2. Innehåll
1 Inledning ............................................................................................................................. 3
1.1 Bakgrund ...................................................................................................................... 3
1.2 Uppdraget .................................................................................................................... 3
1.3 Syfte ............................................................................................................................. 3
1.4 Genomförande ............................................................................................................ 3
2 Konkurrens .......................................................................................................................... 4
2.1 Statlig verksamhet på konkurrensutsatta marknader ................................................. 4
2.2 Ägande och konkurrens ............................................................................................... 5
3 När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att driva affärsverksamhet inom
myndigheten i egen regi respektive i upphandlad form? .......................................................... 7
3.1 Regeringsformen ......................................................................................................... 7
3.2 När bedriva verksamhet på entreprenad? .................................................................. 7
3.3 Positiva erfarenheter från verksamhet på entreprenad ............................................. 8
3.4 Att tänka på vid upphandling av entreprenad ............................................................ 9
3.5 Slutsats ......................................................................................................................... 9
4 När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att driva affärsverksamhet i statligt
bolag? ....................................................................................................................................... 10
4.1 Historik runt bolagiseringar i Sverige ........................................................................ 10
4.2 Innebörden av en bolagisering .................................................................................. 11
4.3 Motiv för bolagisering ............................................................................................... 11
4.4 Kriterier för fortsatt statligt ägande .......................................................................... 11
4.5 Slutsats ....................................................................................................................... 12
5 När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att privatisera statlig verksamhet13
5.1 Definition och historik ............................................................................................... 13
5.2 Motiv till privatisering av statliga verksamheter ....................................................... 14
5.3 Fördelar med privatisering ........................................................................................ 15
5.4 Osäkerhetsfaktorer .................................................................................................... 15
5.5 Privatisering och konkurrens ..................................................................................... 16
5.6 Vad bör inte privatiseras?.......................................................................................... 16
5.7 Slutsats ....................................................................................................................... 17
6 Källförteckning .................................................................................................................. 17
2
3. 1 Inledning
1.1 Bakgrund
Trafikverket bildades den 1 april 2010 och samtidigt avvecklades Banverket, Vägverket och SIKA.
Flera av de strategiska målen för den nya myndigheten handlar om högre effektivitet i en bred
bemärkelse avseende resursanvändning, kompetenser, ekonomi och materiella resurser. Trafikverket
vill bli en ledande organisation och en attraktiv arbetsgivare. Ytterst handlar det om att skapa ett
transportsystem med nöjda kunder och uppdragsgivare, utformat för tillgänglighet och utvecklingskraft.
Som ett led i detta har verksamhetsområde Resultatenheter för avsikt att se över några av sina
ansvarsområden samt vissa styrningsfrågor.
I verksamhetsområdet Resultatenheter ingår nio resultatenheter och bolag: Färjerederiet, Förarprov,
ICT (Information and Communication technology), Järnvägsskolan, Materialservice, Swedish National
Road Consulting AB (SweRoad), Trafikverkets museer, Tunnelpersonalen i Malmö AB och
Vägsektorns utbildningscentrum (VUC).
1.2 Uppdraget
Trafikverket har uppdragit åt Capgemini Consulting att göra en litteraturstudie inom området utveckling
och effektivisering av interna underleverantörer. Studien ska inkludera erfarenheter av avskiljning och
konkurrensutsättning av interna underleverantörer. Även erfarenheter av att kombinera interna
leveranser med leveranser till utomstående ska ingå i litteraturstudien.
Följande frågor ska enligt uppdraget fördjupas med utgångspunkt i nuvarande kunskapsläge:
1. När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att driva affärsverksamhet inom
myndigheten i egen regi respektive i upphandlad form?
2. När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att driva affärsverksamhet i statligt bolag?
3. När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att privatisera statlig verksamhet?
1.3 Syfte
Syftet med litteraturstudien är att bidra till att skapa en stabil kunskapsgrund i Trafikverket inför ett
utvecklingsarbete med sikte på resultatenheternas framtida organisation, styrning och
förvaltningsform.
1.4 Genomförande
Arbetet baseras på en ren litteraturstudie av befintlig litteratur inom området. Litteraturgenomgången
har tagit sin utgångspunkt i den litteraturlista som tilldelades med uppdraget. Det ingår alltså inte i
uppdraget att genomföra någon ytterliggare kvantitativ eller kvalitativ informationsinhämtning såsom
intervjuer eller liknande.
3
4. 2 Konkurrens
Majoriteten av den litteratur som studerats i samband med denna litteraturstudie tar i större eller
mindre omfattning upp diskussionen om konkurrens. Att diskutera ägandeform utan att komma in i
diskussionen om konkurrensutsättning verkar vara svårt, och av den anledningen återges nedan vad
olika rapporter har skrivit om statlig verksamhet på konkurrensutsatta marknader.
2.1 Statlig verksamhet på konkurrensutsatta marknader
Flertalet rapporter återger det allmänna antagandet om att sund konkurrens är positivt ur ett
samhällsekonomiskt perspektiv. Detta antagande bygger i sin tur på nationalekonomisk välfärdsteori
men visar sig också ha stöd i empiri. I Konkurrensverkets rapportserie: 2004:4 ”Myndigheter och
marknader - tydligare gräns mellan offentligt och privat” skriver Konkurrensverket följande:
"En väl fungerande konkurrens leder till en effektiv resursfördelning i samhället, effektivitet i
företagen och starka drivkrafter att föra effektivitetsvinster i produktion och distribution vidare.
Detta kommer konsumenterna till godo genom lägre priser samt ett större och mer varierat utbud
av varor och tjänster. Konkurrensen medför ett förändringstryck som främjar tillväxt och
innovationer."
I utredningen ”Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning” (SOU 2008:118) anser 2006
års Förvaltningskommitté att företag ska kunna verka i konkurrens på lika och rättvisa villkor på väl
fungerande marknader, men att så inte alltid är fallet. Kommittén menar att privata företag och statliga
myndigheter inte konkurrerar på lika villkor och att statliga myndigheters närvaro på marknader
fungerar i många fall hämmande för marknaders expansion och utveckling.
Den mest grundliga utredningen av omfattningen av statliga myndigheters konkurrensutsatta
näringsverksamhet har gjorts av Statskontoret på uppdrag av Förvaltningskommittén. Statskontorets
rapport (2008/74-5) ”Konkurrensutsatt verksamhet II – en analys av omfattningen av statliga
myndigheters konkurrensutsatta verksamheter” uppger att statliga myndigheter omsatte ca 25
miljarder kronor på konkurrensutsatta marknader under 2006. Denna siffra är dock något osäker då
begreppet konkurrensutsatt verksamhet inte är helt entydigt. Rapporten ”Konkurrensutsatt eller inte?
En kartläggning av statliga myndigheters konkurrensutsatta verksamhet” (Statskontoret 2008:1) visade
att nästan alla, 90 procent, av de 109 näringsverksamma myndigheterna angav att de konkurrerar
med privata företag.
I Svenskt Näringslivs rapport 2006 ”Osund statlig konkurrens slår ut privat företagsverksamhet” ges
exempel på flera myndigheter som verkar på konkurrensutsatta marknader och där konkurrensen inte
kan ses som jämlik mellan de statliga och privata aktörerna. De konkurrensproblem som uppstår har
delats in i tre huvudgrupper:
Sammanblandning av roller - Vid sidan av sin roll som myndighetsutövare uppträder många
myndigheter som konsulter inom samma område. Enligt både Svenskt Näringsliv och
Konkurrensverket bör dubbla roller av detta slag undvikas eftersom myndighetsrollen kan
utnyttjas för att tillskansa sig konkurrensfördelar på den konkurrensutsatta marknaden.
Offentliga subventioner - Dessa sker mellan anslagsfinansierad och konkurrensutsatt
verksamhet, bland annat genom att den senare inte behöver beakta alla relevanta kostnader,
som exempelvis kapital- eller lokalkostnader. Konkurrensstörningar uppkommer också när en
myndighets så kallad egen regi-enhet kan lägga sig lågt i konkurrensutsatt anbudsgivning,
men behålla en högre ersättningsnivå i icke konkurrensutsatt verksamhet.
Vidareutnyttjande av information och kompetens - Konkurrensen snedvrids av att
offentliga aktörer har tillgång till särskild information och kompetens som de fått genom sin
skattefinansierade kärnverksamhet.
4
5. Att många företag upplever sig vara utsatta för orättvis konkurrens från offentlig verksamhet har
dokumenterats upprepade gånger. Snedvriden konkurrens från offentlig verksamhet, inte minst i form
av underprissättning har återkommande varit ett av de vanligaste klagomålen till Konkurrensverket.
(Konkurrensverkets uppdragsforskningsrapport 2010:1)
Det finns enligt SOU 2007:78 ett flertal negativa konsekvenser av att konkurrensen inte sker på lika
villkor. För det första riskerar privata aktörer att trängas ut från marknaden med följd att konkurrensen
minskar och effektiviteten i resursanvändningen minskar på sikt. Svenskt Näringsliv (2006) instämmer
i denna konsekvens och menar också att ojämn konkurrens gör att färre privata företag etableras på
marknaderna och att de som verkar där växer långsammare än vad de annars skulle göra. För det
andra kan bristande konkurrensneutralitet enligt SOU 2007:78 påverka de privata aktörernas
förväntningsbild och affärsstrategier. De privata företagens incitament att etablera sig på nya
marknader och investera i verksamheten kan minska, vilket indirekt påverkar konkurrensen och
effektiviteten negativt. För det tredje riskerar allmänhetens förtroende för myndigheten att skadas av
en sammanblandning av affärsverksamhet och myndighetsutövning.
I rapporten ”Åtgärder för bättre konkurrens – konkurrensen i Sverige” (Konkurrensverket 2009:4)
framgår att sambandet mellan ekonomisk effektivitet och en fungerande konkurrens har styrkts vid
såväl empiriska som teoretiska analyser. En orsak till detta är den press som bildas på aktörer på
konkurrensutsatta marknader att hushålla med sina resurser. Detta bidrar till en effektiv
resursanvändning vilket i sin tur främjar den ekonomiska tillväxten. På marknader där konkurrensen är
svagare kan det däremot vara svårt att uppnå sådan press och produktiviteten är därför som regel
lägre än på marknader med fungerande konkurrens.
2.2 Ägande och konkurrens
I Konkurrensverkets rapport ”Myndigheter och marknader - tydligare gräns mellan offentligt och privat”
(2004:4) skriver konkurrensverket följande:
"Statsmakternas riktlinjer för statsförvaltningen innebär att statens uppgifter ska renodlas.
Uppgifter som inte tillhör kärnverksamheten bör avvecklas eller överlåtas till en annan huvudman.
Därutöver framhålls att konkurrensutsatt verksamhet normalt inte bör bedrivas i myndighetsform."
Konkurrensverket har i ovanstående rapport genomfört en stor intervjuundersökning bland privata
företag i vissa utvalda branscher vilken visar att 34 procent anser att de möter konkurrens från
offentliga aktörer i stor eller mycket stor omfattning. Av dessa ansåg 40 procent att konkurrensen
innebar ett problem för företaget och 67 procent anser att konkurrens mellan offentliga och privata
företag inte sker på lika villkor. Konkurrensverket anser att ”konfliktytorna mellan offentliga och privata
aktörer är betydande” och ger mot bakgrund av utredningen tre förslag för att ytterligare förbättra
marknadens funktionssätt beträffande konkurrens mellan privata och offentliga aktörer.
Förvaltningskommitténs går ännu längre i sitt betänkande ”Styra och ställa – förslag till en effektivare
statsförvaltning” (SOU 2008:118) som tar upp frågan om myndigheters konkurrensutsatta verksamhet.
Kommittén föreslår att det i lag införs en huvudregel om att statliga myndigheter inte får sälja varor och
tjänster på en konkurrensutsatt eller potentiellt konkurrensutsatt marknad. Regeringen bör dock kunna
besluta om undantag från denna huvudregel i enskilda fall utifrån vissa kriterier. Kommittén betonar i
sammanhanget att all uppdragsverksamhet som myndigheter bedriver inte är konkurrensutsatt och att
de olika verksamheterna måste identifieras, analyseras och skiljas åt. Om det inte finns särskilda skäl
att bedriva konkurrensutsatt verksamhet bör denna antingen säljas, bolagiseras eller avvecklas.
Det finns enligt betänkandet ett antal problem när myndigheter bedriver verksamhet på
konkurrensutsatta marknader. Statliga myndigheter kan ha en klart dominerande ställning på den
konkurrensutsatta marknaden eller på angränsade marknader. Intressekonflikter kan uppstå om
myndigheten också har myndighetsutövande funktioner som berör området där den konkurrerar. Den
5
6. finansiella och affärsmässiga risken är mindre för en myndighet än i ett privat företag och myndigheter
kan ha lägre fasta kostnader för verksamheten, bl.a. för att en anläggningstillgång kan ha byggts upp
av anslag under tidigare monopol. En myndighet har i regel också större trovärdighet när det t.ex.
gäller leveranser av varor och tjänster under lång tid. Det kan även uppstå intressekonflikter och
jävsituationer i samband med upphandling om myndigheten agerar både som beställare och
anbudsgivare för ett uppdrag. En myndighet ska enligt avgiftsförordningen (1992:19) tillämpa
kostnadstäckning i sin verksamhet till skillnad mot privata aktörer som har prissättning på
marknadsmässiga villkor. (SOU 2008:118)
Det finns dock tillfällen då det av marknadsekonomiska eller politiska motiv kan vara fördelaktigt med
ett statligt ägande. Detta gäller exempelvis på marknader med naturliga monopol där privat ägande
kan ge upphov till försämrad konkurrens och till att sociala målsättningar inte uppfylls. Det är dock
svårt att enbart utifrån ekonomiska teorier avgöra lämplig ägandeform utan detta är ofta en bedömning
som får göras utifrån hur väl regleringar, kontrakt och offentliga upphandlingar fungerar på
marknaden. (Privatiseringar av statligt ägda företag, N9010)
Förvaltningskommitténs förslag ovan är under bearbetning och med anledningar av detta har
Konkurrensverket gett docent Henrik Jordahl i uppdrag att utreda kriterier för undantag från en
förbudsregel för myndigheter att bedriva näringsverksamhet på konkurrensutsatta marknader.
Jordahls kriterier presenteras i rapporten ”Ett lagförbud för myndigheter att bedriva konkurrensutsatt
näringsverksamhet – Kriterier för undantag från förbud” (Konkurrensverkets
uppdragsforskningsrapport 2010:1). Baseras på vad Ekonomistyrningsverket, Konkurrensrådet och
Förvaltningskommittén anför, med tillägg för ett ytterligare motiv på slutet anser Jordahl att följande
motiv bör ligga till grund för undantag:
Samproduktionsfördelar
Tillfälliga överskott
Avsaknad av privata alternativ inom till exempel ett glesbygdsområde
Särskild och unik kompetens
Personalens kompetensutveckling
Sysselsättning av arbetshandikappade, arbetslösa och ungdomar
Den 1 januari 2010 infördes i konkurrenslagen (2008:579) regler som innebär att Stockholms tingsrätt
på talan av Konkurrensverket får förbjuda staten, en kommun eller ett landsting att bedriva ekonomisk
eller kommersiell verksamhet om det snedvrider förutsättningarna för en effektiv konkurrens eller om
det hämmar utvecklingen av en sådan konkurrens. Undantag gäller för verksamhet som är försvarbar
från allmän synpunkt eller förenlig med lag (Prop. 2008/09:231).
I proposition 2009/10:175 – ”Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt”, går följande att
läsa angående konkurrens mellan statliga myndigheter och privata företag:
”Effektiv konkurrens är en viktig förutsättning för en väl fungerande samhällsekonomi. Statens roll
är att vårda och förbättra marknaderna och stärka konsumenternas ställning. Företag ska kunna
verka i konkurrens på lika och rättvisa villkor. Privata företag och statliga myndigheter konkurrerar
inte på lika villkor. Statliga myndigheters närvaro på marknader fungerar i många fall hämmande
för marknaders expansion och utveckling. Det är angeläget att i ökad grad undvika situationer
som innebär att statliga myndigheter ägnar sig åt att sälja varor och tjänster som snedvrider
konkurrensen på marknader och därmed tränger undan privat näringsverksamhet.”
Regeringens bedömning i propositionen är att statliga myndigheter som regel inte bör sälja varor och
tjänster på marknaden.
I rapporten ”Privat och statligt ägande: Vad säger forskningen?” (Fores 2009:1) klargörs det att det
baserat på empiri är svårt att hitta ekonomiska argument för att företag som verkar på normala
konkurrensutsatta marknader ska ägas av staten.
6
7. 3 När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att driva
affärsverksamhet inom myndigheten i egen regi respektive i
upphandlad form?
3.1 Regeringsformen
I regeringsformen (1974:152) 11 kap 6 § regleras villkoren för att lägga ut statliga åtaganden på
aktörer utanför den offentliga sektorn enligt följande text:
”Förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet stiftelse, registrerat
trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar eller till enskild individ. Innefattar uppgiften
myndighetsutövning, skall det ske med stöd av lag.”
Förvaltningsuppgifter får alltså läggas på andra huvudmän, såväl juridiska som enskilda personer,
men vad som kan klassificeras som en förvaltningsuppgift framgår inte i regeringsformen. I rapporten
”Effektivare statlig verksamhet med privat medverkan?” (ESV 2006:15) görs en tolkning att
förvaltningsuppgifter helt enkelt är uppgifter som har lagts på den statliga förvaltningen. Denna
oklarhet gällande definitionen lämnar utrymme för riksdag och regering att fritt styra huruvida en
uppgift ska läggas ut utanför den offentliga sektorn eller ej. Myndighetsutövning har däremot
definierats i förvaltningslagen som gällde 1971 – 1986 som ”utövning av befogenhet att för enskild
bestämma förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd eller annat jämförbart förhållande”, och trots att
denna exakta definition är borttagen i den nya förvaltningslagen är begreppet enligt JO fortfarande
gällande (JO:s ämbetsberättelse 2001/02). Överföring av myndighetsutövning till bolag är därmed
konstitutionellt möjlig men kräver lagstöd samt precisering av uppgifter och skyldigheter från
regeringen vid varje enskilt fall.
Även om det enligt lag är tillåtet att lägga ut offentlig verksamhet på privata aktörer kvarstår frågan om
vad som faktiskt bör vara statliga åtaganden. I Förvaltningskommitténs rapport ”Styra och ställa”
(SOU 2008:118) framhävs att detta ytterst är ett politiskt avgörande som över tiden har varierat
beroende på olika förutsättningar, kunskaper och värderingar. Kommittén pekar dock på några
områden där det av olika skäl är svårt att tänka sig att staten inte skulle behöva fullgöra uppgifter.
Detta gäller militärt försvar, polisväsende, rättsväsende, utrikesrepresentation och skatteväsende. Det
statliga åtagandet inom dessa områden har över tiden uppvisat en hög grad av beständighet och i
inget av fallen torde någon annan än staten kunna fullgöra uppgifterna och samtidigt uppfylla
tillräckliga krav på önskvärda effekter, medborgerlig tillit och insyn, rättsäkerhet och representativitet. I
regeringsformens två första kapitlen ges ytterligare vägledning om vad som bör vara statliga eller på
annat sätt offentliga myndighetsuppgifter.
3.2 När bedriva verksamhet på entreprenad?
Det finns alltså stöd i den svenska lagstiftning för privata aktörer att ta över verksamheter som idag
bedrivs inom den offentliga sektorn. I 1998 års förvaltningspolitiska proposition står det skrivet att
regeringens inriktning är att värna om kärnverksamheterna medan uppgifter som är artfrämmande för
staten bör avvecklas eller överlåtas till annan huvudman. Den statliga verksamhet som utifrån de
förvaltningspolitiska motiven kan konkurrensutsättas är med andra ord verksamhet inom ramen för det
statliga åtagandet, med undantag för de statliga kärnverksamheterna. Vad som ska anses ingå i
kärnverksamheterna diskuteras emellertid inte närmare och enligt Konkurrensverket (ESV 2006:15) är
det i hög grad en fråga om politiska värderingar.
I 1998 års förvaltningspolitiska proposition kan man också läsa att det är många tjänster i de statliga
myndigheterna som idag utförs i egen regi, men som enligt regeringens bedömning kan effektiviseras
betydligt om de upphandlas i konkurrens. De motiv som brukar åberopas för att upphandla tjänster på
entreprenad är främst följande (ESV 2006:15):
7
8. Upphandling i konkurrens innebär prispress och bättre kontroll över kostnaderna.
Entreprenören har lättare att anpassa verksamheten efter efterfrågan.
Entreprenören tillför verksamheten nya idéer. Nya lösningar testas och offentlig och privat
verksamhet lär av varandra.
Resultatet av att upphandla tjänster på entreprenad kan i bästa fall bli att verksamheten kan bedrivas
till lägre kostnad men till bättre kvalitet tack vare att utförare som konkurrerar har starkare incitament
att utveckla verksamheten och att anpassa den till användarnas behov än en offentlig myndighet.
En förutsättning för att en tjänst eller prestation ska gå att upphandla på entreprenad är att det som
ska upphandlas går att precisera samt att det är möjligt att utan allt för stora kostnader följa upp så att
leverantören uppfyller sitt åtagande enligt kontraktet. Följande fyra områden ses som de
grundläggande villkoren för att upphandling av offentliga tjänster på entreprenad ska vara ett alternativ
till produktion i egen regi (ESV 2006:15):
Det måste finnas en fungerande marknad för de tjänster som ska upphandlas.
Den offentliga huvudmannen måste vara en kompetent upphandlare.
Det måste gå att specificera innehållet i tjänsterna (kvantitet och kvalitet).
Det måste gå att följa upp att de levererade tjänsternas kvalitet överensstämmer med vad som
avtalats.
Externa leverantörer har länge utnyttjats för så kallade stödtjänster som lokalvård, fastighetsvård,
telefonväxel, vaktmästeri m.m. Utifrån en sammanställning av kommuners och landstings upphandling
av varor och tjänster åren 1999-2003 dras slutsatsen i rapporten ESV 2006:15 att den svenska
statsförvaltningen i relativt hög grad har utnyttjat möjligheten att upphandla stödtjänster och att den
stora potentialen till effektivisering genom ökad upphandling i så fall skulle finnas i de delar som ligger
närmare kärnverksamheten. Om denna potential ska tas till vara krävs en systematisk och
förutsättningslös prövning av vad för slags statlig verksamhet som med fördel kan läggas ut på
entreprenad.
3.3 Positiva erfarenheter från verksamhet på entreprenad
Det finns flera goda exempel på hur upphandling på entreprenad har ökat effektiviteten och därmed
minskat kostnaderna för de svenska myndigheterna. Enligt rapporten ESV 2006:15 har erfarenheterna
av externt resursutnyttjande av kommunerna varit övervägande positiva och i rapporten SOU
1999:139 kan man läsa att:
”Den ökade användningen av konkurrensutsättning inom den offentliga sektorn, som främst sker
genom offentlig upphandling av tjänster inom vården, skolan, kultur- och fritidsverksamheten i
kommuner och landsting upplevs av många politiker, tjänstemän och brukare vara något som positivt
bidragit till en ökad kvalitet i verksamheten”.
En studie av svenska statliga myndigheters upphandling av lokalvård i mitten av 1990-talet visade att
lokalvård som upphandlades i konkurrens var ca 22 procent billigare än lokalvård som myndigheterna
bedrev i egen regi utan föregående upphandling i konkurrens. (Statskontoret 1994:26) Vidare visade
en sammanställning av en mängd svenska utvärderingar av konkurrensutsättning av kommunal
verksamhet (sophämtning, städning, idrottsanläggningar, äldreomsorg, barnomsorg, kommunalteknik
etc.) att konkurrensutsättningen i flertalet fall har medfört märkbart ökad effektivitet i form av
kostnadsminskningar och/eller kvalitetsförbättringar. En undersökning pekar på att införandet av
konkurrens i äldrevården i vissa kommuner efter en tid har medfört prisutjämning mellan olika utförare.
Utförarna konkurrerar därefter i första hand med verksamhetens kvalitet och i andra hand med priset.
(Andersson 2002 och Konkurrensverket 2002:2)
8
9. Även internationella studier visar på de positiva effekterna av upphandling av entreprenad. Enligt en
rapport från OECD har konkurrensutsättning av offentlig verksamhet medfört kostnadsminskningar på
i genomsnitt 15 – 20 % i Australien, 5 – 30 % i Danmark, 20 – 25 % på Island och 20 % i
Storbritannien. Studier från USA pekar på genomsnittliga kostnadsminskningar på över 30 %. I de fall
kvaliteten på servicen förändrades i samband med konkurrensutsättningen har förändringen varit till
det bättre. (OECD 2005)
3.4 Att tänka på vid upphandling av entreprenad
Trots att det finns många goda exempel på hur lönsamhet och effektivitet har ökat då offentlig
verksamhet har lagts ut på entreprenad så finns det potentiella problemområden som måste tas i
beaktande innan det fattas beslut om att lägga ut offentliga åtaganden på privata aktörer.
En viktig del att ta hänsyn till vid upphandling av entreprenad är de transaktionskostnader som
uppstår. Enligt rapporten ESV 2006:15 ingår följande kostnader i transaktionskostnaderna:
Insamling och utvärdering av relevant information om leverantörer, priser etc.
(kontaktkostnader)
Förhandlingar och upprättande av kontrakt med leverantörer (kontraktskostnader)
Löpande uppföljning av att leverantörernas prestationer motsvarar kontraktet
(kontrollkostnader)
Transaktionskostnadernas storlek varierar naturligtvis med hänsyn till upphandlingens
komplikationsgrad. De är förhållandevis låga om upphandlingen gäller standardiserade produkter som
finns på marknaden, men höga om det gäller specialiserade produkter, som kanske inte finns
färdigutvecklad på marknaden. För att det ska vara lönsamt att upphandla offentlig verksamhet krävs
att transaktionskostnaderna är lägre än värdet av de effektivitetsvinster som konkurrensutsättningen
kan resultera i.
En risk vid upphandling är att entreprenören inte lyckas fullfölja avtalet på ett tillfredsställande sätt eller
helt enkelt går i konkurs. Det offentliga är då som huvudman ansvarig för att medborgarna trots allt får
den service de har rätt att kräva. Entreprenörers fallissemang kan leda till kvalitetsbrister i den
verksamhet som myndigheten svarar för gentemot medborgarna. Kvalitetsbrister kan i sin tur leda till
försämrad tilltro till den offentliga verksamheten och merkostnader för att åtgärda bristerna. För att
minska denna risk måste upphandlingen skötas professionellt vilket bl.a. innebär förmåga att bedöma
olika anbuds rimlighet samt att bedöma entreprenörens kompetens. (ESV 2006:15)
Ett annat hinder för att offentlig verksamhet ska kunna läggas ut på entreprenad är om marknaden är
outvecklad och antalet aktuella eller potentiella leverantörer är alltför litet för att en regelrätt
konkurrensupphandling ska kunna ske. Med begränsad konkurrens minskar trycket på utförarna att
pressa priserna och höja kvaliteten i verksamheten, vilket reducerar de potentiella vinsterna med
konkurrensutsättning. Ytterligare en konsekvens av att en myndighet lägger ut en del av sin
verksamhet på ett privat företag kan bli att medborgarnas rätt till insyn begränsas. Detta skulle kunna
skada offentlighetsprincipen som bl.a. omfattar rätten att ta del av allmänna handlingar och är en av
hörnstenarna i den svenska demokratin. (ESV 2006:15)
3.5 Slutsats
Enligt den svenska lagstiftningen finns det inget som hindrar myndigheterna att lägga ut
förvaltningsuppgifter på privata aktörer, däremot måste myndighetsutövning ha stöd av lagar och
regering för att kunna läggas ut på entreprenad.
För tjänster som går att specificera och kvantifiera samt där det finns en fungerande privat marknad
har flera undersökningar visat på ökad effektivitet och minskade kostnader då de har lagts ut på
entreprenad. Det är dock mycket viktigt att entreprenörens kompetens och seriositet bedöms under
9
10. upphandlingar för att i möjligaste mån undvika att leverantören misslyckas med att leverera sitt
åtagande vilket kan leda till minskat förtroende för svenska myndigheter och ökade kostnader.
Vidare måste transaktionskostnaderna som uppstår då verksamheter läggs ut på entreprenad tas i
beaktande då de måste vara lägre än effektivitetsvinsterna för att upphandlingen av entreprenaden
ska vara lönsam. Även risken att medborgarnas rätt till insyn kan begränsas då en offentlig
verksamhet läggs ut på en privat aktör är värt att ha i åtanke.
4 När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att driva
affärsverksamhet i statligt bolag?
Huruvida en statlig myndighet bör bolagiseras eller ej är enligt flera författare till de rapporter som har
studerats en fråga om att skapa jämställd konkurrens. Nedan följer en genomgång av vad det innebär
att bolagisera, motiven för bolagisering samt vilka kriterier som skall vara uppfyllda för att en
verksamhet anses lämplig att bolagisera.
4.1 Historik runt bolagiseringar i Sverige
I SOU 2010:3 uppges det att det i Sverige har skett ett 25-tal bolagiseringar av statliga verksamheter
under de senaste 30 åren. De flesta bolagiseringarna genomfördes under 1990-talet. Av de
bolagiserade verksamheterna var en handfull affärsverk och resten statliga myndigheter eller delar av
myndigheter. Den senaste bolagiseringen av en statlig verksamhet var bolagiseringen av LFV:s
flygplatser som bildade bolaget Swedavia AB den 1 april 2010. Förslag ligger att bolagisera Metrias
verksamhet, idag är en del av Lantmäteriet, per 1 januari 2011. (Regeringskansliets pressmeddelande
11 januari 2010)
Enligt utredningen ”Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet – förslag om bolagisering av vissa
konsult- och entreprenadverksamheter i Banverket och Vägverket” (SOU 2007:78) är en bolagisering
av en myndighet ofta ett av flera steg i en förändringsprocess av myndigheten ifråga. Det första steget
i förändringsprocessen är vanligtvis att marknadsinslag skapas inom myndigheten genom att en s.k.
beställar-utförarmodell införs. En part blir då ansvarig för att formulera mål och den andra för
utförandet. Renodlingen av rollerna kan förväntas bidra till ökad specialisering och högre produktivitet.
Enligt SOU 2007:78 är vanligen det andra steget i denna förändringsprocess att den interna
utförarenheten konkurrensutsätts genom att myndighetens beställardel börjar upphandla tjänster i
konkurrens från även externa utförare. Detta kan förväntas bidra till ytterligare effektivisering. Det sista
steget innebär att utförarenheten bryts ut från myndigheten och bildar ett fristående aktiebolag, ofta
helägt av staten. Även detta verkar effektivitetshöjande. Staten kan sedan i ett senare skede helt eller
delvis privatisera bolaget.
Totalt omfattade den statliga bolagssfären under år 2009, 57 bolag som tillsammans hade 223 327
anställda. (Skr. 2009/10:101). Majoriteten av dessa bolag förvaltas av enheten för statligt ägande som
ligger på Näringsdepartementet. De statligt ägda bolagen kan delas in i två grupper: de som verkar
under marknadsmässiga villkor och de med särskilda samhällsintressen. Den förstnämnda gruppen
företag kännetecknas antingen av att de verkar på en marknad med full konkurrens eller av att staten
ställer marknadsmässiga krav på resultat, avkastning och finansiell balans, allt med hänsyn tagen till
företagets riskprofil. Gruppen med särskilda samhällsintressen kännetecknas av att staten styr
verksamheten på ett påtagligt och direkt sätt eller att företaget verkar på en marknad med särskilda
förbehåll. Ett exempel på ett företag i denna grupp är Systembolaget AB. För denna grupp sätts främst
samhällsekonomiska mål, vilket kan innebära att lönsamhetskraven kan vara lägre än för företag som
drivs på strikt företagsekonomisk grund. (SOU 2007:78)
10
11. 4.2 Innebörden av en bolagisering
En myndighet är i juridisk mening ett organ för den juridiska personen staten. Det innebär att formellt
sett har en myndighet inte tillgångar eller skulder utan är bara förvaltare av statens egendom. Om en
myndighet i sin verksamhet drar på sig förpliktelser av olika slag är det legalt sett staten som är den
förpliktigade och inte myndigheten själv. Detta förhållande ändras när verksamheten bolagiseras och
övergår i aktiebolagsform. En bolagisering av en statlig verksamhet innebär att verksamheten får
status av egen juridisk person. (SOU 2010:3) Skillnad mellan associationsformerna ger departementet
och tjänstemännen som handhar bolagsfrågor en annan roll än den som de har i förhållande till
myndigheterna. (Ds 1998:64)
I juridisk mening förekommer inte någon skillnad mellan ett aktiebolag som ägs av staten eller av
privata ägare. Alla aktiebolag lyder under samma lagar. Ombildningen från myndighet till bolag
innebär i princip att staten säljer eller överför organisationen med dess tillgångar och skulder till ett
aktiebolag och ersättning för bolaget erhålls i form av aktier. (SOU 2010:3)
4.3 Motiv för bolagisering
Utredningarna SOU 2007:78 och SOU 2010:3 tar upp tre grupper av motiv för en bolagisering av
statlig verksamhet:
Förvaltningspolitiska motiv - En central del i de förvaltningspolitiska riktlinjerna är en
renodlig av det statliga åtagandet. I detta ligger att uppgifter som inte tillhör statens
kärnverksamhet bör avvecklas eller överföras till någon annan huvudman. En bolagisering av
en statlig produktionsverksamhet kan därför motiveras genom att verksamheten ifråga inte
befinns tillhör den statliga kärnverksamheten och därför inte bör bedrivas i myndighetsform.
En bolagisering av en myndighets produktions/utförarenhet innebär en renodling av det
statliga åtagandet.
Konkurrenspolitiska motiv – Det finns två konkurrenspolitiska motiv där det ena är att
konkurrens bidrar till en effektivare resursanvändning. Detta då konkurrens tvingar företagen
att pressa sina produktionskostnader, förmår dem att bättre än rivalerna tillfredsställa
kundernas behov, samt vara kreativa och finna nya och bättre produktionsmetoder och
produkter. Det andra motivet är att åstadkomma konkurrensneutralitet. För att åstadkomma en
större grad av konkurrensneutralitet kan ett flertal åtgärder vidtas (Konkurrensverket 2009:4).
Den förmodligen enskilt viktigaste åtgärden är att organisatoriskt och redovisningsmässigt
avgränsa den offentliga aktörens näringsverksamhet från den övriga verksamheten.
Därigenom minskar risken för korssubventionering, från den egna myndighetsverksamheten
till affärsverksamheten. Bolagisering är ett effektivt sätt att åstadkomma en tydlig
organisatorisk och redovisningsmässig avgränsning.
Ekonomiska motiv - En bolagisering kan förväntas bidra till högre kostnadseffektivitet.
Aktiebolagsformen är mer lämpad för att driva en verksamhet vars syfte är att tjäna pengar.
Den interna styrningen mot största möjliga affärsmässighet kan förväntas bli bättre i ett
aktiebolag än i en myndighet. Konkursrisken, risken för övertagande och den större fokusering
på vinst – faktorer som är relativt starkare i en verksamhet som drivs som bolag än en
verksamhet som drivs inom ramen för en myndighet – skapar incitament för kostnadseffektiv
produktion i aktiebolagsform som är svårare att skapa i en myndighet.
4.4 Kriterier för fortsatt statligt ägande
I Budgetpropositionen för 2007 (Prop. 2006/07:1) beskrivs ett antal kriterier för och emot statligt
ägande. I Riksrevisionens granskningsrapport 2007:8 sammanfattas kriterierna i sex analysområde;
11
12. konkurrenssituation
bolagets utveckling
sysselsättning
nationella intressen
samhällsuppdrag
statens dubbla roller som ägare och ansvarig för utformning av regler för näringslivets
verksamhet
I SOU 2007:78 och SOU 2010:3 redogörs det för kriterierna som bör uppfyllas för att förutsättningarna
för en bolagisering ska bedömas som goda:
Konkurrensen på marknaden bör fungera - Det första kriteriet är att verksamheten bedrivs
under fungerande konkurrensvillkor. Kriteriet bedöms vara uppfyllt om (i) det finns
leverantörsalternativ inom eller utom landet och att köparen fritt kan välja leverantör och (ii)
det inte existerar formella eller praktiska konkurrenshinder. I det fall den offentliga
leverantören befinner sig i monopolställning bör man undersöka om det finns potentiell
konkurrens på marknaden.
Verksamheten bör vara av betydande omfattning - Det andra kriteriet är att verksamheten
som är föremål för bolagisering är av betydande omfattning. En bolagisering ställer typiskt sett
större krav på effektiv ledningsstruktur och företagsledningsuppgifter för att bolaget ska kunna
vara framgångsrikt i konkurrensen med andra företag. Detta medför sannolikt att mer resurser
för dessa funktioner måste tillföras. En omvandling till ett bolag innebär också vissa
omstruktureringskostnader. Mot bakgrund av dessa förväntade merkostnader i samband med
en bolagisering har bedömningen gjorts att verksamheten måste vara av en viss minsta
omfattning för att kunna bära dessa kostnader. Riksrevisionsverket uppskattade denna minsta
omfattning till en marknadsandel för den bolagiserade enheten motsvarande åtminstone
10 procent.
En affärsmässig mognad bör ha uppnåtts - För det tredje bör verksamheten ha uppnått en
affärsmässig mognad. För att detta kriterium ska kunna anses vara uppfyllt bör
utförarenhetens verksamhet kännetecknas av en välgrundad och tydlig affärsidé. Det bör
finnas uppsatta mål för verksamheten och en strategi vars inre logik är sådan att målet kan
förväntas nås. Ledningen för enheten bör ha god finansiell-, strategisk- och
riskhanteringskompetens. Vidare bör verksamhetens lönsamhet och effektivitet vara
åtminstone i paritet med genomsnittet i branschen.
Verksamheten ska framgångsrikt kunna stå på egna ben - För det fjärde bör
verksamheten ha kommersiella förutsättningar och vara oberoende av direkta
anslagsmedel. Kriteriet innebär att verksamheten långsiktigt ska kunna generera tillräckligt
med intäkter för att täcka sina kostnader och ge en viss vinst.
Målet för verksamheten bör vara vinst - Det femte kriteriet är att verksamheten inte primärt
ska styras av politiska uppgifter och mål utan verksamheten bör i huvudsak styras utifrån
företagsekonomiska principer. Politiska mål och krav på rättssäkerhet, insyn och kontroll
m.m. bör vara underordnade krav.
Om en uppdragsverksamhet vid en myndighet uppfyller alla fem områden bedöms förutsättningarna
för att bolagisera som goda. Det är dock inget krav att verksamheten uppfyller alla kriterier men ju fler
som är uppfyllda desto lämpligare bedöms en bolagisering av verksamheten att vara.
4.5 Slutsats
Baserat på 2006 års Förvaltningskommittés föreslag om att det i lag bör införas en huvudregel om att
statliga myndigheter inte får sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt eller potentiellt
konkurrensutsatt marknad bör alltså en myndighets näringsverksamhet bolagiseras när detta är fallet
och när verksamheten inte går under undantagen. Generellt gäller att verksamheten bör uppfylla de
12
13. områden/kriterier som satts upp för bedömning av verksamheters lämplighet för bolagisering.
Näringsverksamhet driven av staten i aktiebolagsform anses inte vara lika ”skadlig” för konkurrensen
då den minskar risken för korssubventionering och därmed risken för underprissättning vilket anses
vara en av de främsta anledningarna till snedvriden konkurrens.
5 När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att
privatisera statlig verksamhet
5.1 Definition och historik
Enligt rapporten ”Privatiseringar av statligt ägda företag - En litteraturöversikt med fokus på OECD-
länderna” (Regeringskansliet N9010) definieras en privatisering som en överlåtelse av ägande från
den offentliga sektorn (staten) till den privata sektorn. Försäljningar av statligt ägda företag till enheter
inom den egna statens kontroll och kontraktsavtalad privat produktion av offentligt finansierade
tjänster bör därmed inte betraktas som privatisering i ekonomisk mening. Privatiseringen kan även
vara fullständig eller partiell beroende på om hur stor andel av rösträtterna som övergår till den privata
aktören.
Ur ett historiskt perspektiv kan man lite tillspetsat säga att dagens globala privatiseringsvåg tog sin
början den 4 maj 1979 då Margaret Thatcher tillträdde som Storbritanniens premiärminister. Under
Thatchers 11 år som premiärminister minskade den statliga sektorn från att omsätta 10 procent av
Storbritanniens BNP till att endast omsätta 3 procent. Västtyskland och Chile hade tidigare sålt statliga
företag, men dessa försök fick inte samma internationella genomslag som Storbritanniens
privatiseringsprogram skulle komma att få. Det dröjde inte länge innan andra västeuropeiska länder
började ta efter den nya och till synes framgångsrika brittiska näringspolitiken.1986−1987 sålde
Jacques Chiracs franska regering ut 22 stora företag och även Belgien, Canada, Danmark, Italien,
Japan, Nederländerna, Portugal och Spanien genomförde stora privatiseringar under mitten eller slutet
av 1980-talet. Under 1990-talet blev privatiseringsvågen global när den svepte in över länder i
Latinamerika, Afrika och södra Asien. De viktigaste branscherna som privatiserades var under
perioden Telecom (36 procent av intäkterna), el (16 procent), finans (15 procent), samt gas och olja
(10 procent). (Regeringskansliet N9010)
I Sverige påbörjades privatiseringen av statliga företag 1989 då SSAB börsnoterades och staten
sålde18,7 procent av företaget. Privatiseringarna tog sedan fart med den borgerliga regering som
tillträdde 1991 och har sedan dess fortgått med betydande intäkter till statskassan. Intäkterna toppade
år 2000, då bland annat Telia såldes, och bottnade mellan år 2002 och 2004, under stor oro på de
globala kapitalmarknaderna och i efterdyningarna av Telia-aktiens svaga utveckling. I figurerna nedan
visas hur antalet transaktioner samt privatiseringsintäkterna har utvecklats i Sverige över tiden samt
en branschfördelning av Sveriges privatiseringsintäkter. (Regeringskansliet N9010)
13
14. Figur 1: Privatiseringsintäkter och antal transaktioner per år i Sverige
Källa: Privatization Barometer (http://www.privatizationbarometer.net)
Figur 2: Branschfördelning av Sveriges privatiseringsintäkter till och med 2007
Källa: Privatization Barometer (http://www.privatizationbarometer.net)
5.2 Motiv till privatisering av statliga verksamheter
I Regeringskansliets rapport N9010 finns sex motiv uppräknade som gemensamma för de flesta
regeringar som har privatiserat företag:
1. Generera intäkter till staten
2. Främja ekonomisk effektivitet
3. Minska statens inblandning i ekonomin
4. Främja ett utbrett aktieägande
5. Skapa möjligheter att introducera konkurrens
6. Utsätta statliga företag för marknadens disciplinerande effekter
Punkt fem och sex ses i rapporten N9010 som intermediära mål för att uppnå högre ekonomisk
effektivitet och det blir därmed tydligt att ekonomisk lönsamhet är en av de främsta orsakerna att
privatisera statlig verksamhet.
I proposition 2006/07:1 och 2006/07:57 uttrycker regeringen avsikten att minska det statliga ägandet
av företag i syfte att skapa bättre förutsättningar för utveckling och tillväxt, stärkt konkurrenskraft och
sysselsättning. Detta ligger helt i linje med flera studier som pekar på att just detta är vad som sker vid
privatisering av statliga bolag.
14
15. 5.3 Fördelar med privatisering
Empiriska studier av privatiserade statliga bolag ger en tydlig indikation på att privata företag är mer
lönsamma och ekonomiskt effektiva än jämförbara statliga bolag. Flera studier av privatiserade bolag
finner starkt stöd för att privatiserade företag har högre lönsamhet och lägre skuldsättning än statliga
företag. Nästan alla studier som jämför samma företag före och efter privatisering finner att lönsamhet,
effektivitet, produktion och investeringar ökar medan skuldsättningen minskar.(Megginson och Netter,
2001)
Att incitamentet för investeringar, innovationer och besparingar ökar i och med privatisering framgår
även i rapporten ”Privat och statligt ägande – vad säger forskningen?” (Fores 2009:1) Detta på grund
av att styrelsen i statliga bolag saknar bra incitament för effektivisering då det inte kommer dem till
godo då de förväntar sig att staten lägger beslag på överskottet från en lyckad handling. Däremot är
eventuella misslyckanden farliga då de kan leda till att ens anställning kan vara i fara och stora och
riskfyllda investeringar kommer därför inte att vara lika vanliga som i privata företag där ledningen har
mer att vinna i de fall då ansträngningarna faller väl ut.
I en studie av Shirley och Walsh (2001) som sammanfattar 52 empiriska studier dras slutsatsen att
privata eller privatiserade företag enligt ett flertal utfallsvariabler presterar bättre än jämförbara statliga
företag. En tydlig slutsats är också att privatiseringar har gynnsamma effekter på konkurrensutsatta
marknader medan det på monopolmarknader är mer osäkert.
Även Sheshinski och López-Calva (2003) drar i sina studier slutsatsen att privatiseringar har lett till
betydligt högre effektivitet, produktivitet och lönsamhet samt att investeringarna har ökat. Studien
visade också att företag som privatiserades helt och hållet ökade sin lönsamhet och produktivitet mer
än företag som bara privatiserades till en del.
I rapporten ”Privatiseringar av statligt ägda företag - En litteraturöversikt med fokus på OECD-
länderna” har en omfattande genomgång av såväl empiriska som akademiska studier av
privatiseringar inom OECD-länderna gjorts. Slutsatsen i rapporten är att de ekonomiska
konsekvenserna vid företagsprivatiseringar är mycket goda. Mycket talar för att lönsamhet, effektivitet
och produktivitet generellt tenderar att förbättras när ett företag övergår från statlig till privat ägo.
5.4 Osäkerhetsfaktorer
Trots de många studier som pekar på att privatiseringar har lett till betydligt högre effektivitet,
produktivitet och lönsamhet finns det vissa områden att beakta ur ett samhällsekonomiskt perspektiv
då beslut om privatisering ska fattas.
En osäkerhetsfaktor och potentiell felkälla till de goda ekonomiska effekterna som verkar uppstå till
följd av privatisering är det så kallade fundamentala problemet vid kausal slutledning. Detta innebär att
det endast går att observera vad som händer när ett företag privatiseras och inte vad som skulle ha
hänt om samma företag − kontrafaktiskt − inte hade privatiserats. Den ekonomiska lönsamhet som
uppstår vid privatisering skulle rent teoretiskt kunna ha uppstått även utan privatisering och vara ett
resultat av någon annan extern faktor (N9010).
En fråga att fundera över är vad som händer med sysselsättningen då statliga bolag privatiseras.
Detta är enligt rapporten N9010 något oklart, men den säkraste bedömningen är att sysselsättningen
tenderar att minska något till följd av den ökade effektiviteten. Å andra sidan så kan den ökade
effektiviteten leda till ökad försäljning vilket i sin tur skulle leda till ett behov av flera anställda.
Empiriska studier ger inga säkra besked om sysselsättningen i privatiserade företag, det finns studier
15
16. som pekar på att den går upp, och studier som pekar på att den går ner. Den vanligaste slutsatsen är
dock att sysselsättningen inte förändras vid en privatisering.
Hart m fl (1997) nämner risken för lägre kvalitet på produkter och tjänster som en följd av privatisering.
Detta på grund av att kvalitet är dyrt att upprätthålla, samtidigt som den kan vara svår att observera för
köparen. Inom detta område finns det exempel på privatiseringar som både har lett till ökad kvalitet
(Telecom och gas i Storbritannien) samt till försämrad kvalitet (järnvägsnätet i Storbritannien).
Kvalitetsfrågan är därmed komplex och det är svårt att ge ett generellt svar för vad som händer med
kvaliteten vid privatisering, utan det måste göras en bedömning vid varje individuellt tillfälle.
Även i rapporten ”Mer järnväg för pengarna” (SOU 2009:20), nämns att det finns en oro gällande
minskad trafiksäkerhet, tillgänglighet och punktlighet som följd av en fullt avreglerad marknad. Det
finns dock ingen statistik som stödjer denna oro, snarare pekar de exempel som finns på att en
avreglerad marknad leder till både ökad säkerhet och kvalitet.
5.5 Privatisering och konkurrens
En mycket omdebatterad fråga i privatiseringslitteraturen som diskuteras i rapporten N9010 är om det
är ägandet, det vill säga privatiseringen, eller konkurrensutsättningen som har störst effekt för det
ekonomiska utfallet. En extrem uppfattning är att det endast är konkurrens som spelar roll för den
ekonomiska effektiviteten, vilket skulle innebära att en privatisering måste leda till ökad konkurrens för
att det ska ha en positiv inverkan på det ekonomiska resultatet. Detta skulle innebära att vid en given
grad av konkurrens spelar det ingen roll ur det ekonomiska perspektivet om ett företag privatiseras
eller ej. En annan uppfattning är att privat ägande endast är effektivare än statligt på marknader med
stark konkurrens. Empiriska studier har dock visat att både ägande och konkurrens har betydelse för
ekonomisk effektivitet samt att ägandet, oberoende av konkurrens, har en effekt på både lönsamhet
och effektivitet.
Trots att det finns flera olika uppfattningar om ägande och konkurrens dras i rapporten N9010
slutsatsen att privatiseringens effekter beror både på ägande och konkurrens. Statliga företag kan inte
mäta sig med privata företag på marknader där konkurrensen är stark, men även vid svag konkurrens
visar många studier att privata företag presterar bättre än statliga.
5.6 Vad bör inte privatiseras?
Ett marknadsmisslyckade brukar anges som en orsak till att verksamheter ska bedrivas i statlig regi.
Marknadsmisslyckande är en situation som uppstår då den fria marknaden inte leder till en optimal
resursanvändning i samhället och genom statligt ägande kan detta undvikas. Exempel på
marknadsmisslyckanden är då naturliga monopol bildas, exempelvis på grund av höga
produktionskostnader som kräver stordriftsfördelar. Detta uppstår bland annat vid distribution av el och
vatten. Genom ett statligt ägande vid dessa situationer kan det förhindras att monopolföretagen
utnyttjar frånvaron av konkurrenter genom att höja sina priser och minska sina produktionsvolymer i
syfte att höja vinsten på konsumenternas bekostnad.
I dag betonar dock den nationalekonomiska litteraturen att marknadsmisslyckanden kan undvikas
genom att reglera privata företag istället för att bedriva verksamheter i statlig regi. Om och hur det går
att reglera privata företag med naturliga monopol på ett effektivt sätt är dock omdebatterat. Slutsatsen
blir att marknadsmisslyckanden och politiska målsättningar inte utan vidare kan användas för att
motivera statligt ägande.
16
17. 5.7 Slutsats
Flera empiriska studier pekar på att privatiserade bolag blir både lönsammare och effektivare, vid
såväl hög som låg konkurrens. De empiriska studierna påvisar också på att innovationen och
investeringarna i företagen ökar tack vare bättre incitament i privata bolag.
Det är svårt att ge något generellt svar på om vissa branscher är svårare eller lättare att privatisera än
andra, men studier har visat att de ekonomiska privatiseringsargumenten är starka och att de flesta
företag och branscher gynnas av privatiseringar.
Trots de tydligt positiva ekonomiska effekter som visas i de empiriska studierna finns vissa
frågetecken gällande privatisering. Dels är det svårt att avgöra om de ekonomiska effekterna är en
följd av själva privatiseringen eller av någon annan yttre faktor. Det är också osäkert vad som händer
med sysselsättningsgraden och kvaliteten på produkterna eller tjänsterna vid privatisering. Även
möjligheten att privatisera bolag som verkar på naturliga monopol är omdiskuterad.
6 Källförteckning
Primära källor
Ds 1998:64, Staten och bolagskapitalet - om aktiv styrning av statliga bolag
ESV 2006:15, Effektivare statlig verksamhet med privat medverkan? – om konkurrensutsättning och
styrning av offentlig verksamhet i privat regi
Fores 2009:1, Privat och statligt ägande: Vad säger forskningen?, skriven av Henrik Jordahl
”Handlingsalternativ för tjänsteexportverksamheterna inom infrastrukturområdet”, konsultutredning på
uppdrag av Näringsdepartementet våren 2010
Konkurrensverkets rapportserie 2009:4, Åtgärder för bättre konkurrens – förslag
Konkurrensverkets rapportserie 2009:4, Åtgärder för bättre konkurrens - konkurrensen i Sverige
Konkurrensverkets rapportserie: 2004:4, Myndigheter och marknader - tydligare gräns mellan offentligt
och privat
Konkurrensverket uppdragsforskning 2010:1, Ett lagförbud för myndigheter att bedriva
konkurrensutsatt näringsverksamhet - Kriterier för undantag från förbud, En rapport skriven av Henrik
Jordahl på uppdrag av Konkurrensverket
N9010, Privatiseringar av statligt ägda företag - En litteraturöversikt med fokus på OECD-länderna,
Jordahl, H (2008)
Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt
Prop. 2008/09:231, Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden m.m.
Skr. 2009/10:101, Årsredovisning för staten 2009
SOU 2010:3, Metria – förutsättningar för att ombilda division Metria vid Lantmäteriet till ett statligt ägt
aktiebola, Betänkande av Utredningen om förutsättningar för att ombilda vissa verksamheter vid
Lantmäteriet till aktiebolagsform
SOU 2009:20, Mer Järnväg för pengarna, Betänkande av Utredningen om marknaden för drift,
underhåll och investeringar på järnväg
SOU 2008:118, Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, Slutbetänkande från 2006
års förvaltningskommitté
17
18. SOU 2007:78, Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet – förslag om att bolagisera vissa
konsult- och entreprenadverksamheter i Banverket och Vägverket, Betänkande av Utredningen om
förutsättningar för att ombilda vissa verksamheter vid Vägverket och Banverket till aktiebolagsform
Statskontoret 2008:1, Konkurrensutsatt eller inte? En kartläggning av statliga myndigheters
konkurrensutsatta verksamhet
Statskontoret 2008/74-5, Konkurrensutsatt verksamhet II – en analys av omfattningen av statliga
myndigheters konkurrensutsatta verksamheter
Svenskt Näringsliv 2006, Osund statlig konkurrens slår ut privat företagsamhet
www.regeringen.se
Sekundära källor
Andersson, Fredrik (2002), Konkurrens på kommunala villkor Om konkurrensutsättning och
gränsen mellan marknad och byråkrati, Svenska kommunförbundet
Hart, O, A Shleifer och R Vishny (1997),The Proper Scope of Government: Theory and an Application
to Prisons, Quarterly Journal of Economics, vol 112, nr 4, s 1127−1161.
Konkurrensverket 2002:2, Vårda och skapa konkurrens Vad krävs för ökad konsumentnytta?
Megginson, W och J Netter (2001), From State to Market: A Survey of Empirical Studies on
Privatization, Journal of Economic Literature, vol 39, s 321−389.
OECD (2005), Modernising Government: The Way Forward, OECD Observer Policy Brief
Sheshinski, E och L López-Calva (2003), Privatization and Its Benefits: Theory and Evidence,
CESifo Economic Studies, vol 49, nr 3, s 429–459.
Shirley, M och P Walsh (2001), Public vs. Private Ownership: The Current State of the Debate, World
Bank Policy Research Working Paper, nr 2420.
SOU 1999:139 Effektivare offentlig upphandling för fortsatt välfärd, trygghet och tillväxt
Statskontoret 1994:26 Åtgärder för ökad konkurrens inom den statliga sektorn
Privatization Barometer (http://www.privatizationbarometer.net)
Källor som är genomgånga men ej refererade
”Bolagsgenomgång SweRoad”, Konsultutredning på uppdrag av Näringsdepartementet hösten 2009
Ds 1999:49, Att snubbla in i framtiden en ESO-rapport om statlig omvandling och avveckling
ESV 2000:21, Att styra avgiftsbelagd verksamhet
ESV 2008:34, Att verka genom andra, Kartläggning av organ med statligt åtagande
ESV 2009:30, Att styra statliga åtaganden som utförs av privaträttsliga organ, Förslag till principer för
styrning,uppföljning och kontroll av statliga åtaganden som utförs av privarättsliga organ
Konkurrensverket 2009, The Pros and Cons of Competition in/by the Public Sector
SOU 2008:84, Alkolås för rattfyllerister och körkortsprov i privat regi, Betänkande av 2008 års
alkolåsutredning
18
19. SOU 2009:15, Kraftsamling! – museisamverkan ger resultat, Betänkande från Museikoordinatorn
SOU 2009:31, Effektiva transporter och samhällsbyggande - en ny struktur för sjö, luft, väg och
järnväg, Huvudbetänkande från Trafikverksutredningen
SOU 2009:24, De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden, Delbetänkande av
Trafikverksutredningen
SOU 2008:128, Tydligare uppdrag – istället för sektorsansvar, Delbetänkande av
Trafikverksutredningen
”SweRoad fördjupning av handlingsalternativ”, kompletterande utredning på uppdrag av
Näringsdepartementet våren 2010
19
