Controle Administração Pública

Controle da Administração Pública
Gustavo Justino de Oliveira*
Noções introdutórias
Segundo denominação dada por José dos Santos Carvalho Filho, tem-se
por controle da Administração Pública “o conjunto de mecanismos jurídicos e
administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e revisão
da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder” (CARVALHO
FILHO, 2009, p. 893).
O mesmo autor entende que a natureza jurídica do controle é a de princí-
pio fundamental da Administração Pública (CARVALHO FILHO, 2009, p. 893).
Consoante Hely Lopes Meirelles, “Controle, em tema de Administração Pú-
blica, é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão
ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro” (MEIRELLES, 2010,
p. 697).
De acordo com Maria Sylvia Di Pietro, a finalidade do controle é “a de as-
segurar que a administração atue em consonância com os princípios que lhe
são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade,
finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade; em determina-
das circunstâncias, abrange também o controle chamado de mérito e que diz
respeito aos aspectos discricionários da atuação administrativa” (DI PIETRO,
2010, p. 728).
A autora define o controle da Administração Pública“como o poder de fis-
calização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos Poderes Judiciário,
Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua
atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico”
(DI PIETRO, 2010, p. 729).
*
Pós-Doutor em Direi-
to Administrativo pela
Universidade de Coim-
bra (Portugal). Professor
Doutor de Direito Admi-
nistrativo na Faculdade de
Direito da USP (Largo São
Francisco), onde leciona
na graduação e na pós-
graduação. Foi procurador
do estado do Paraná por
15 anos e hoje é consultor
em Direito Administrativo,
Constitucional e do Ter-
ceiro Setor, em São Paulo.
Autor dos livros Contrato
de Gestão (Ed. RT), Con-
sórcios Públicos (Ed. RT),
Direito Administrativo
Democrático (Ed. Fórum),
Parcerias na Saúde (Ed.
Fórum), Direito do Ter-
ceiro Setor (Ed. Fórum) e
Terceiro Setor, Empresas e
Estado (Ed. Fórum). Autor
de diversos artigos cientí-
ficos e diretor da Revista
de Direito do Terceiro
Setor - RDTS (Ed. Fórum).
Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
mais informações www.iesde.com.br

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Tipos de controle
Quanto ao órgão controlador
Poderá ser administrativo, legislativo ou judicial, dependendo da função de-
sempenhada pelo órgão que exerce a fiscalização.
Quanto ao momento da realização
Controle prévio ou preventivo
De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o referido controle é preventi-
vo ”porque visa impedir que seja praticado ato ilegal ou contrário ao interesse
público”(DI PIETRO, 2010, p. 730).
O referido controle antecede a conclusão ou operatividade do ato, como re-
quisito para sua eficácia (MEIRELLES, 2010, p. 700).
Controle concomitante
É todo aquele que “acompanha a atuação administrativa no momento
mesmo em que ela se verifica”(DI PIETRO, 2010, p. 730).
José dos Santos Carvalho Filho explica que esse controle tem aspectos pre-
ventivos e repressivos, conforme o andamento da atividade administrativa
(CARVALHO FILHO, 2009, p. 898).
Controle subsequente ou corretivo
O controle subsequente ou corretivo “tem por objetivo rever os atos já pra-
ticados, para corrigi-los, desfazê-los ou apenas confirmá-los; abrange atos de
aprovação, homologação, anulação, revogação, convalidação”(DI PIETRO, 2010,
p. 730).
Quanto à posição do órgão controlador
De acordo com Odete Medauar, quando o agente controlador integra a pró-
pria administração, está-se diante de um controle interno, exercido pela própria
administração sobre seus órgãos e suas entidades da administração indireta.

3Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
Vale lembrar que a Constituição Federal de 1988 determina, em seu artigo
74, que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário mantenham sistemas
de controle interno.
Se o controle é efetuado por órgão, ente ou instituição exterior à estru-
tura da administração, qualifica-se como controle externo, situando-se nessa
espécie o controle realizado por instituições políticas, por instituições técni-
cas e por instituições puramente jurídicas (MEDAUAR, 2010, p. 390).
Além desses, cumpre ressaltar que um importantíssimo meio de controle
da Administração Pública é o controle popular.
A Constituição Federal prevê em vários dispositivos a possibilidade dos
administrados, diretamente ou por intermédio de órgãos com essa função
institucional, verificarem a regularidade da atuação da Administração Públi-
ca e impedirem a prática de atos ilegítimos, lesivos ao indivíduo ou à coleti-
vidade, ou provocarem a reparação dos danos deles decorrentes (ALEXAN-
DRINO; PAULO, 2009, p. 743).
Cita-se, por exemplo, o artigo 5.º, LXXIII (ação popular), o artigo 74, §2.º
(legitimidade para denunciar perante o Tribunal de Contas), artigo 31, §3.º e,
por fim, o §3.º do artigo 37 que prevê:
Art 37. [...]
§3.º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na Administração Pública direta
e indireta, regulando especialmente:
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a
manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e
interna, da qualidade dos serviços;
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo,
observado o disposto no art. 5.º, X e XXXIII;
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo,
emprego ou função na Administração Pública.
Quanto ao conteúdo do ato controlado
Sob esse aspecto o controle pode ser de legalidade ou de mérito.
Consoante Hely Lopes Meirelles, o controle de legalidade ou legitimidade
é aquele que objetiva verificar unicamente a conformação do ato ou do pro-
cedimento administrativo com as normas legais que o regem (MEIRELLES,
2010, p. 700-701).

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Mediante o referido controle, a administração ou o Poder Judiciário e,
nos casos expressos na Constituição, o Poder Legislativo, confirmam a vali-
dade de atos praticados em conformidade com o ordenamento jurídico, ou
anulam atos administrativos ilegais ou ilegítimos (ALEXANDRINO; PAULO,
2009, p. 747).
Por sua vez, o controle de mérito “é todo aquele que visa à comprovação da
eficiência, do resultado, da conveniência ou oportunidade do ato controlado”
(MEIRELLES, 2010, p. 701).
Controle administrativo
Controle administrativo “é o poder de fiscalização e correção que a Admi-
nistração Pública (em sentido amplo) exerce sobre sua própria atuação, sob
os aspectos de legalidade e mérito, por iniciativa própria ou mediante provo-
cação”(DI PIETRO, 2010, p. 730).
Segundo José dos Santos Carvalho Filho, é aquele“exercido pelo Executivo
e pelos órgãos administrativos do Legislativo e do Judiciário para o fim de
confirmar, rever ou alterar condutas internas, tendo em vista aspectos de le-
galidade ou de conveniência para a administração”(CARVALHO FILHO, 2009,
p. 899).
O controle administrativo deriva do poder de autotutela que permite à
Administração Pública rever os próprios atos quando ilegais, inoportunos ou
inconvenientes.
São exemplos de controle administrativo, o processo administrativo, a ou-
vidoria, os recursos administrativos, o direito de petição (CF, art. 5.º, XXXIV,
“a”).
Súmulas do SupremoTribunal Federal reconhecendo o poder de autotute-
la da Administração Pública:
SÚMULA 346
A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.
SÚMULA 473
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam
ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência

ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciação judicial.
Pode-se citar como espécie de controle administrativo o Processo Ad-
ministrativo, conceituado por José dos Santos Carvalho Filho como “o ins-
trumento que formaliza a sequência ordenada de atos e de atividades do
Estado e dos particulares a fim de ser produzida uma vontade final da admi-
nistração”(CARVALHO FILHO, 2009, p. 926).
Importante lembrar quanto a essa espécie de controle administrativo da
Lei 9.784/1999 que regula os processos administrativos no âmbito da Admi-
nistração Federal. As normas do referido instrumento têm caráter genérico
e subsidiário, o que significa dizer que elas se aplicam apenas nos casos em
que não haja lei específica regulando o respectivo processo administrativo
ou, quando haja, é aplicável para complementar as regras especiais (CARVA-
LHO FILHO, 2009, p. 934).
Controle legislativo
Controle legislativo ou parlamentar, segundo Hely Lopes Meirelles, é o
exercido pelos órgãos legislativos (Congresso Nacional, Assembleias Legisla-
tivas e Câmaras deVereadores) ou por comissões parlamentares sobre deter-
minados atos do Executivo na dupla linha da legalidade e da conveniência
pública, pelo quê caracteriza-se como um controle eminentemente político,
indiferente aos direitos individuais dos administrados, mas objetivando os
superiores interesses do Estado e da comunidade (MEIRELLES, 2010, p. 736).
Além de controle político, deve-se ressaltar que também realiza um con-
trole financeiro, exercido pelo Poder Legislativo sobre o Executivo, o Judiciá-
rio e sobre sua própria administração no que se refere à receita, à despesa e
à gestão dos recursos públicos (CARVALHO FILHO, 2009, p. 954).
São exemplos de Controle Legislativo as Comissões Parlamentares de In-
quérito, a sustação pelo Congresso Nacional dos atos normativos do Poder
Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delega-
ção legislativa (CF art. 49, V), o poder convocatório da Câmara dos Deputa-
dos e do Senado Federal (CF art. 50).
Prevê o artigo 70 da Constituição Federal de 1988 que a fiscalização con-
tábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das en-
tidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade,

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economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exer-
cida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.
Desse modo, percebe-se duas formas de controle financeiro, uma pelo
sistema de controle interno de cada Poder e outra exercida pelo Congresso
Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas.
As atribuições doTribunal de Contas estão previstas no artigo 71 da Cons-
tituição Federal de 1988, in verbis:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do
Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante
parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e
valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades
instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal, e as contas daqueles que derem causa
a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer
título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas
pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão,
bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as
melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de
Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes
Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a
União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio,
acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a estado, ao Distrito Federal ou a
município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas
Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções
realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de
contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa
proporcional ao dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato
cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à
Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
§1.º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso
Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.
§2.º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar
as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.
§3.º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia
de título executivo.
§4.º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de
suas atividades.
Odete Medauar (2010, p. 402) aduz que o controle“parlamentar”apresen-
ta-se inefetivo e aponta alguns fatores para justificar tal inefetividade: falta
de interesse político na realização concreta e eficaz da vigilância, para não
desagradar o detentor do Poder Executivo; ausência, em geral, de sanção,
pois nem o Congresso, nem suas comissões podem anular ou modificar atos
administrativos ou aplicar sanções a administradores.
Controle jurisdicional
Odete Medauar (2010, p. 406) explica que“a expressão controle jurisdicio-
nal da administração abrange a apreciação, efetuada pelo Poder Judiciário,
sobre atos, processos e contratos administrativos, atividades ou operações
materiais e mesmo a omissão ou inércia da administração.”
Consoante Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010, p. 747),“o direito brasileiro
adotou o sistema de jurisdição una, pelo qual o Poder Judiciário tem o mo-
nopólio da função jurisdicional, ou seja, do poder de apreciar, com força de
coisa julgada, a lesão ou ameaça de lesão a direitos individuais e coletivos”.
O fundamento Constitucional do referido sistema é o artigo 5.º, inciso
XXXV, da Constituição Federal:
Art. 5.º [...]
XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;
[...]
O referido controle incide especificamente sobre a atividade administrati-
va do Estado, seja qual for o poder onde esteja sendo desempenhada. Alcan-
ça os atos administrativos do Executivo, basicamente, mas também examina
os atos do Legislativo e do próprio Judiciário, nos quais se desempenha a
atividade administrativa em larga escala (CARVALHO FILHO, 2009, p. 962).

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José dos Santos Carvalho Filho aponta como meios específicos de con-
trole judicial o mandado de segurança, a ação popular, o habeas corpus,
o habeas data, o mandado de injunção e a ação civil pública (CARVALHO
FILHO, 2009, p. 973).
Dicas de estudo
Lei 12.016, de 7 de agosto de 2009 – Disciplina o Mandado de Segurança.
Lei 4.717, de 29 de junho de 1965 – Disciplina a Ação Popular.
Lei 7.347, de 24 de julho de 1985 – Disciplina a Ação Civil Pública.
Referências
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado.
17. ed. São Paulo: Método, 2009.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 23. ed.
São Paulo: Malheiros, 2007.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21. ed.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23. ed. São Paulo: Atlas,
2010.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. São Paulo: Revista dos Tri-
bunais, 2010.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 36. ed. São Paulo: Ma-
lheiros, 2010.

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