Op het 4e Nationaal Industrie Debat in Jaarbeurs Utrecht presenteerde Evert-Jan Velzing zijn proefschrift 'innovatiepolitiek'.

1. Beleid is zelden het resultaat van rationele overwegingen. Dat geldt ook voor
het innovatiebeleid dat het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot
en met 2010 uitvoerde. Evert-Jan Velzing reconstrueert in Innovatiepolitiek
het innovatiebeleid dan ook vanuit drie perspectieven. Hij vult het rationele
perspectief aan met een analyse over de invloed van de organisatie zelf en
van de betrokken externe belanghebbenden. Innovatiepolitiek geeft de lezer
zodoende helder inzicht in het verloop van deze boeiende geschiedenis.
Door verschillende perspectieven te hanteren zijn de ontwikkelingen beter te
begrijpen en is het mogelijk om in zeven hoofdlijnen duidelijke conclusies te
trekken. Velzing concludeert dat moet worden ingezet op een permanent en
gefundeerd innovatiebeleid. Met een actieve rol kan een slimme overheid een
aanjager van innovatie zijn.
Van 2002 tot eind 2007 studeerde Evert-Jan Velzing Natuurwetenschap &
Innovatiemanagement. Hij deed in Brussel onderzoek naar onderzoeks- en
innovatiebeleid, werkte bij het Innovatieplatform en – na een intermezzo in
Centraal Amerika – als adviseur bij het onderzoeks- en adviesbureau Dialogic.
Bij de Universiteit van Amsterdam deed hij van 2009-2013 een promotie-
onderzoek naar innovatiebeleid.
7279917890599
ISBN 9789059727991ISBN 978-90-5972-799-1
▼▼
▼
Innovatiepolitiek
Een reconstructie van
het innovatiebeleid van het
ministerie van Economische Zaken
van 1976 tot en met 2010
Evert-Jan Velzing
t
t
t
t
t
t
t
Evert-JanVelzingInnovatiepolitiek

2. Innovatiepolitiek

4. Innovatiepolitiek
Een reconstructie van het innovatiebeleid van
het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010
ACADEMISCH PROEFSCHRIFT
ter verkrijging van de graad van doctor
aan de Universiteit van Amsterdam
op gezag van Rector Magnificus
prof. dr. D.C. van den Boom
ten overstaan van een door het college voor promoties ingestelde
commissie, in het openbaar te verdedigen in de Agnietenkapel
op donderdag 21 november 2013, te 14.00 uur
door
Evert-Jan Velzing
geboren te Emmen

5. Promotor: prof. dr. D. Jacobs
Overige leden: prof. dr. W.L. Buitelaar
prof. dr. B. Dankbaar
prof. dr. C.M. van Praag
prof. dr. A.H.G. Rinnooy Kan
prof. dr. E.J.J. Schenk
Faculteit Economie en Bedrijfskunde
ISBN 978-90-5972-799-1
Uitgeverij Eburon
Postbus 2867
2601 CW Delft
Tel: 015 - 213 14 84 / Fax: 015 - 214 68 88
info@eburon.nl / www.eburon.nl
Omslagontwerp: Studio Hermkens, Amsterdam
Dit boek is mede tot stand gekomen dankzij de steun van de Stichting voor Industriebeleid en
Communicatie (SIC), het ministerie van Economische Zaken en de Universiteit van Amsterdam.
©2013 Evert-Jan Velzing. Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd,
opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige
wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enig andere manier, zonder
voorafgaande schriftelijke toestemming van de rechthebbende(n).
©2013 Evert-Jan Velzing. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a
retrieval system, or transmitted, in any form or by any means, electronic, mechanical, photocopying,
recording, or otherwise, without the prior permission in writing from the proprietor(s).

6. Voorwoord
Zonder innovatie is de toekomst van bedrijven onzeker. Het is dan ook een belangrijk onderwerp
in de economie en bedrijfskunde. Innovatie omvat een grote verscheidenheid aan mogelijke
vernieuwingen. Het kan gaan om totaal nieuwe productconcepten, betere producten of diensten,
organisatorische veranderingen of nieuwe vormen van marketing. Bedrijven proberen om zo hun
concurrentiekracht te vergroten.
Gezien de voorname rol van innovatie valt het mij op dat innovatiebeleid in het
overheidsbeleid slechts geringe aandacht krijgt. Verkiezingsprogramma’s besteden er nauwelijks
een regel aan en in Kamerdebatten komt het slechts summier aan de orde. Bovendien ziet men
het verantwoordelijke ministerie niet bepaald als één van de belangrijkste departementen.
Het is nochtans niet nieuw dat de minister van Economische Zaken (EZ) verantwoordelijk is
voor het innovatiebeleid. Het ministerie coördineert dit beleid al sinds het begin van de jaren ’80
van de 20e
eeuw en ook voor die tijd voerde EZ al beleid uit op dit terrein, dat gebeurde als
onderdeel van het industriebeleid. Paul de Hen en Hans Wijers, die industriebeleid al eerder
bestudeerden, maakten duidelijk dat het ministerie van EZ met wisselend succes beleid voerde op
dit punt.1
Deze studies inspireerden mij om ook de innovatiepolitiek te onderzoeken: van de start
omstreeks 1976 tot en met 2010, het jaar dat EZ fuseerde met het ministerie van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit.
Evenals De Hen en Wijers geef ik een overzicht over een langere periode. Ik hoop dat mijn
dissertatie wordt gezien als het vervolg op hun analyse van de industriepolitiek in de periode 1930
tot 1950 en 1950 tot ongeveer 1980. Ik bouw daarbij natuurlijk voort op anderen, die evenwel
focusten op kortere periodes. Het technologiebeleid van de jaren ’80 werd uitvoerig onderzocht
door Jan Buijs, Asje van Dijk, Annemieke Roobeek, Johan de Bruijn en Hans Hufen.2
Delen van
het EZ-beleid in de jaren ’90 werden beschreven door Ard Schilder en Adriaan Schout.3
Ik
verwijs naar hen voor meer details over specifieke onderdelen van het EZ-innovatiebeleid. Dany
Jacobs, tot slot, beschreef in zijn oratie in vogelvlucht het innovatiebeleid vanaf 1945 tot en met
de periode van het Innovatieplatform.4
Een veel gehoorde vraag is: wat leverde het innovatiebeleid Nederland nu op? Dat is ook wat ik
wilde weten. De dikke pakken evaluatierapporten konden mijn honger naar deze vraag echter niet
stillen. Ze gaven geen antwoord op de vraag wat het effect is van de vele maatregelen op
economisch-maatschappelijke doelen als economische groei, werkgelegenheid en de
concurrentiekracht van bedrijven. Bovendien ontbrak het vaak aan heldere doelstellingen,
bruikbare cijfers of zelfs überhaupt aan evaluaties. In 2012 stelde de commissie Theeuwes dan
ook vast dat de gehanteerde methoden tekortschieten om uitspraken te doen over de effectiviteit

7. 6 Innovatiepolitiek
van het innovatiebeleid.5
De vraag is of er überhaupt methoden voorhanden zijn die daarin
voldoende inzicht kunnen geven. Moeten we niet om te beginnen meer zicht krijgen op de
overwegingen achter de beleidsontwikkelingen?
Bij achtereenvolgens het Netherlands house for Education and Research (Neth-ER), het
Innovatieplatform en Dialogic deed ik van 2007 tot en met 2009 mijn eerste ervaringen op met
beleid om innovatie te bevorderen. Daar zag ik dat het vaak ontbreekt aan coherentie tussen
beleidsadviezen, theoretische inzichten, beleidsnota’s en de daadwerkelijke maatregelen die
daaruit volgen. Dat wekte bij mij interesse om meer te weten te komen over de achtergrond van
het beleid. Op welke manier komt dat tot stand? Wie zijn van invloed op de besluiten die worden
genomen? En wat is er daarin veranderd ten opzichte van vroeger?
Ik kon mijn vragen over de Nederlandse innovatiepolitiek beantwoorden dankzij de Stichting
voor Industriebeleid en Communicatie (SIC). Die probeert sinds het eind van de jaren ’90 van de
20e
eeuw industrie- en innovatiebeleid op de politieke agenda te zetten. De SIC initieerde dit
onderzoek, waardoor ik mij vier jaar lang kon verdiepen in het innovatiebeleid van het ministerie
van EZ. In dit boek teken ik deze geschiedenis op. EZ speelde zelf ook een rol bij dit onderzoek:
het maakte de start van het project mede mogelijk. Toch wel een verrassing dat men een inkijkje
wilde geven in het eigen doen en laten. Midden in het proces trok EZ zich evenwel weer terug.
Mijn onderzoek dreigde daardoor op losse schroeven te komen staan, maar dankzij de niet
aflatende steun van de SIC en de bijdrage van de Universiteit van Amsterdam kon ik mijn werk
voortzetten en volgens afspraak in de zomer van 2013 afronden. Ik heb in deze boeiende tijd veel
geleerd en nieuwe inzichten opgedaan: theoretisch over hoe overheidsorganisaties werken en
beleid tot stand komt, maar vooral ook praktisch over wat de realiteit is van het beleid en wat er
echt in de economie gebeurt. Daarvoor wil ik mijn promotor Dany Jacobs hartelijk danken! Zijn
alertheid maakte niet alleen dat mijn onderzoek op een hoger niveau kwam, maar was bovenal
een voortdurende stimulans om de innovatiepolitiek te bestuderen en daarover in zo helder
mogelijke taal te schrijven.
Om voor een periode van vijfendertig jaar het beleid te reconstrueren voerde ik een uitgebreide
documentanalyse uit en sprak ik met tal van betrokkenen. Zonder de medewerking van deze
informanten was dit onderzoek niet mogelijk geweest. Mijn dank daarom aan allen die tijd
vrijmaakten om mijn vragen te beantwoorden en mij daarbij ook ongevraagd veel nuttige
adviezen over ‘mijn’ onderwerp gaven. In de lijst van informanten in de bijlagen staat opgesomd
wie ik interviewde. Hun waarde is onschatbaar.
Daarnaast wil ik mijn oud afstudeerbegeleider David Bohmert bedanken, omdat zijn
enthousiasme me inspireerde tijdens mijn eerste stap in het innovatiebeleidskluwen. Dat is me
daarna steeds meer gaan boeien. Verder ben ik diegenen erkentelijk met wie ik van gedachten kon
wisselen, die mij hielpen aan materiaal te komen en die specifieke cijfers beschikbaar stelden, met
name: Ben Dankbaar, Marcel Kleijn, Arjen Goetheer, Theo Roelandt, Peter van den Berg, Jan
van Steen, Rob Bilderbeek, Robbin te Velde, René Bohnsack, Bart Janssen en bovenal de SIC-
voorzitter Willem van der Stokker. Bij de afronding kreeg ik hulp van Anna Trisis Beby, Marlies
Vissers en mijn uitgever Natasja Oosterloo. Natuurlijk ben ik mijn ouders dankbaar en de vele

8. Voorwoord 7
andere mensen die al die tijd geïnteresseerd bleven in ‘mijn’ onderwerp en de voortgang van mijn
onderzoek. In Amsterdam kon ik samen met René en Marlies altijd wel ergens koffie vinden. Een
wekelijkse impuls kreeg ik van mijn oud Dialogic-collega’s bij wie ik altijd welkom was.
In het bijzonder noem ik de leden van de begeleidingscommissie: Jules Theeuwes en Jeroen
Mes. Zij hebben mij gedurende het gehele proces begeleid en kwamen daarbij met veel nuttige
opmerkingen en adviezen. Dat was zeer stimulerend en maakte het resultaat van dit onderzoek
beter. Jules kan het eindresultaat helaas niet meer zien, maar zijn enthousiasme leeft voort.
Tot slot uit ik mijn blijdschap voor Rimkje Catharina Taylor. Zij luisterde naar al mijn
overwegingen, bleef voortdurend kritisch op mijn keuzes en geeft mij het meest belangrijke:
liefde en geluk.
Rest mij u – de lezer – veel plezier toe te wensen! Als u niet kunt wachten om mijn bevindingen
te weten te komen dan kunt u beginnen met de conclusies en beleidsaanbevelingen en daarna het
gedetailleerde verhaal tot u nemen. Voor de meer flegmatische personen onder u: ik leid in het
eerste hoofdstuk het onderwerp innovatiebeleid in. Vervolgens bespreek ik in hoofdstuk 2 mijn
aanpak. Het kenmerk daarvan is dat ik verschillende perspectieven hanteer om het beleid te
kunnen ontrafelen. De kern van het onderzoek zijn vier hoofdstukken waarin ik de vijfendertig
jaar (1976-2010) EZ-innovatiebeleid analyseer vanuit telkens drie perspectieven. Na dit alles kunt
u zien – de cholerische lezer weet dat dan al – wat ik daaruit concludeer. In het Nawoord geef ik
tot slot op basis van mijn conclusies aanbevelingen aan de voor het innovatiebeleid
verantwoordelijke minister.
Evert-Jan Velzing

10. Inhoud
Voorwoord 5
Inhoud 9
1 Introductie 13
1.1 Innovatie en innovatiebeleid 15
1.2 Vier perioden en drie perspectieven 20
2 De aanpak: drie perspectieven 23
Inleiding 23
2.1 Het rationele-actorperspectief 24
2.1.1 Wat is rationaliteit? 24
2.1.2 Legitimatie, effectiviteit en efficiëntie 26
2.1.3 Het analysekader voor het eerste perspectief 28
2.2 Het organisatiegedragperspectief 28
2.2.1 EZ, een machinebureaucratie … 29
2.2.2 … of een professionele bureaucratie? 30
2.2.3 Beperkte rationaliteit en organisaties 31
2.2.4 Het analysekader voor het tweede perspectief 32
2.3 Politieke-actorperspectief 33
2.3.1 De omgeving van een beleidsorganisatie 34
2.3.2 Contact tussen beleidsmakers en externe stakeholders 35
2.3.3 Macht en externe stakeholders 36
2.3.4 Het analysekader voor het derde perspectief 37
2.4 Methodologie 38

11. 10 Innovatiepolitiek
3 Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983) 41
Inleiding 41
3.1 Rationele-actorperspectief 42
3.1.1 De opkomst van het innovatiebeleid 43
3.1.2 Maatregelen, gericht op bedrijven en kennisinstellingen 46
3.1.3 De commissie Wagner, RSV en de daadwerkelijke omslag 53
3.2 Organisatiegedragperspectief 58
3.2.1 Het ontstaan van de Innovatienota 61
3.2.2 De inertie van een machinebureaucratie 63
3.2.3 De relatie met externe stakeholders 65
3.3 Politieke-actorperspectief 67
3.3.1 Bedrijven (de doelgroep) 67
3.3.2 Werknemersorganisaties 69
3.3.3 De Tweede Kamer 70
3.3.4 Kennisinstellingen 72
Conclusie 72
4 Technologiebeleid (1984-1990) 75
Inleiding 75
4.1 Rationele-actorperspectief 76
4.1.1 Steeds meer technologiebeleid 78
4.1.2 Maatregelen van het technologiebeleid: generiek versus specifiek 80
4.1.3 Van specifieke naar generieke aandachtsgebieden 85
4.1.4 Uitvoering en advisering 92
4.2 Organisatiegedragperspectief 94
4.2.1 De start van het technologiebeleid: DG Wetenschapsbeleid 95
4.2.2 De uitbouw van het technologiebeleid: ATB en DG Industrie 96
4.2.3 Meer controle op het beleid 98
4.3 Politieke-actorperspectief 99
4.3.1 MKB bleef ondergeschikt 100
4.3.2 Grote bedrijven hielden de overhand 101
4.3.3 De Tweede Kamer 103
4.3.4 Kennisinstellingen 104
Conclusie 105

12. Inhoud 11
5 Kennis en samenwerking (1991-2002) 109
Inleiding 109
5.1 Rationele-actorperspectief 109
5.1.1 De beleidsnota’s 110
5.1.2 Kiezen binnen een generiek discours 114
5.1.3 Samenwerking 121
5.1.4 Het groeiende Senter 125
5.2 Organisatiegedragperspectief 126
5.2.1 Het DG Industrie verder in gedrang 128
5.2.2 Generieke versus specifieke aanpak 131
5.2.3 EZ versus Senter 133
5.3 Politieke-actorperspectief 134
5.3.1 Het bedrijfsleven 134
5.3.2 De Tweede Kamer 136
5.3.3 Kennisinstellingen 138
Conclusie 138
6 Terug naar specifiek beleid? (2003-2010) 141
Inleiding 141
6.1 Rationele-actorperspectief 142
6.1.1 De kenniseconomie stimuleren 143
6.1.2 Beleidsverantwoording en evaluatie 145
6.1.3 Generiek versus specifiek innovatiebeleid 147
6.1.4 Samenwerking en investeringen in de kennisinfrastructuur 154
6.1.5 De uitvoering 160
6.1.6 Innovatiegericht overheidsinkoopbeleid 161
6.2 Organisatiegedragperspectief 161
6.2.1 EZ, tussen parlement en SenterNovem: gesandwicht? 163
6.2.2 Juridisering en evaluatie 166
6.3 Politieke-actorperspectief 168
6.3.1 Generieke lobby’s: VNO-NCW en MKB-Nederland 168
6.3.2 Specifieke lobby’s: kennisinstellingen en bedrijven 169
6.3.3 De Tweede Kamer 172
Conclusie 173

13. 12 Innovatiepolitiek
7 Conclusies 177
Inleiding 177
7.1 De totstandkoming van het innovatiebeleid van 1976 tot en met 2010 179
7.1.1 De opkomst van het innovatiebeleid 182
7.1.2 Overheersing van technologisch gericht R&D-beleid 184
7.1.3 Discussie over de verhouding tussen generiek en specifiek beleid 186
7.1.4 De invloed van lobbyactiviteiten op het identificeren van sterke gebieden 189
7.1.5 Toenemende nadruk op samenwerking 192
7.1.6 Steeds verdere scheiding tussen maken en uitvoeren van beleid 193
7.1.7 Pogingen om het innovatiebeleid transparanter te maken 195
7.2 Slotsom 197
Nawoord: aanbevelingen voor een beter innovatiebeleid 201
1. Zorg voor continuïteit 201
2. Bouw voort op de ervaringen met innovatiebeleid 201
3. Kijk verder dan R&D alleen 203
4. Kies eerder voor specifiek dan voor generiek beleid 204
5. Voer geen incidentenpolitiek, maar anticipeer op incidenten 205
6. Verbeter de transparantie en verantwoording 205
7. Vermijd kortademigheid 206
Samenvatting 209
Summary 217
Bijlagen 225
Literatuur 251
Eindnoten 283
Namenregister 317
Register 319

14. 1 Introductie
Een directeur-generaal van het ministerie van Economische Zaken bezoekt vertegenwoordigers van bedrijven. Het
zijn toonaangevende namen. Voor vandaag is zijn opdracht het nieuwe innovatiebeleid van de minister uit te leggen.
Hij meldt zich en voelt een lichte spanning. Zal de nieuwe insteek wel goed vallen? Sluit het aan bij hun wensen?
Is de voorbereide presentatie overtuigend? Zelf heeft hij eerlijk gezegd nog gerede twijfels. Maar waar hij zich al die
jaren hard voor maakte kan nu gaan lukken: een grotere afdeling met meer invloed. Eindelijk lijkt het er te gaan
komen! Een felle tegenreactie van de grote namen uit het bedrijfsleven kan echter nog roet in het eten gooien. Ze
kunnen de minister direct of via het parlement onder druk zetten en op andere gedachten brengen. Dan was al het
werk voor niets en vervliegt de droom van de directeur-generaal.
Dit fictieve verhaal illustreert dat innovatiebeleid vanuit verschillende kanten wordt beïnvloed.
Dat valt samen te vatten als innovatiepolitiek en dat is meer dan wat de EZ-minister in de Tweede
Kamer presenteert. Enkel een analyse van de nota’s, maatregelen en evaluaties geeft daarom geen
compleet beeld van de werkelijkheid. Voor een reconstructie van het innovatiebeleid moeten we
daarnaast ook de rol van ambtenaren en andere belanghebbenden onderzoeken. Dat geeft inzicht
in de overwegingen achter de beleidskeuzes. Het kan vragen beantwoorden als: Waarom gaat
verreweg het meeste budget op aan fiscale regelingen? Waarom bouwt een minister niet voort op
de ervaringen van een voorganger? Wat is de reden voor de overheersende aandacht voor Research
& Development (R&D)? En, waarom krijgt niet-technische innovatie zo weinig aandacht?
Dit geeft evenwel geen antwoord op de vraag in hoeverre innovatiepolitiek heeft geleid tot
beleidsinstrumenten die het innovatievermogen van het Nederlandse bedrijfsleven daadwerkelijk
positief hebben beïnvloed. Het beoordelen van de effectiviteit van beleid is immers niet zo
eenvoudig, omdat er vaak geen zekerheid bestaat over het causale verband tussen maatregelen en
de uiteindelijke realiteit. Met betrekking tot de relatie tussen innovatiebeleid en economische
groei zijn als gevolg van de open economie veel andere factoren van invloed dan alles wat met
het innovatiebeleid te maken heeft. Te denken valt aan de internationale conjunctuur of de
kwaliteit van het onderwijs. Bestaande statistieken en de vele uitgevoerde beleidsevaluaties geven
dan ook onvoldoende duidelijkheid over de resultaten van het innovatiebeleid.1
Ook al kunnen we geen definitieve uitspraken doen over de effectiviteit van het innovatiebeleid
van het ministerie van Economische Zaken (EZ), dan nog is het zinvol na te gaan hoeveel daar
wel over te zeggen valt. Ik analyseer daarom zowel de nota’s en maatregelen die de verschillende
EZ-ministers presenteerden als de invloed daarop van interne en externe belanghebbenden. Wat
vonden zij ervan en welke lessen zijn daar mogelijk uit te trekken? Dat doe ik door verschillende
invalshoeken te gebruiken. Op die manier wil ik achterhalen welke factoren en welke stakeholders
een rol speelden bij het tot stand komen van het innovatiebeleid. Uiteindelijk is mijn doel hieruit

15. 14 Innovatiepolitiek
lessen te trekken en aanbevelingen te formuleren voor een meer effectieve vormgeving van het
innovatiebeleid. De volgende vragen staan daarbij centraal:
o Op welke manier kwam het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken in
de periode 1976 tot en met 2010 tot stand?
o Welke belanghebbenden speelden hierbij een rol?
o Welke accentverschuivingen waren er te zien?
o Wat valt te zeggen over de effectiviteit ervan?
Innovatie is een belangrijke voorwaarde voor de concurrentiekracht van bedrijven.2
Het bepaalt
mede hun succes en voortbestaan. Dat het ministerie van EZ aandacht heeft voor innovatiebeleid
is dan ook niet verwonderlijk. De term was evenwel niet altijd in zwang. Dat veranderde in de
jaren ’70 van de 20e
eeuw. Onder impuls van de economische stagnatie pikten beleidsmakers toen
nieuwe ideeën op voor het versterken van de innovatie- en concurrentiekracht van bedrijven.3
Ik
bestudeer daarom de periode vanaf 1976 tot en met 2010: het moment van de eerste nota waarin
men inging op innovatiebeleid tot het moment dat het ministerie van EZ samenging met het
ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV).*
In deze vijfendertig jaar waren er
vijf verschillende premiers en twaalf verschillende ministers van EZ, zie tabel 1-1.
Tabel 1-1: kabinetten en EZ-ministers van 1973 tot en met 2010.
kabinet minister van EZ periode
Den Uyl Ruud Lubbers (CDA) 1973-1977
Van Agt I
Van Agt II
Van Agt III
Gijs van Aardenne (VVD)
Jan Terlouw (D’66)
Jan Terlouw (D’66)
1977-1981
1981-1982
1982
Lubbers I
Lubbers II
Lubbers III
Gijs van Aardenne (VVD)
Rudolf de Korte (VVD)
Koos Andriessen (CDA)
1982-1986
1986-1989
1989-1994
Kok I
Kok II
Hans Wijers (D’66)
Annemarie Jorritsma (VVD)
1994-1998
1998-2002
Balkenende I
Balkenende II
Balkenende III
Balkenende IV
Balkenende V
Herman Heinsbroek (LPF)
Hans Hoogervorst (VVD)
Laurens Jan Brinkhorst (D66)
Joop Wijn (CDA)
Maria van der Hoeven (CDA)
Maria van der Hoeven (CDA)
2002
2002-2003
2003-2006
2006-2007
2007-2010
2010
* Tijdens het eerste kabinet Rutte (2010-2012) was de naam van dit samengevoegde ministerie
Economische Zaken, Landbouw & Innovatie. In het tweede kabinet Rutte veranderde dit weer in
Economische Zaken.

16. Introductie 15
EZ probeerde in deze tijd op verschillende manieren innovatie te bevorderen. De nieuwe insteek
zou, in tegenstelling tot het industriebeleid van de periode daarvoor, los van de economische
conjunctuur moeten staan. Dat lukte in de praktijk evenwel maar beperkt. Het zwaartepunt van
het innovatiebeleid lag op het stimuleren van technologische onderzoeks- en
ontwikkelingsactiviteiten (R&D) bij bedrijven. Die focus gaat terug tot eind jaren ’40, toen EZ
een kredietschema ontwikkelde voor technologische ontwikkelingsprojecten en is nog altijd terug
te zien in belastingverlagingen die R&D-projecten zouden moeten stimuleren.
Hoewel bekend is dat er meer aspecten aan innovatie zitten, richtte het innovatiebeleid zich
op een beperkt aantal ervan en was het lange tijd welhaast synoniem voor technologiebeleid. Dat
veranderde enigszins in de jaren ’90. Toen kwam er meer aandacht voor niet-technische aspecten
van innovatie. Een onderwerp dat vanaf het begin van de jaren ‘80 stapsgewijs steeds verder werd
uitgewerkt was de relatie tussen bedrijven en universiteiten en publieke onderzoekscentra. Op
welke manier konden deze instellingen en het bedrijfsleven elkaar versterken? Wat moest er
gebeuren om kennisinstellingen meer marktgericht te maken? Een aanzienlijke verandering was
ook dat EZ een aparte uitvoeringsorganisatie voor het innovatiebeleid opzette. Die groeide
gaandeweg welhaast uit tot een zelfstandig departement. Daarnaast speelden op de achtergrond
discussies over marktwerking, privatisering en de controleerbaarheid van het beleid.
In het vervolg van dit hoofdstuk zet ik eerst uiteen wat ik versta onder innovatie en
innovatiebeleid. Daarna introduceer ik de vier perioden waarin ik de onderzochte vijfendertig jaar
opdeel: Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983), Technologiebeleid (1984-1990), Kennis
en samenwerking (1991-2002) en Terug naar specifiek beleid? (2003-2010). In hoofdstuk 2 ga ik in op de
verschillende perspectieven die ik hanteerde om de ontwikkeling van het beleid en de factoren die
daarbij een rol speelden goed te kunnen onderzoeken. Ik werd daarbij geïnspireerd door Allison
en Zelikow die stelden dat: “Because simplifications are necessary, competing simplifications are essential”.4
1.1 Innovatie en innovatiebeleid
Volgens de Van Dale is innovatie de “invoering van iets
nieuws”. 5
Dat kan plaatsvinden in maatschappelijke,
publieke of private organisaties van welke grootte dan
ook. In dit onderzoek focus ik op het bedrijfsleven,
omdat het ministerie van Economische Zaken (EZ)
met het stimuleren van innovatie het concurrentie-
vermogen van bedrijven probeert te versterken. Ik definieer innovatie daarom als de introductie
van iets nieuws met als doel dat het voor het bedrijf toegevoegde waarde creëert.6
Met deze focus
op bedrijven laat ik de maatschappelijke impact buiten beschouwing, waardoor ik onvoldoende
recht doe aan de gehele omvang van het begrip.
Er is discussie over de vraag of we van innovatie spreken als er sprake is van een succesvol
nieuw product/dienst of dat het gaat om het proces dat tot doel heeft toegevoegde waarde te
creëren. Verschillende innovatiewetenschappers hebben het namelijk pas over innovatie als een
Innovatie
De introductie van iets nieuws met
als doel dat het voor het bedrijf
toegevoegde waarde creëert.

17. 16 Innovatiepolitiek
nieuwe ontwikkeling ook met goed gevolg geëxploiteerd wordt. Tidd c.s. noemen in hun bekende
werk Managing Innovation bijvoorbeeld auteurs die stellen dat er sprake moet zijn van een “widely
used practice”.7
Auteurs als Borrás, Edquist, O’Sullivan en Dooley spreken in hun definitie pas van
innovatie als een bedrijf ook toegevoegde waarde heeft weten te creëren.8
De OESO*
geeft in het
Oslo manual als definitie nieuwe of significant verbeterde producten, processen, organisatie- of
marketingmethoden.9
De activiteiten die bedrijven ontplooien om te innoveren leveren echter niet altijd meer
omzet of winst op. Initiatieven die wel tot doel hebben waarde toe te voegen, maar daarin
mislukken, zijn eerder regel dan uitzondering. Innoveren is volgens onder andere Nelson, Winter,
Rogers, Hermann Simon, Utterback en Tidd c.s. een onzeker proces, waardoor het vaak niet
duidelijk is wanneer en voor welke partij er daadwerkelijk gesproken kan worden van succes.10
Om die reden omschrijven Dosi en Van de Ven c.s. innovatie in meer algemene bewoordingen
als iets nieuws ontwikkelen of toepassen en Rogers als “an idea, practice, or object that is perceived as
new by an individual or other unit of adoption”.11
Utterback, Nelson en Winter halen Schumpeter aan
die innovatie bestempeld als “new ‘combinations’ of producers and means of production, which includes new
products, new methods of production, opening up of new markets, utilization of new raw materials, or even the
reorganization of a sector of the economy”.12
Daarenboven is het nog wel eens de vraag of succes
daadwerkelijk tot toegevoegde waarde heeft geleid. In de financiële sector waren bepaalde
innovaties op de lange termijn bijvoorbeeld desastreus voor de economie; en er zijn voorbeelden
van technologische ontwikkelingen (zoals DDT, Softenon of asbest) die achteraf negatieve
gevolgen bleken te hebben voor mens en milieu. Beweging kan ook achteruitgang zijn. Daarom
opteer ik voor de definitie van innovatie als de introductie van iets nieuws met als doel het
creëren van toegevoegde waarde voor het bedrijf.
Verschillende auteurs erkennen dat het bij innovatie gaat om een proces: een proces
waarvan succes het doel, maar geen zekerheid is. Van de Ven c.s. stellen dat voor bedrijven die
een vernieuwingstraject doorlopen objectieve evaluaties over het succes ervan niet beschikbaar
zijn.13
Het is een iteratief proces waarbij geen objectieve externe beoordeling plaatsvindt. Daar ligt
ook niet de prioriteit, omdat het proces zelf en het ondernemen alle aandacht opeisen. Toch zijn
succesvolle ondernemingen volgens onder andere Michael Porter, James Utterback en Hermann
Simon constant bezig met innovatie en gaan ze er systematisch mee om: ze maken er een routine
van.14
Voor de meeste bedrijven is het van existentieel belang die routine steeds te verbeteren,
omdat innovatie bepalend is voor hun concurrentiekracht.15
Om die reden proberen wetenschappers inzicht te geven in het innovatieproces en
bedrijven zo de sleutel tot succes aan te reiken. Dat past ook bij mijn focus. Het innovatiebeleid
beoogt namelijk niet om te tellen hoeveel er wordt geïnnoveerd, maar heeft tot doel bedrijven
succesvoller te laten worden. Diverse auteurs onderzoeken de factoren die een rol spelen bij
innovatie. Zo zet Rogers in Diffusion of innovations het belang van en de moeilijkheden bij het
verspreiden van innovatie uiteen.16
Hij gaat uitgebreid in op relevante aspecten als communicatie,
tijd en het sociale systeem van de gebruikers. Utterback bestudeert in Mastering the Dynamics of
* Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO).

18. Introductie 17
Innovation de verschillende manieren waarop bedrijven omgaan met innovatie.17
Dat gaat om de
moeilijkheden die opdoemen bij nieuwe (technologische) doorbraken, maar ook om het belang
van incrementele proces- en productinnovatie. Von Hippel deed toonaangevend onderzoek naar
de rol van gebruikers bij innovaties. 18
Daaruit bleek dat in veel gevallen gebruikers een
significante bijdrage leveren.
Naast een uiteenzetting over de factoren die van invloed kunnen zijn op innovatie moeten we de
verschillende soorten innovatie onderscheiden. Daarmee wordt namelijk duidelijk op welke
onderdelen beleid ter stimulering van innovatie zich zou kunnen richten. Het is hierbij evenwel
belangrijk om te onderkennen dat met innovatiebeleid niet alle aspecten die een rol spelen in het
innovatieproces ook direct kunnen worden beïnvloed.
Veelal wordt een onderscheid gemaakt tussen product- en dienstinnovatie. De belangrijkste
verandering in de afgelopen decennia met betrekking tot verschillende typen innovatie was dat
innovatiewetenschappers benoemden dat innovatie om meer gaat dan alleen technologische
ontwikkeling.19
Dat heeft er ook toe geleid dat de samenstellers van de Oslo Manual van de OESO
er in de laatste editie van afstapten om primair over technologische innovatie te praten.20
Ik
baseer me in deze studie op het onderscheid dat Jacobs en Snijders maken: (1) de relatieve mate
van innovatie, (2) technische of niet-technische innovatie en (3) verschillende typen innovaties.21
Ten eerste varieert de omvang van innovaties. 22
Men spreekt bij relatief kleine
verbeteringen van verschillende maten van incrementele innovatie.23
Zo zijn andere type lampen
in een auto een minder grote verandering dan het toepassen van een nieuw materiaal in de
carrosserie. Bovendien is de impact van een dergelijke verandering op de producent van een auto
anders dan op de gebruiker of op de overheid die de snelwegen aanlegt. Over het algemeen valt
te verwachten dat een kleinere verandering sneller kan worden ingevoerd dan een grotere. Rogers
stelde vijf factoren vast die de mate van adoptie beïnvloeden: (1) het relatieve voordeel ten
opzichte van andere opties; (2) de compatibiliteit met de bestaande waarden, ervaringen en
behoeften van gebruikers; (3) de complexiteit van een innovatie; (4) de mate waarin er getest kan
worden met een innovatie; en (5) de mate waarin de resultaten van een innovatie zichtbaar zijn
voor anderen.24
Bij grote veranderingen wordt gesproken van radicale innovaties. De adoptie
daarvan verloopt vaak traag. Utterback definieert radicale innovatie als een verandering die “veel
van de bestaande vaardigheden, kennis, ontwerpen, productietechnieken, gebouwen en machines
overbodig maakt”. 25
Voorbeelden daarvan zijn de ontwikkeling van typemachines naar
persoonlijke computers en van gas- naar elektrische verlichting.
Het tweede onderscheid is dat tussen technische en niet-technische innovatie.26
Technische
innovaties zijn volgens W. Brian Arthur “alle apparaten en technische toepassingen die voor ons
beschikbaar zijn”.27
Technische innovaties zijn over het algemeen goed meetbaar, in tegenstelling
tot niet-technische innovaties, waarvan de waarde meer subjectief van aard is. Bij niet-technische
innovatie gaat het om zaken als “een nieuw concept, een nieuwe vormgeving, een nieuwe wijze
van presenteren [of] een nieuwe waardeconnectie”.28
Technische en niet-technische innovaties
kunnen afzonderlijk van elkaar worden ontwikkeld. Bestaande producten kunnen bijvoorbeeld op
een andere manier worden verkocht of een bedrijf kan zijn organisatiestructuur veranderen,
zonder dat dit gevolgen heeft voor de producten en/of diensten die het levert. Vaak hangen

19. 18 Innovatiepolitiek
beide evenwel samen.29
Een andere organisatie van het productieproces vergt bijvoorbeeld tevens
technische veranderingen en omgekeerd. Bij nieuwe technologieën is de uitdaging deze ook
daadwerkelijk aan de man te brengen, er een waardeconnectie aan te geven.
Ten derde zijn er verschillende typen innovaties te onderscheiden. Ik gebruik de volgende
driedeling:30
o Product- of diensteninnovatie is de introductie van nieuwe of verbeterde producten of
diensten. Deze innovaties kunnen dus meer of minder grote vernieuwing betekenen en
kunnen zowel technisch als niet-technisch van aard zijn.
o Procesinnovaties zorgen ervoor dat de productiviteit bij het samenstellen van producten
en/of diensten verhoogd wordt. Dat kan gaan om technische veranderingen, maar ook om
sociaal-organisatorische veranderingen, zoals andere manieren van het werkproces
organiseren.
o Transactie-innovatie gaat over nieuwe vormen van verkoop en vermarkting. Deze
vernieuwingen veranderen in principe niets aan de producten/diensten en processen, maar
kunnen het aantal transacties verhogen. Overheidsbeleid is vaak van invloed op de
wettelijke mogelijkheden voor dit type innovaties.
In de innovatieliteratuur krijgt transactie-innovatie relatief weinig aandacht. Met betrekking tot de
verschillende typen innovatie beperken bijvoorbeeld Tidd c.s. zich tot het verschil tussen
product-/dienst- en procesinnovatie.31
In de herziene Oslo Manual van 2005 geeft de OESO ook
aan dat product-/dienst- en procesinnovatie relatief bekende concepten zijn, maar dat innovatie
in organisatie of marketing minder wordt besproken. In tegenstelling tot voorgaande edities waar
de OESO vooral inging op technologische innovatie, behandelt ze deze laatste typen innovatie nu
uitvoerig.32
Dat sluit aan bij de voorbeelden die Van de Ven c.s. en Porter geven: veranderingen
in producten en diensten, maar ook nieuwe procedures, nieuw beleid, nieuwe organisatievormen,
andere marketing en nieuwe manieren van distributie.33
Tabel 1-2 geeft een helder overzicht van de verschillende soorten innovatie: drie typen, de
mate van innovatie en technische versus niet-technische innovatie. Een combinatie van al het
genoemde is evenzeer mogelijk.
Tabel 1-2: de verschillende soorten innovatie (uit Jacobs & Snijders 2008: Tabel 1.1).
product-/dienstinnovatie procesinnovatie
transactie-
innovatie
incrementeel
nieuw concept,
bestaand product
totaal nieuwe
producten
technisch
o nieuwe
generatie
microchips
o nieuwe garens
o jet vliegtuig
o DVD
o fax
o videogames
o AIDS-
geneesmiddel
o zonne-energie
o CAD-CAM
o RFID-chip
o pinautomaat
o e-business
o automatisering in de
aandelenbeurs
niet-
technisch
o nieuw design
o nieuwe mode
o nieuwe vorm
hypotheek
o vouwfiets
o platte-doos-
meubels
o rollerblades
o eerste
pretpark
o matrixstructuur
o nieuwe lesmethoden
o hub & spoke
(luchtvaart)
o leasing
o uitzendkantoor
o buzz marketing

20. Introductie 19
Innovatiebeleid
Het geheel van overheidsmaatregelen
die bij bedrijven activiteiten gericht op
innovatie stimuleren.
Innovatiebeleid is vanuit dit brede perspectief het
geheel van beleidsmaatregelen die één of meerdere
van deze aspecten van innovatie proberen te
stimuleren. Dat sluit aan bij de definitie van
innovatiebeleid die Edquist, Lundvall en Borrás
hanteren. 34
Zij beschouwen innovatiebeleid als
overkoepelend beleid voor beleidsterreinen als wetenschapsbeleid en technologiebeleid. Zoals ik
aangaf richt ik mij op bedrijven. Daarom definieer ik innovatiebeleid nauwer: het geheel van
overheidsmaatregelen die bij bedrijven activiteiten gericht op innovatie stimuleren.
Ik beperk mij verder tot het nationale beleid
gericht op het bedrijfsleven, omdat het EZ-
innovatiebeleid vooral een landelijke focus
heeft. Het regionale en internationale
innovatiebeleid blijft daardoor in dit
onderzoek grotendeels buiten beschouwing.
Innovatiebeleid is evenwel niet
onafhankelijk van deze en andere
beleidsterreinen. In tegendeel, ook andere
maatregelen kunnen innovatie beïnvloeden.
Zo voerde het ministerie van EZ lange tijd
industriebeleid. Het doel daarvan was om
bedrijvigheid en arbeidsplaatsen te behouden of te creëren, maar ook om industriële vernieuwing
te stimuleren en zo het Nederlandse concurrentievermogen te versterken (zie het kader
hieronder). Innovatiebeleid is te zien als een onderdeel van dit industriebeleid, maar het heeft
tegelijk een bredere focus en richt zich op meer dan alleen industriële bedrijven (zie figuur 1-1).
Een ander voorbeeld van beleid dat van invloed is op innovatiebeleid is onderwijsbeleid. Dat gaat
over het adequaat opleiden van toekomstig personeel en is daarom de basis om de
ontwikkelingsmogelijkheden van de economie of van een bepaalde sector te vergroten. Florida
wijst er op dat de kwaliteit en beschikbaarheid van personeel voor veel bedrijven belangrijke
elementen zijn in hun besluitvorming over vestigingslocaties. 35
En zo zijn er nog meer
voorbeelden, zoals wetenschapsbeleid, milieubeleid en energiebeleid.36
Het innovatiebeleid waar
ik op focus staat dus niet op zichzelf, maar heeft raakvlakken met uiteenlopende beleidsterreinen.
Dat is niet verrassend aangezien het doel van dit beleid is de economie te versterken, volgens W.
Brian Arthur “een evoluerend en complex geheel, waarvan de structuren continu veranderen”.37
In een aantal gevallen is het onderscheid tussen verschillende soorten beleid niet duidelijk
of wordt er niet consequent mee omgegaan. Die onduidelijkheid geldt met name voor innovatie-
en technologiebeleid. Die twee termen werden in het verleden veel door elkaar gebruikt,
waardoor innovatie vaak sterk geassocieerd is met technologie. Zoals uit de bespreking van
verschillende soorten innovatie bleek, doet dit onvoldoende recht aan de term.
Figuur 1-1: relatie tussen industrie- en innovatiebeleid
industriebeleid
innovatiebeleid

21. 20 Innovatiepolitiek
Industriebeleid
Het zwaartepunt lag bij het ministerie van EZ niet altijd op innovatiebeleid. Lange tijd richtte het
ministerie zich vooral op wat Paul de Hen en Hans Wijers industriepolitiek noemen. Dit is aan de
ene kant een breder begrip dan innovatiepolitiek, omdat het volgens De Hen, Federico en Foreman-
Peck gaat over al het beleid ter bevordering van de groei en efficiëntie van de industrie.38 Aan de
andere kant is het een meer beperkt beleidsterrein, omdat het beleid vooral op industriële bedrijven
en niet op andere sectoren was gericht.
De Klerk, Lutz, Knoester, Griffiths en Van Zanden wijzen erop dat het Nederlandse
economische beleid na 1945 in sterke mate werd beïnvloed door de keynesiaanse visie die dicteerde
dat een overheid macro-economisch beleid moest voeren.39 Bij stagnerende economische groei
hoefde enkel de vraag worden aangewakkerd, de rest zou de markt wel doen.40 Het gevolg was dat
het industriebeleid in sterke mate voorwaardenscheppend was.41 In de loop van de jaren ’60 en ’70
kwam er volgens Atzema en Wever evenwel discussie over de vraag of er alleen een generiek beleid
gevoerd moest worden of dat ook een specifiek beleid nodig was. 42 Met betrekking tot het
innovatiebeleid probeerde EZ het beleid te verantwoorden met het marktfalen- en later het
innovatiesysteemfalenparadigma (zie paragraaf 2.1.2).
Industriebeleid kwam in de praktijk vooral op de agenda wanneer het economisch klimaat tegenzat.43
Van Zanden wijst in dit verband op verregaande overheidsinmenging bij onder andere DSM, de
scheepsbouw, DAF, Akzo en Hoogovens.44 De aandacht lag daarbij vooral op de creatie of het
behoud van arbeidsplaatsen, maar zoals Van Gelder, De Jong, Wijers en Hagedoorn aangeven was er
wel degelijk ook aandacht voor het stimuleren van industriële vernieuwing.45 De realiteit is kortom
genuanceerder.
Toch ging het in de jaren ’70 meestal niet om toekomstgerichte investeringen, maar om het
behoud van bestaande, in moeilijkheden geraakte bedrijven (defensief beleid) of om het helpen
aanpassen van bestaande bedrijven aan nieuwe ontwikkelingen (‘herstructureringsbeleid’).
Wetenschappers als Abernathy, Kleinknecht, Anderson en Tushman laten echter zien dat daarbij een
sterke focus lag op kosten, waardoor men vooral aandacht had voor procesinnovatie en dus eerder
voor de efficiëntie van de bestaande bedrijvigheid, ten koste van product- en diensteninnovatie.46
Daardoor dreigden deze bedrijven juist verder ingekapseld te raken in de bestaande manier van
werken, terwijl concurrenten doorgingen met innoveren, hetgeen niet de bedoeling kon zijn van
herstructureringsbeleid.
Een tweede groot verschil tussen industrie- en innovatiebeleid is dus dat het laatste expliciet
vernieuwing tot doelstelling heeft, terwijl industriebeleid bedoeld of onbedoeld soms te veel gericht
was op het behoud van het bestaande. De overgang van industrie- naar innovatiebeleid bespreek ik
in hoofdstuk 3.
1.2 Vier perioden en drie perspectieven
Het innovatiebeleid zoals ik dat hierboven definieerde evolueerde tussen 1976 en 2010 tot een
steeds belangrijker terrein van het ministerie van EZ. In deze vijfendertig jaar groeide dan ook
het daarmee verbonden budget. Ondanks de nodige overlap verschilde het discours in voldoende
mate om in het onderzochte tijdsbestek de volgende vier perioden te onderscheiden:

22. Introductie 21
o Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983),
o Technologiebeleid (1984-1990),
o Kennis en samenwerking (1991-2002) en
o Terug naar specifiek beleid? (2003-2010).
Om de rol van de betrokkenen in deze vier perioden te kunnen ontrafelen maak ik gebruik van
verschillende invalshoeken. De praktijk is over het algemeen namelijk niet in één allesomvattend
model te vatten. Vaak wordt dit opgelost door een vereenvoudigd analysekader te hanteren,
waarmee het tot stand komen van beleid als een grotendeels rationeel proces wordt gepresenteerd.
Met betrekking tot het Nederlandse onderzoeks-, industrie- en innovatiebeleid zien we dat terug
bij onder andere Atzema en Wever, Van Zanden, Auke van Dijk c.s. en in onderzoeksrapporten
van adviesraden.47
Deze studies boden weliswaar veel inzicht, maar het gevolg van hun aanpak is
dat het proces voorafgaand aan het totstandkomen van nieuwe maatregelen of het veranderen
van beleid grotendeels ondoorzichtig bleef. Met name de invloed van de afdelingen binnen het
ministerie of van de externe belangenbehartigers bleven meestal buiten beeld. Daarentegen toont
Adriaan Schout voor wat betreft het Europees beleid aan dat een anlayse op het niveau van de
organisatie belangrijk is om te begrijpen wat de gevolgen hiervan waren voor het ministerie van
EZ.48
Ook J.W.A. van Dijk, Hufen, Roobeek, De Bruijn, Noorderhaven en Schilder lieten in hun
beschouwingen over (onderdelen van) het technologiebeleid van EZ zien dat het nuttig is om de
rol van verschillende actoren in beeld te brengen.49
Dergelijke studies geven meer inzicht in het
beleidsproces. Daarom analyseer ik in dit onderzoek naast de totstandkoming van het
innovatiebeleid als rationeel proces tevens de rol van interne en externe stakeholders.
Bij de keuze voor mijn aanpak liet ik mij inspireren door Allison en Zelikow die de Cuba-
crisis van 1962 vanuit verschillende invalshoeken analyseerden. In het volgende hoofdstuk ga ik
in op de drie perspectieven die ik hanteerde om het innovatiebeleid te onderzoeken. Ik bespreek
voor elk van die benaderingen de achtergrond en de karakteristieken, waarna ik telkens het
analysekader presenteer en de vragen die ik daarbij stel. De invalshoeken zijn: (1) het rationele-
actorperspectief, (2) het organisatiegedragperspectief en (3) het politieke-actorperspectief. Daarbij
moet worden onderkend dat de afzonderlijke perspectieven een simplificatie zijn van de
werkelijkheid, waardoor er telkens een eenzijdig beeld ontstaat. De centrale aanname is dat de
combinatie tot een meer evenwichtig beeld leidt dan met één van deze invalshoeken mogelijk zou
zijn.
In hoofdstuk 3 tot en met 6 presenteer ik vervolgens de analyse van het EZ-innovatiebeleid
tussen 1976 en 2010, voor achtereenvolgens de vier genoemde perioden. Als gevolg van de drie
invalshoeken val ik daarbij soms in herhaling, maar dat doe ik alleen om een ontwikkeling verder
te verduidelijken. In de analyse beschrijf ik tevens de belangrijkste beleidsmaatregelen. Die
behandel ik in het hoofdstuk over de periode waarin ze tot stand kwamen. De looptijd van de
maatregelen is in veel gevallen langer, waardoor ik dan inga op een langere periode dan het
hoofdstuk beslaat. Tot slot trek ik in hoofdstuk 7 op basis van de verschillende perspectieven
mijn conclusies over het gehele tijdsbestek. Ik sluit af met beleidsaanbevelingen voor de huidige
en toekomstige minister van Economische Zaken – of de bewindslieden die dan verantwoordelijk
zijn voor innovatiebeleid.

24. 2 De aanpak: drie perspectieven
Inleiding
“Because simplifications are necessary, competing simplifications are essential.” Deze stelling komt uit de
klassieke politicologische studie van Graham Allison over de Cuba-crisis*
van 1962. In 1999
verscheen hiervan op basis van nieuwe informatie in samenwerking met Philip Zelikow een
herziene versie.1
De onderzoekers gebruikten in deze studie drie verschillende ‘modellen’ om de
Cuba-crisis te bestuderen. Het verwarrende van de term ‘model’ is dat daarmee de indruk gewekt
wordt dat de verschillende analyses op zichzelf zouden staan. Dat is evenwel niet wat Allison en
Zelikow beoogden. Zij stelden dat de invalshoeken elkaar aan moesten vullen.2
Op die manier
kregen ze meer inzicht in de rol van de verschillende betrokkenen. Voor mij vormde dit de
inspiratie om de totstandkoming van het innovatiebeleid op vergelijkbare wijze vanuit
verschillende invalshoeken te bestuderen. Om niet de indruk te wekken dat men met één van de
invalshoeken een compleet beeld kan schetsten acht ik de term ‘perspectieven’ geschikter.
Achtereenvolgens zijn dit het:3
o Rationele-actorperspectief, een beschouwing van de feiten als waren ze rationeel door één
persoon overwogen. In dit geval zou dat dan de minister van Economische Zaken (EZ)
zijn die beslist, wat vervolgens wordt uitgevoerd.
o Organisatiegedragperspectief, waarbij de focus ligt op de manier van werken van de
betrokken organisatie, in dit onderzoek het ministerie van EZ, en de interne
krachtsverhouding tussen de medewerkers daarvan.
o Politieke-actorperspectief, dat de invloed van de verschillende externe belanghebbenden
op de gemaakte besluiten belicht.
Bij elk van deze benaderingen stelden Allison en Zelikow andere vragen, waarmee zij de
ontwikkelingen telkens vanuit een alternatieve invalshoek belichtten. Hun conclusie was dat de
drie modellen elkaar aanvullen, waardoor het verloop van de Cuba-crisis beter te begrijpen was.4
Het doel van deze aanpak is dus niet om het meest geschikte perspectief te identificeren, maar
om met de combinatie van verschillende perspectieven een beter beeld te schetsen van de
gebeurtenissen.5
De aanpak kreeg veel erkenning, al was het niet te vermijden dat verschillende
* In oktober 1962 dreigde er een atoomoorlog te ontstaan tussen de Sovjet-Unie en de Verenigde Staten
van Amerika. De oorzaak hiervan lag in de wapenwedloop tussen beide landen. De ontdekking door de
Verenigde Staten dat de Sovjet-Unie op Cuba kernraketten stationeerde, leidde tot een hoogtepunt in de
spanning die bekend staat als de Cuba-crisis.

25. 24 Innovatiepolitiek
auteurs met kritiek kwamen over zowel de analyse van de Cuba-crisis zelf als over een aantal
onderdelen van de aanpak.6
Net zoals Allison en Zelikow deden bij de Cuba-crisis, beschouw ik de ontwikkelingen van het
innovatiebeleid van 1976 tot en met 2010 steeds afzonderlijk vanuit elk van de drie genoemde
benaderingen. Het gevolg daarvan is dat ik mijzelf in de analyse soms herhaal. Het alternatieve
perspectief geeft dan evenwel meer inzicht in de beschreven ontwikkelingen. In de volgende drie
paragrafen formuleer ik de onderzoeksvragen om (1) de beleidsontwikkeling als een rationeel
proces te reconstrueren, (2) de rol van EZ als organisatie met verschillende onderdelen te
beschouwen en (3) inzicht te krijgen in het politieke krachtenspel. Voor elk van de drie
perspectieven bespreek ik eerst de theoretische achtergrond. Op basis daarvan construeer ik een
analysekader, dat de basis vormde voor mijn onderzoek vanuit de drie perspectieven. In paragraaf
2.4 bespreek ik tot slot hoe ik dit onderzoek heb uitgevoerd.
Mijn uitgangspunten zijn dan wel dezelfde als die van Allison en Zelikow, voor mijn object
van analyse (het EZ-innovatiebeleid) stel ik andere vragen. Er zijn namelijk twee belangrijke
verschillen. Ten eerste is het tijdsbestek in deze studie meerdere decennia, waar de Cuba-crisis
niet langer dan dertien dagen duurde. Ten tweede beschouw ik één overheidsorganisatie (het
ministerie van EZ), waar Allison en Zelikow de verschillende overheidsorganisaties die bij de
Cuba-crisis waren betrokken onderzochten.
2.1 Het rationele-actorperspectief
Volgens het rationele-actorperspectief nemen actoren op basis van een compleet overzicht van
de situatie optimale, rationele besluiten.7
Het uitgangspunt is dat het kabinet en de minister die
dat vertegenwoordigt, over alle nodige informatie beschikken om weloverwogen afwegingen te
maken. De overheid wordt dan gezien als één coherente actor, die als volgt redeneert: wat is mijn
intentie of doel? welke verschillende opties heb ik? wat zijn de consequenties van deze
opties? besluit op basis van de optie die het meeste oplevert.8
Het is een benadering die
aansluit bij de manier waarop de overheid beleidskeuzes veelal presenteert.
Om een probleem op te lossen zet een minister eerst de verschillende mogelijkheden op
een rij. Voor bijvoorbeeld de fileproblematiek op een bepaald traject kan hij het wegennet
uitbreiden, de bestaande weg verbreden, de brandstofaccijns verhogen, rekeningrijden invoeren
of een alternatieve manier van vervoer (zoals over het spoor) aanbieden. Elk van de opties heeft
kosten en baten. Wegenbouw kost bijvoorbeeld zoveel geld en gaat ten koste zoveel ruimte
(natuur, recreatie of woning). Voor een alternatief vervoerssysteem geldt hetzelfde, zij het in
andere mate. Op basis van de beschikbare middelen en de verwachte opbrengsten kiest de
minister voor de optie die netto het meeste oplevert.
2.1.1 Wat is rationaliteit?
Essentieel in deze benadering is wat we onder rationaliteit verstaan. In de beleidstheorie is de
definitie: “het berekenen van de kosten en baten van de verschillende alternatieven en vervolgens

26. De aanpak: drie perspectieven 25
het alternatief kiezen dat het meeste oplevert”.9
De meest eenvoudige benadering voor het
rationele-actorperspectief is om de actor die deze keuze maakt te zien als iemand die alles kan
overzien, dus beschikt over volledige informatie. De verwachting is dat het genomen besluit dan
volledig wordt geaccepteerd. Er is namelijk simpelweg geen betere optie.
Deze manier van redeneren gaat echter enkel op voor eenvoudige problemen en niet voor
complexe situaties, zoals vaak de realiteit is.10
In de praktijk zijn actoren slechts tot op zekere
hoogte in staat om een situatie in zijn geheel te kennen, te beoordelen en de gevolgen ervan in te
schatten. Er is sprake van beperkte kennis, beperkte informatie en beperkte beslissingstijd. Veel
processen hangen met zo veel andere factoren samen dat niemand de capaciteit en
handelingsbekwaamheid kan hebben ze compleet te overzien. Er is daarin ten hoogste sprake van
wat Herbert Simon bounded rationality noemt – beperkte rationaliteit.11
In de woorden van Simon is
het voor een individu onmogelijk om ook maar in de buurt te komen van objectief rationeel
handelen, omdat het aantal alternatieven en de hoeveelheid informatie veel te omvattend zijn.12
Bovendien is informatie veelal slechts in beperkte mate beschikbaar en moeten er vaak aannames
worden gemaakt over de gevolgen van het handelen.13
Bij het rationele-actorperspectief zet ik dit concept van beperkte rationaliteit centraal. Ik ga er
vanuit dat ministers met de voor hen beschikbare informatie, of de informatie die zij kunnen
overzien, de optimale keuze maken. De manier van denken blijft dan hetzelfde. In het voorbeeld
van de fileproblematiek komt een minister op dezelfde manier tot de ‘optimale’ keuze. Het
verschil is alleen dat ik er niet van uitga dat ze alle voor- en nadelen kan overzien.
De betrokkenen nemen dus een besluit dat gezien de beschikbare informatie rationeel kan
worden genoemd. De besluiten zijn volgens Simon voor hen goed genoeg.14
Dit concept was
eerst nog vooral een theoretische exercitie. In de loop der jaren werd er ook het nodige empirisch
bewijs voor verzameld. Deze manier van denken wordt volgens March en Simon in de sociale
wetenschappen daarom ook in grote mate geaccepteerd.15
In de neoklassieke economie wordt
daarentegen nog altijd veel gebruik gemaakt van en waarde gehecht aan voorspellingsmodellen,
die in de praktijk veelal ontoereikend blijken te zijn. Green en Shapiro wijzen er in hun studie
Pathologies of rational choice theory op dat de empirische verklaring van rationele modellen vaak
tekortschiet. 16
Ook Forester benadrukt dat er vooral sprake is van rationaliteit wanneer
problemen behapbaar zijn, er voldoende informatie voorhanden is en er veel tijd is.17
Daarmee
richten zij zich niet tegen de benadering per se, maar tegen het gebruik waar het rationele model
onvoldoende verklarend is. Vanwege deze beperkingen houdt de benadering in veel gevallen geen
of onvoldoende rekening met andere relevante factoren en praktische tegenstellingen.
Zeker in de politieke praktijk is de rationele benadering doorgaans te beperkt. Dat is voor
Allison en Zelikow ook exact de reden om ze aan te vullen met een analyse vanuit andere
perspectieven. Twee argumenten ondersteunen daarentegen juist het gebruik van deze benadering.
Ten eerste houdt ze wel rekening met de beperkte rationaliteit van het kabinet en zijn ministers.
Daarmee geeft de benadering in principe een reëel analysekader. Ten tweede past het rationele
perspectief bij de manier waarop ministers hun beleid presenteren: als het resultaat van een
weloverwogen proces. Dat is ook wat burgers van de minister verwachten. Bovendien sluiten
evaluatiestudies naar beleidsmaatregelen meestal aan bij deze benadering. Die gaan ook uit van

27. 26 Innovatiepolitiek
een rationeel handelende minister. Voor de reconstructie van het beleid is dit perspectief dan ook
onvermijdelijk. De centrale uitgangspunten zijn hierbij dat de minister beslissingen neemt op
basis van legitimiteit, effectiviteit en efficiëntie.
2.1.2 Legitimatie, effectiviteit en efficiëntie
De klassieke manier om naar economische groei te kijken is dat de ‘markt’ daar het beste voor
kan zorgen. De overheid moet vooral zorgen voor een goede infrastructuur: wegen, onderwijs,
wetten en regels. Het marktfalenparadigma is het belangrijkste concept waarmee overheidsbeleid
dan gelegitimeerd wordt.18
Enkel wanneer de markt niet goed werkt, is de overheid mogelijk
gemachtigd om in te grijpen. Ingrijpen is echter alleen geoorloofd als de verwachte baten hoger
zijn dan de kosten. In de neoklassieke economische theorie spreekt men bij marktfalen van een
inefficiënte allocatie van goederen en/of diensten in een vrije markt.19
Stiglitz en Bozeman wijzen op werk uit de jaren ’50 waarin deze manier van denken verder
werd uitgewerkt.20
Men focuste in die tijd volgens Stiglitz met name op (1) het verhelpen van
negatieve externe effecten voor actoren die niet bij bepaalde transacties zijn betrokken
(bijvoorbeeld als gevolg van geluidsoverlast of milieuschade), op (2) investeringen in publieke
goederen (zoals dijken en straatverlichting) en op (3) investeringen in zogenaamde natuurlijke
monopolies die vanwege hun omvang bepaalde diensten efficiënter zouden kunnen voortbrengen
(staatsbedrijven die bijvoorbeeld water of elektriciteit leveren). Daarnaast kwam er juist aandacht
voor (4) onvoldoende concurrentie als gevolg van monopolies, waardoor er sprake kan zijn van
ongewenste marktmacht, en voor (5) gebrekkige en asymmetrische informatie. Dat zijn de vijf
typen marktfalen die in de literatuur worden onderscheiden.21
Met betrekking tot innovatie is er
sprake van marktfalen wanneer bedrijven vanuit maatschappelijk oogpunt mogelijk te weinig in
innovatie investeren. Bedrijven zijn dan bijvoorbeeld vanwege dreigende knowledge spillovers naar
concurrenten terughoudend bij investeringen in onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten. In
paragraaf 3.1 beschrijf ik hoe dit paradigma werd gebuikt bij het legitimeren van beleid gericht op
het stimuleren van publieke kennisontwikkeling en onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten
(R&D) bij bedrijven. Sharp en Pavitt wijzen erop dat er in de loop der tijd als gevolg van de
aandacht voor kenniscreatie en de beargumenteerde legitimiteit daarvan steeds meer
beleidsmaatregelen kwamen.22
Legitimatie van overheidsoptreden op basis van marktfalen staat om twee redenen ter discussie.
Ten eerste kan er ook sprake zijn van overheidsfalen: overheidsbeleid om de economie te
versterken is in de praktijk niet altijd succesvol.23
Ministeries maken niet altijd een goede analyse
van de problematiek of de uitwerking kan ontoereikend zijn. Gezien alle onzekerheden omtrent
het stimuleren van innovatie kan de overheid weliswaar niet altijd even effectief te werk gaan,24
maar daarom moest ze nog niet tot nietsdoen veroordeeld worden. Eerder het tegendeel:
innovatie blijft namelijk een onzeker proces, waar risico en mislukkingen een inherent onderdeel
van zijn.25
De voorwaarde is wel dat men van mislukkingen probeert te leren. Voor anderen was
overheidsfalen wel een reden om de rol van de overheid principieel ter discussie te stellen. De
meest radicale oplossing hiervan is de markt maar helemaal haar eigen gang te laten gaan – laissez

28. De aanpak: drie perspectieven 27
faire, laissez passer. Deze (neo)liberale aanpak beïnvloedde vanaf de jaren ’80 het overheidsbeleid
van veel landen. De namen van Ronald Reagan en Margaret Thatcher worden er nog altijd mee
geassocieerd, ondanks het feit dat ook zij niet altijd even recht in de leer waren.26
Een tweede punt van kritiek op legitimatie op basis van het concept ‘marktfalen’ is precies
de omgekeerde stelling: dat er überhaupt geen perfecte markten bestaan. Het
marktfalenparadigma is daarom volgens evolutionaire economen als Nelson, Winter, Lundvall en
Borrás ongeschikt om toe te passen op de dynamische praktijk.27
De klassieke marktfalenaanpak
simplificeert de situatie zodanig dat ze geen recht doet aan de werkelijkheid van innovatie. Nelson,
Winter en Metcalfe onderkennen nog wel dat marktfalen kan dienen als een algemeen
uitgangspunt, maar noemen het onbruikbaar om er innovatiebeleidsmaatregelen daadwerkelijk op
te baseren.28
Ondanks deze bezwaren is het marktfalenparadgima nog altijd dominant bij de legitimatie van
zowel de uitgangspunten als de uitwerking van het innovatiebeleid.29
Recent verdedigde de
commissie Theeuwes innovatiebeleid bijvoorbeeld nog door te wijzen op de verschillende typen
marktfalen die aantonen dat bedrijven zonder overheidssteun minder innovatieactiviteiten
zouden ontplooien dan maatschappelijk optimaal zou zijn.30
Helder is dat zowel de overheid als de markt tekort kunnen schieten. Daartegenover
beschreven auteurs als Tulder, Ruigrok, Dankbaar en Becker dat er ook inzichten zijn ontwikkeld
die het belang van de samenhang tussen de markt en de overheid benadrukken.31
Onder invloed
van vergelijkbare inzichten wijzen Dani Rodrik en Mariana Mazzucato op de samenhang tussen
private en publieke acties.32
De vraag is dan hoe die interactie het beste vorm kan krijgen. In het
innovatiebeleid wordt het concept innovatiesysteem gehanteerd, waarbij het uitgangspunt is dat
zowel de overheid als marktpartijen een rol spelen bij innovatieprocessen. Freeman, Nelson en
Lundvall introduceerden eind jaren ’80, begin jaren ’90 van de 20e
eeuw het concept ‘Nationale
Innovatiesystemen’ (NIS). 33
Daarmee wordt onderkend dat het systeem waarin innovatie
plaatsvindt verschillende niveaus, instituties en actoren kent,34
waardoor het niet steeds duidelijk
is hoe interacties precies plaatsvinden. Verder in dit proefschrift zal ik op het moment dat ze
opkwamen en van invloed waren bij de uitwerking van het innovatiebeleid dieper ingaan op deze
benaderingen.*
Verantwoording is vanuit het rationele-actorperspectief de eerste stap die van een minister wordt
verwacht. De volgende stap is om als minister de meest effectieve en efficiënte maatregel te
kiezen. Wanneer de kosten van beleid hoger zijn dan de baten, is het voor de overheid namelijk
nog altijd niet legitiem om in te grijpen. Effectiviteit definieer ik als de mate waarin de doelstelling
van een beleidsmaatregel bereikt wordt. Om dat te achterhalen is het nodig die maatregel te
evalueren. Daarvoor zijn drie stappen noodzakelijk: (1) het moet duidelijk zijn wat de doelstelling
van een beleidsinstrument is; (2) de doelstelling moet geoperationaliseerd worden in één of
* Zie de kaders bij de paragrafen 3.1.2 (over marktfalen en R&D), 4.1.1 (over de evolutionaire
economische school), 5.1.1 (over innovatiesystemen en cluster) en 6.1.1 (over systeemfalen).

29. 28 Innovatiepolitiek
meerdere indicatoren; en (3) er moet een manier zijn om de realisatie van die indicatoren vast te
stellen.35
Met betrekking tot efficiëntie is tot slot de vraag wat de kosten waren om de maatregel
uit te voeren, zowel voor de overheid zelf als voor de betrokken bedrijven en/of instellingen.
2.1.3 Het analysekader voor het eerste perspectief
Tabel 2-1 vat het analysekader voor het rationele-actorperspectief samen. De analyse-eenheid is
de minister van EZ als vertegenwoordiger van het kabinet. Daarbij zie ik het kabinet dus als één
coherente actor en de minister als de personificatie van kabinet en ministerie. De hypothese is dat
de beleidsoptie die potentieel het meeste oplevert gekozen wordt, zodat de potentiële baten zo
hoog mogelijk blijven.36
Het uitgangspunt (de manier van denken) is daarbij dat de regering op
basis van rationele overwegingen de meest effectieve en efficiënte maatregelen kiest.
Tabel 2-1: analysekader voor het rationele-actorperspectief.
uitgangspunten onderzoeksvragen
analyse-
eenheid
De minister van EZ vertegenwoordigt de
rationaliteit van ministerie en regering.
o Welk innovatiebeleid werd er gevoerd?
o Wat waren daarvan de belangrijkste
instrumenten?
maniervan
denken
Beleid is het resultaat van rationele en
coherente afwegingen.
o Op welke overwegingen baseerde de
minister het beleid en de instrumenten?
o Wat blijkt uit de evaluaties van
innovatiebeleidsmaatregelen?
o In welke mate was er sprake van een
leerproces?
hypothese
De beleidsoptie die potentieel de meeste baten
oplevert wordt gekozen.
o Namen de kosten van het innovatiebeleid
toe of af?
2.2 Het organisatiegedragperspectief
Bij het tweede perspectief staat de organisatie die het beleid maakt centraal. Ik analyseer in deze
benadering de ontwikkeling van het innovatiebeleid door te focussen op de afdelingen en hun
medewerkers. Dat is een verschil met het rationele-actorperspectief waar ik de minister en het
ministerie als één geheel beschouw. Dit uitgangspunt is in lijn met Cyert en March die stellen dat
een organisatie geen coherent geheel is en dat het functioneren ervan pas kan worden begrepen
als we de interne bedrijfsvoering bestuderen.37
De hoeveelheid informatie die een minister
dagelijks zou moeten verwerken is in de praktijk ondoenlijk. Het is daarom essentieel dat zij kan
beschikken over experts op de vele onderwerpen waarvoor ze verantwoordelijk is.

30. De aanpak: drie perspectieven 29
Zoals Lindblom, Woodhouse en Simon c.s. stellen moeten we een organisatie zien als een
verzameling van verschillende afdelingen en medewerkers die allen van invloed zijn op de
uitkomst van de organisatie. 38
Dit uitgangspunt houdt in dat de structuur, de eigen
karakteristieken, de bestaande manier van werken, de interne krachtsverhoudingen en de
communicatie het beleid bepalen. In een ministerie speelt daarnaast ook de minister zelf een
belangrijke rol. De vraag is dan in hoeverre hij bepalend was en in hoeverre de ambtenaren hem
volgden.
Allison en Zelikow richtten zich in hun analyse van de Cuba-crisis op de overheid in de
Verenigde Staten. Met de organisatiegedragbenadering verklaarden zij gebeurtenissen mede op
basis van de standaardprocedures van de betrokken instellingen. Het verschil met mijn onderzoek
is dat ik mij richt op één ministerie, dat van EZ, en het beleid dat daar werd ontwikkeld. Omdat
ik mij op één organisatie focus en niet op meerdere, wijk ik in deze studie op dit onderdeel af van
Allison en Zelikow en ga ik in het organisatieperspectief tevens in op de interne
machtsverhoudingen. Bovendien analyseer ik een periode van enkele decennia, waarbij het te
verwachten is dat de verhoudingen binnen de organisatie veranderen.
Om de minister goed van dienst te zijn is aan de ene kant een strikt rationele verdeling van
taken te verwachten. Aan de andere kant is de verwachting dat het gedrag van werknemers en het
krachtenspel tussen afdelingen mede bepaald wordt door deelbelangen. Ik verwacht kenmerken
van zowel een machinebureaucratie als een professionele bureaucratie, de twee soorten
organisatiestructuren waar ik zo dadelijk op inga. Tot slot bespreek ik de invloed die de notie van
beperkte rationaliteit op een organisatie heeft en de manier waarop beleid in bureaucratieën tot
stand komt. Hierbij bouw ik voort op Lindbloms benadering in termen van ‘doormodderen’
(muddling through).
2.2.1 EZ, een machinebureaucratie …
Grote organisaties kunnen alleen goed functioneren als er afspraken zijn over de manier van
werken.39
Een organisatie kan volgens Simon c.s. meer bereiken dan een losse verzameling van
individuen.40
De uitdaging is evenwel deze mensen aan te sturen. Dat gebeurt op verschillende
manieren, deels op basis van vertrouwen in de capaciteiten van de medewerkers zelf, deels door
aan procedures vorm te geven en deze hiërarchisch te structureren. Hierdoor weten de afdelingen
en medewerkers wat er wordt verwacht en is bij een redelijke uitvoering de uitkomst naar wens.
Voor dit onderzoek kijk ik specifiek naar het ministerie van EZ. Dat is een grote organisatie,
waardoor er voor het functioneren duidelijke afspraken en procedures nodig zijn. Dit soort
overheidsorganisaties bestaat uit verschillende afdelingen die hiërarchisch zijn georganiseerd en
ten dienste staan van de minister. Een dergelijke structuur karakteriseert Mintzberg als een
machinebureaucratie.41
In een machinebureaucratie is sprake van een strikte verdeling van de
werkzaamheden: iedere werknemer (ambtenaar) behandelt een onderdeel van een vraagstuk of
project. De gezagshiërarchie is duidelijk en de beslissingsmacht is centraal georganiseerd. Elk
lager onderdeel kent zijn leidinggevende, waarvan het gezag in principe gebaseerd is op

31. 30 Innovatiepolitiek
gestandaardiseerde procedures. 42
Daarnaast is er een belangrijke rol voor ondersteunende
diensten en zijn de werkzaamheden behapbaar verdeeld. Op die manier wordt de beperkte
rationaliteit van mensen ondervangen door de structuur. Een organisatie kan volgens Morgan,
March en Simon vraagstukken zodoende op basis van verschillende specialisaties op een
routinematige manier aanpakken.43
Sagan wijst er op dat met name in organisaties waar veiligheid
een vereiste is deze voorspelbaarheid van procedures van belang is.44
Voormalig minister van
Onderwijs, Cultuur & Wetenschappen (OC&W) Jo Ritzen beschreef het functioneren van een
ambtelijk apparaat treffend:45
“De behandeling van de begroting voor 1998 […] . De Tweede
Kamer levert haar inbreng. Kritisch, welwillend, ondersteunend. Geen grote problemen. Minder
dan twee uur nadat de Tweede Kamer gesproken heeft, liggen er twee dikke pakken papier voor
mijn neus, met een begeleidend briefje. Dit zijn de vragen van de parlementariërs met de
voorgestelde antwoorden om mondeling te geven en dat is het pakketje met antwoorden om
schriftelijk te geven.”
Dit citaat illustreert het nut van de structuur van een machinebureaucratie voor de
dagelijkse werkzaamheden binnen een ministerie. De theoretische perfectie van een optimaal
georganiseerde bureaucratie wordt volgens Max Weber gekenmerkt door “precisie, snelheid,
ondubbelzinnigheid, dossierkennis, continuïteit, discretie, overeenstemming, strikte
ondergeschiktheid ten opzichte van leidinggevenden, zo weinig mogelijk frictie en zo weinig
mogelijk materiële en personele kosten”.46
Op deze manier is het mogelijk de minister snel en
adequaat te voorzien van informatie. Daarmee kan zij haar beleid verantwoorden in het
parlement of het parlement informeren. Kenmerkend is daarbij een obsessie voor controle.47
Een
gevolg is dat er typisch weinig flexibiliteit en weinig ruimte is om plots opkomende problemen
aan te pakken, want daarvoor is eerst toestemming nodig van vaak verschillende leidinggevenden.
Wanneer de omgeving verandert, is een machinebureaucratie dan ook slecht in staat zich snel aan
te passen. Bij organisaties als de NS en KLM waarvan dergelijke voorspelbaarheid verwacht
wordt is dat geen probleem. Wel moeten ze over gestandaardiseerde noodprocedures beschikken
om met onverwachte omstandigheden te kunnen omgaan. Maar hoe zit dat bij een ministerie dat
met name over innovatie gaat?
2.2.2 … of een professionele bureaucratie?
Er is geen enkele typologie waar een organisatie perfect in past.48
Elke groep personen heeft een
andere manier van werken, cultuur en manier van communiceren. Dat geldt zeker ook voor de
typering van EZ als machinebureaucratie. Het verwerken van complexe informatiestromen vergt
bijvoorbeeld een andere expertise dan massaproductie in de auto-industrie, bij postbedrijven of
de spoorwegen. De verschillende afdelingen en ambtenaren in een ministerie hebben relatief
meer bewegingsvrijheid dan werknemers van voornoemde organisaties.
Bij het ontwikkelen van beleid zijn veel werkzaamheden niet zo te standaardiseren als in
een machinebureaucratie het geval is. Werknemers geven volgens Morgan en Simon een eigen
invulling aan de procedures en voeren in de praktijk niet altijd precies uit wat een superieur
vraagt.49
Dat kan te maken hebben met hun interpretatie van een opdracht, maar ook met onwil.
Daarbij moet worden onderkend dat elke medewerker bloot staat aan modes en nieuwe inzichten

32. De aanpak: drie perspectieven 31
van buitenaf. 50
De persoonlijke capaciteiten en invulling van taken bepaalt vervolgens de
daadwerkelijke manier van werken en de cultuur van een organisatie. Dat geldt al helemaal bij een
organisatie waarin van professionals een belangrijke inhoudelijke bijdrage wordt verwacht. Tot
slot is communicatie van invloed, zowel formeel als informeel, maar ook persoonlijke
communicatie, communicatie tussen afdelingen en met andere organisaties.
Bij een dergelijke organisatiestructuur past Mintzbergs typering van een professionele
bureaucratie.51
De medewerkers zijn gespecialiseerd en hebben veel invloed op de taken die ze
uitvoeren. 52
De belangrijkste reden daarvoor is dat veel taken niet kunnen worden
gestandaardiseerd.53
Daardoor is centrale coördinatie niet eenvoudig en kan een leidinggevende
onmogelijk totale controle uitoefenen op het gehele proces. In de praktijk zien we daarom
decentralisatie van de verantwoordelijkheden en van de invloed, met als mogelijk gevolg dat er
tussen afdelingen tegengestelde visies en belangen kunnen ontstaan.54
Er is binnen een professionele bureaucratie eerder sprake van verschillende belangen, conflicten
en macht, zoals ook Mintzberg en Simon aangeven.55
Dit is volgens Allison en Zelikow de kern
van het verschil tussen het rationele-actor- en organisatiegedragperspectief. 56
Deze
tegenstrijdigheden spelen zowel tussen afdelingen, als tussen afdelingen en de minister (en zijn
staf). In essentie gaat het om het verdedigen en verstevigen van de eigen positie. Ambtenaren
gedragen zich dan volgens Miles’ law, die dicteert dat: ”Where you stand depends on where you sit”.57
Dat
houdt in dat als een werknemer voor een andere afdeling gaat werken zij ook een andere visie
krijgt. Maar het betekent ook dat niemand in staat is daadwerkelijk objectief zijn eigen of andere
afdelingen te overzien. Het gevolg hiervan is dat ik bij dit tweede perspectief verwacht dat binnen
een ministerie de focus niet alleen ligt op efficiëntie en effectiviteit (zoals het uitgangspunt is bij
de rationale-actorbenadering), maar tevens op het behouden en vergroten van de eigen rol en
invloed.
Een andere uiteenzetting over deze rol van ambtenaren komt van William Niskanen. Hij
stelde dat ambtenaren hun positie proberen te versterken door de rol en het belang van hun
afdeling te vergroten. Niskanen spreekt in dit verband over de budget maximizing bureaucrat.58
Dat
betekent niet dat deze daar ook daadwerkelijk in slaagt, omdat ook andere factoren een rol spelen
– zoals andere afdelingen, externe invloeden (zie paragraaf 2.3) en beperkte rationaliteit. Verder is
niet met elk beleid budget verbonden of zijn uitgaven mogelijk elders terug te vinden. Bovendien
kan de focus op behoud uiteindelijk enkel de neergang van een afdeling vertragen. Het gaat er mij
niet om bewijs te vinden voor een causale relatie met het budget, maar om de manier van denken
in dit perspectief. Wat daarbij wel een rol speelt is dat ambtenaren argumenten zoeken die de
eigen positie versterken. Een manier om dat te doen is bijvoorbeeld coalities te smeden met
externe stakeholders, die de eigen argumenten helpen onderbouwen.
2.2.3 Beperkte rationaliteit en organisaties
De rationaliteit van (groepen) medewerkers verschilt vaak van die van de organisatie zelf, met als
gevolg dat er sprake kan zijn van tegenstelingen.59
Dat betekent niet dat men irrationeel handelt,
maar dat er sprake is verschillende deelrationaliteiten. Bij het rationele-actorperspectief hield ik al

33. 32 Innovatiepolitiek
rekening met de beperkte rationaliteit van besluitvormers. Bij het organisatiegedragperspectief
gaat de notie van bounded rationality verder, omdat de rationaliteit van de minister en ‘zijn’
organisatie (het ministerie) niet automatisch die van de verschillende afdelingen en medewerkers
is.60
Er is in de beleidswerkelijkheid nauwelijks sprake van overzichtelijke vraagstukken, waarvan
men op basis van perfecte informatie doelstellingen kan formuleren en realiseren. Bovendien
beïnvloeden naast een minister ook de functionarissen en de actoren waarmee deze contact
onderhoudt het beleidsproces.61
Beleid komt daardoor meestal niet tot stand in grote stappen,
maar moet worden gezien als wat Lindblom typeerde als muddling through.62
Dat betekent dat “het
maken van beleid […] een complex interactief proces zonder begin of eind [is]”.63
Er worden
keuzen gemaakt op basis van eerder opgedane ervaring en kennis, rolverdeling en intuïtie, die
gekoppeld worden aan de bestaande standaardprocedures en regels. 64
Echte veranderingen
komen daardoor op de lange termijn tot stand. De uitdaging is daarom niet om het beleidsproces
meer coherent en lineair vorm te geven, maar om de incrementele stappen (het doormodderen)
tactisch slim naar een einddoel te navigeren.65
Verder is er bij het maken van beleid niet per se sprake van vooruitgang. Zoals ik
hierboven besprak bestaan er in een organisatie verschillende inzichten en belangen. De
beleidspraktijk laat zich daarom beter beschrijven als een grabbelton, het door Cohen c.s.
bedachte garbage can model.66
Volgens John Kingdon gaat deze manier van denken goed op voor
overheidsorganisaties, maar kijkend naar het hele beleidsveld pleitte hij voor een uitgebreider
model. Hij stelde dat naast de ambtenaren en afdelingen binnen een ministerie ook externe
stakeholders en coalities met die actoren bepalend zijn voor het beleid. De essentie van mijn
aanpak is daarom dat deze grabbelton (of ‘black box’) beter is te begrijpen door ze vanuit
verschillende invalshoeken te beschouwen en niet door één model te construeren. In het
politieke-actorperspectief (paragraaf 2.3) ga ik daarom apart in op de rol van externe
belanghebbenden.
2.2.4 Het analysekader voor het tweede perspectief
Het analysekader voor het organisatieperspectief is weergegeven in tabel 2-2. De analyse-
eenheden zijn de afdelingen en de ambtenaren binnen het ministerie van EZ. Daarbij focus ik mij
op de relaties onderling en die met andere relevante ministeries. Het idee is dat de acties binnen
het ministerie bepalen welk beleid er wordt gevoerd. Centraal in deze manier van denken staat dat
beleid het resultaat is van de krachtsverhoudingen en onderhandelingen tussen de interne
stakeholders. Veranderingen kosten door dit proces tijd. Wat vandaag gebeurt kan worden
begrepen door naar gisteren te kijken; door naar vandaag te kijken begrijpen we morgen.67
Veranderingen zijn ten eerste afhankelijk van hoe ambtenaren en afdelingen hun taak opvatten en
van wat hun capaciteiten zijn. Ten tweede is het resultaat van de onderhandelingen binnen het
ministerie van invloed op de uitkomsten van het beleid. Ik formuleer daarom de volgende twee
hypothesen: (1) de bestaande manier van werken en de interne krachtsverhoudingen zijn
bepalend voor de uitkomst van het beleid, en (2) de hoogte van het budget van
beleidsmaatregelen verhogen de kans dat een beleidsoptie wordt gekozen.

34. De aanpak: drie perspectieven 33
Tabel 2-2: analysekader voor het organisatiegedragperspectief.
uitgangspunten onderzoeksvragen
analyse-
eenheid
Het ministerie en ‘zijn’ afdelingen en
ambtenaren, onderling en in relatie tot andere
ministeries.
o Welke afdeling(en) ontwikkelde(n) het
beleid en de beleidsmaatregel en waarom?
o Wat vonden andere afdelingen hiervan?
o Wat was de rol van de minister bij het tot
stand komen van het beleid en waarom?
maniervandenken
Beleid is het resultaat van de bestaande
karakteristieken en van de
krachtsverhoudingen en onderhandelingen
tussen de interne stakeholders.
o Wat was de manier van werken?
o Hoe verliep het contact en de
communicatie binnen de organisatie?
o Welke opvattingen bestonden er over het
beleid?
o Wat was de verhouding tussen de
verschillende afdelingen?
o Wat was de verhouding tot andere
ministeries en organisaties?
o Bestonden er verschillende opvattingen
over het uitwerken van het beleid?
o Welke opvattingen en visies hadden het
overwicht?
o Heeft een beleidsmaatregel het gewicht
van EZ of een afdeling daarvan vergroot?
hypothesen
De bestaande manier van werken en de interne
krachtsverhouding zijn bepalend voor de
beleidsoptie die wordt gekozen.
De hoogte van het budget van
beleidsmaatregelen verhoogt de kans dat een
beleidsoptie wordt gekozen.
o In hoeverre bouwde het beleid voort op
bestaande regelingen?
o Namen de kosten van het innovatiebeleid
toe of af?
2.3 Politieke-actorperspectief
Allison en Zelikow leggen uit dat er in tegenstelling tot het rationele-actorperspectief geen sprake
is van één coherente actor, maar van diverse interne en externe spelers die verschillende doelen
nastreven.68
Ook externe actoren proberen de beleidsmakers te overtuigen van hun standpunten,
om op die manier het beleid gunstig(er) uit te laten vallen voor zichzelf of hun achterban. Ik kijk
via het politieke-actorperspectief met andere woorden naar de relatie die de organisatie met haar
omgeving heeft. Die omgeving bestaat uit bedrijven, (semi-)publieke organisaties en politici die
op verschillende manieren en in verschillende mate invloed proberen uit te oefenen. Het is te
verwachten dat deze organisaties door de jaren heen veranderden.
Nu zal niet elk ministerie even vatbaar zijn voor invloed van buitenaf. Zich helemaal van
dergelijke invloeden afsluiten is evenmin mogelijk. Om die reden is het voor een goed begrip van

35. 34 Innovatiepolitiek
het beleid noodzakelijk om de rol van deze actoren te analyseren. De verwachte invloed van
externe stakeholders versterkt Lindbloms notie van muddling through.69
Het is aannemelijk dat het
door de betrokkenheid van deze actoren minder goed mogelijk is om in het beleidsproces
doelbewuste en ordentelijke stappen te zetten. Bovendien is er meer informatie beschikbaar. Dit
verhoogt de complexiteit van het proces en maakt dat er misschien meer en kleinere stappen
gezet moeten worden. We moeten evenwel onderkennen dat de verschillende belanghebbenden
zullen proberen die stapjes hun kant op te doen bewegen. Het is daarom ook hier de vraag of
beweging altijd vooruitgang betekent.
Ik breng voor het politieke-actorperspectief eerst in kaart wat de belangrijkste actoren in de
omgeving van het ministerie waren voor zover dit het innovatiebeleid betrof. Om dat te
achterhalen heb ik in de interviews die ik voor dit onderzoek hield getoetst welke actoren in de
onderzochte periode van invloed waren op het innovatiebeleid. Vervolgens behandel ik het
contact dat deze externe stakeholders met de beleidsmakers hadden. Ik onderscheid daarbij
directe en indirecte belangenbehartiging. Daarna ga ik kort in op de factoren die bepalen in
hoeverre externe stakeholders macht kunnen uitoefenen. Tot slot presenteer ik het kader dat ik
gebruik om vanuit deze derde invalshoek de beleidsontwikkelingen te analyseren.
2.3.1 De omgeving van een beleidsorganisatie
Ik analyseer het besluitvormingsproces als het resultaat van het ‘duwen en trekken’ van de
verschillende belanghebbenden. Om daar inzicht in te krijgen gebruik ik Mintzbergs metafoor
van de ‘politieke arena’.70
Daarin handelen alle betrokkenen in hun eigen belang en worden de
tegenstellingen dus eerder benadrukt.71
Ik hanteer de metafoor van de ‘politieke arena’ hier juist
om de rol van de externe invloeden te benadrukken. Het is evenwel goed om te realiseren dat de
mate waarin externe stakeholders hun stem kunnen laten gelden vaak afhangt van de mate waarin
de organisatie beïnvloedbaar is.72
In principe kan iedereen in contact komen met een ministerie. In theorie behoort de gehele
maatschappij daarom tot de omgeving van een organisatie. In de praktijk valt dat evenwel mee,
omdat (1) niet iedereen er belang bij heeft invloed uit te oefenen en (2) niet alle belanghebbenden
evenveel mogelijkheden hebben om hun standpunten onder de aandacht te brengen. Dat is voor
veel actoren ook de reden zich te verenigen. De omgeving van de overheid bestaat dan ook niet
zozeer uit individuen, maar zoals onder andere Mintzberg, Stone en Kingdon aangeven vooral uit
groepen en organisaties.73
Het is voor een analyse allereerst zaak te identificeren welke actoren
binnen de onderzochte context actief zijn, welke werkgeversorganisaties, individuele bedrijven,
brancheorganisaties, werknemersorganisaties en kennisinstellingen deel uitmaken van de
‘politieke arena’.
Pressie- of lobbygroepen proberen druk uit te oefenen op het overheidsbeleid en het op die
manier gunstiger uit te laten pakken voor hun achterban.74
Er is een grote verscheidenheid aan
pressiegroepen.75
Zo zijn er verschillende pressiegroepen die economische belangen behartigen,
ideële pressiegroepen, actiegroepen en consumentenorganisaties, maar ook belangengroeperingen

36. De aanpak: drie perspectieven 35
vanuit het openbaar bestuur zelf (zoals provincies en gemeenten).76
Ze verschillen bovendien in
grootte, zowel qua (potentiële) achterban als in aantal medewerkers. Dit gaat van eenlingen die
een bepaald onderwerp behartigen tot grote organisaties die voor hun achterban ook tal van
andere taken uitvoeren.
In deze studie is met name de relatie tussen het bedrijfsleven (en de belangenbehartigers die
dit vertegenwoordigen) en beleidsmakers relevant. De positie van bedrijven is volgens Lindblom
en Woodhouse over het algemeen buitengewoon, omdat hun doen en laten grotendeels het
functioneren van de economie bepaalt.77
Organisaties die de belangen van het bedrijfsleven
behartigen hebben dan ook veel invloed.78
Om deze reden zijn ze in deze studie waarin het
ministerie van EZ centraal staat een belangrijk object van analyse. Peijnenburg onderscheidt de
volgende typen organisaties die het bedrijfsleven vertegenwoordigen:79
o Algemene of koepelorganisaties die opkomen voor het gehele bedrijfsleven of een grote
groep van bepaalde type bedrijven, ongeacht hun sector of bedrijfstak.
o Sectorale ondernemingsorganisaties waarbinnen bedrijven zich op brede thema’s
verenigen en brancheorganisaties die bedrijven uit specifieke bedrijfstakken
vertegenwoordigen.
o Daarnaast zijn er natuurlijk de werknemersorganisaties. Vanuit het oogpunt van de
werkgelegenheid vertegenwoordigen die ook het belang van het bedrijfsleven, zij het
vanuit een ander standpunt.
Verder spelen individuele bedrijven een rol, met name grote ondernemingen.80
Vanwege hun
omvang zijn deze eerder in staat om ook individueel aandacht te krijgen. Naast grote bedrijven
vertegenwoordigen ook kennisinstellingen in sommige gevallen zichzelf. Tot slot zijn het
parlement en andere departementen (en hun ministers) spelers in de omgeving van een ministerie.
Van de Tweede Kamer is met betrekking tot EZ de vaste commissie voor Economische Zaken
een relevant onderdeel; daarmee debatteert en overlegt de minister het meest.81
2.3.2 Contact tussen beleidsmakers en externe stakeholders
De spelers in de ‘politieke arena’ proberen meestal bepaald beleid te promoten en ander tegen te
houden.82
Pressie- of lobbygroepen kunnen hun voorkeuren formeel of informeel op twee
manieren kenbaar maken. Dat kan (1) indirect door via uiteenlopende kanalen van zich te laten
horen of door (2) direct contact te zoeken met de beleidsmakers.83
Belangengroeperingen kunnen via het publieke debat indirect onderwerpen op de agenda
proberen te zetten. Dat kan bijvoorbeeld via de media (zoals persmededelingen, interviews of
open brieven), politieke discussie, reclame of door aansluiting te zoeken bij andere organisaties.84
Het is voor lobbygroepen volgens Kingdon niet alleen zaak om dat zelf te doen.85
In veel gevallen
zijn er andere organisaties of individuen die ergens voor pleiten, waar belangenbehartigers zich bij
aan kunnen sluiten of zich tegen kunnen verzetten.
Een ander type partner zijn wetenschappelijke of commerciële adviesbureaus en
adviescommissies of -organen. Adviesbureaus kunnen zelf met adviezen komen, maar men kan

37. 36 Innovatiepolitiek
ze ook een opdracht verlenen om onderzoek naar een bepaald onderwerp te verrichten.
Adviesbureaus hebben met name een voorname rol bij het uitvoeren van beleidsevaluaties.
Volgens Bovens c.s. is Nederland één van de landen met de hoogste adviesdichtheid.86
Daarnaast
zijn er adviescommissies en -organen.87
Een aantal van deze organisaties en commissies heeft een
goede reputatie, waar zowel beleidsmakers als pressiegroepen hun voordeel mee doen. Dat kan
het beleidsproces versterken, maar adviesorganen of -commissies kunnen zoals Van Mierlo het
stelt ook “op gespannen voet […] staan met het primaat van de politiek in een parlementaire
democratie”.88
Invloedrijke gremia zijn de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
(WRR), de Sociaal Economische Raad (SER), de Algemene Rekenkamer en de Raad van Advies
voor het Wetenschapsbeleid RAWB, vanaf 1991 Adviesraad voor het Wetenschaps- en
Technologiebeleid (AWT). De directe rol van externe adviseurs is over het algemeen evenwel
beperkt. Vaak komt hun advies via een andere organisatie of het ministerie zelf naar buiten.
Lobbyisten proberen vaak om via contact met politici of ambtenaren direct invloed uit te oefenen
op beleidsmakers. Dat kan gebeuren door brieven te sturen, mensen uit te nodigen voor
werkbezoeken of conferenties, verzoekschriften in te dienen, deel te nemen aan hoorzittingen en
middels formeel of informeel overleg. 89
Op deze manier kunnen naast coalities tussen
belangengroeperingen onderling ook coalities ontstaan met interne stakeholders. In een perfecte
wereld worden belangengroeperingen uitsluitend geconsulteerd. In de echte wereld is het evenwel
maar de vraag of het hierbij blijft. Mintzberg wijst er op dat door coalities tussen ambtenaren en
lobbygroepen de grenzen tussen interne en externe stakeholders kunnen vervagen,90
in veel
gevallen ook omdat belanghebbenden bewust betrokken worden in het proces van
beleidsvorming.
Er is daarbij niet alleen een belang voor de lobbygroepen, maar ook voor de betrokken
ambtenaren. Die willen nieuwe beleidsmaatregelen bijvoorbeeld vooraf toetsen. Ze kunnen
externe groepen dan gebruiken om het eigen beleid te verdedigen of de eigen positie binnen de
organisatie beter naar voren te laten komen. Als het gaat om het betrekken van externen bij het
beleidsproces, lopen het organisatiegedrag- en politieke-actorperspectief voor een deel in elkaar
over. Ambtenaren zoeken bijvoorbeeld naar argumenten of vragen belangenbehartigers naar hun
visie op bepaald beleid. Die laatsten krijgen dan tegelijk de kans hun belangen te benadrukken of
te verdedigen. In principe behandel ik de interne stakeholders bij het organisatiegedragperspectief
en de externe bij het politieke-actorperspectief. Het onderscheid is bij sommige coalities evenwel
niet zo helder, waardoor sommige interne stakeholders ook bij dit perspectief aan bod komen.
2.3.3 Macht en externe stakeholders
De centrale aanname in deze benadering is dat de invloed of macht van de verschillende
betrokkenen het beleid bepaalt.91
Er is dus geen sprake van een gelijk speelveld, omdat de ene
speler meer macht en middelen heeft dan de andere. Macht is volgens Mintzberg namelijk
afhankelijk van de middelen, kennis en vaardigheden die iemand heeft, maar ook van de
wettelijke mogelijkheden en de wens om daar gebruik van te maken.92
De invloed die een actor
kan uitoefenen hangt samen met de grootte van zijn of haar organisatie.93
Een grotere organisatie

38. De aanpak: drie perspectieven 37
kan meer financiële en menselijke middelen inzetten, en waar nodig kennis inkopen en
vaardigheden aanleren. De vraag is verder wat een belanghebbende beïnvloeden wil. Dat kan het
algemene discours zijn, maar meestal betreft het de specifieke uitwerking van beleidsmaatregelen.
Met financiële middelen of spectaculaire acties kan men via massamedia aandacht genereren.
Daarentegen zijn vooral kennis en vaardigheden vereist om toegang te krijgen tot de
werkelijke beleidsbepalers. Kennis en vaardigheden zijn via (commerciële) adviesorganisaties of
het uitbesteden van onderzoek nog wel te koop, reputatie niet. Daarnaast krijgt het ene thema
meer aandacht dan het andere. De vraag is dus wat de mogelijkheden zijn die een partij krijgt om
haar standpunten naar voren te brengen.
2.3.4 Het analysekader voor het derde perspectief
In tabel 2-3 presenteer ik het analysekader voor het politieke-actorperspectief. De analyse-
eenheden zijn de externe stakeholders die ofwel op eigen initiatief ofwel door beleidsmakers bij
het innovatiebeleid waren betrokken. De manier van denken is dat het beleid vooral wordt
bepaald door invloed van buitenaf en de coalities die externe stakeholders met de interne weten
te smeden. Mijn hypothese is dan ook dat beleidsmaatregelen het resultaat zijn van het
krachtenspel tussen de belanghebbenden.
Tabel 2-3: analysekader voor het politieke-actorperspectief.
uitgangspunten onderzoeksvragen
analyse-eenheid
De externe stakeholders, onderling en in
relatie tot het ministerie van EZ.
o Welke externe stakeholders waren actief
op het vlak van innovatiebeleid?
o Wat was het belang dat zij verdedigden?
o Welke visie probeerden ze naar voren te
schuiven?
o Werden deze externe stakeholders
uitgenodigd?
maniervan
denken
Beleid is het resultaat van de
krachtsverhoudingen tussen en
onderhandelingen met de externe
stakeholders.
o Wat waren voor externe stakeholders
belangrijke thema’s en op welke manier
brachten zij belangen naar voren?
o Welke coalities werden er gevormd?
o Welke stakeholders waren het meest
invloedrijk?
hypothesen
De keuze voor een beleidsoptie is het resultaat
van het krachtenspel tussen de interne en
externe belanghebbenden.
De invloed van belangenbehartigers bepaalt
welke beleidsmaatregelen met welk budget
worden uitgevoerd.
o In hoeverre hebben externe stakeholders
veranderingen weten te bewerkstelligen in
het beleid?
o Welk deel van het budget voor
innovatiebeleid ging naar maatregelen
waar de sterkste lobbygroepen voor
pleitten?

39. 38 Innovatiepolitiek
2.4 Methodologie
Om de ontwikkeling van het beleid te analyseren heb ik (1) een documentanalyse uitgevoerd en (2)
interviews met betrokkenen en experts afgenomen. Zodoende was ik in staat de geschiedenis van
het innovatiebeleid te reconstrueren en de ontwikkelingen te begrijpen en te situeren.
Ten eerste heb ik alle relevante beleidsnota’s, rapporten en evaluaties geanalyseerd. Mijn
documentanalyse is gebaseerd op rapporten en nota’s van het ministerie van Economische Zaken,
verslagen van de Tweede Kamer en studies van publieke en private advies- en
onderzoeksorganisaties. Op basis daarvan heb ik gereconstrueerd welke maatregelen werden
genomen, geïmplementeerd en welk budget ervoor gereserveerd werd. Daarnaast maakten
evaluatiestudies, voor zover die voorhanden waren, het mogelijk om te achterhalen in hoeverre
de effectiviteit van die regelingen kon worden beoordeeld.
Ten tweede heb ik interviews afgenomen om beter inzicht te krijgen in de ontwikkelingen
van het innovatiebeleid. Ik hield in totaal 84 interviews met 82 verschillende betrokkenen en
experts uit deze periode (zie de lijst van informanten in de bijlagen). Deze interviews vormden de
basis voor met name de analyse vanuit het organisatiegedrag- en politieke-actorperspectief. De
interviews werden afgenomen aan de hand van een semigestructureerd interviewformat. De
structuur was nodig om houvast te hebben gedurende de vraaggesprekken en mij in staat te
stellen ze met elkaar te vergelijken. Deze structuur moest echter niet te rigide zijn, omdat de
informanten werkzaam waren voor uiteenlopende soorten organisaties en beschikten over
verschillende expertises: ze werkten bij ministeries, uitvoeringsorganisaties, de Tweede Kamer,
werkgevers- en werknemersorganisaties en/of wetenschappelijke instituten.
Ik heb de verslagen uitgewerkt aan de hand van hetzelfde format. Daarin onderscheidde ik
(1) de periode waar het interview op inging, (2) de aanleiding en achtergrond bij het invoeren van
nieuwe maatregelen, (3) de rol van interne en externe betrokkenen, (4) de gevolgen van nieuw
beleid voor het ministerie van EZ en (5) de manier van werken binnen het ministerie. Vervolgens
gebruikte ik de analysekaders voor de drie perspectieven om de vier perioden waarin ik het
innovatiebeleid heb opgedeeld te onderzoeken. De analyse is geen letterlijke weergave van de
interviews, maar zoals gezegd gebaseerd op mijn interpretatie van de vraaggesprekken. Ik verwijs
daarbij naar de informanten met wie ik interviews heb gehouden. Aan al mijn informanten heb ik
goedkeuring gevraagd en gekregen voor deze manier van werken.
Het uitgangspunt van mijn aanpak was dat de ontwikkelingen vanuit verschillende bronnen zijn
te verifiëren: de zogenaamde triangulatie. Triangulatie is in kwalitatief onderzoek de manier om
de betrouwbaarheid van onderzoek te vergroten, omdat er gebruik wordt gemaakt van
verschillende bronnen.94
De beschrijving en analyse houden op die manier alleen stand wanneer
ze door verschillende bronnen worden bevestigd. De leidraad bij het gebruiken van de
interviewresultaten was dat de informatie uit minimaal drie verschillende interviews moest
worden bevestigd of dat alternatieve bronnen de bevindingen ondersteunden. Daarenboven
reconstrueerde ik het innovatiebeleid vanuit drie perspectieven, zoals ik in dit hoofdstuk heb

40. De aanpak: drie perspectieven 39
uiteengezet. Een nadeel verbonden met triangulatie kan zijn dat valide minderheidsstandpunten
of -bevindingen geen plek krijgen. Dat probeerde ik te ondervangen door relevante discussies
weer te geven in de eindnoten. Daarnaast biedt het gebruik van de drie perspectieven meer
ruimte aan verschillende verklaringen dan zonder deze aanpak het geval zou zijn. Feit blijft
evenwel dat er (ook) alternatieve verklaringen kunnen zijn. Nassim Taleb illustreert deze
onzekerheid treffend:95
“One single observation can invalidate a general statement derived from millennia of
confirmatory sightings of millions of white swans. All you need is one single […] black bird.” Deze
onzekerheid mag ons er evenwel niet van weerhouden de beste verklaringen te zoeken.
Zoals gezegd zal ik bij de analyse soms in herhaling vallen. Bij het rationele-actorperspectief
gaat het namelijk over de rationele afwegingen die de minister maakte. Het wordt dan vaak niet
duidelijk wat de invloed was van de interne en externe stakeholders. Daarvoor dienen het
organisatiegedrag- en politieke-actorperspectief. Die geven dan voor dezelfde gebeurtenis een
andere verklaring. Ik haal alleen dezelfde gebeurtenis aan wanneer dat tot meer inzicht kan leiden.

42. 3 Stagnatie, crisis en de weg naar
innovatiebeleid (1976-1983)
Inleiding
De economische stagnatie van de jaren ’70 van de 20e
eeuw legde de zwakke punten van de
Nederlandse industrie bloot. Verschillende bedrijven bleken internationaal niet meer
concurrerend te zijn. De oorzaken hiervan waren de stijgende loonkosten en energieprijzen na de
oliecrisis van 1973. De tweede oliecrisis van 1979 leidde tot economische recessie en hoge
werkloosheid in het begin van de jaren ‘80 (zie figuur 3-1). De secretaris-generaal van het
ministerie van Economische Zaken (EZ), Frans Rutten, schreef over het grote gevaar waarin
Nederland verkeerde, de noodzaak deze situatie ten goede te keren en de inspanningen die
daarvoor nodig waren.1
Een oplossing zag men in innovatiebeleid. Dat kwam er evenwel niet
zonder slag of stoot.
Figuur 3-1: werkloosheidspercentage en economische groei (1970-2010).2
Naast de zwakke economie hadden technologische ontwikkelingen veel impact. Als gevolg van
het befaamde rapport aan de Club van Rome in 1972, The limits to growth, kregen de negatieve
gevolgen van economische groei voor onder andere milieu, werkgelegenheid en
-4%
-2%
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
Werkloosheid
Economische groei