Aula8 diradm cespe_57797

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O conteúdo deste curso é de uso exclusivo de ALEXANDRE RAMOS DE AZEVED03752649577, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título, a
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Olá!
Sei que você deve estar muito apreensivo, preocupado (a) com a
gigantesca quantidade de matéria que ainda tem que ser estudada. Todavia,
se o seu objetivo é realmente conseguir a aprovação, o conselho que lhe dou é
o seguinte: fique tranqüilo (a)!
Digo isso porque o nervosismo e a ansiedade somente irão dificultar o
seu estudo, criando obstáculos desnecessários à assimilação do conteúdo.
Desse modo, procure programar o seu estudo e cumprir o cronograma que foi
previamente estabelecido. Concentre-se no tópico que está sendo estudado
atualmente, sem se preocupar com o conteúdo restante, pois, caso contrário,
você não assimila nem um nem outro.
Lembre-se de que é IMPRESCINDÍVEL resolver TODAS as questões
apresentadas nas aulas, preferencialmente duas vezes (a segunda vez, na
semana que anteceder a data da prova), pois essa é a melhor tática para
gabaritar as questões de qualquer banca examinadora.
No mais, estou à sua disposição no fórum de dúvidas.
Boa prova!!!
Fabiano Pereira.
fabianopereira@pontodosconcursos.com.br
FAN PAGE: www.facebook.com.br/fabianopereiraprofessor

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SERVIÇOS PÚBLICOS
1. Considerações iniciais .............................................................. 03
2. Conceito ................................................................................ 03
3. Classificação .......................................................................... 05
3.1. Serviços públicos próprios e impróprios ........................ 05
3.2. Quanto aos destinatários ou à maneira como concorrem para
satisfazer ao interesse geral ............................................... 06
3.3. Quanto ao objeto ......................................................... 07
4. Competência para a prestação de serviços públicos ................ 08
5. Requisitos ou princípios ........................................................... 09
6. Formas e meios de prestação dos serviços públicos ................. 12
6.1. Concessão ..................................................................... 13
6.2. Permissão ..................................................................... 23
6.3. Autorização ................................................................... 24
7. Revisão de véspera de prova – “RVP”...................................... 26
8. Questões comentadas ........................................................... 29
9. Relação de questões comentadas com gabarito ....................... 41

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1. Considerações iniciais
Se fosse possível resumir as atividades do Estado em uma única
expressão, poderíamos restringi-las a “serviços públicos”. Basicamente, o
Estado tem por obrigação prestar serviços públicos à coletividade, satisfazendo
as necessidades gerais manifestadas pelos indivíduos, isolada ou
coletivamente.
O artigo 175 da Constituição Federal de 1988 declara expressamente que
“incumbe ao poder público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de
concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços
públicos”.
Conforme se constata no próprio texto constitucional, o Estado poderá
prestar serviços públicos diretamente, através de seus respectivos órgãos
públicos (neste caso teremos a centralização dos serviços), ou
indiretamente, mediante a transferência da execução e/ou titularidade dos
serviços para terceiros. Nesse último caso, o Estado poderá optar por transferir
a titularidade e a execução do serviço para uma entidade da Administração
Indireta (através de outorga), ou somente a execução do serviço a
particulares (delegação), valendo-se da concessão, permissão ou autorização.
A fim de regular e garantir condições mínimas de acesso e qualidade na
prestação dos serviços públicos, o parágrafo único, artigo 175, da CF/88,
afirma que a lei será responsável por disciplinar:
a) o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços
públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem
como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão
ou permissão;
b) os direitos dos usuários;
c) política tarifária;
d) a obrigação de manter serviço adequado.
No concurso público para o cargo de Defensor Público do Estado
do Tocantins, realizado em 2013, o CESPE considerou incorreta a
seguinte assertiva: “A prestação de serviços públicos deve ser
realizada diretamente pelo Estado ou por entes privados sob o regime
de concessão, permissão ou autorização, caso em que é inexigível
licitação”.
2. Conceito
Não existe um consenso doutrinário sobre a definição de serviços
públicos, pois o seu conteúdo varia de acordo com o tempo e o espaço no qual
ele seja aplicado. Nem mesmo o texto constitucional ou a lei apresentam uma
conceituação que possa servir de parâmetro para o desenvolvimento de uma
teoria precisa.

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Em regra, os principais autores adotam três critérios básicos para definir
o serviço público:
1º - o subjetivo, que considera a pessoa jurídica prestadora da
atividade: o serviço público seria aquele prestado pelo Estado;
2º - o material, que considera a atividade exercida: o serviço público
seria a atividade que tem por objetivo a satisfação de necessidades coletivas;
3º - o formal, que considera o regime jurídico: o serviço público seria
aquele exercido sob regime de direito público derrogatório e exorbitante do
direito comum.
No Brasil, o conceito de serviços públicos é formulado em conformidade
com a corrente adotada por cada doutrinador, e as principais delas são:
1ª) Escola essencialista: Para os adeptos desta corrente, serviço
público é toda atividade que atenda direta e essencialmente à vida em
coletividade. Nesses termos, para que um serviço seja considerado automática
e obrigatoriamente público, basta que estejam presentes algumas
características imprescindíveis. Nesse caso, adota-se o critério material.
Essa corrente não é adotada no Brasil, pois existem alguns serviços que,
apesar de satisfazerem o interesse coletivo, não podem ser considerados
públicos.
Exemplo: Quando o serviço de saúde é prestado por particulares, não
pode ser considerado público e, portanto, será regido pelas regras do direito
privado.
2ª) Escola subjetivista: Neste caso, para que um serviço seja
considerado público, basta que esteja sendo prestado pelas entidades da
Administração Direta ou Indireta, independentemente da atividade em si.
Nesse caso, adota-se o critério subjetivo, também chamado de critério
orgânico.
Como não poderia ser diferente, essa corrente não é adotada no Brasil,
pois sabemos que pessoas jurídicas de direito privado que não integram a
Administração, a exemplo dos delegatários, também podem prestar serviços
públicos. Da mesma forma, existem entidades que integram a Administração
Indireta, mas que não prestam serviços públicos, como acontece com as
empresas públicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividades
econômicas.
3ª) Escola formalista: Defende o entendimento de que não é possível
definir um serviço como público pela atividade em si, pois existem atividades
essenciais, como a saúde, que quando prestadas por particulares não podem
ser consideradas serviço público. Sendo assim, para que um serviço seja
considerado público, é necessário que a lei ou o texto constitucional o defina
como tal. Essa é a corrente adotada no Brasil (critério formal).

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Para o professor José dos Santos Carvalho Filho, serviço público “é toda
atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados, basicamente sob regime
de direito público, com vista à satisfação de necessidades essenciais e
secundárias da coletividade”.
Celso Antônio Bandeira de Mello apresenta um conceito mais amplo,
afirmando que pode ser considerado serviço público “toda atividade de
oferecimento de utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos
administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes, sob um
regime de direito público – portanto, consagrador de prerrogativas de
supremacia e de restrições especiais – instituído pelo Estado em favor dos
interesses que houver definido como próprios no sistema normativo”.
A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, de forma bastante
elucidativa, apresenta algumas conclusões acerca do conceito de serviço
público:
“1. a noção de serviço público não permaneceu estática no tempo; houve
uma ampliação na sua abrangência, para incluir atividades de natureza
comercial, industrial e social;
2. é o Estado, por meio da lei, que escolhe quais as atividades que, em
determinado momento, são consideradas serviços públicos; no Direito
brasileiro, a própria Constituição faz essa indicação nos artigos 21,
incisos X, XI, XII, XV E XXIII, e 25, § 2o, alterados, respectivamente,
pelas Emendas Constitucionais 8 e 5, de 1995; isso exclui a possibilidade
de distinguir, mediante critérios objetivos, o serviço público da atividade
privada; esta permanecerá como tal enquanto o Estado não assumir
como própria;3. daí outra conclusão: o serviço público varia não só no
tempo, como também no espaço, pois depende da legislação de cada
país a maior ou menor abrangência das atividades definidas como
serviços públicos (...)”
3. Classificação
São várias as classificações de serviços públicos apresentadas pelos
doutrinadores brasileiros. Todavia, como o nosso objetivo é ser aprovado em
um concurso público, iremos focar apenas aquelas que têm sido mais cobradas
em provas.
3.1. Serviços públicos próprios e impróprios
A professora Maria Sylvia Zanela di Pietro afirma que serviços públicos
próprios são aqueles que visam à satisfação de necessidades coletivas e que
são executados diretamente pelo Estado (através de seus órgãos e agentes),
a exemplo do Judiciário, ou indiretamente, através de delegação a
particulares (concessionários ou permissionários).

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Por outro lado, os serviços públicos impróprios também visam à
satisfação de necessidades coletivas, mas não são executados ou assumidos
pelo Estado, seja direta ou indiretamente. Neste caso, o Estado somente
autoriza, regulamenta e fiscaliza esses serviços. São atividades privadas,
mas, em virtude de atenderem necessidades coletivas, exigem uma maior
atenção por parte do Estado, a exemplo dos serviços de seguro e previdência
privada (incisos I e II, do artigo 192, da CF/1988).
É importante destacar que o professor Hely Lopes Meirelles também
adota a classificação dos serviços púbicos em próprios e impróprios, porém,
em sentido um pouco diferente daquele utilizado pela professora Maria Sylvia
Zanela di Pietro.
Para o saudoso professor, serviços públicos próprios “são aqueles que
se relacionam intimamente com as atribuições do Poder Público (segurança,
polícia, higiene e saúde públicas) e para a execução dos quais a Administração
usa de sua supremacia sobre os administrados. Por essa razão só devem ser
prestados por órgãos ou entidades públicas sem delegação aos particulares”.
Já os serviços públicos impróprios seriam aqueles “que não afetam
substancialmente as necessidades da comunidade, mas satisfazem a interesses
comuns de seus membros e por isso a Administração os presta
remuneradamente, por seus órgãos, ou entidades descentralizadas
(autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações
governamentais) ou delega a sua prestação a concessionários, permissionários
ou autorizatários”.
Para responder às questões de prova: Alguns autores denominam os
serviços públicos próprios como “serviços públicos propriamente estatais”,
definindo-os como aqueles cujo Estado atua no exercício de sua soberania,
sendo impossível a delegação a terceiros (a exemplo do Judiciário). Sendo
assim, caso você se depare com essa expressão em prova, também está
correta.
3.2. Quanto aos destinatários ou à maneira como concorrem para
satisfazer ao interesse geral
3.2.1. Serviços gerais ou uti universi
São serviços prestados indiscriminadamente à população, possuindo um
número indeterminado e indetermináveis de usuários. Nesse caso, os serviços
são indivisíveis, não sendo possível mensurar quais são os usuários que
estão sendo beneficiados ou quanto cada usuário está utilizando do serviço
prestado.
Pergunta: Qual o montante que você utilizava de iluminação pública,
nas boas épocas de criança, quando brincava de “amarelinha” embaixo da
iluminação do poste em frente a sua casa?

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Difícil saber, né! Sendo assim, o serviço de iluminação pública pode ser
considerado uti universi, da mesma forma que o serviço de limpeza urbana,
de policiamento, de conservação de logradouros públicos, etc.
No concurso público para o cargo de Agente Administrativo da
PRF, realizado em 2012, o CESPE considerou correta a seguinte
assertiva: “O serviço de iluminação pública pode ser considerado uti
universi, assim como o serviço de policiamento público”.
3.2.2. Serviços individuais ou uti singuli
Serviços individuais ou uti singuli são aqueles prestados a uma
quantidade determinada ou determinável de usuários, sendo possível
mensurar quanto cada destinatário está usufruindo, a exemplo do serviço de
coleta domiciliar de lixo, fornecimento de água, telefonia, gás canalizado, etc.
Como é possível perceber, tais serviços são divisíveis e, portanto,
podem ser remunerados mediante a cobrança de taxas (espécie de tributo) ou
tarifa (preço público), mas nunca por impostos (que normalmente são
cobrados pela prestação de serviços que não podem ser mensuráveis em sua
utilização).
3.3. Quanto ao objeto
3.3.1. Serviços administrativos
São aqueles executados pela Administração Pública com o objetivo de
satisfazer as suas necessidades internas ou preparar outros serviços que serão
prestados à coletividade, a exemplo da imprensa oficial.
3.3.2. Serviços comerciais ou industriais
Nas palavras do professor Hely Lopes Meirelles, “são os que produzem
renda para quem os presta, mediante a remuneração da utilidade utilizada ou
consumida, remuneração esta que, tecnicamente, se denomina tarifa ou preço
público, por ser sempre fixada pelo Poder Público, quer quando o serviço é
prestado por seus órgãos ou entidades, quer quando por concessionários,
permissionários ou autorizatários”.
Por outro lado, a professora Maria Sylvia Zanella di Pietro afirma que
serviços públicos comerciais ou industriais são aqueles assumidos pelo Estado
como serviço público e que passam a ser de incumbência do poder público.
Declara a autora que “a este não se aplica o artigo 173, mas o artigo 175 da
Constituição, que determina a sua execução direta pelo Estado ou indireta, por
meio de concessão ou permissão; é o caso dos serviços de transportes,
energia elétrica, telecomunicações e outros serviços previstos nos artigos 21,
XI e XII, e 25, parágrafo 2º. da Constituição, alterados, respectivamente, pelas
Emendas Constitucionais 8 e 5, de 1995”.

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3.3.3. Serviço social
Serviços sociais são aqueles de caráter predominantemente
assistencial, que também são oferecidos pela iniciativa privada, a exemplo da
educação, saúde, meio ambiente, cultura etc.
4. Competência constitucional para a prestação de serviços públicos
A Constituição Federal de 1988 outorgou a todos os entes estatais
(União, Estados, Distrito Federal e Municípios) a prerrogativa de prestar
serviços públicos à coletividade. Entretanto, a fim de evitar conflitos
federativos, estabeleceu em seu texto uma detalhada repartição de
competências.
Sendo assim, é necessário que você conheça os dispositivos
constitucionais que enumeram as competências de cada ente federativo, bem
como entenda as regras sobre a prestação dos respectivos serviços, pois,
assim, você terá condições de resolver as questões sobre outros tópicos.
Os serviços públicos outorgados constitucionalmente à União estão
enumerados taxativamente no artigo 21, a exemplo dos serviços de
telecomunicações, transporte rodoviário interestadual e internacional de
passageiros, serviço postal, exploração de portos marítimos, fluviais e
lacustres, etc.
Aos Municípios, nos termos do artigo 30 da CF/88, foram outorgados
serviços públicos de interesses locais, a exemplo do transporte coletivo
urbano (inciso V), que, em regra, é delegado a particulares; o ensino
fundamental (inciso VI); a promoção da proteção ao patrimônio histórico-
cultural local (inciso IX), entre outros.
Em relação ao Distrito Federal, é válido esclarecer que serão
outorgados serviços inerentes aos Estados e aos Municípios, já que se trata de
um ente estatal atípico, conforme preceitua o § 2º, artigo 32, da CF/88.
Por último, é importante destacar que aos Estados a Constituição
Federal outorgou competência remanescente ou residual para a prestação
de serviços públicos. Sendo assim, se a prestação do serviço público não é de
competência da União ou dos Municípios, certamente será do Estado. No texto
constitucional, somente encontramos uma competência outorgada aos
Estados, a de “explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais
de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para
a sua regulamentação”.
ATENÇÃO: As competências para a prestação de serviços públicos, que
acabei de relacionar, são privativas de cada um dos entes estatais (União,
Estados, Distrito Federal e Municípios). Entretanto, o artigo 23 da CF/88
estabelece um rol de competências comuns, em que deverá existir uma
atuação conjunta e harmônica de todos os entes federativos.

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Exemplo: O inciso VI, artigo 23, da CF/1988, estabelece a competência
comum de todos os entes estatais com o objetivo de “proteger o meio
ambiente”. Sendo assim, a atuação da União não exclui a dos Municípios e
Estados, e vice-versa.
Para responder às questões do CESPE: Um parlamentar apresentou projeto
de lei ordinária cujos objetivos são regular integralmente e privatizar a
titularidade e a execução dos serviços públicos de sepultamento de cadáveres
humanos, diante da falta de condições materiais de prestação desse serviço
público de forma direta. Aprovado pelo Poder Legislativo, o referido projeto de
lei foi sancionado pelo chefe do Poder Executivo. Com base na situação
hipotética descrita acima, é correto afirmar que o projeto de lei mencionado no
texto é de competência material dos municípios (Analista de Controle
Externo/TCU ACE 2008/CESPE). Assertiva considerada correta pela
banca examinadora.
5. Requisitos ou princípios
O artigo 6º da Lei 8.987/95 estabelece que toda a prestação de serviço
público deve assegurar aos usuários um serviço adequado, sendo possível
defini-lo como aquele que satisfaça as exigências estabelecidas na lei, nas
normas pertinentes e no respectivo contrato.
Para isso, foram estabelecidos alguns requisitos (denominados por
alguns autores de princípios) que devem ser obrigatoriamente respeitados.
No concurso público para o cargo de Defensor Público do Estado
de Sergipe, realizado em 2012, o CESPE considerou correta a seguinte
assertiva: “Em matéria de concessões, considera-se adequado o
serviço público que satisfaça as condições de regularidade,
continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade,
prestação do serviço com cortesia e modicidade das tarifas”.
5.1. Princípio ou requisito da Continuidade
Este princípio indica que os serviços públicos devem ser prestados de
forma contínua, evitando-se paralisações que possam prejudicar o cotidiano
dos seus destinatários ou até mesmo causar-lhes graves prejuízos.
Apesar da obrigatoriedade de prestação contínua, é válido ressaltar que
os serviços públicos podem sofrer paralisações ou suspensões, conforme
previsto no § 3º, artigo 6º, da Lei 8.987/95, em situações excepcionais:
§ 3º. Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua
interrupção em situação de emergência ou após prévio aviso,
quando:
I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das
instalações; e,

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II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da
coletividade.
5.2. Princípio ou requisito da generalidade
Segundo o professor José dos Santos Carvalho Filho, “o princípio da
generalidade apresenta-se com dupla faceta. Significa, de um lado, que os
serviços públicos devem ser prestados com a maior amplitude possível, vale
dizer, deve beneficiar o maior número possível de indivíduos”.
Por outro lado, afirma o eminente professor, “é preciso dar relevo
também ao outro sentido, que é o de serem eles prestados sem discriminação
entre os beneficiários, quando tenham estes as mesmas condições técnicas e
jurídicas para a fruição. Cuida-se da aplicação do princípio da isonomia ou,
mais especificamente, da impessoalidade (art. 37, CF)”.
5.3. Princípio ou requisito da eficiência
O princípio da eficiência impõe à Administração Pública a obrigatoriedade
de se atualizar e valer-se das inovações tecnológicas para garantir um
serviço público de qualidade, sem desperdícios, e de baixo custo.
O próprio texto constitucional, no inciso IV, artigo 175, declara
expressamente a obrigação dos prestadores de serviços públicos manterem um
serviço adequado.
5.4. Princípio ou requisito da modicidade
Em respeito ao princípio da modicidade, os serviços públicos não devem
ser prestados com lucros ou prejuízos, mas sim mediante taxas ou tarifas
justas, que proporcionem a remuneração pelos serviços e garantam o seu
aperfeiçoamento e expansão.
No julgamento do Recurso Especial nº 793.422/RS, de relatoria da Ministra Eliana
Calmon, cujo acórdão foi publicado no DJE em 17/08/2006, o Superior Tribunal
de Justiça ratificou o entendimento de que “os serviços públicos essenciais,
remunerados por tarifa, porque prestados por concessionárias do serviço, podem
sofrer interrupção quando há inadimplência, como previsto no art. 6º, § 3º, II,
da Lei 8.987/95. Exige-se, entretanto, que a interrupção seja antecedida por aviso,
existindo na Lei 9.427/97, que criou a ANEEL, idêntica previsão. continuidade do
serviço, sem o efetivo pagamento, quebra o princípio da igualdade das partes e
ocasiona o enriquecimento sem causa, repudiado pelo Direito (arts. 42 e 71 do
CDC, em interpretação conjunta).”

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Apesar de ser possível a exigência de pagamento para a fruição de
serviços públicos, destaca-se que a Constituição Federal assegurou a sua
gratuidade em alguns casos, a exemplo do ensino fundamental (artigo 208, I)
e do transporte coletivo urbano aos maiores de 65 anos (artigo 230).
No concurso público para o cargo de Agente Administrativo da
PRF, realizado em 2012, o CESPE considerou correta a seguinte
assertiva: “A prestação de serviços públicos deve dar-se mediante
taxas ou tarifas justas, que proporcionem a remuneração pelos
serviços e garantam o seu aperfeiçoamento, em atenção ao princípio
da modicidade”.
5.5. Princípio ou requisito da atualidade
O princípio da atualidade exige da Administração Pública e dos
delegatários de serviços públicos uma constante atualização tecnológica dos
instrumentos e técnicas utilizados na execução de suas atividades.
Nas palavras do professor Diógenes Gasparini, “a atualidade significa que
a prestação dos serviços públicos deve acompanhar as modernas técnicas de
oferecimento aos usuários. Ademais, a atualidade exige a utilização de
equipamentos modernos, cuidando-se bem das instalações e de sua
conservação, visando, sempre, à melhoria e à expansão dos serviços públicos”.
5.6. Princípio ou requisito da mutabilidade
O princípio da mutabilidade, também denominado de princípio da
flexibilidade dos meios aos fins, permite alterações na execução dos serviços
públicos com o objetivo de adaptá-lo ao interesse público e às possibilidades
financeiras da Administração.
Sendo assim, é incorreto afirmar que existe direito adquirido à
permanência de uma determinada forma de regime de prestação de serviços
públicos, sendo assegurada a revisão ou rescisão unilateral dos contratos
administrativos com o objetivo de adequá-lo ao interesse da coletividade.
Para responder às questões do CESPE: O princípio da mutabilidade do
regime jurídico é aplicável ao serviço público, motivo pelo qual são autorizadas
mudanças no regime de execução do serviço para adaptações ao interesse
público, o que implica ausência de direito adquirido quanto à manutenção de
determinado regime jurídico (Técnico Judiciário/TRE MG 2009/CESPE).
Assertiva considerada correta pela banca examinadora.
5.7. Princípio ou requisito da cortesia
O princípio da cortesia que se traduz em bom atendimento e digno
tratamento para com o público na fruição dos serviços públicos. A prestação
em tais condições não é um favor do agente ou da Administração, mas sim
uma obrigação legal.

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5.8. Princípio ou requisito da segurança
Nas palavras do professor Diógenes Gasparini, “o serviço público deve
ser prestado aos usuários com segurança, tendo em vista a natureza do
serviço. Nada deve ser menosprezado se puder, por qualquer modo, colocar
em risco os usuários do serviço público ou terceiros ou, ainda, bens públicos e
particulares. Não deve haver qualquer descuido ou omissão, por menor que
seja, na execução dos serviços de manutenção dos equipamentos utilizados na
prestação dos serviços públicos. As falhas devem ser imediatamente
corrigidas, substituindo-se as peças impróprias ou promovendo a renovação do
próprio equipamento”.
6. Formas e meios de prestação dos serviços públicos
O artigo 175 da Constituição Federal de 1988 estabelece que “incumbe
ao poder público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão
ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”.
A fim de regular e garantir condições mínimas de acesso e qualidade na
prestação dos serviços públicos, o parágrafo único do artigo 175 da CF/88
afirma que a lei será responsável por disciplinar:
a) o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços
públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem
como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão
ou permissão;
b) os direitos dos usuários;
c) política tarifária;
d) a obrigação de manter serviço adequado.
Sendo assim, em cumprimento ao texto constitucional foi editada a Lei
8.987/95, estabelecendo as regras gerais sobre a concessão e permissão de
serviços públicos no âmbito da União, Estados, Municípios e Distrito Federal. É
importante destacar que a Lei 8.987/95 somente estabelece as regras gerais
sobre concessão e permissão de serviços públicos e, portanto, os demais entes
federativos poderão legislar sobre normas específicas.
Na prestação direta de serviços públicos, a Administração pode optar
pela forma centralizada ou descentralizada. Na forma centralizada, o
próprio ente federativo (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios)
assume a responsabilidade pela execução dos serviços, que poderá ficar sob a
responsabilidade de seus órgãos públicos.
Para responder às questões de prova: Lembre-se de que a criação de
órgãos públicos é fruto da desconcentração administrativa, e, portanto,
eles não possuem personalidade jurídica.

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Desse modo, é possível afirmar que o Estado pode prestar serviços
públicos de forma centralizada (diretamente) e desconcentrada (através de
seus órgãos públicos). Como exemplo, podemos citar o serviço judiciário
federal, que é prestado pela União (direta e centralizadamente), mas através
de diversos órgãos públicos integrantes de sua estrutura (juízes federais,
Tribunais Regionais Federais, Superior Tribunal de Justiça etc.).
No mesmo sentido, o Poder Público pode prestar serviços públicos
diretamente, mas de forma descentralizada. Nesse caso, o serviço será
prestado por entidade integrante da Administração Pública Indireta
(autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista ou empresas
públicas), mediante outorga ou delegação.
Como já estudamos as entidades que integram a Administração Pública
Indireta, iremos agora restringir o nosso estudo aos institutos da concessão,
permissão e autorização.
6.1. CONCESSÃO
A concessão é a forma mais complexa de delegação de serviços
públicos, geralmente utilizada em atividades que exigem alto investimento
financeiro. Sendo assim, as formalidades para a sua implementação são
diferentes da permissão e, principalmente, da autorização.
A definição de concessão está prevista no próprio texto legal, mais
precisamente no artigo 2º da Lei 8.987/95:
a) Concessão de serviço público: A delegação de sua prestação, feita
pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de
concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre
capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo
determinado.
b) Concessão de serviço público precedida da execução de obra
pública: A construção, total ou parcial, conservação, reforma, ampliação
ou melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegada pelo
poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à
pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade
para a sua realização, por sua conta e risco, de forma que o investimento
da concessionária seja remunerado e amortizado mediante a exploração
do serviço ou da obra por prazo determinado.
A concessão de serviço público, precedida ou não da execução de obra
pública, será formalizada mediante contrato administrativo, sempre se
respeitando os termos da Lei 8.987/95 e as condições editalícias.
Para responder às questões de prova: As pessoas físicas não podem ser
concessionárias de serviços públicos, mas somente as pessoas jurídicas e
consórcios de empresas, que estarão sujeitos à fiscalização pelo poder
concedente responsável pela delegação (União, Estados, DF e Municípios), com
a cooperação dos usuários.

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A Lei 9.074/95, em seu art. 2º, estabeleceu a proibição da União,
Estados, Distrito Federal e Municípios executarem obras e serviços públicos por
meio de concessão e permissão de serviço público, sem lei autorizativa
estabelecendo os termos a serem respeitados.
Sendo assim, para que ocorra a execução indireta de serviços públicos,
é necessário antes que uma lei estabeleça quais serão os termos e condições
a serem observados, independentemente do ente federativo. É válido destacar,
porém, que a própria Lei 9.074/95 reservou alguns serviços que poderão ser
prestados sem a necessidade de prévia autorização legal, sendo eles os
serviços:
a) de saneamento básico;
b) de limpeza urbana;
c) e aqueles admitidos na Constituição Federal, nas Constituições
Estaduais e nas Leis Orgânicas do Distrito Federal e Municípios.
Além disso, é importante ressaltar que o próprio artigo 1º da Lei
9.074/95 estabeleceu para a União um rol de serviços e obras públicas que
também não dependem de autorização legislativa prévia para serem
prestados através de concessão ou permissão (se cabível):
a) vias federais, precedidas ou não da execução de obra pública;
b) exploração de obras ou serviços federais de barragens, contenções,
eclusas, diques e irrigações, precedidas ou não da execução de obras
públicas;
c) estações aduaneiras e outros terminais alfandegados de uso público,
não instalados em área de porto ou aeroporto, precedidos ou não de
obras públicas;
d) os serviços postais.
6.1.1. Licitação prévia
Nos termos do artigo 175 da Constituição Federal, as concessões e
permissões de serviços públicos sempre deverão ser precedidas de licitação.
Não existem exceções a essa regra e a modalidade licitatória utilizada nas
concessões será obrigatoriamente a concorrência.
O artigo 14 da Lei 8.987/95 declara expressamente que “toda concessão
de serviço público, precedida ou não da execução de obra pública, será objeto
de prévia licitação, nos termos da legislação própria e com observância dos
princípios da legalidade, moralidade, publicidade, igualdade, do julgamento por
critérios objetivos e da vinculação ao instrumento convocatório”.
Para responder às questões de prova, é importante destacar que o
parágrafo 3º, art. 4º, da Lei 9.491/1997, que altera procedimentos relativos ao
Programa Nacional de Desestatização, permite a utilização da modalidade
leilão nas seguintes espécies de desestatização:

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I - alienação de participação societária, inclusive de controle acionário,
preferencialmente mediante a pulverização de ações;
II - alienação, arrendamento, locação, comodato ou cessão de bens e
instalações;
III - dissolução de sociedades ou desativação parcial de seus
empreendimentos, com a conseqüente alienação de seus ativos;
IV - concessão, permissão ou autorização de serviços públicos.
V - aforamento, remição de foro, permuta, cessão, concessão de direito
real de uso resolúvel e alienação mediante venda de bens imóveis de domínio
da União.
Nesses termos, fique atento para o caput da questão, pois se a
banca fizer referência expressa à Lei 8.987/1995, deverá ser utilizada
a modalidade concorrência. Todavia, se a banca simplesmente estiver
se referindo a uma das hipóteses acima, também poderá ser utilizada a
modalidade leilão.
A possibilidade de adoção da modalidade leilão foi referendada pelo
Supremo Tribunal Federal no julgamento do Mandado de Segurança nº
27.516, de relatoria da Ministra Ellen Gracie, cuja ementa apresento abaixo:
MANDADO DE SEGURANÇA. LINHAS DE SERVIÇO DE TRANSPORTE
RODOVIÁRIO INTERESTADUAL E INTERNACIONAL DE PASSAGEIROS. DECRETO
PRESIDENCIAL DE 16 DE JULHO DE 2008. PRIVATIZAÇÃO. DESESTATIZAÇÃO.
ARTIGO 2º, PARÁGRAFO 1º, ALÍNEA B, DA LEI 9.491/97. TRANFERÊNCIA PARA
A INICATIVA PRIVADA DA EXECUÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE
RESPONSABILIDADE DA UNIÃO. ART. 21, INCISO XII, ALÍNEA E, DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. POSSIBILIDADE DE DESESTATIZAÇÃO DE
SERVIÇOS PÚBLICOS DE RESPONSABILIDADE DA UNIÃO JÁ EXPLORADOS
POR PARTICULARES. DENEGAÇÃO DA ORDEM.
1. A titularidade dos serviços de transporte rodoviário interestadual e
internacional de passageiros, nos termos do art. 21, XII, e, da Constituição
Federal, é da União.
2. É possível a desestatização de serviços públicos já explorados por
particulares, de responsabilidade da União, conforme disposto no art. 2º, § 1º,
b, parte final, da Lei 9.491/97.
3. Inexistência de concessão ou de permissão para a utilização de algumas
linhas, além da iminente expiração do prazo de concessão ou permissão de
outras linhas.
4. Existência de decisões judiciais proferidas em ações civis públicas propostas
pelo Ministério Público Federal que determinam a imediata realização de
certames das linhas em operação.
5. Possibilidade de adoção da modalidade leilão no caso em apreço, nos
termos do art. 4º, § 3º, da Lei 9.491/97.
6. Necessidade de observância do devido processo licitatório,
independentemente da modalidade a ser adotada (leilão ou
concorrência).

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As regras específicas que serão observadas no processo licitatório,
mediante concorrência, estão previstas no próprio texto da Lei 8.987/95,
contudo, a Lei geral de Licitações (Lei 8.666/93) poderá ser utilizada
supletivamente.
Para responder às questões de prova: Na licitação, o poder concedente
recusará propostas manifestamente inexequíveis ou financeiramente
incompatíveis com os objetivos da licitação e, em igualdade de condições, será
dada preferência à proposta apresentada por empresa brasileira.
Em relação ao critério de julgamento das propostas, o caput do artigo
15 declara que será considerado um dos seguintes critérios:
1º) o menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado;
2º) a maior oferta, nos casos de pagamento ao poder concedente pela
outorga da concessão;
3º) a combinação, dois a dois, dos critérios referidos nos incisos 1, 2 e 7;
4º) melhor proposta técnica, com preço fixado no edital;
5º) melhor proposta em razão da combinação dos critérios de menor
valor da tarifa do serviço público a ser prestado com o de melhor
técnica;
6º) melhor proposta em razão da combinação dos critérios de maior
oferta pela outorga da concessão com o de melhor técnica;
7º) melhor oferta de pagamento pela outorga após qualificação das
propostas técnicas.
Por último, é importante destacar uma recente mudança introduzida pela
Lei 11.196/05, que incluiu o artigo 18-A no texto da Lei 8.987/95 e que
permitiu a inversão da ordem das fases de habilitação e julgamento, a
exemplo da modalidade pregão, prevista na Lei 10.520/02.
Art. 18-A. O edital poderá prever a inversão da ordem das fases de
habilitação e julgamento, hipótese em que:
I - encerrada a fase de classificação das propostas ou o oferecimento de
lances, será aberto o invólucro com os documentos de habilitação do
licitante mais bem classificado, para verificação do atendimento das
condições fixadas no edital;
II - verificado o atendimento das exigências do edital, o licitante será
declarado vencedor;
III - inabilitado o licitante melhor classificado, serão analisados os
documentos habilitatórios do licitante com a proposta classificada em
segundo lugar, e assim sucessivamente, até que um licitante classificado
atenda às condições fixadas no edital;

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IV - proclamado o resultado final do certame, o objeto será adjudicado
ao vencedor nas condições técnicas e econômicas por ele ofertadas.
Para responder às questões de prova: Mesmo com a publicação da Lei
11.196/05, a modalidade licitatória obrigatória para a concessão de serviços
públicos continuou sendo a concorrência. Foi inserida na Lei 8.987/95
somente a possibilidade de inversão da ordem das fases de habilitação e
julgamento (assim como já acontece no pregão).
6.1.2. Intervenção na concessão
Afirma o artigo 32 da Lei 8.987/95 que “o poder concedente poderá
intervir na concessão, com o fim de assegurar a adequação na prestação do
serviço, bem como o fiel cumprimento das normas contratuais, regulamentares
e legais pertinentes”.
Além disso, é importante destacar que a intervenção far-se-á por
decreto do poder concedente, que conterá a designação do interventor (a
pessoa que ficará responsável pela intervenção), o prazo e os objetivos e
limites da medida.
Declarada a intervenção, o poder concedente deverá, no prazo de trinta
dias, instaurar procedimento administrativo, que deverá ser concluído no
prazo de 180 dias, para comprovar as causas determinantes da medida e
apurar responsabilidades, assegurado sempre o direito de ampla defesa.
O artigo 34 da Lei 8.987/95 informa que “cessada a intervenção, se não
for extinta a concessão, a administração do serviço será devolvida à
concessionária, precedida de prestação de contas pelo interventor, que
responderá pelos atos praticados durante a sua gestão”.
6.1.3. Extinção da concessão
A concessão de serviço público é sempre ajustada por prazo certo. Não
existe concessão por prazo indeterminado. Entretanto, durante a vigência
do contrato, podem ocorrer certos acontecimentos ensejadores de sua
extinção. Nesse caso, retornam ao poder concedente todos os bens
reversíveis, direitos e privilégios transferidos ao concessionário, bem como
ocorrerá a imediata assunção do serviço pelo poder concedente,
procedendo-se aos levantamentos, avaliações e liquidações necessários.
O artigo 35 da Lei 8.987/95 apresenta seis causas que extinguem ou
servem de motivo para a extinção do contrato administrativo referente à
concessão. É importante destacar que essas causas não precisam estar
indicadas no edital de licitação, basta que estejam no contrato de concessão,
pois são cláusulas essenciais.
Independentemente da causa que extinguiu ou serviu de motivo para a
extinção da concessão, será garantido ao concessionário o pagamento de uma
indenização pela parcela não depreciada ou amortizada dos bens reversíveis,

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assim considerados os bens adquiridos pelo concessionário para a prestação do
serviço e que, por manterem sua utilidade, passam a ser de propriedade do
poder concedente ao término do contrato, já que os serviços públicos não
podem ser interrompidos.
Para responder às questões do CESPE: As concessões de serviço público só
podem ser outorgadas por prazo determinado (Auditor Interno/AUGE MG
2009/CESPE). Assertiva considerada correta.
6.1.3.1. Extinção pelo decurso do prazo
Ocorre a extinção automática da concessão ao término do prazo
estabelecido no contrato. A essa causa de extinção dá-se o nome de
reversão.
O professor Diógenes Gasparini informa que, nesse caso, a assunção
independe de qualquer previsão editalícia ou contratual, uma vez que está
expressamente determinada pelo § 2º do artigo 35 da Lei 8.987/95. Contudo,
se o poder concedente não providenciar a retomada do serviço público
concedido, não pode o concessionário, em razão do princípio da continuidade
do serviço público, paralisar a sua execução. Para tanto, deve o concessionário
notificar a Administração Pública concedente com o objetivo de obrigá-la,
dentro de prazo razoável, a retomar o serviço, sob pena de sua consignação
em juízo.
A reversão no advento do termo contratual far-se-á com a indenização
das parcelas dos investimentos vinculados a bens reversíveis, ainda não
amortizados ou depreciados, que tenham sido realizados com o objetivo de
garantir a continuidade e atualidade do serviço concedido.
6.1.3.2. Encampação
O artigo 37 da Lei 8.987/95 considera encampação a retomada do
serviço pelo poder concedente durante o prazo da concessão, por motivo de
interesse público superveniente, mediante lei autorizativa específica e após
prévio pagamento da indenização das parcelas dos investimentos vinculados a
bens reversíveis, ainda não amortizados ou depreciados, que tenham sido
realizados com o objetivo de garantir a continuidade e atualidade do serviço
concedido.
A encampação será formalizada mediante decreto expedido pelo Chefe
do Executivo, após a aprovação de lei específica autorizando tal medida e o
respectivo pagamento da indenização devida.
6.1.3.3. Caducidade
O inadimplemento ou adimplemento defeituoso por parte da
concessionária pode ensejar a extinção da concessão antes do termo final
estabelecido no contrato. A essa causa de extinção a própria lei denomina
caducidade.

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É de competência da própria Administração, discricionariamente,
verificar se o inadimplemento (que pode ser total ou parcial) é suficiente para
causar, ou não, a extinção da concessão.
A declaração da caducidade da concessão deverá ser precedida da
verificação da inadimplência da concessionária em processo administrativo,
assegurado o direito de ampla defesa. Entretanto, antes da instauração do
processo administrativo, deverá ser obrigatoriamente comunicado à
concessionária os possíveis descumprimentos de cláusulas contratuais, sendo
concedido um prazo para corrigir as falhas e transgressões apontadas.
Não efetuadas as devidas correções, será então instaurado o processo
administrativo e, após o seu término, a caducidade será declarada por decreto
do poder concedente, independentemente de indenização prévia, calculada
no decurso do processo.
Declarada a caducidade, não resultará para o poder concedente qualquer
espécie de responsabilidade em relação aos encargos, ônus, obrigações ou
compromissos com terceiros ou com empregados da concessionária.
A caducidade poderá ser decretada, discricionariamente, quando ocorrer
qualquer uma das seguintes hipóteses (art. 38, § 1º, da Lei 8.987/95):
1ª) o serviço estiver sendo prestado de forma inadequada ou deficiente,
tendo por base as normas, critérios, indicadores e parâmetros
definidores da qualidade do serviço;
2ª) a concessionária descumprir cláusulas contratuais ou disposições
legais ou regulamentares concernentes à concessão;
3ª) a concessionária paralisar o serviço ou concorrer para tanto,
ressalvadas as hipóteses decorrentes de caso fortuito ou força maior;
4ª) a concessionária perder as condições econômicas, técnicas ou
operacionais para manter a adequada prestação do serviço concedido;
5ª) a concessionária não cumprir as penalidades impostas por infrações,
nos devidos prazos;
6ª) a concessionária não atender a intimação do poder concedente no
sentido de regularizar a prestação do serviço;
7ª) a concessionária for condenada em sentença transitada em julgado
por sonegação de tributos, inclusive contribuições sociais.
6.1.3.4. Rescisão
Nos termos do artigo 39 da Lei 8.987/95, o contrato de concessão
“poderá ser rescindido por iniciativa da concessionária, no caso de
descumprimento das normas contratuais pelo poder concedente, mediante

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ação judicial especialmente intentada para esse fim”. Nesse caso, os serviços
prestados pela concessionária não poderão ser interrompidos ou paralisados,
até a decisão judicial transitada em julgado.
6.1.3.5. Anulação
O professor Diógenes Gasparini afirma que “o contrato de concessão de
serviço público, embora prestigiado pelo princípio da presunção de legitimidade
dos atos administrativos, pode ter sido celebrado com vícios que o maculam
irremediavelmente, podendo ser declarados a qualquer tempo, desde que não
prescrito esse direito. Nesses casos, há uma ilegalidade que serve de motivo
ao ato de extinção. O ato da Administração Pública concedente que extingue a
concessão de serviço público em razão de uma ilegalidade é ato
administrativo, comumente chamado de ato de anulação, tal qual o faz o
inciso V do artigo 35 da Lei Federal n. 8.897/95”.
6.1.3.6. Falência ou extinção da empresa concessionária e
falecimento ou incapacidade do titular, no caso de empresa individual
Ocorrido esse fato previsto no inciso VI, artigo 35, da Lei 8.987/95, resta
evidente que se torna inviável a continuidade de execução do contrato. Sendo
assim, extinta a concessão, o serviço retorna ao poder concedente a fim de
que seja realizada uma nova concessão.
As bancas têm o hábito de elaborar muitas questões em prova
sobre as causas que extinguem ou podem ensejar a extinção da
concessão, portanto, estude-as com bastante carinho para a prova.
6.1.4. SUBCONCESSÃO
Da mesma forma que acontece nos contratos administrativos em geral,
as concessões de serviços públicos são celebradas intuitu personae, ou seja,
a concessionária é declarada vencedora da licitação não somente pelo fato de
ter apresentado a proposta mais vantajosa aos interesses da Administração,
mas também por ter comprovado que possui efetivamente condições de
cumprir os termos da proposta apresentada.
Incumbe à concessionária a execução do serviço concedido, cabendo-
lhe responder por todos os prejuízos causados ao poder concedente, aos
usuários ou a terceiros, sem que a fiscalização exercida pelo órgão competente
exclua ou atenue essa responsabilidade.
Sendo assim, para que ocorra uma subconcessão, é imprescindível que
exista expressa autorização do poder concedente. Ademais, a outorga de
subconcessão será sempre precedida de concorrência.

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Para responder às questões do CESPE: No contrato de concessão, é
permitida a subconcessão, desde que prevista no contrato, autorizada pelo
poder concedente e precedida de concorrência (Analista –
Especialização/SERPRO 2008/CESPE). Assertiva considerada correta
pela banca examinadora.
Apesar de a Lei 8.987/95 estabelecer a possibilidade de subconcessão
somente em caráter excepcional, é importante esclarecer que a concessionária
poderá contratar com terceiros o desenvolvimento de atividades inerentes,
acessórias ou complementares ao serviço concedido, bem como a
implementação de projetos associados.
Os referidos contratos celebrados entre a concessionária e os terceiros
reger-se-ão pelo Direito privado, não se estabelecendo qualquer relação
jurídica entre os terceiros e o poder concedente.
Explica o professor Diógenes Gasparini que não é a subconcessão uma
nova concessão, ainda que essa lei prescreva, dentro dos limites da
subconcessão, a sub-rogação do subconcessionário a todos os direitos e
obrigações do subconcendente; é, isto sim, o ajuste, calcado no edital e na
proposta vencedora, celebrado entre o subconcendente e o subconcessionário.
A anuência da Administração Pública concedente não a torna responsável
perante o subconcessionário, mas reafirma o exercício das competências
decorrentes da titularidade do serviço público cuja execução lhe foi
trespassada pela via da concessão. O subconcessionário responde pelos danos
que causar a terceiros, ao subconcendente e à própria Administração Pública
concedente. O subconcedente e a Administração Pública concedente
respondem subsidiariamente e nessa ordem.
A subconcessão sem a prévia e expressa autorização do poder
concedente ensejará a caducidade da concessão. Da mesma forma, acarreta
também a caducidade a transferência do controle societário da concessionária
sem prévia anuência do poder concedente, conforme previsto no artigo 27 da
Lei 8.987/95:
Art. 27. A transferência de concessão ou do controle societário da
concessionária sem prévia anuência do poder concedente implicará a
caducidade da concessão.
§ 1º. Para fins de obtenção da anuência de que trata o caput deste artigo, o
pretendente deverá:
I - atender às exigências de capacidade técnica, idoneidade financeira e
regularidade jurídica e fiscal necessárias à assunção do serviço; e
II - comprometer-se a cumprir todas as cláusulas do contrato em vigor.
§ 2º. Nas condições estabelecidas no contrato de concessão, o poder
concedente autorizará a assunção do controle da concessionária por seus
financiadores para promover sua reestruturação financeira e assegurar a
continuidade da prestação dos serviços.

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§ 3º. Na hipótese prevista no § 2o deste artigo, o poder concedente exigirá dos
financiadores que atendam às exigências de regularidade jurídica e fiscal,
podendo alterar ou dispensar os demais requisitos previstos no § 1o, inciso I
deste artigo.
§ 4º. A assunção do controle autorizada na forma do § 2o deste artigo não
alterará as obrigações da concessionária e de seus controladores ante ao poder
concedente.
6.1.5. Direitos e obrigações dos usuários
No termos do artigo 7º da Lei 8.987/95 são direitos dos usuários dos
serviços públicos, além daqueles previstos no Código de Defesa do
Consumidor:
1º) receber serviço adequado;
2º) receber do poder concedente e da concessionária informações para a
defesa de interesses individuais ou coletivos;
3º) obter e utilizar o serviço, com liberdade de escolha entre vários
prestadores de serviços, quando for o caso, observadas as normas do
poder concedente.
4º) levar ao conhecimento do poder público e da concessionária as
irregularidades de que tenham conhecimento, referentes ao serviço
prestado;
5º) comunicar às autoridades competentes os atos ilícitos praticados pela
concessionária na prestação do serviço;
Destaca-se ainda que as concessionárias de serviços públicos, de Direito
Público e Privado, nos Estados e no Distrito Federal, são obrigadas a oferecer
ao consumidor e ao usuário, dentro do mês de vencimento, o mínimo de seis
datas opcionais para escolherem os dias de vencimento de seus débitos.
Por último, consta como dever dos usuários no artigo 7º-A da citada Lei
a obrigação de contribuição para a permanência das boas condições dos bens
públicos através dos quais lhes são prestados os serviços.
6.2. Permissão
6.2.1. Conceito
A lei 8.987/95, em seu artigo 2º, conceituou a permissão de serviço
público como “a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação
de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica
que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco”.

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Todas as regras previstas na Lei 8.987/95 para as concessões são
também aplicáveis em relação às permissões, com exceção de alguns detalhes
que passaremos a analisar.
Para responder às questões do CESPE: No contrato de concessão, é
permitida a subconcessão, desde que prevista no contrato, autorizada pelo
poder concedente e precedida de concorrência (Analista –
Especialização/SERPRO 2008/CESPE). Assertiva considerada correta
pela banca organizadora.
6.2.2. Natureza jurídica
Sob o entendimento da doutrina administrativa clássica, a permissão de
serviço público sempre possuiu a natureza jurídica de ato administrativo,
portanto unilateral, sendo este o principal traço distintivo em relação à
concessão de serviço público, que ocorre mediante contrato.
Entretanto, o artigo 40 da Lei 8.987/95 estabeleceu que a permissão de
serviço público deve ser formalizada mediante contrato de adesão, nos
termos da citada lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação,
inclusive quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato
pelo poder concedente.
Com a edição da Lei 8.987/95, que foi responsável por atribuir à
permissão a natureza jurídica de contrato de adesão, muitos doutrinadores
manifestaram-se contrários ao texto legal, declarando a existência de grave
contradição do legislador.
O professor José dos Santos Carvalho Filho, por exemplo, informa que “a
incoerência da lei (e também do artigo 175, parágrafo único, da CF) foi tão
flagrante que dividiu o próprio STF. Em ação direta de inconstitucionalidade, na
qual se discutia a questão relativa à forma de delegação do serviço móvel de
celular, prevista na Lei nº 9.295/96, a Corte decidiu, pela apertada maioria de
seis a cinco, que o art. 175, parágrafo único, da CF, afastou qualquer distinção
conceitual entre permissão e concessão, ao conferir àquela o caráter contratual
próprio desta”.
Para responder às questões de prova: É necessário que você saiba que a
natureza jurídica da permissão é a de contrato de adesão e não a de ato
administrativo.
6.2.3. Principais diferenças entre Concessão e Permissão
São poucas as diferenças existentes entre concessão e permissão de
serviços públicos e, para facilitar a assimilação, decidi enumerá-las.
1ª) A concessão não pode ser contratada com pessoas físicas, mas
somente com pessoas jurídicas e consórcio de empresas. Por outro lado,
a permissão somente pode ser realizada com pessoas físicas ou jurídicas
(consórcios de empresas, não);

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2ª) Trata-se de modalidade de delegação menos complexa que a
concessão, recomendável para serviços públicos de menor
“envergadura”. Sendo assim, enquanto na concessão exige-se licitação
obrigatoriamente na modalidade concorrência, em relação à permissão
admitem-se outras modalidades;
3ª) A permissão, nos termos da lei, possui caráter precário, sendo
revogável a qualquer tempo pela Administração, desde que existente
interesse público superveniente. Por outro lado, a concessão constitui-se
por meio de um contrato administrativo e, portanto, somente será
extinto nos termos da lei.
6.3. Autorização
Apesar de não estar prevista no artigo 175 da CF/88 como uma das
modalidades de delegação de serviços públicos (que se refere apenas à
concessão e permissão), o inciso XII, do artigo 21, da CF/1988, afirma
expressamente que compete à União explorar, diretamente ou mediante
autorização, concessão ou permissão:
a) os serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens;
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento
energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se
situam os potenciais hidroenergéticos;
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária;
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos
brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de
Estado ou Território;
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de
passageiros;
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres.
Assim, é possível concluir que a autorização é uma das modalidades de
delegação de serviços públicos a particulares. Entretanto, é importante
esclarecer que não existe uma lei específica versando sobre o tema, pois a Lei
8.987/95 restringiu-se às concessões e permissões de serviços públicos.
O Decreto 2.521/98 (que dispõe sobre a exploração, mediante
permissão e autorização, de serviços de transporte rodoviário interestadual e
internacional de passageiros e dá outras providências) define a autorização
como uma “delegação ocasional, por prazo limitado ou viagem certa, para
prestação de serviços de transporte em caráter emergencial ou especial”.
É claro que a definição de autorização apresentada no Decreto 2.521/98
foi elaborada para atender ao serviço de transporte rodoviário interestadual e
internacional de passageiros, mas não diverge muito dos conceitos
encontrados na doutrina.

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O professor Diógenes Gasparini, por exemplo, define a autorização como
“ato administrativo discricionário e precário mediante o qual a Administração
Pública competente investe, por prazo indeterminado, alguém, que para isso
tenha demonstrado interesse, na execução e exploração de certo serviço
público”.
Nas sábias palavras do professor Hely Lopes Meirelles, a modalidade de
serviços autorizados é adequada para todos aqueles que não exigem execução
pela própria administração e que não necessitam de maior especialização para
que seja prestado à coletividade, a exemplo dos serviços de táxi, de
despachantes, segurança particular de residências ou estabelecimentos, entre
outros.
Para responder às questões de prova, as informações mais importantes
sobre autorização são aquelas que a diferenciam das concessões e permissões:
1ª) Ao contrário das permissões e concessões, as autorizações podem
ser realizadas por prazo indeterminado;
2ª) Não é exigível licitação para a formalização de autorização;
3ª) Não necessita de prévia autorização legislativa;
4ª) Pode ser efetuada a pessoas físicas ou jurídicas;
5ª) É realizada mediante ato administrativo de caráter precário e
revogável a qualquer tempo pela Administração (não existe necessidade
de contrato), sem que seja assegurado ao particular o direito à
indenização.

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SUPER R.V.P.
1. O Estado poderá prestar serviços públicos diretamente, através de seus
respectivos órgãos públicos (neste caso teremos a centralização dos
serviços), ou indiretamente, mediante a transferência da execução e/ou
titularidade dos serviços para terceiros. Nesse último caso, o Estado poderá
optar por transferir a titularidade e a execução do serviço para uma
entidade da Administração Indireta (através de outorga), ou somente a
execução do serviço a particulares (delegação), valendo-se da concessão,
permissão ou autorização;
2. A professora Maria Sylvia Zanela di Pietro afirma que serviços públicos
próprios são aqueles que visam à satisfação de necessidades coletivas e que
são executados diretamente pelo Estado (através de seus órgãos e agentes),
a exemplo do Judiciário, ou indiretamente, através de delegação a
particulares (concessionários ou permissionários). Por outro lado, os serviços
públicos impróprios também visam à satisfação de necessidades coletivas,
mas não são executados ou assumidos pelo Estado, seja direta ou
indiretamente. Neste caso, o Estado somente autoriza, regulamenta e fiscaliza
esses serviços. São atividades privadas, mas, em virtude de atenderem
necessidades coletivas, exigem uma maior atenção por parte do Estado, a
exemplo dos serviços de seguro e previdência privada (incisos I e II do artigo
192 da CF/88);
3. Alguns autores denominam os serviços públicos próprios como “serviços
públicos propriamente estatais”, definindo-os como aqueles cujo Estado
atua no exercício de sua soberania, sendo impossível a delegação a terceiros
(a exemplo do Judiciário). Sendo assim, caso você se depare com essa
expressão em prova, também está correta;
4. Serviços gerais ou uti universi são serviços prestados
indiscriminadamente à população, possuindo um número indeterminado e
indetermináveis de usuários. Nesse caso, os serviços são indivisíveis, não
sendo possível mensurar quais são os usuários que estão sendo beneficiados
ou quanto cada usuário está utilizando do serviço prestado;
5. Aos Estados a Constituição Federal outorgou competência remanescente
ou residual para a prestação de serviços públicos. Sendo assim, se a
prestação do serviço público não é de competência da União ou dos Municípios,
certamente será do Estado. No texto constitucional, somente encontramos
uma competência outorgada aos Estados, a de “explorar diretamente, ou
mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei,
vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação”;
6. Em respeito ao princípio da modicidade, os serviços públicos não devem
ser prestados com lucros ou prejuízos, mas sim mediante taxas ou tarifas
justas, que proporcionem a remuneração pelos serviços e garantam o seu
aperfeiçoamento e expansão;

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7. O princípio da mutabilidade, também denominado de princípio da
flexibilidade dos meios aos fins, permite alterações na execução dos serviços
públicos com o objetivo de adaptá-lo ao interesse público e às possibilidades
financeiras da Administração, não existindo, portanto, direito adquirido à
permanência de uma determinada forma de regime de prestação de serviços
públicos;
8. Nos termos do artigo 175 da Constituição Federal, as concessões e
permissões de serviços públicos sempre deverão ser precedidas de licitação.
Não existem exceções a essa regra e a modalidade licitatória utilizada nas
concessões será obrigatoriamente a concorrência;
9. Afirma o artigo 32 da Lei 8.987/95 que “o poder concedente poderá intervir
na concessão, com o fim de assegurar a adequação na prestação do serviço,
bem como o fiel cumprimento das normas contratuais, regulamentares e legais
pertinentes”. Além disso, é importante destacar que a intervenção far-se-á por
decreto do poder concedente, que conterá a designação do interventor (a
pessoa que ficará responsável pela intervenção), o prazo e os objetivos e
limites da medida;
10. A concessão de serviço público é sempre ajustada por prazo certo. Não
existe concessão por prazo indeterminado. Entretanto, durante a vigência
do contrato, podem ocorrer certos acontecimentos ensejadores de sua
extinção. Nesse caso, retornam ao poder concedente todos os bens
reversíveis, direitos e privilégios transferidos ao concessionário, bem como
ocorrerá a imediata assunção do serviço pelo poder concedente,
procedendo-se aos levantamentos, avaliações e liquidações necessários;
11. O artigo 37 da Lei 8.987/95 considera encampação a retomada do serviço
pelo poder concedente durante o prazo da concessão, por motivo de interesse
público superveniente, mediante lei autorizativa específica e após prévio
pagamento da indenização das parcelas dos investimentos vinculados a bens
reversíveis, ainda não amortizados ou depreciados, que tenham sido realizados
com o objetivo de garantir a continuidade e atualidade do serviço concedido;
12. O inadimplemento ou adimplemento defeituoso por parte da
concessionária pode ensejar a extinção da concessão antes do termo final
estabelecido no contrato. A essa causa de extinção a própria lei denomina
caducidade;
13. O artigo 40 da Lei 8.987/95 estabeleceu que a permissão de serviço
público será formalizada mediante contrato de adesão, nos termos da citada
lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à
precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo poder
concedente.

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QUESTÕES COMENTADAS – CESPE
(Especialista em Pesquisas Governamentais/IJSN ES 2010/CESPE)
Julgue os próximos itens, acerca do papel do Estado com relação aos
serviços públicos.
01. Na situação em que o Estado não executa diretamente um serviço
público, a ele cabe regulamentá-lo e fiscalizá-lo.
O professor José dos Santos Carvalho Filho afirma que “as relações
sociais e econômicas modernas permitem que o Estado delegue a particulares
a execução de certos serviços públicos. No entanto, essa delegação não
descaracteriza o serviço como público, vez que o Estado sempre se reserva o
poder jurídico de regulamentar, alterar e controlar o serviço. Não é por outra
razão que a Constituição atual dispõe no sentido de que é ao Poder Público que
incumbe a prestação dos serviços públicos (art. 175).” Assertiva correta.
02. O Estado pode limitar o exercício dos direitos individuais em razão
de interesse público referente à segurança e à higiene.
Essa prerrogativa é decorrente do poder de polícia administrativa e
consta expressamente no art. 78 do Código Tributário Nacional, ao dispor que
é considerado exercício do poder de polícia a “atividade da administração
pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula
a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da
produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de
concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao
respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”. Assertiva
correta.
(Perito Médico Previdenciário/INSS 2010/CESPE) Com relação aos
serviços públicos, julgue os itens a seguir.
03. Os serviços públicos propriamente ditos são aqueles em que a
administração pública, reconhecendo sua conveniência para os
membros da coletividade, presta-os diretamente ou permite que sejam
prestados por terceiros, nas condições regulamentadas e sob seu
controle.
O professor Hely Lopes Meirelles afirma que serviços públicos
propriamente ditos (ou serviços públicos próprios) “são aqueles que se
relacionam intimamente com as atribuições do Poder Público (segurança,
polícia, higiene e saúde públicas) e para a execução dos quais a Administração
usa de sua supremacia sobre os administrados. Por essa razão só devem ser
prestados por órgãos ou entidades públicas sem delegação aos particulares”.
Assertiva incorreta.

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04. A delegação do serviço público pode ser feita sob as modalidades
de concessão, permissão e autorização.
O próprio texto constitucional dispõe que o Estado poderá prestar
serviços públicos diretamente, através de seus respectivos órgãos públicos
(neste caso teremos a centralização dos serviços), ou indiretamente,
mediante a transferência da execução e/ou titularidade dos serviços para
terceiros.
Nesse último caso, o Estado poderá optar por transferir a titularidade e
a execução do serviço para uma entidade da Administração Indireta (através
de outorga), ou somente a execução do serviço a particulares (delegação),
valendo-se da concessão, permissão ou autorização, o que torna correta a
assertiva.
05. O serviço público, ao ser concedido ao particular, que o executa
por sua conta e risco, remunerando-se por tarifas, passa a
caracterizar-se como sendo privado.
Nas palavras do professor Hely Lopes Meirelles, serviços públicos
comerciais ou industriais “são os que produzem renda para quem os presta,
mediante a remuneração da utilidade utilizada ou consumida, remuneração
esta que, tecnicamente, se denomina tarifa ou preço público, por ser sempre
fixada pelo Poder Público, quer quando o serviço é prestado por seus órgãos ou
entidades, quer quando por concessionários, permissionários ou
autorizatários”.
Assim, deve ficar claro que o fato de a prestação de determinado serviço
público ser remunerada por tarifa não faz com que seja caracterizado como
privado, o que torna a assertiva incorreta.
06. A permissão é discricionária e precária, embora possam esses
atributos ser mitigados em certos casos, diante do interesse
administrativo.
A lei 8.987/95, em seu artigo 2º, conceituou a permissão de serviço
público como “a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação
de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica
que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco”.
Apesar de possuir como características a discricionariedade e a
precariedade, o professor José dos Santos Carvalho Filho destaca que “a
doutrina sempre reconheceu, além da permissão simples, a denominada
permissão condicionada (ou contratual). Enquanto naquela cabia à
Administração inteira avaliação sobre a permanência ou revogação do ato, sem
direitos para o permissionário, nesta última o poder permitente estabelecia
várias regras regulamentadoras do serviço e algumas normas criadoras de
limitações para si próprio, instituindo, em consequência, uma série de direitos
para o permissionário”.

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Assim, não restam dúvidas de que, em certos casos, os atributos da
permissão possam ser mitigados em prol do interesse público, o que torna
correta a assertiva.
(Oficial Técnico de Inteligência – Direito/ABIN 2010/CESPE) Acerca da
responsabilidade civil do Estado e das concessões de serviço público,
julgue o item subsequente.
07. Constitui hipótese de caducidade a retomada do serviço público
pelo poder concedente, durante o prazo da concessão, por motivo de
interesse público, mediante lei autorizadora específica e após prévio
pagamento da indenização.
Diferentemente do que consta no texto da assertiva, a caducidade
ocorre em razão do inadimplemento ou adimplemento defeituoso do
serviço prestado por parte da concessionária, o que pode ensejar a extinção da
concessão antes do termo final estabelecido no contrato. Assertiva incorreta.
(Agente Administrativo/AGU 2010/CESPE) Com relação à organização
administrativa e aos serviços públicos, julgue os próximos itens.
08. Segundo a CF, o serviço público de distribuição de gás canalizado é
privativo da União.
O § 2º, do art. 25, da CF/1988, dispõe expressamente que compete aos
Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de
gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a
sua regulamentação. Assertiva incorreta.
09. Entre os serviços públicos classificados como individuais, pode-se
citar a disponibilização de energia domiciliar.
Serviços individuais ou uti singuli são aqueles prestados a uma
quantidade determinada ou determinável de usuários, sendo possível
mensurar quanto cada destinatário está usufruindo, a exemplo do serviço de
coleta domiciliar de lixo, fornecimento de água, telefonia, gás canalizado,
energia domiciliar (que é medida através do “padrão” de energia) etc.
Assertiva correta.
(Analista Administrativo/ANEEL 2010/CESPE) Com relação aos
princípios inerentes ao serviço público e às características do contrato
administrativo, julgue os seguintes itens.
10. Aplica-se ao serviço público o princípio da mutabilidade do regime
jurídico, segundo o qual é possível a ocorrência de mudanças no
regime de execução do serviço para adequá-lo ao interesse público,
que pode sofrer mudanças com o decurso do tempo.

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