1. O documento discute o papel do Estado na economia, mencionando as funções do Estado segundo Musgrave (afetação, distribuição e estabilização) e a evolução histórica da intervenção estatal. 2. A intervenção estatal se justificou inicialmente pelas falhas de mercado e assumiu diferentes formas ao longo do tempo, como Estado policial, prestador de serviços e regulador. 3. Atualmente defende-se um Estado de garantia que atua principalmente por meio de garantias e seguros ao invés de produção direta de b

1. Reforma do
Estado
Privatização das funções do Estado
Prof. Doutor Rui Teixeira Santos
XII Encontro Nacional de Alunos de Administração Pública
Universidade de Coimbra/Faculdade de Direito
9 de Outubro de 2013

2. Intervenção Pública
O sector público desempenha importantes tarefas de afectação e de
redistribuição de recursos na sociedade. Mas, a promoção da
eficiência, da equidade e do estímulo ao crescimento e à
estabilidade, são as suas grandes linhas gerais de orientação, as quais
orientam-se para a produção de bem-estar para os cidadãos. Por tal
facto, grande tem sido o debate que se tem produzido, ao longo dos
tempos, sobre os objectivos da sua intervenção na economia de
mercado. Assim, uma das razões da intervenção pública na economia
de mercado, reside no facto de esta não estar, à partida, disponível
para fornecer bens públicos nem tratar das externalidades, o que
produz falhas de mercado. Estas poderão ser entendidas como
comportamentos tendentes à viciação das regras de jogo de mercado
que violam os princípios da economia competitiva, o que vai provocar
distúrbios na eficiência do mercado, quer na perspectiva da
produção, quer na da distribuição, facto que neutraliza a intensidade
do bem-estar da população em geral.

3. Falhas do Mercado
As falhas de mercado são fenômenos que impedem que a economia alcance o ótimo de
Pareto, ou seja, o estágio de welfare economics, ou estado de bem estar social através do livre
mercado, sem interferência do governo.
São elas:
• existência dos bens públicos: bens que são consumidos por diversas pessoas ao mesmo
tempo (ex. rua). Os bens públicos são de consumo indivisível e não excludente. Assim, uma
pessoa adquirindo um bem público não tira o direito de outra adquirí-lo também;
• existência de monopólios naturais: monopólios que tendem a surgir devido ao ganho de
escala que o setor oferece (ex. água, elergia). O governo acaba sendo obrigado a assumir a
produção ou criar agências que impeçam a exploração dos consumidores;
• as externalidades: uma fábrica pode poluir um rio e ao mesmo tempo gerar empregos.
Assim, a poluição é uma externalidade negativa porque causa danos ao meio ambiente e a
geração de empregos é uma externalidade positiva por aumentar o bem estar e diminuir a
criminalidade. O governo deverá agir no sentido de inibir atividades que causem
externalidades negativas e incentivar atividades causadoras de externalidades positivas;
desenvolvimento, emprego e estabilidade: principalmente em economias em
desenvolvimento a ação governamental é muito importante no sentido de gerar crescimento
econômico através de bancos de desenvolvimento, criar postos de trabalho e da buscar a
estabilidade econômica.

4. Intervenção pública
• 1. Visão Geral do Problema
• 2. Intervenção por Razões de Eficiência
• 3. Intervenção por Razões de Equidade
• 4. Conflito entre Eficiência e Equidade

5. Funções Economicas do
Estado segundo
Musgrave (1980)
• Utilizando os instrumentos de intervenção económica de
que dispõe, o Estado desenvolve as seguintes funções
consubstanciadas no orçamento público: função
distributiva, de afetação e estabilizadora. Poderiamos
juntar ainda a de resolução de conflitos.

6. Função Distributiva
• A função distributiva tem como finalidade atenuar as
injustiças e desigualdades sociais, através de uma
distribuição mais igualitária da riqueza produzida em um
país, já que o mercado por si só não consegue gerar a
distribuição considerada justa pela maioria da sociedade.

7. Função de Afetação
• Existem certas atividades que pelo alto capital a ser aplicado,
pelo longo tempo de retorno do capital, pelo baixo retorno ou
mesmo por simples desinteresse da área privada, exigem a
presença do Estado.
• Portanto, a função alocativa consiste na aplicação de recursos
públicos, pelo Estado, nas atividades em que não houver
interesse da área privada ou a presença do Estado se faz
necessária, como, por exemplo: investimentos na infra-
estrutura econômica: transporte, energia, comunicação,
armazenamento; provisão bens públicos: infra-estrutura
urbana, saneamento básico, meio ambiente; e semipúblicos
ou meritórios: educação e saúde.

8. Função Estabilizadora
• Das três funções do Estado, esta é a mais recente e tem como objetivos principais:
manutenção de um equilibrado nível de emprego, estabilidade dos níveis de
preços, equilíbrio na balança de pagamentos e razoável taxas de crescimento
econômico.
• O governo, por meio da função estabilizadora, atua sobre a economia aumentando
ou diminuindo a demanda agregada. Se o objetivo for estimular a demanda os
gastos públicos, com consumo e investimentos, podem ser aumentados ou os
impostos reduzidos.
• No entanto se a intenção é conter a demanda, o governo diminuirá seus gastos ou
aumentará os impostos, o que provocará a redução da renda e conseqüentemente
dos níveis de consumo.
• Nesse sentido fica clara a importância do orçamento como instrumento de política
fiscal estabilizadora, já que as alterações nas despesas do governo, bem como as
alterações de alíquotas do impostos causam expressivos reflexos na demanda
agregada.
• Além da utilização das políticas fiscais, a função estabilizadora também utiliza
políticas monetárias para promover a estabilidade da economia, dentre as quais se
destacam: controle da quantidade de moeda no mercado, das taxas de juros e
lançamentos de títulos públicos.

9. Sintese das Funções do Estado
segundo Musgrave
Funções do Estado: um governo possui, segundo Musgrave, funções de afetação ou
alocativas, distributivas e estabilizadoras.
• função de afectação ou alocativa: relaciona-se à alocação de recursos por parte
do governo a fim de oferecer bens públicos (ex. estradas, segurança), bens semi-
públicos ou meritórios (ex. educação e saúde), desenvolvimento (ex. construção
de usinas), etc.;
• função distributiva: é a redistribuição de rendas realizada através das
transferências, dos impostos e dos subsídios governamentais. Um bom exemplo é
a destinação de parte dos recursos provenientes de tributação ao serviço público
de saúde, serviço o qual é mais utilizado por indivíduos de menor renda.
• função estabilizadora: é a aplicação das diversas políticas econômicas a fim de
combater a inflação e promover o emprego, o desenvolvimento e a
estabilidade, diante da incapacidade do mercado em assegurar o atingimento de
tais objetivos.
• Regulação de conflitos

10. Funções do Estado e
Categoria da despesa

11. Rawls: combate à pobreza
• Visão de Rawls: o objectivo da politica pública não é o
igualitarismo, mas o combate à pobreza, o favorecimento
dos mais desprotegidos. O política pública deve dar ao
pobre sem tirar ao mais favorecido – usando antes o
resultado do crescimento economico.
• O nivelamento social faz-se quase sempre por via cultural
: o filho do Bill Gates vai aos mesmo
espetáculos, viaja, fica nas mesmas universidades que o
filho da classe média-alta de Lisboa ou de S. Paulo. As
diferenças económicas não se refletem a nível sócio-
económico.

12. Domínios da Acção
Governativa

13. Sectores Económicos

14. Evolução Histórica da
Intervenção Pública
• Estado Moderno (pós-Vestefália - 1648): Do Estado
Polícia ao Estado Social e do Estado Social ao Estado de
Garantia
• O fim das guerras religiosas (Guerra dos Trinta
Anos)como o fim da confusão entre religião e política
• O Estado moderno caracteriza-se pela confusão entre a
política e a economia e por isso as guerras desde o século
XVII são económicas enquanto até aí eram religiosas.

15. Intervenção do Estado na Economia
A classicamente justificou-se pelas falhas do mercado e teve várias formas
desde o reconhecimento jurídico do Estado Moderno:
• Estado Policial ou Estado Mínimo com funções básicas de soberania e
caracterizado pelo acto e regulamento administrativo impositório;
• Estado Prestador de Serviços Públicos por via contratual ou o
Estado dos contratos de concessão;
• Estado Prestador de Serviços Públicos por administração directa do
Estado em que o interesse publico é substituido pelo interesse geral na
economia
• Estado Regulador e programador ou de Fomento e Planeador
• Estado-Garante ou Estado de Garantia(depois da crise de 2007/2008)
onde a actividade típica é a actividade de garantia (garantia dos
depósitos, garantia do emprego, etç) e seguro (Cheque-
estudante, voucher-estudante, cheque-funcionário, cheque-
seguro, cheque-utente).

16. O conceito de
serviço público
• Serviço Público no século XXI: breve evolução histórica
do conceito. O modelo europeu vs. (?) o modelo
weberiano
• Estado Policial e de Fomento cujos fins essenciais
(fazenda, segurança, defesa, justiça, etc..) limitam as
liberdades dos cidadãos e a livre iniciativa. As politicas
de Fomento admitidas a titulo excepcional no século XIX
baseiam-se na noção jurídica de domínio público.

17. Visão liberal do Estado
• O liberalismo económico revela seu caráter principal de
dar liberdade aos capitalistas individuais no seu processo
de acumulação. Esta visão é importante quando nos
preocupamos em entender o papel do Estado na
concepção liberal, que se revela não uma doutrina de não
intervenção do Estado mas um apoio do Estado a
expansão da ordem capitalista de produção, sendo que
uma forma ( mas não a única) de apoio é dar liberdade
aos capitalistas.

18. Liberade económica
• "O Estado deve deixar a atividade económica andar por si
mesma, por duas razões: primeiro, porque a produção da
riqueza não necessita de intervenção estatal; e
depois, porque, mesmo que o Estado quisesse auxiliá-
la, não teria condições de fazê-lo melhor que os
indivíduos" (Corazza, 1984, pag. 32).

19. Estado prestador de serviços
públicos por concessões
• Estado de Serviços Públicos por contrapartida dos
impostos: 2º etapa do Estado, na segunda metade do
Século XIX, carateriza-se pelo Estado prestador de
Serviço por contrapartida dos impostos
• Os transportes, o gás, a eletricidade, o
telefone, etc., criaram exigências de atuação em novos
campos para além da atuação policial. Uma atividade de
regulação da atividade económica privada que também
não é uma atividade de fomento.

20. Estado produtor de bens e
serviços público
• Atividade de serviço publico de prestação direta por parte
do Estado
• Falência dos fornecedores privados levou o Estado a
nacionalizar os produtores de serviços comuns
• Sobretudo a partir da primeira guerra mundial.
• Vamos assistir a uma mudança do direito administrativo
(celebre artigo de Forstoff com o título: “AAdministração
Pública como suporte e portadora de prestações”.

21. Critica sindical cristã
• Os excessos do capitalismo tinham levado a criticas
contundendentes dos meios académicos e da igreja ao
capitalismo industrial e depois financeiro.
• Do lado da Igreja Católica a resposta é dada na encíclica
Rerum Novarum: sobre a condição dos operários (em
português, "Das Coisas Novas”) escrita pelo Papa Leão
XIII e publicada em 15 de maio de 1891.
• A Igreja vai apoiar o movimento sindical cristão

22. Movimento socialista e
voluntario ameaça o sistema
• Do lado do socialismo utópico a resposta foi a do
cooperativismo e do anarquismo político colocando em risco o
sistema político e económico
• A Segunda Internacional (1889-1916) ou Internacional
Socialista ou ainda Internacional Operária foi uma
organização dos partidos socialistas e trabalhistas criada
principalmente por iniciativa de Friedrich Engels, por ocasião
do Congresso Internacional de Paris, em 14 de julho de 1889.
Do congresso participaram delegações de vinte países.
• Embora sem a participação do ainda poderoso movimento
anarco-sindicalista e dos sindicatos, a Segunda Internacional
representou a continuidade do trabalho da extinta Primeira
Internacional, dissolvida nos anos 1870, e existiu até 1916.

23. O Sector Público passa a
ser o Sector Social
• Os sindicatos abandonam o movimento solidário e a ideia
de ameaça ao sistema e vão passar a ter uma agenda de
conquista do poder, com a criação dos Partidos socialistas
e sociais democratas e os partidos democratas cristãos,
• Será essa a vitória do modelo liberal de mer5cado, mas
também a incorporação no Estado da agenda
solidaria, passando o Estado a capturar o próprio nome.

24. Estado produtor de bens
• A partir da segunda guerra mundial, o Estado passa a
garantir a produção de bens em concorrência com
privados. A origem deste modelo intervencionista prende-
se por um lado com as doutrinas socialista e por outro
com a necessidade de reconstrução de Estados Falhados.
• A intervenção publica é uma condição para a
reconstrução de estados destruídos pela guerra onde as
elites estão disfuncionalizadas e não existe capital. Porem
nao suporta níveis mais elevados de desenvolvimento
dado o peso da despesa publica.
• Os modelos keynesianos vão manter-se até aos anos
oitenta como moda apesar do seu erro teórico.

25. Estado Regulador
• Fracasso do Estado Social de Providência e as soluções neo-
monetaristas propões as privatização.
• Apareceu a necessidade de regular os incumbentes que agora
privatizados tinham que assegurar os bens e serviços públicos
• Interesse europeu: os reguladores como instrumento das
politicas europeias ou administração europeia
desconcentrada informal.
• Vantagem regulatória da Europa no Mundo Globalizado

26. Acção Administrativa
O mix das Modalidades da Acção Administrativa na vida
económica vai mudar progressivamente e dinamicamnete
acompanhando o ciclo político nos estados democráticos:
- Planificação
- Fomento
- Serviços Público
- Empresa Pública
- Regulação económica

27. Estado
Regulador, programador da
vida social
• Sobretudo depois do colapso do Estado Social de
Providência nos anos 70 do Século XX
• As politicas neo-monetarias (privatização e necessidade
de regulação dos incumbentes)
• A revolução Reagan/Tatcher (Hayek e a Escola de
Chicago)

28. Ameaça da
agenda solidária
• O discurso ideológico do Estado e sobretudo o da
economia privada vai incorporar a ameaça do movimento
solidário que emergia ameaçando a ordem estabelecida
em nome do Equilíbrio Ecológico e do fim do
Humanismo
• A agenda de sustentabilidade das políticas e de
responsabilidade social das empresas a par do combate à
corrupção e da responsabilidade dos gestores pelo
pagamento de impostos e salários muito para além do
tradicional direito das sociedades é parte dessa
abordagem que pretende neutralizar os Verdes.

29. Sucesso
do neo-monetarismo
• O sucesso das políticas neoliberais a par das revoluções
tecnológicas dos anos oitenta (digital e bancária), à qual
se seguiu a internet (com a mudança do paradigma
comunicacional) levaram à aceleração do colapso da
URSS (1992) e à queda do Muro de Berlim (1989) mas
sobretudo com a desregulação permitiram a globalização
e o crescimento sem precedente da economia mundial que
duplicou o PIB em 20 anos, fazendo aceder à classe
média quase dois mil milhões de pessoas.

30. Terceira Via
• O fracasso dos trabalhistas que conduziu às nacionalizações dos anos
70 e à falência do Estado Social de providencia incapaz de suportar o
peso dos desempregados e dos custos orçamentais da recessão, num
contexto de estagflação que se seguiu aos choques petrolíferos levou
Antony Guiddens a formular a terceira via, que se resume
basicamente a utilizar os instrumentos financeiros do
capitalismo, nomeadamente os produtos de crédito para promover as
políticas sociais.
• Em Portugal, António Guterres é o primeiro a afirmar o liberalismo
de esquerda, a que se seguem Blair e Clinton.
• É aqui que vão aparecer o crédito hipotecário subprime, que por via
dos derivados criados pelos banqueiros de Nw York vai provocar a
crise de liquidez em 2007, o crash de 2008 a crise bancaria de 2009 e
a crise das dividas soberanas em 2010 acompanhadas da recessão por
causa das políticas de austeridade impostas na Europa pelos
ordoliberais alemães.

31. Tipos de Regulação
• Regulação económica
• Regulação técnica
• A regulação transversal e a sectorial
• A regulação da concorrência
• Concorrência e criação de mercado

32. Desafio da Regulação
• O objectivo da regulação: o equilíbrio tripolar da
convergência da tutela do interesse público no
bom funcionamento do mercado com a tutela dos
interesses dos operadores privados (Cassese)

33. Desgovernamentalização das
entidades independentes
• Regulação e entidades administrativas
independentes
• Crise de representação e da autoridade do
Estado: a necessidade da good governance e de
uma legitimação para criação do respected
decision maker
• A (tentativa?) desgovernamentalização das
entidades reguladoras

34. Novas clivagens

35. Nível da Dívida Pública e
Crescimento Económico
• O controlo da Dívida Pública e a sustentabilidade das Finanças Públicas na Europa traduziu-
se mesmo pela elaboração de uma novo tratado orçamental onde se estabelece o principio do
equilíbrio orçamental e do nível máximo da divida publica em 60% (com base nos estudos
de Kenneth Rogoff e Carmen Reinhart)
• Rogoff e Teinhard são autores de um polémico estudo sobre o impacto da dívida pública no
crescimento, que defendeu que os países com dividas públicas acima dos 90% do PIB são
insustentáveis e vêm diminuir o crescimento potencial da economia. Estas conclusões foram
postas em causa por três economistas que detectaram erros de cálculo e publicaram uma
errata. Os autores reconheceram que essa afirmação não era correta e reconhecem erros nos
cálculos que estiveram na base do estudo, mas mantêm as conclusões. Três anos depois da
publicação do estudo Crescimento em Tempos de Dívida, os dois economistas norte-
americanos corrigiram falhas nas tabelas estatísticas do Excel no qual basearam as
conclusões.
• Os programas de austeridade tem sido acompanhados por uma visão minimalista do Estado
e por reformas estruturais no mercado de trabalho, no sentido da internalização do modelo
mais liberal do mercado de trabalho do terceiro mundo nas economias dos países
desenvolvidos.

36. Estado Social de Garantia
• A crise de 2008 e a emergência do Estado Garante ou Estado Social de
Garantia
• O controlo da Dívida Pública e a sustentabilidade das Finanças Públicas na
Europa está em discussão:
• Três tipos de austeridade dominam actualmente o discurso das finanças publicas:
• 1. Neo-Keynesianos/krugman/Stiglitz: cortar nas despesas correntes e sociais e
aumentar a despesa em investimento com recursos a endividamento. Esta
solução leva à crise das dividas soberanas.
• 2. Ordoliberalismo alemão/Rogoff e Reinhart: cortar na despesa publica e
aumentar os impostos. Esta solução leva à recessão e portanto, à
insustentabilidade das finanças públicas
• 3. Libertários/Escola Austríaca/Mises: cortar na despesa publica e na
dimensão do estado e baixar os impostos. Esta solução obriga a renegociar as
dividas dos países com elevadas dividas externas e sobretudo a encarar o perdão
da dívida nos mais endividados. A reforma do Estado implica a redução dos
custos das politicas sociais e a substituição das políticas de prestação de serviço
publico por politicas de garantia e de combate à pobreza e à exclusão social.

37. Estado Isonómico
• Separação entre o Económico e o Político – quando isso
acontecer certamente acabarão estas guerras económicas como
acabaram as guerras religiosas quando na Europa o Estado
moderno separou a Política da Religião.
• Na agenda política deve passar a incluir a justiça social e o
combate à desigualdade
• É nesse sentido que defendo o Estado Isonómico – o Estado da
igualdade, no sentido de uma política ativa de favorecimento
dos mais desfavorecidos
• Não regressaremos aos Estado mínimo, mas ao Estado em que
o ato administrativo é sempre um ato de justiça social e de
proteção da liberdade.

38. Risco de fuga de capitais
em 2013

39. Classificação Tradicional
da Ação Administrativa
• Actividade Policial
• Actividade de Fomento
• Actividade de Prestação e Serviço Público
• Actividade de gestão económica e actividade de prestação
de bens e serviços
• Actividade de Planificação e Programação
• Actividade Arbitral

40. Tendências de reforma das Políticas
Públicas e consequentemente do
Serviço e da Administração Pública
Agenda Europa 2020 para o desenvolvimento:
• Sustentabilidade: eficiência, value for
money, garantia dos direitos sociais fundamentais
por via do cheque saúde /educação.
• Inclusão: politicas de combate à pobreza;
• Smart programs: flexibilidade nas politicas e
avaliação e correcção de erros, colaboração
multinível. Aprender com os outros.

41. Desenvolvimento nas
pequenas cidade
• A ideia de desenvolvimento parece ser diverso nas diversas
partes do planeta e por isso as politicas publicas tb se
encontram em níveis diversos. Porém há que ter consciência
do efeito de cópia que as politicas e estratégias publicas têm no
planeta.
• Veja-se o exemplo da relação entre crescimento de emprego e
económico e urbanização:
• Na Europa as grandes cidades deixaram de criar emprego. Ele
esta a aparecer sobretudo nas pequenas cidades e nas aldeias.
• Quando maior é a urbanização maior é o crescimento.

42. Desenvolvimento:
Desenvolvimento:
Crescimento e urbanização

43. Redes e novos modelos de Governação

44. Caso português
• A questão da austeridade e o programa acordado com a
Troika(2010/2014)
• O aumento da competitividade pela degradação dos salários
(internalização do modelo chinês) pode levar a um
desalinhamento de objectivos e tornar-se um forte incentivo à
corrupção. Aliás, como decorreu dos nossos estudos sobre a
corrupção de 2006/9, é no Fisco e no Serviço Nacional de
Saúde que a percepção de corrupção é maior em Portugal.
• A falta de flexibilidade nas politicas europeias públicas
antes de 2014 obriga a que os programas não se possam
corrigir antes do fim, mesmo que as avaliações demonstrem
totalmente o seu fracasso.

46. Serviço Público
Definição material de Serviço Público
• Órgãos das Pessoas Colectivas Públicas
Estruturas organizadas encarregadas de decidir
• Função Pública
Estruturas organizativas encarregadas da preparação
e execução das decisões das pessoas colectivas
públicas

47. Terceirização do Sector Público
• A terceirização (Outsourcing em inglês, onde "out" significa
"fora" e "source" ou "sourcing" significa fonte) ) é disciplinada
pelo direito privado e denominada como locação de mão de obra.
A intensificação deste instituto ocorreu na década de 70 devido ao
grande poder da globalização impulsionado pela nova forma de
organização da produção e divisão do trabalho conhecida como
“especialização flexível” ou “Toyotismo”, que visava aumentar a
eficiência e reduzir os custos administrativos se concentrando
ainda mais nas atividades intrínsecas da empresa. A terceirização
consiste na possibilidade de contratação de um terceiro com o fim
de realizar atividades que, em regra, não façam parte da atividade
fim da empresa/AP, ou seja, não é a atividade a qual a empresa/AP
se destina. É um modelo que as Administrações Públicas (AP)
passaram a incorporar depois dos anos 80 do século passado.

48. Direitos Fundamentais
Reinterpretar os Direitos da Comunidade à luz do seu contexto atual (a questão
constitucional);
Direitos de 1ª. Geração – Aristóteles
Direito Civil e Político
Direitos de 2ª. Geração – Revolução Francesa
Direitos Sociais
Direitos de 3ª. Geração
Direito ao meio ambiente, ecologicamente equilibrado
Direitos de 4ª. Geração
Direito ao Conhecimento Tecnológico

49. Fim do Estado Social de
Providência ou Bem-Estar
Modelo Social Europeu (complexidade da administração
Publica e diversos níveis de atuação)
• Direito à Saúde
• Direito à Educação
• Direito à Habitação Social
• Direito à Segurança Social
• Direito à Previdência (Reforma, Subsidio de
Desemprego, Maternidade)

50. O Papel do Terceiro e Quarto
Sectores na Reforma do Estado
• Insustentabilidade do atual modelo
• Smart reform: gradual, profissional e vertical
• Nova estrutura da AP em rede, orientada a finalidades e
complexa. Necessariamente mais pequena!
• Provavelmente começando pela redução na escola pública
• O Social volta ao solidário, ou seja a captura do sector
solidário e da sua agenda de revolução pelos políticos pode ter
agora o seu reverso e poderemos estará a assistir a um
momento em que o Sector Solidário pode ser uns instrumento
eficiente do Estado-Garante

51. Fim
• Professor Doutor Rui Teixeira Santos
• Instituto Superior de Ciências de Administração
• (Comunicação na Faculdade de Direito da Universidade
de Coimbra em 9 de Outubro de 2013)
• http://www.slideshare.net/Ruiteixeirasantos/privatizao-
das-funes-do-estado-universidade-de-coimbra-2013-
professor-doutor-rui-teixeira-santos