dom naroda) aus. Die 42 Abgeordneten des Repräsentantenhauses werden direkt gewählt, zwei Drittelaus der Föderation und ein Drittel aus der Republika Srpska (Art. IV Abs. 1 der Verfas-sung; vgl. zum Wahlsystem Kap. 8). Die Anzahl der Mandate wird nicht nach ethnischenKriterien, sondern territorial auf die zwei Entitäten aufgeteilt. Das Haus der Völker hat 15Mitglieder: fünf bosniakische, fünf kroatische und fünf serbische Delegierte. Während diefünf serbischen Delegierten von der Nationalversammlung der Republika Srpska (der erstenKammer) gewählt werden, werden die bosniakischen und kroatischen Mitglieder von denbosniakischen bzw. kroatischen Delegierten des Hauses der Völker der Föderation be-stimmt (Art. IV Abs. 1 der Verfassung). Die Zusammensetzung und Wahl der beiden Kam-mern der Parlamentarischen Versammlung von Bosnien und Hercegovina gründet demnachauf dem Prinzip der Parität – eine Parität der Entitäten (beide Kammern) sowie der Volks-gruppen (Haus der Völker). Wie bei der Wahl zur Präsidentschaft, werden auch zur Wahlzum Haus der Völker Serben in der Föderation und Kroaten und Bosniaken in der Republi-ka Srpska sowie Angehörige aller anderen Gruppen in beiden Entitäten ausgeschlossen.
  20. 20. 20 Solveig Richter/Saša GavrićDarüber hinaus werden die kroatischen und bosniakischen Delegierten nur von Bosniakenbzw. Kroaten im Haus der Völker der Föderation gewählt, so dass es den serbischen undsonstigen Delegierten in der Föderation nicht möglich ist, aktiv an der Wahl teilzunehmen(Council of Europe 2005). In der Republika Srpska bestimmen hingegen alle Abgeordnetender Nationalversammlung die fünf serbischen Mitglieder des gesamtstaatlichen Hauses derVölker. Die Zuständigkeiten der Parlamentarischen Versammlung Bosnien und Hercegovinaswerden in der Verfassung und in den Geschäftsordnungen der beiden Kammern festgelegt.Ihre Aufgaben umfassen demnach unter anderem: Verfassungsänderungen, Gesetzgebung,Ratifizierung von internationalen Verträgen, Verabschiedung des Staatshaushaltes sowiedie Bestätigung und Kontrolle des Ministerrates. Spätestens 30 Tage nach der offiziellen Bekanntgabe der Wahlresultate muss das Rep-räsentantenhaus zusammenkommen. Die erste Sitzung wird vom ältesten Abgeordnetengeleitet. Die Abgeordneten wählen unter den eigenen Mitgliedern einen Vorsitzenden10, dernicht der gleichen Volksgruppe entstammen darf wie der Vorsitzende der Präsidentschaftund der des Ministerrates, und zwei Stellvertreter. Der Vorsitzende des Repräsentantenhau-ses und die zwei Stellvertreter (die alle acht Monate untereinander den Vorsitz rotieren)bilden zugleich auch das „Kollegium“, welches unter anderem folgende Aufgaben wahr-nimmt (nach Art. 4 der Geschäftsordnung des Repräsentantenhauses): die Einberufung,Vorbereitung und Leitung der Sitzungen der Kammer; die Koordination mit dem Haus derVölker, der Präsidentschaft sowie dem Ministerrat; die Kooperation mit politischen Partei-en, Verbänden und Nichtregierungsorganisationen. Zusammen mit den Vorsitzenden derParlamentsfraktionen (klubovi), die zumeist aus allen Angehörigen einer Partei und auseinem Zusammenschluss unabhängiger Kandidaten bestehen, arbeitet das Kollegium ineinem „Erweiterten Kollegium“ mit, welches sich bezüglich der Vorbereitung und Durch-führung der Parlamentssitzungen berät und einen einjährigen Arbeitsplan beschließt. DieKollegien beider Kammern bilden wiederum das „Gemeinsame Kollegium“ der beidenHäuser, das Fragen der interparlamentarischen Kooperation und allgemeine, beide Kam-mern betreffende Fragen berät und Vorlagen zur Verabschiedung vorbereitet. Das Repräsentantenhaus hat ständige Ausschüsse (komisije) und Ad-hoc-Ausschüsse.Ständige Ausschüsse setzen sich fix aus neun Mitgliedern zusammen, während Ad-hoc-Ausschüsse auch weniger Mitglieder haben können. Die Ausschüsse geben proportional inetwa die Struktur der Abgeordnetenfraktionen wieder und bestehen gleichzeitig zu einemDrittel aus Abgeordneten der Republika Srpska bzw. zwei Dritteln der Abgeordneten ausder Föderation (Art. 30 der Geschäftsordnung des Repräsentantenhauses). Damit ist in derPraxis der territoriale und ethnische Proporz garantiert.11 Das Haus der Völker besteht im Gegensatz zum Repräsentantenhaus aus drei festenFraktionen: den Fraktionen der bosniakischen, der kroatischen und der serbischen Delegier-ten. Diese wählen den Kammervorsitzenden und zwei Stellvertreter, die dem Rotations-prinzip nach die Arbeit des Hauses der Völker leiten. Das Haus der Völker hat folgendeAusschüsse, die aus je sechs Mitgliedern bestehen und den ethnischen und territorialen10 Der Vorsitzende ist kein Parlamentspräsident im engeren Sinne, da die Parlamentarische Versammlung ja aus zwei Kammern mit jeweils einem Kollegium an der Spitze besteht.11 Zurzeit gibt es folgende ständige Ausschüsse des Repräsentantenhauses: Verfassungsausschuss; außen- politischer Ausschuss; Ausschüsse für Außenhandelspolitik und Zölle; Ausschuss für Finanzen und Haushalt; Ausschuss für Verkehr und Kommunikation; Ausschuss zu Fragen der Gleichberechtigung und Ausschuss zur Vorbereitung der Wahl des Ministerrates.
  21. 21. Das politische System Bosnien und Hercegovinas 21Proporz widerspiegeln: Verfassungsausschuss; Ausschuss für Außenhandelspolitik, fürZölle, Verkehr und Kommunikation sowie Ausschuss für Finanzen und Haushalt. Beide Kammern haben für bestimmte Arbeitsbereiche gemeinsame Ausschüsse. Diesehaben zwölf Mitglieder, je sechs aus beiden Kammern, und sind wie die anderen Ausschüs-se auch durch den territorialen und ethnischen Proporz geprägt.12 Alle Ausschüsse tagen inder Regel öffentlich, können aber beschließen, die Öffentlichkeit auszuschließen. Ein 2003 verabschiedetes Gesetz über den Schutz der Rechte der nationalen Minder-heiten sieht zur Vertretung der 17 anerkannten Minderheiten in Fragen der Sprache, Kultur,Bildung, Medien etc. als ein beratendes Gremium die Einberufung eines Rates der Nationa-len Minderheiten (Vijeće nacionalnih manjina) vor (Fond otvoreno društvo 2006: 32). Die-ser wurde allerdings mit großer Verspätung erst im April 2008 durch die ParlamentarischeVersammlung gegründet und umfasst bisher Vertreter von nur zehn statt der 17 gesetzlichanerkannten Minderheiten. Immerhin besteht damit seit kurzem eine explizite und garan-tierte Vertretung der Minderheiten. Kritisch anzumerken ist jedoch, dass die Repräsentationvon Minderheiten im Haus der Völker bewusst ausgeschlossen ist.Tabelle 3: Verhältnis männlicher und weiblicher Abgeordneter im Repräsentantenhaus zwischen 1996-2006Wahlen Ingesamt Weibliche Abgeordnete Männliche Abgeordnete1996 42 1 2,4 % 41 97,6 %1998 42 13 31 % 29 69 %2000 42 3 7,1 % 39 92,9 %2002 42 6 14,3 % 36 85,7 %2006 42 5 11,9 % 37 88,1 %Quelle: Eigene Zusammenstellung, nach Fond otvoreno društvo 2006.Schaut man sich die Sozialstruktur des Repräsentantenhauses in der aktuellen Wahlperiodean, so fällt auf, dass Frauen mit nur fünf Sitzen (11,9 %) im Gegensatz zu den 37 männli-chen Abgeordneten unterrepräsentiert sind. Das Verhältnis zwischen den weiblichen undmännlichen Abgeordneten seit 1996 geht aus Tabelle 3 hervor. 93 % der Abgeordneten derderzeitigen Wahlperiode haben einen Hochschulabschluss, 4,7 % einen Fachhochschulab-schluss und nur ein Abgeordneter (2,3 %) eine reine Berufsausbildung. Die Abgeordnetensind alle älter als 30 Jahre, und nur drei Abgeordnete sind zwischen 30 und 40 Jahren alt.Den Großteil bilden die 40- bis 60jährigen, insgesamt somit 78,5 % der Abgeordneten.Sechs Abgeordnete oder 14,2 % sind schließlich über 60 Jahre alt. In Bezug auf die Berufs-struktur sind die meisten Abgeordneten, insgesamt 24, in den Bereichen Wirtschaft, Medi-zin, Recht und Maschinenbau/Elektrotechnik zu verorten. Zur parlamentarischen Kontrolle des Ministerrates stehen mehrere Instrumente zurVerfügung. Eine Abgeordnetenfraktion oder mindestens drei Abgeordnete aus der Reprä-sentantenkammer können die Initiative für ein Misstrauensvotum (nepovjerenje) gegenüberdem Ministerrat ergreifen (Art. 143 der Geschäftsordnung des Repräsentantenhauses). Be-vor das Repräsentantenhaus sich damit befasst, hat die Regierung jedoch das Recht, eineschriftliche Stellungnahme an die Abgeordneten zu überreichen. Nach einem erfolgreichenMisstrauensantrag und der Abwahl des Ministerrates muss die Information an die Präsi-dentschaft gegeben werden, so dass ein Prozedere der Neuwahl der Regierung in Angriff12 Derzeit gibt es sechs gemeinsame Ausschüsse: Ausschuss für Verteidigung und Sicherheit; Ausschuss zur Kontrolle der Nachrichtendienste und Sicherheitsbehörden; Ausschuss zu Wirtschaftsreformen und Entwicklung, Ausschuss zur Europäischen Integration, Ausschuss für administrative Aufgaben sowie Ausschuss für Menschen- und Kinderrechte, Jugendliche, Immigration, Flüchtlinge, Asyl und Ethik.
  22. 22. 22 Solveig Richter/Saša Gavrićgenommen werden kann. Ein weniger radikaler Kontrollmechanismus ist die „Abgeordne-tenfrage“ (poslaničko pitanje) im Repräsentantenhaus, worauf die Regierung oder ein ein-zelnes Ministerium innerhalb von 30 Tagen schriftlich oder mündlich, abhängig von derAnfrage, antworten müssen (Artt. 151-155 der Geschäftsordnung des Repräsentantenhau-ses). Daneben wird zwei Mal im Jahr eine gemeinsame Sitzung der beiden Kammern unddes Ministerrates unter dem Thema: „Die Abgeordneten fragen – der Ministerrat von BiHantwortet“ organisiert, die informativen Charakter hat und sich mit den Arbeitsbereichenbefasst, die in die Zuständigkeit des Ministerrates fallen. Die Mitglieder des Ministerrateskönnen zu informativen Zwecken ebenfalls zu den Sitzungen der einzelnen Ausschüsseeingeladen werden. Während das Haus der Völker durch die Präsidentschaft aufgelöst werden kann, kanndas Repräsentantenhaus nur durch eine Selbstauflösung seine Arbeit einstellen. Dieser Falltrat bisher noch nicht ein, obwohl es seit 1996 immer wieder mehrmonatige Blockadepha-sen gegeben hatte und die Bedingungen für vorgezogene Neuwahlen eigentlich gegebenwaren. Die Arbeit der Parlamentarischen Versammlung entwickelte sich in der Phase nachAbschluss des Friedensabkommens von Dayton alles andere als einfach. Das Repräsentan-tenhaus hielt am 5.10.1996 zwar seine erste Sitzung ab, doch nahmen die Abgeordneten ausder Republika Srpska mehrheitlich nicht teil. Bis April 1997 gab es nur eine weitere Sit-zung (Gromes 2007: 207). Die Anzahl der verabschiedeten Gesetze (vgl. Kap. 7) ist dabeider beste Nachweis, dass die Arbeit des Parlaments in den Anfangsjahren sehr beschränktgewesen war. Erst mit der Wahlperiode von 2000 bis 2002 und insbesondere ab 2002 stiegdie Zahl der beratenen und verabschiedeten Gesetze an. So wurden im Zeitraum 2002-2006fünfmal so viele Gesetze verabschiedet wie in den Wahlperioden 1996-1998 bzw. 1998-2000 (vgl. Kap. 7). Im regionalen Vergleich und im Hinblick der Anpassung der Gesetzge-bung an den acquis communautaire der Europäischen Union ist dies aber noch immer nichtzufriedenstellend, was für die Parlamentarische Versammlung in den nächsten Jahren einegroße Herausforderung sein wird. Eine institutionelle Reform der beiden Kammern istdeswegen unabdingbar, da sonst eine Überforderung der bisherigen 42 Abgeordneten bzw.15 Delegierten im Haus der Völker bei dem immer stärker zunehmenden Umfang der Par-lamentsaufgaben droht und eine effiziente Arbeit nicht mehr zu leisten ist.6. Regierung und VerwaltungAuch der Ministerrat (Vijeće/Savjet ministara) Bosnien und Hercegovinas, wie die gesamt-staatliche Regierung offiziell genannt wird, ist durch eine durchgängig institutionalisierteMachtteilung zwischen den konstituierenden Völkern geprägt. Das erste Gesetz über denMinisterrat aus dem Jahr 1997 sah eine rigide Form der Parität der drei ethnischen Gruppenvor. Alle Entscheidungen mussten durch Konsens des gesamten Kabinetts verabschiedetwerden (Art. 17 des Gesetzes über den Ministerrat 1997). Zusätzlich dazu mussten je nachbetroffenem Ministerium neben dem jeweiligen Minister auch seine zwei Stellvertreter, dieaus den entsprechend anderen beiden Volksgruppen kommen müssen, den Entscheidungenzustimmen. Der Ministerrat wurde von zwei Ko-Vorsitzenden, die untereinander den Vor-sitz alle acht Monate rotierten, und einem stellvertretenden Vorsitzenden geleitet. Dieseskomplizierte und stark verflochtene System führte zu einer Regierungsschwäche. 1999 erklärte das Verfassungsgericht die spezifische, institutionalisierte Form des Ko-Vorsitzes für verfassungswidrig. Diese Entscheidung ermöglichte es damit auch erstmals,
  23. 23. Das politische System Bosnien und Hercegovinas 23das damalige System mit den vielen Blockade- und Vetomöglichkeiten in Frage zu stellen,da es noch weit über die gängige Proporzstruktur hinaus ging (Verfassungsgericht 1999:U1/99). 2002 verfügte letztlich der Hohe Repräsentant ein neues Gesetz über den Minister-rat, da dieses, aufgrund der großen Streitigkeiten, nicht von der Parlamentarischen Ver-sammlung verabschiedet worden war. Das System der Ko-Vorsitzenden wurde abgeschafftund durch die Form eines Vorsitzenden und zweier Stellvertreter ersetzt. Diese repräsentie-ren weiterhin die drei Volksgruppen, rotieren aber nicht mehr untereinander. Auch wurdeden Fachministern nunmehr ein Stellvertreter an die Seite gestellt, der während der Regie-rungszeit seine Position mit dem Minister nicht mehr tauschen muss. Nur der Verteidi-gungsminister hat, aufgrund der dreigeteilten Struktur der Verteidigungskräfte, zwei Stell-vertreter. Erstmals musste nun auch ein Minister oder der Generalsekretär des Ministerratesaus den Reihen der „sonstigen“ Bevölkerungsgruppen stammen, was 2002 mit dem damali-gen Justizminister Slobodan Kovač sofort umgesetzt wurde (Bieber 2008: 65). In der jetzi-gen Regierung ist mit dem Außenminister Sven Alkalaj ein Mitglied der jüdischen Bevölke-rungsgruppe vertreten. Die Anzahl der Ministerien hat sich seit 1997 kontinuierlich vergrößert. So hatte dererste Ministerrat 1997 nur drei Ministerien: Zivile Angelegenheiten und Kommunikation,Außenhandel und Wirtschaftsbeziehungen sowie Außenpolitik – die letzten beiden alsPflichtministerien der Verfassung (Art. V Abs. 4). 2001 und 2003 wurden jeweils drei neueMinisterien eingerichtet, so dass seit der Regierungsbildung nach den Wahlen 2002 derMinisterrat aus dem Vorsitzenden13 und neun Ministerien besteht:– Ministerium für Außenpolitik,– Ministerium für Außenhandel und Wirtschaftsbeziehungen,– Ministerium für Finanzen und Tresor,– Ministerium für Kommunikation und Verkehr,– Ministerium für zivile Angelegenheiten,– Ministerium für Menschenrechte und Flüchtlinge,– Ministerium für Justiz,– Ministerium für Sicherheit und– Ministerium für Verteidigung.Das gescheiterte Verfassungsreformpaket vom April 2006 sah die Einrichtung von zweiweiteren Ministerien vor: ein Ministerium für Wissenschaft, Technologie und Umwelt-schutz sowie ein Ministerium für Landwirtschaft (Nezavisne novine, 19.3.2006). Ein weite-rer Vorschlag, der seit Sommer 2008 diskutiert wird, ist die Ersetzung des Ministeriums fürMenschenrechte und Flüchtlinge durch ein neues Ministerium für europäische Integration.Diese Idee wird sich allerdings nur schwer realisieren lassen, da die bosniakischen Parteiengegen die Auflösung des Menschenrechtsministeriums sind, solange die Rückkehr allerFlüchtlinge nicht erfolgreich abgeschlossen ist. Dem gegenüber steht aber die tatsächlichNotwendigkeit nach einem EU-Ministerium, da die bisherige Direktion für europäischeIntegration, ein Verwaltungsorgan des Ministerrates, im jetzigen Rahmen auf keinem Fallalle Aufgaben wahrnehmen kann, die mit der EU-Annäherung verbunden sind. Eine dar-über hinaus reichende Erweiterung der Zuständigkeiten des Gesamtstaates, die sich in einer13 Der Ministerratsvorsitzende leitet selbst kein Ressort, wie dies in der Nachkriegszeit noch der Fall war.
  24. 24. 24 Solveig Richter/Saša GavrićReform und einem Tätigkeitszuwachs des Ministerrates widerspiegeln würde, ist jedochnur im Rahmen einer veritablen Institutionen- und Verfassungsreform zu erwarten. Der Vorsitzende des Ministerrates wird, nach Beratung mit den Parlamentsparteien,von der Präsidentschaft ernannt und muss spätestens 22 Tage nach der konstituierendenSitzung des Repräsentantenhauses von derselben Kammer bestätigt werden. Sollte dasRepräsentantenhaus den Vorsitzenden nicht bestätigen, muss die Präsidentschaft im Laufevon acht Tagen einen neuen Vorsitzenden ernennen. Spätestens 70 Tage nach der konstitu-ierenden Sitzung des Repräsentantenhauses muss der Ministerratsvorsitzende sein Kabinettzur Vertrauensabstimmung vorstellen. Dabei kann die Abgeordnetenkammer einzelne Mi-nister ablehnen und vom Vorsitzenden neue Kandidaten einfordern. Alle Ministerratsmit-glieder müssen vor Ernennung und Bestätigung ein Untersuchungsverfahren durchlaufen,im Rahmen dessen ihre Aktivitäten während des Bürgerkriegs, ihre bisherige Berufslauf-bahn sowie Straftaten etc. einer genauen Überprüfung durch die Zentrale Wahlkommissionund den Geheimdienst, die Staatliche Agentur für Untersuchung und Sicherheit (SIPA),unterzogen werden (Gesetz über den Ministerrat 2002 und Gesetz über die Änderungen undErgänzungen des Gesetzes über den Ministerrat 2006). In den Nachkriegsjahren übernahmnoch der OHR diese Aufgabe, die jetzt aber ganz an die staatlichen Institutionen überge-gangen ist. Zusammen mit seinen zwei Stellvertretern repräsentiert der Ministerratsvorsitzendedie drei konstituierenden Volksgruppen. Das Proporzprinzip wird auch bei der Ernennungder Fachminister und ihrer Stellvertreter angewendet, so dass in der Regierung die gleicheAnzahl an Ministern bzw. Stellvertretern aus allen drei Volksgruppen vertreten sind. Sositzen in der jetzigen Regierung neben dem serbischen Ministerratsvorsitzenden drei bosni-akische, drei kroatische und zwei serbische Minister. Der Außenminister Sven Alkalaj ge-hört wie bereits erwähnt als Jude zu der Bevölkerungsgruppe der „Sonstigen“. Der Ministerratsvorsitzende kann ohne Begründung zurücktreten, womit auch die gan-ze Regierung abgesetzt wird. Das Repräsentantenhaus kann aber auch seinerseits den kom-pletten Ministerrat durch ein Misstrauensvotum absetzen und damit die Neuwahl einesneuen Ministerrates quasi erzwingen. Die Wahlprozedur ist die gleiche wie zur Wahl desMinisterrates nach Neuwahlen. Verglichen mit anderen parlamentarischen Demokratienentspricht der Ministerratsvorsitzende seinem Arbeitsspektrum nach nur bedingt den Eigen-schaften eines Premierministers. Neben den selbständigen Aufgaben wie der Koordinationder Arbeit innerhalb der Regierung sowie mit den anderen gesamtstaatlichen Organisatio-nen, den Entitäten und dem Distrikt Brčko, sowie der Einberufung, Vorbereitung und Lei-tung der Regierungssitzungen muss er jedoch die Politikgestaltung mit seinen Stellvertre-tern abstimmen. Die Richtlinienkompetenz liegt also nicht beim Vorsitzenden. Der Ministerrat hat folgende ständige Gremien und Unterorganisationen: die Direktionfür Europäische Integration, das Generalsekretariat, das Büro für Gesetzgebung, das Bürodes Koordinators des Distrikts Brčko, den Ausschuss für Innenpolitik, den Ausschuss fürWirtschaft und die Direktion für Wirtschaftsplanung. Diese beraten den Ministerrat in fach-lichen Fragen und arbeiten in jeweiligen Sachthemen zu. Aufgrund der spezifischen Konstellation der Regierungsbildung waren bis auf die Re-gierungsmehrheit der Regierung Matić-Lagumdžija-Mikerević alle anderen Regierungenüberdimensioniert, da durch des Quotensystems (Vertretung von Entitäten und Ethnien) zuviele Parteien eingebunden werden mussten (siehe Tabelle 4). Einparteienkabinette gab esin Bosnien und Hercegovina bisher gar nicht (Gavrić 2007: 25). So kann man von einemhohen Grad der Aufteilung der Exekutivmacht sprechen, was durch die Verfassungsstrukturauch bedingt wird.
  25. 25. Das politische System Bosnien und Hercegovinas 25Tabelle 4: Regierungen in Bosnien und Hercegovina 1996-2008Regierungsvorsitz Parteienzusammensetzung RegierungszeitraumBosić-Silajdžić SDS-HDZ-SDA-SBiH 3.1.1997-4.2.1999Silajdžić KCD-Sloga-HDZ 4.2.1999-22.6.2000MihajlovićTusevljak KCD-Sloga-HDZ 22.6.2000-18.10.2000Raguz 18.10.2000-22.2.2001Matić SDP-SBiH-NHI-BPS-Demokratische 22.2.2001-18.7.2001Lagumdžija Pensionärspartei-SNS-PDP-SNSD- 18.7.2001-15.2.2002Mikerević SPRS 22.2.2002-13.1.2003Terzić SDA-SBiH-SDS-PDP-HDZ 13.1.2003-9.2.2007Špirić SNSD-PDP-SBiH-SDA-HDZ-HDZ1990 Seit 9.2.2007Quelle: Eigene Zusammenstellung. Parteinamen siehe Tabelle 6.Obgleich natürlich SDA, SDS und HDZ als langjährig dominante Parteien ihrer jeweiligenVolksgruppen in den meisten Regierungen vertreten waren, geht aus der Tabelle doch her-vor, dass es keine festen Koalitionspartner gibt. So waren bisher fast alle Kombinationenmöglich, die auf eine möglichst einfache Art und Weise die territorialen und ethnischenQuoten erfüllen. Als durchgehend stärkste Partei in Bosnien und Hercegovina war die bos-niakische SDA bisher mit Ausnahme von 2000-2002 immer Teil der gesamtstaatlichenRegierungen. Nur die SDP ist in ihrer Politik konsistent, insofern sie auf Staatsebene seit1996 nie Teil einer Regierung mit nationalistischen Parteien gewesen ist. Der durch die Daytoner Verfassung eingeführte Ministerrat sollte ursprünglich als ge-samtstaatliche Regierung fungieren und zusammen mit der Präsidentschaft die exekutiveMacht ausüben. In den Nachkriegsjahren arbeitete er jedoch mehr als Koordinationsbüro.Die Minister genossen einen hohen Grad an Autonomie, so dass es dem Rat oft an Kohäsi-on mangelte (Bieber 2008: 65). Dies stärkte insgesamt die Macht der drei nationalistischenParteien, so dass vor allem die SDS und die HDZ ihre sezessionistischen Absichten behal-ten und die Stärkung des Gesamtstaates gerade in einem gesamtstaatlichen Organ verlang-samen konnten. Die bosniakische SDA dominierte hingegen über die wenigen funktionie-renden Elemente des Gesamtstaates, insbesondere über den diplomatischen Dienst. ErstEnde der 1990er, mit der Regierungszeit der Allianz des Wandels (2000-2002) und derdamit verbundenen Exklusion der Nationalparteien aus der Regierung, begann die Fortent-wicklung und Stärkung der Regierung (Bieber 2008: 65), was sich unter anderem in derEinführung von neuen Ministerien zeigte. Weiterhin ist aber der Ministerrat in seiner Poli-tik stark zersplittert. Die einzelnen Minister vertreten nicht selten Staats- sondern Parteiin-teressen, was sich eben in den mageren Resultaten der Regierungsarbeit widerspiegelt.7. GesetzgebungsprozessFür den Gesetzgebungsprozess auf gesamtstaatlicher Ebene ist die Kompetenzverteilungzwischen den verschiedenen Gebietskörperschaften in Bosnien und Hercegovina von gro-ßer Bedeutung. Die Verfassung stattet den Gesamtstaat hierbei mit minimalen Zuständig-keiten aus, was sogar für föderale Staatsgebilde untypisch ist (Savić 2003: 17). Die weni-gen expliziten Kompetenzen wurden nach und nach auf Druck der internationalen Gemein-schaft erweitert (vgl. Kap. 2), was zu einer faktischen Modifizierung der Verfassung ge-führt hat. Dies spiegelte sich auch in der Gesetzgebung wider, wie die Tabelle 5 anschau-lich zeigt. Die Unterzeichnung des Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommens mit derEU und die damit verbundene Angleichung an den acquis communautaire der EU macht
  26. 26. 26 Solveig Richter/Saša Gavrićjedoch die Übergabe weiterer Zuständigkeiten an den Zentralstaat im Bereich der Gesetz-gebung erforderlich. Dieser Aspekt wird auch im Rahmen der derzeitigen Verfassungsre-formdiskussion immer wieder thematisiert.Tabelle 5: Anzahl der verabschiedeten Gesetze seit 1996Regierungszeitraum Zahl der verabschiedeten Gesetze1996-1998 181998-2000 252000-2002 632002-2006 229Quelle: Eigene Zusammenstellung unter Bezug auf Daten der Parlamentarischen Versammlung.Im Rahmen der von der Verfassung vorgegebenen Kompetenzverteilung nimmt die Parla-mentarische Versammlung Bosnien und Hercegovinas die Aufgabe der Gesetzgebungwahr. Den gültigen Geschäftsordnungen der beiden Kammern nach, gestaltet sich der Ge-setzgebungsprozess folgendermaßen: Gesetzentwürfe können von jedem Abgeordneten undjedem Ausschuss des Repräsentantenhauses, jedem Delegierten und jedem Ausschuss desHauses der Völker, von gemeinsamen Ausschüssen der beiden Kammern, der Präsident-schaft und dem Ministerrat beim jeweiligen Vorsitzenden einer der beiden Kammern einge-reicht werden (Art. 99 der Geschäftsordnung des Repräsentantenhauses, Art. 92 der Ge-schäftsordnung des Hauses der Völker). Gesetzentwürfe sollen zuerst dem Repräsentanten-haus vorgelegt werden, doch behält sich das Haus der Völker die Möglichkeit vor, überGesetze und andere Rechtsakte als erste Kammer zu beraten (Art. 94 der Geschäftsordnungdes Hauses der Völker). In der Praxis hat dies aber keine Bedeutung, da die Gesetze in derRegel erst durch das Repräsentantenhaus gehen und erst bei einer Annahme im Haus derVölker beraten werden. Ein Gesetzentwurf wird durch den Kammervorsitzenden an das Kollegium der Abge-ordnetenkammer gegeben, die diesen an den Verfassungs- und den zuständigen Fachaus-schuss weiterleitet. Beide Ausschüsse müssen innerhalb von 15 Tagen ihre Stellungnahmean den Vorsitzenden der Kammer reichen, der erst dann den Gesetzentwurf auf die Tages-ordnung des Plenums setzen kann. Initiieren ein Abgeordneter oder ein Ausschuss ein Ge-setzgebungsverfahren, muss das Gemeinsame Kollegium der beiden Kammern feststellen,ob der Entwurf einem der Gemeinsamen Ausschüsse vorgelegt werden muss (Artt. 102-105der Geschäftsordnung des Repräsentantenhauses). Der Präsidentschaft und dem Ministerratwerden die Entwürfe ebenfalls dann vorgelegt, wenn eine Gesetzesinitiative nicht von derjeweiligen Institution selbst stammt. Nachdem die Ausschüsse ihre Stellungnahmen bei dem Kollegium eingereicht haben,wird der Entwurf zum ersten Mal im Plenum der Repräsentantenkammer diskutiert. Dabeiwerden die Meinungen der Ausschüsse vorgestellt, die meist auch die Basis der Abstim-mung bilden. Sollten die Ausschüsse ein ablehnendes Votum vorschlagen, wenn das vorge-schlagene Gesetz nicht mit der Verfassung oder dem Rechtssystem übereinstimmt (Verfas-sungsausschuss) bzw. die Prinzipien des Gesetzes nicht nachvollziehbar sind (Fachaus-schuss), kann die Kammer diese Meinung bestätigen und das Gesetz damit ablehnen oderaber eine revidierte Stellungnahme anfordern (Artt. 106-107 der Geschäftsordnung desRepräsentantenhauses). Wird das Gesetz in der ersten Lesung zum Verfahren angenommen, beginnt die ei-gentliche Bearbeitung durch das Parlament (Art. 106 der Geschäftsordnung des Repräsen-tantenhauses). Abgeordnete, Fraktionen, der zuständige Ausschuss und der Ministerratkönnen Änderungs- und Ergänzungsvorschläge einreichen, über die im jeweils zuständigen

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