Lições de Finanças Públicas 2012/13 Prof. Doutor Rui Teixeira Santos

FINANÇAS PÚBLICAS

Prof. Doutor Rui Teixeira Santos
2013

A maior depressão…

• “Main recession indicators tend to support the
claim that this recession could be the most
severe in the past 40 years.”
• Charles Gascom, “The Current Recession: How Bad Is It?” Federal Reserve Bank of St. Louis Economic Synopses 4 (January 8, 2009): 2, available at
http://research. stlouisfed.org/publications/es/09/ES0904.pdf.

• “Black Swan”, Kalleb Nassin

Solução Schaeuble
“Chegou o momento de mostrar resultados”
(5 set 2011)

A receita é tão simples como difícil de pôr em
prática:
• Aumento das receitas
• Diminuição das despesas
• Reformas estruturais

Finanças Públicas

“O Orçamento de Estado deve ser equilibrado.
As Dívidas Públicas devem ser reduzidas, a
arrogância das autoridades deve ser moderada e
controlada.
Os pagamentos a governos estrangeiros devem ser
reduzidos, se a nação não quiser ir à falência.
As pessoas devem novamente aprender a
trabalhar, em vez de viver à custa do Estado.“

(Marcus Tulius Cícero, Roma, 55 a.c.)

Diálogo entre Colbert e Mazarino durante o reinado de Luís
XIV, da peça de teatro Le Diable Rouge, de Antoine Rault:

Diálogo entre Colbert e Mazarino durante o reinado de Luís XIV, da
peça de teatro Le Diable Rouge, de Antoine Rault:

Colbert: Mas já não podemos lançar mais impostos sobre os pobres.
  Mazarino: Sim, é impossível.   Colbert: E então os ricos?   Mazarino: Os
ricos também não. Eles não gastariam mais. Um rico que gasta faz viver
centenas de pobres.   Colbert: Então como havemos de fazer?   Mazarino:
Colbert! Tu pensas como um queijo, como um penico de um doente! Há uma
quantidade enorme de gente entre os ricos e os pobres: os que trabalham
sonhando em vir a enriquecer e temendo ficarem pobres. É a esses que
devemos lançar mais impostos, cada vez mais, sempre mais! Esses, quanto
mais lhes tirarmos mais eles trabalharão para compensarem o que lhes
tirámos. É um reservatório inesgotável"

PILARES DA MODERNIDADE
• O fundador da Terceira Via e reitor da London School of
Economics and Political Science, Antony Giddens procura
entender o quadro geral da contemporaneidade. Contra a
leitura pósmoderna da época actual, o sociólogo inglês
desenvolve o que chama de "altamodernidade". Nele,
cristaliza-se um momento de passagem no qual categorias
como segurança e confiança vão dando lugar aos conceitos
de desalinhamento e risco. A aposta actual vai em direcção
à realização desta "sociedade de risco" que ainda se
anuncia. De certo modo a corrupção vai permitir atenuar o
risco
• Giddens define a Modernidade anterior como um modo de
vida adoptado em meados do século XVI, com dois pilares:
o capitalismo e a democracia política;

CRISE
• A influencia duradoura de Keynes na politica monetaria dos paises
desenvolvidos com base na ideia errada (largamente refutada no
século XIX, que a procura agregada (a valor constante de moeda i. é
sem inflação) esta relacionada com o desemprego e que as politicas
publicas podem por via da procura publica (criando progressiva
desvalorização da moeda, ou seja inflação) criar emprego (serviu
esta teoria apenas como politica destinada a combater a deflação
mas já não servia quando a inflação era uma ameaça)
• Transformação do “capitalismo de empresário” no “capitalismo de
gestor”, com o primeiro ciclo das privatizações e as aplicações dos
recursos dos fundos de pensões
• O desemprego provocado pelos sindicatos (Hayek)
• O desenvolvimento do “capitalismo popular” (Hayek e o neo-
monetarismo): nós conseguimos produzir para alimentar 8 mil
milhões de pessoas por causa de um mecanismo expontaneo que
processa uito mais informação que um Estado centralizado
conseguiria absorver. Por isso o Mercado é mais eficiente.

CRISE
• A nossa sociedade é o produto de crenças simbólicas que não têm
nenhum fundamento racional
• Fracasso do socialismo (parte do principio impossível que todo o
conhecimento humano – de milhões de pessoas - pode ser usado
de maneira eficiente por uma organização centralizada, por um
comando central único. Pegar em enormes recursos para produzir
bens centralmente para a sociedade é um absurdo. O que diz a cada
um o que deve produzir para a sociedade (pessoas que não
conhecemos) é o lucro, segundo Hayek e Mises. É tb um problema
de valores: no socialismo prevalece o valor da distribuição. Porém é
simplesmente impossivel distribuir sem conhecer todos os factos
sem ter toda a informação. É esse o problema do socialismo.)
• Grupos de interesses e as politicas públicas
• Queda do Muro de Berlim – segundo ciclo de privatizações – O
Estado Mafioso

Crescimento do Estado
• Modelo Totalitário-Socialista: Por uma falsa ideia de
justiça social (sobre a qual não existe unanimidade)
imposta pela burocracia dominante (Critica de Mises e
Keynes – o erro do socialismo)
• Modelo Democrático-Keynesiano: em momentos de
crises utilizando a moeda/inflação para promover o
crescimento/consumo e investimentos publicos.
(Crítica de Hayek – trata-se de um erro!)
• Modelo Democrático-Interesses particulares: o estado
é sequestrado pelos lobbys e pequenos grupos de
interesses que definem os subsidios e condicionam os
incentivos publicos aos seus interesses

A crise que se alimenta da crise
A Grande Crise de 2007-2009 não foi o resultado da especulação, da desonestidades,
da excessiva exposição ao crédito do sector privado. Foi o resultado do fracasso da
política dos governos, do fracasso das suas politicas monetarias e no caso portugues,
pelo fracasso das politicas monetárias do BCE e dos efeitos preversos da adesão ao
Euro – que deu aos agentes económicos informações erradas sobre a situação
económica, com baixa dos juros e acesso a mecanismos de credito ilimitado. E por
isso quando por efeito dos derivados do subprime (questão moral na gestão privada é
fundamental tb se instalou a desconfiança no mercado interbancário e faltou liquidez,
já estavamos perante uma consequência do modelo de remoneração dominante no
capitalismo de gestor, mas também diante do fracasso dos incentivos publicos.
E depois disso temos assistido a esta crise camaleónica que dura desde 2007 e que
provavelmente empurra a Europa para mais uma decada perdida:
• Crise do subprime
• Crise de crédito/bancária
• Crise económica
• Crise Orçamental
• Crise da dívida soberana
• Recessão
• Crise bancária
• Segunda recessão?
• Crise bancária?
• Crise de sustentabilidade das Finanças Públicas: défices?
• Inflação?

PMI Manufactura nas maiores
economias

Sequestro do sistema político

"Give me control over a nation’s currency and I
don’t care who makes the laws”
(Mayer Amschel Rothschild)

Recessão e QE (impressão de moeda)
• A recessão implica sempre um desajustamento no
mercado de mão de obra, induzido no ciclo
inflacionário anterior, devido aos erros dos
empresários provocada pela distorção da taxa de juro
causado pela expansão monetária e do crédito
bancário. Mais importante, qualquer tentativa de curar
a depressão através de déficit e dinheiro barato, como
fez José Socrates e está a fazer Obama e Dilma, embora
possa funcionar temporariamente, intensifica a má
alocação de recursos e apenas adia e prolonga o ajuste
inevitável
• A questão do controlo da inflação por via da emissão
de moeda e o poder político.

• Keynes supôs erradamente que o desemprego normalmente envolve a
ociosidade de recursos de todos os tipos em todas as fases da produção.
• Neste sentido, a economia keynesiana deixa de fora o elemento vital da
escassez de recursos reais, a base dos principios económicos. No mundo
ilusório Keynes de superabundância, um aumento da despesa total com
recurso à emissão de moeda ou do endividamento público vai realmente
aumentar o emprego e a renda real, porque todos os recursos necessários
para qualquer processo de produção estará disponível nas proporções
corretas, a preços correntes.
• No entanto, no mundo real de escassez, como mostra Hayek, recursos
desempregados serão de tipos específicos e em setores específicos, por
exemplo dos trabalhadores sindicalizados na mineração ou siderugia.
Nestas circunstâncias, um aumento das despesas pode aumentar o
emprego, mas apenas porque se aumenta os preços em geral o que torna
temporariamente rentável para reempregar esses recursos ociosos,
combinando-as com recursos de outras indústrias, onde eles já estavam
empregados. Quando os custos de produção mais uma vez começarem a
subir dado o aumento dos preços na produção, o desemprego voltará a
aparecer, mas desta vez de uma forma mais grave por causa da má
alocação de recursos adicionais. O governo e o banco central, então, mais
uma vez, enfrentarão o dilema de permitir mais desemprego ou a
expansão do fluxo monetário. Isso configura as condições para uma
inflação monetária, com uma acelerada subida dos preços, pontuada por
períodos de agravamento do desemprego, como foi o caso durante o
Grande Inflação dos anos 1970 e início de 1980.

Os recursos são escassos
• Em alternativa a isso, Hayek argumenta que se deve evitar a inflação monetária e
permitir que os preços dos recursos desempregados se reajustem naturalmente
para baixo, para níveis que sejam sustentáveis com o atual nivel de rendimentos.
Neste caso, o trabalho de desempregados e outros recursos serão orientados pelo
sistema de preços em processos de produção que sejam sustentáveis no actual
nível das despesas monetária.
• Permitindo o ajuste de mercado as taxas dos preços e dos salários, garante-se
assim uma estrutura de emprego de recurso coordenada com a estrutura da
procura de recursos.
• Em contraste, aumentando a despesa agregada haverá um aumento de curto
prazo no emprego, mas isso só provoca uma distribuição inadequada de recursos
cuja inevitável correção implicará uma outra depressão. Tal correção pode ser
adiada, mas nunca evitada.
• Aqueles que negam a análise de Hayek- como todos os macroeconomistas
contemporâneo dominante e os políticos – o que fazem é promover cada vez mais
os gastos publicos como a panacéia para nossa crise atual, aumentando ainda mais
a desigualdade
• Eles acabam por continuar a viver na fantasia simplista keynesiana de que a
escassez de recursos reais foi banida e em que a escassez de moeda e de crédito é
a única restrição à atividade econômica.

Fundamentos Morais
As regras morais podem ter três origens:
• Intuitivas: as regras morais vêm da convivência com as pessoas – São
espontâneas. As pessoas intuem os valores, coo por exemplo o da
solidariedade ou da igualdade.
• Tradicionais: Nascem na família, por tradição e hábito: como o valor da
livre iniciativa ou da propriedade privada, sem se saber bem a razões – os
conflitos sociais e ideológicos nascem desta visão da moral
• Intelectuais – racionais, nascida dos intelectuais. Construções académicas
como a ideia de mercado competitivo

(Nada pode ser feito contra o colapso de uma empresa, com todo o drama
social a não ser que exista mobilidade laboral – todos temos que
perceber, até mesmo como trabalhadores que estamos expostos a riscos, e
que a inflexibilidade laboral e os sindicatos são portanto geradores de
ineficiência e desemprego, que são insustentáveis.)

Fundamento do Altruismo
• Quando passamos para uma Ordem Social, é o sentido do
lucro que vai explicar como cada um serve os interesses de
outros.
• Altruismo e solidariedade dominam os nossos instintos por
causa das bases tradicionais da moral familiar e da
propriedade privada.
• O Socialismo pode ser sedutor pois promete garantias de
segurança às pessoas. Só que ha um problema: uma
minoria de pessoas não pode dar segurança a todas as
pessoas. O Estado centralizado nao dispõe da informação
para isso e portanto é impossivel essa alegada segurança
que o Socialismo alegadamente garante…

Âmbito das Finanças Públicas
• Finanças Públicas abarcam principios económicos e princípios
jurídicos.

• Princípios económicos (Finanças Públicas)
– Teorias liberais do Estado minimo (Locke, Hume, Adan Smith)
– Socialismo utópico (Saint-Simon, Fourier e Proudhon)
– Doutrina Social da Igreja (Papa Leão XIII, Rerun Novarum)
– Teorias socialistas (Karl Marx, Lenine, Mao, Rosa Luxemburg)
– Teorias social-fascistas – “socialização”(Benito Mussolini e Nicola
Bombacci)
– Teorias intervencionistas - John Maynard Keynes
– Teonias neo-keynesianas/ neo-desenvovimentistas – Joseph
Stiglitz, Paul Davison (crescimento económico sustentável), ou Roubini
– Teorias neo-monetaristas ( F. Hayek, Ludwig von Mises, Milton
Friedman e Ayn Rand)

Âmbito das Finanças Públicas
• Princípios Jurídicos (Direito Constitucional Financeiro, Direito
Orçamental, Direito Fiscal, Contabilidade Publica, Direito Publico
Economico e Administração Financeira Orçamental)

– Constituição da República Portuguesa /1976 e Tratado de UE /Pacto de
Estabilidade e Crescimento
– Constituição do Brasil /1988 – artº 165 a 169)
– Constituição da República de Angola/2010

– Lei de Enquadramento Orçamental PT (Lei nº 91/2001, de 20 de Agosto, na
republicação da Lei nº 22/2011 de 20 de Maio de 2011) e Leis Orgânicas do
Governo (Decreto-Lei nº 86-A/2011 de 12 de Julho) e do Tribunal de Contas
– Lei de princípios financeiros Brasileira (Lei 4320/64) e Regimento financeiro
(Lei de Responsabilidade Fiscal 101/2000)
– Lei Quadro do OGE (LQOGE), Angola, (Lei-quadro do OGE, Lei Nº 09/97, de 17
de Outubro, publicada no Diário da República Nº 48 de 17/10.)

– Acordos de assistência financeira internacionais (MoU com a Troika)

Programa
INTRODUÇÃO ÀS FINANÇAS PÚBLICAS

Aspectos gerais
1. As Finanças Públicas. Questões de ordem geral
2. Fixação de terminologia (Direito Financeiro, Economia Pública,
Economia Financeira, Contabilidade Pública, Política Financeira)
3. A tradição de ensino das Finanças Públicas. Ideias gerais
4. Questões metodológicas
4.1. As Finanças Públicas na convergência da Economia Pública
e do Direito Financeiro
4.2. As ciências auxiliares
5. Finanças Públicas e Ética Política

Programa
O Direito Financeiro
Noção de Direito Financeiro
A autonomia do Direito Financeiro
O Direito Financeiro em perspectiva histórica
Divisões do Direito Financeiro
5. Relações com outros ramos do Direito
Direito Financeiro e Direito Fiscal
Os novos rumos do Direito Financeiro
A Constituição Financeira Portuguesa
8.1. A Constituição Financeira formal
8.2. A Constituição Financeira material
8.3. O resgate financeiro europeu do FEEF, as reformas estruturais
previstas no MoU com a Troika e a desconstitucionalização de facto
das questões fiscais e económicas – a Crise da Constituição de 1976

A Actividade Financeira do Estado
• O Estado tributa e como contrapartida presta
bens públicos/ do ponto de vista orçamental o
Estado tem Receitas e Despesas Públicas
• Critérios: Bem Comum/ Good Governance/ Bom
Governo
• Isto significa que na realização do Bem Comum o
Estado tem uma actividade financeira tendo em
vista a satisfação das necessidades publicas
(saúde, justiça, segurança, Educação, combate à
pobreza, planeamento económico, etc.)

Actividade Financeira como
Fenómeno Político
• A Actividade Financeira do Estado, propõe-se à satisfação
das necessidades colectivas e concretizada em receitas e
despesas.
• A Ciência das Finanças estuda a actividade financeira, isto
é, uma actividade do Estado que se exprime em receitas e
despesas (Teixeira Ribeiro).
• A Ciência das Finanças desloca agora os seus estudos para o
exame do conjunto de processos de decisão e de execução
que possibilitam considerar, simultaneamente, não só
regras jurídicas, como as do jogo político e das forças
sociais e burocráticas, mas também e ainda o papel
económico e social ou real – que cabe aos recursos
financeiros utilizados pelo Estado.

Conceito de Finanças Públicas

• O Estado pretende que sejam satisfeitas determinadas
necessidades colectivas; para tanto propõe-se produzir
bens; mas a produção de bens implica despesas; o Estado
precisa portanto, de obter receitas para cobrir essas
despesas, isto é, precisa de dinheiro, de meios de
financiamento (Teixeira Ribeiro).
• O âmbito do objecto de Finanças Públicas, se cingirá a duas
actividades fundamentais: a de gestão dos dinheiros
públicos, ou seja, a actividade de gestão financeira
pública, ou simplesmente, a actividade financeira pública; e
a de controlo dos dinheiros públicos, mais precisamente, a
actividade de controlo financeiro externo (gestão e
controlo dos dinheiros públicos).

Fenómeno financeiro

• Direito Financeiro Positivo, não se deve limitar ao “de iure condito”, mas
avançar também para os caminhos “de iure condendo”, não pode hoje
prescindir pelo menos em domínios relevantes, dos resultados, do valor
acrescido que as vertentes mais economicistas ou sociológicas que hajam
dominado a ciência das finanças tenham trazido à luz do dia.
• Os meios financeiros têm de se adquirir e servem para se utilizar na
compra de produtos e serviços ou como reserva de valor.
• O estudo científico da actividade financeira alargou, nos dias de hoje, o
seu campo de domínios e a métodos próprios das ciências sociais, o
que, para além de todas as vantagens que a isso se aponta, em termos de
aprofundamento e da riqueza da nova ciência das finanças, também
demonstra que a actividade financeira, enquanto actividade social, não
pode deixar de ser analisada na perspectiva complexa e multidisciplinar
própria daquelas ciências. Finanças Públicas constituem um ramo
científico autónomo.
•

Finanças, doutrinas e sistemas económicos
• Três vertentes em que se tem sido perspetivado o objeto da Ciência
das Finanças Públicas: jurídica, económica e sociológica ou política.
• O primeiro conceito de Ciência das Finanças, que se impôs nos
primórdios do séc. XX, pode resumir-se na seguinte definição de G.
Jèze: “o estudo dos meios pelos quais o Estado promove a obtenção
dos recursos necessários à cobertura das despesas públicas e
reparte o correspondente encargo pelos cidadãos”.
• O estudo científico da actividade financeira alargou, nos dias de
hoje, o seu campo a domínios e a métodos próprios das ciências
sociais, o que, para além de todas as vantagens que a isso se
aponta, em termos do aprofundamento e da riqueza da nova
ciência das finanças, também demonstra que a actividade
financeira, enquanto actividade social, não pode deixar de ser
analisada na perspectiva complexa e multidisciplinar própria
daquelas ciências.

Segundo Sousa Franco, Finanças Públicas podem ser utilizada em três sentidos
fundamentais:

• Sentido Orgânico: fala-se de finanças públicas para designar o conjunto dos
órgãos do Estado ou de outro ente público (incluindo a parte respectiva da
Administração Pública) a quem compete gerir os recursos económicos destinados
à satisfação de certas necessidades sociais (p. ex. Ministério das Finanças);
• Sentido Objectivo: designa a actividade através da qual o Estado ou outro ente
público afecta bens económicos à satisfação de certas necessidades sociais:
• Sentido Subjectivo: refere a disciplina científica que estuda os princípios e regras
que regem a actividade do Estado com o fim de satisfazer as necessidades que lhe
estão confiadas.

Para Teixeira Ribeiro Finanças Públicas são os meios ou instrumentos financeiros, que
são o dinheiro e os créditos; ora os meios financeiros têm de se adquirir e servem
para se utilizar na compra de produtos e serviços ou como reserva de valor. Daí que o
objectivo das Finanças Públicas seja o estudo da aquisição e utilização de meios
financeiros pelas colectividades públicas, das quais sobressai grandemente o
Estado, que tem as suas finanças em virtude de despesas com a produção de
bens, aptos para a satisfação de necessidades. A explicação das finanças públicas: o
Estado pretende que sejam satisfeitas determinadas necessidades colectivas, para
tanto propõe-se produzir ou comprar os bens; mas a produção de bens implica
despesa; o Estado precisa, portanto, de obter receitas para cobrir essa despesa, isto
é, precisa de dinheiro, de meios de financiamento.

Programa
Introdução à economia pública
As origens da expressão economia pública
A intervenção do Estado na Economia
2.1. As razões da intervenção do Estado segundo Musgrave
2.1.1. A função de afectação
2.1.2. A função de redistribuição
2.1.3. A função de estabilização económica
2.1.4. A gestão de conflitos
2.1.5. Desenvolvimento e aperfeiçoamento do esquema tripartido
de Musgrave

Os bens públicos como centro da actividade económica do Estado
3.1. Características dos bens públicos
3.2. Forma de provisão de bens públicos
3.3. As externalidades
A public choice
A nova macroeconomia clássica

Programa
IV. As Instituições Financeiras
Da noção de instituição financeira
Os agentes financeiros
2.1. O Parlamento
O Governo
A Administração Pública
Outros agentes financeiros
Primeira aproximação aos vários subsectores
A Administração Autónoma
A Segurança Social
As Regiões Autónomas
As Autarquias Locais
O sector empresarial do Estado
Os Tribunais financeiros
As instituições de enquadramento
4.1. O Orçamento do Estado (remissão)
O Património do Estado
O Tesouro

Programa
DA DECISÃO FINANCEIRA EM ESPECIAL
Decisão financeira
Razões da autonomização
Os problemas económicos da decisão financeira
Dimensões do Estado, prioridades de actuações. Relacionamento com o sector privado
A tentativa de nacionalização da decisão financeira
A economia do bem-estar
As aproximações normativas. De Pareto a Rawls e Nozik
A decisão financeira como decisão colectiva
A impossibilidade de encontrar uma solução através dos mecanismos
de voto
Wicksell e a regra da unanimidade
A solução de Lindhal
O teorema da impossibilidade de Arrow
Problemas de decisão financeira: a public choice
O papel dos políticos
O papel dos burocratas
Os grupos de interesse
O constitucionalismo económico
Regras escritas versus poder discricionário

Desconcentração e Descentralização Financeira
O Estado, agente tradicional de decisão financeira
A emergência de novos agentes de decisão financeira
A descentralização financeira e o fiscal federalism
Objectivos, modalidades e instrumentos
A experiência portuguesa. Um federalismo financeiro parcial
e incompleto
Descentralização da despesa
Descentralização da receita
Os problemas de coordenação dos vários agentes de decisão

Programa

Finanças europeias
Finanças supranacionais
Os bens públicos globais
As finanças da Comunidade Europeia
Finanças comunitárias e finanças estaduais
O Tratado de Maastricht e o Pacto de Estabilidade
A aplicação do Pacto
A margem de manobra financeira dos Estados
Calendário Europeu
Fundo de Estabilização Financeira Europeia
Mecanismo Europeu de Estabilização financeira

Programa

• Do Orçamento Estadual em Especial
• Noções Introdutórias
• O Orçamento do Estado
• Orçamento e figuras afins
• Aspectos históricos do Orçamento
– A evolução da instituição orçamental em Portugal
– A disciplina jurídica do Orçamento e seus desenvolvimentos
• A nova lei de enquadramento orçamental e, em especial, a
articulação
do Orçamento do Estado com os restantes orçamentos públicos
• Natureza jurídica do Orçamento

Os Pobres
" ... ó geração de vapor e de pó de pedra, macadamizai
estradas, fazei caminhos de ferro, construí passarolas de Ícaro, para
andar a qual mais depressa, essas horas contadas de uma vida toda
material, massuda e grossa como tendes feito esta que Deus nos deu
tão diferente daquela que hoje vivemos. Andai, ganha-pães, andai :
reduzi tudo a cifras, todas as considerações deste mundo a equações
de interesse corporal, comprai, vendei, agiotai - No fim de tudo isto, o
que lucrou a espécie humana ? Que há mais umas poucas dúzias de
homens ricos. E eu pergunto aos economistas políticos, aos
moralistas, se já calcularam o número de indivíduos que é forçoso
condenar à miséria, ao trabalho desproporcionado, à
desmoralização, à infâmia, à ignorância crapulosa, à desgraça
invencível, à penúria absoluta, para produzir um rico ? [ ... ] cada
homem rico, abastado, custa centos de infelizes, de miseráveis. ”

Almeida Garrett, in " Viagens na Minha Terra ", ( 1843
)

Finanças liberais
• Despesa publica o mais reduzida possível
• Abstenção económica por parte do Estado face ao Mercado
• A atuação financeira do Estado não deve perturbar a
atividade económica do mercado
• Predomínio da instituição parlamentar
• Aplicação estrita do princípio da legalidade
• A importância primordial do imposto (em detrimento do
património do Estado que deve ser diminuto, e do crédito
que só deve ser usado em caso de calamidade ou guerra)
• Principio do equilíbrio orçamental – a regra de ouro das
finanças clássicas

Adam Smith
A. Smith formula duas abodagens na sua teoria da tributação (Cap V):
ora encara uma sociedade ideal onde há a harmonia dos
interesses, ora descreve a sociedade real dividida em classes e com
interesses divergentes. E é, justamento, nesta visão de sociedade real
que o papel do Estado tem relevância, pois sua ação deve impedir que
o conflito de interesses dificulte e imperre o funcionamento da
sociedade e o crescimento econômico. O liberalismo político, que
Smith acredita, "reconhece explicitamente a divisão da sociedade em
classes e que estas tem interesses diferentes, até opostos... e empre
considerou estes interesses possíveis de serem
conciliáveis, contradição irre- conciliável de classes é uma idéia que só
apareceu mais tarde, com alguns socialistas chamados utópicos"
(Corazza, 1984. pág.26 e 27). Assim o liberalismo político poderia ser
um meio para que a sociedade real com seus conflitos se aproximasse
da harmonia social vislumbrado na visão de sociedade ideal de Smith.

Visão otimista do capitalismo
O ponto central que sustenta a visão otimista de funciona
mento da sociedade capitalista, que se encontra na obra de
Smith, é a conciliação entre o interesse individual e coletivo.
No plano económico, há uma exaltação à divisão do trabalho
entre produtores individuais e ao comércio e uma tendência
em aceitar que a ação individual movida por interesses
próprios resultará em benefícios para toda a sociedade. O
capitalista movido pelo lucro e produzindo valor de troca
(mercadorias) é dirigido, via mercado, para atender ao desejo
da sociedade, sua acumulação de capital é encarada como
geração de riqueza para a nação. Ao atribuir um papel
socialmente positivo para o egoísmo, Smith está justificando
racionalmente uma economia movida pelo lucro, daí sua
importância para a ideologia capitalista.

Contradição de interesses entre as
classes sociais
• "Os planos e projetos dos investidor de capital regulam e dirigem todas as
operações mais importantes do trabalho, sendo que o lucro constitui o
objetivo e propósito visado por todos esses planos e projetos. Entretanto, a
taxa de lucro não aumenta com a prosperidade da sociedade e não diminui
com seu declínio – como acontece com a renda da terra e os salários. Ao
contrário, essa taxa de lucro é naturalmente baixa em países ricos e alta
em países pobres, sendo a mais alta, invariavelmente, nos países que
caminham rapidamente para a ruína. Por isso, o interesse dessa terceira
categoria (os capitalista) não tem a mesma vinculação com o interesse da
sociedade como das outras duas (donos da terra e trabalhadores)... Ora, o
interessados negociantes, em qualquer ramo específico de comércio ou
manufatura, sempre difere sob algum aspecto do interesse público, e até
se lhe opõe. O interesse dos empresários é sempre ampliar o mercado e
limitar a concorrência ... É proposta que advém de uma categoria de
pessoas cujo interesse jamais coincide exatamente com o do povo, as quais
geralmente tem interesse em enganá-lo e mesmo oprimi-lo e
que, consequentemente, tem em muitas oportunidades tanto iludido
quando oprimido este povo". (Smith, 1983, pág. 228 e 229).

Papel do Estado
O liberalismo económico revela seu caráter
principal de dar liberdade aos capitalistas
individuais no seu processo de acumulação. Esta
visão é importante quando nos preocupamos em
entender o papel do Estado na concepção liberal,
que se revela não uma doutrina de não intervenção
do Estado mas um apoio do Estado a expansão da
ordem capitalista de produção, sendo que uma
forma ( mas não a única) de apoio é dar liberdade
aos capitalistas.

Liberdade Económica
• "O Estado deve deixar a atividade económica
andar por si mesma, por duas razões:
primeiro, porque a produção da riqueza não
necessita de intervenção estatal; e
depois, porque, mesmo que o Estado quisesse
auxiliá-la, não teria condições de fazê-lo
melhor que os indivíduos"
(Corazza, 1984, pag. 32).

Liberalismo e ordem capitalista
O liberalismo económico de Smith está baseado em dois
pontos que se relacionam. Primeiro, baseia-se na sua
aceitação da organização social capitalista, o que implica em
aceitar que os capitalistas comandem a produção. Como um
desdobramento do coloca do, o segundo ponto baseia-se na
idéia de que é impossível o Esta do controlar toda a atividade
econômica, além do que também seria desnecessário.
Portanto, o liberalismo de Smith fundamenta-se na própria
aceitação da sociedade capitalista como natural. Entretanto,
esta visão liberal tem uma grande importância em sua época
pois representou uma crítica a regulamentação mercantilista,
que naquele momento do Capitalismo inglês não se fazia mais
necessário.

Papel do Estado
no Liberalismo Clássico
O liberalismo económico de Smith não é um princípio dogmático de
não intervenção do Estado como o define a vulgarização da ideologia
liberal. O liberalismo de Smith está ligado à ideia de que o produtor
individual tem maiores e melhores condições de organizar e comandar
a economia do que o Estado, mas esta visão não significa que o Estado
não tenha um papel na economia. Seu papel não é de organizar e
comandar mas apoiar a dinâmica capitalista de produção. Os deveres
do Estado, relacionados e analisados por Smith, como a de
representação externa, justiça, obras públicas e educação, estão
vinculados a proteção da propriedade e riqueza dos capitalistas, em
dar condições a expansão do comércio e em formar a força de
trabalho. No dever de educação, Smith está preocupado que o Estado
dê uma formação moral para os cidadãos, que amplie seus ideais além
das exigências imediatas do mercado de trabalho.

Função distribuitiva do Estado
Sobre a função distribuição, podemos dizer que Smith está
preocupado em descrever a divisão do produto entre as três classes
sociais (donos de terra, capitalistas e trabalhadores) e em dar uma
noção do movimento dos rendimentos em relação á dinâmica
económica. Assim, como aceita um preço natural como tendência do
mercado , aceita também um salário natural ao nível de subsistência e
uma taxa de lucro suficiente para dar uma "justa" remuneração ao
capital empregado. A explicação para a renda da terra está também
baseada na ideia de taxa natural, é somente em Ricardo que iremos
encontrar uma explicação mais elaborada para a rendimento. Portanto
expõe que os rendimentos na sociedade capitalista estão divididos em
renda da terra, lucro e salário, mas sua teoria é mais uma descrição
das oscilações do salário e do lucro em relação a sua taxa natural, do
que uma explicação sobre a natureza da renda no Capitalismo.

Tributação
• A atuação do Estado na prossecução dos
objetivos definidos, gera despesa pública em
resposta às necessidades da comunidade eo
que prossupõe a existencia de um sistema de
capatação de receitas.
• A Sociedade concede ao estado o direitod e
cobrar impostos e por essa via ter os meios
necessários para os seus fins
• (óptica benevolente e contratualista)

A Tributação Ideal e os Princípios de
Tributação em A Smith
"No primeiro livro desta investigação mostrei que o ren
dimento privado dos indivíduos advém, em última análise, de
três fontes distintas: lucro, renda e salários. Todo imposto
deve, em última análise, ser pago sobre um ou outro desses
três tipos de rendimentos ou sobre todos eles"
(Smith, 1983, Vol. II, pag.247). Smith inicia sua reflexão
demonstrando estar cônscio de que as fontes de renda arcam
com o peso do imposto, mesmo sendo a base tributária
diretamente não relacionada aos rendimentos. Este pon to é o
centro de sua preocupação tanto em seus princípios quanto
na análise dos impostos reais, pois os efeitos dos impostos
sobre cada rendimento pode na visão ideal afetar a harmonia
social e, de outro lado, na visão real afetar a acumulação de
capital.

Os quatro princípios de tributação de
Smith
1. Equidade
"Os súditos de cada Estado devem contribuir o máximo possível para a
manutenção do governo, em proporção a suas respectivas
capacidades, isto é, em proporção ao rendimento de que cada um
desfru ta sobre a proteção do Estado. As despesas de governo, em
relação aos indivíduos de uma grande nação, são como as despesas de
administração em re lação aos rendeiros associados de uma grande
propriedade, os quais são obrigados a contribuir em proporção aos
respectivos interesses que tem na propriedade. E na observância ou
nãoobservância desse princípio que consiste o que se denomina de
equidade ou falta de equidade da tributação. Impor ta observar, uma
vez por todas, que todo imposto que, em última análise recai
exclusivamente sobre um dos três tipos de rendimentos é
necessariamen- te não equitativo, na medida em que não afeta␣ os
dois tipos de rendimentos".

Smith
• 2. Certeza
"O imposto que cada indivíduo é obrigado a
pagar de vê ser fixo e não arbitrário. A data do
recolhimento, a forma de recolhimento, a soma
a pagar, devem ser claras e evidentes para o
contribuinte e para qualquer outra pessoa".

Smith
3.Conveniência de pagamento
"Todo o imposto deve ser recolhido no
momento e da maneira que, com maior
probabilidade, forem mais convenientes para o
contribuinte”.

A. Smith
4. Economia no recolhimento "Todo o imposto deve ser planejado de tal
modo, que retire e conserve fora do bolso das pessoas o mini mo possível,
além da soma que ele carreia para os cofres do Estado. Há quatro maneiras
de fazer com que um imposto retire ou então conserve for a do bolso das
pessoas muito mais do que aquilo que ele carreia para os cofres públicos:
• 4.1 - O recolhimento do imposto pode exigir um grande número de
funcionários.
• 4.2 - O imposto pode dificultar a iniciativa das pessoas e desestimulá-las
de aplicar em certos sectores de negócios que poderiam dar sustento em
emprego a grandes multidões.
• 4.3 - Um imposto pouco criterioso representa uma grande tentação para o
contrabando (ou sonegação). O imposto, por sujeitar as pessoas às visi- tas
frequentes e à odiosa inspeção dos coletores, pode expô-las a muitos
incômodos, vexames e opressões desnecessárias. E devido a um ou outro
desses quatro modos inadequados de impor ou 'recolher tributos , que
estes muitas vezes acarretam muito mais incômodos para as pessoas do
que benefícios para o soberano" (Smith, 1984, Vol. II, págs. 247, 248 e
249).

Regras administrativas
Os três últimos princípios tratam de problemas de
administração dos impostos e são de uma aceitação
geral. O segundo problema relacionado por Smith
na quarta máxima indica uma preocupação não
eminentemente administrativa, mas com o impacto
do imposto sobre a vida econômica e seu possível
desestimulo sobre determina das atividades. Os
economistas neoclássicos irão desenvolver este
ponto ao darem importância a neutralidade dos
impostos, isto é, que os impostos não afetem a
alocação de recursos orientada pelo mercado.

AS REGRAS DE ADAM SMITH
(A Riqueza das Nações – 1796)
2 - CERTEZA - A QUOTA DE CADA CONTRIBUINTE DEVE
SER CERTA E NÃO ARBITRÁRIA. A ÉPOCA, O MODO, O
LOCAL, O QUANTUM, TUDO DEVE ESTAR CLARO E
PRECISO, TANTO PARA O CONTRIBUINTE, COMOM PARA
QUALQUER OUTRA PESSOA – A LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA
DVE OBSERVAR A MÁXIMA CLAREZA, ESTABELECENDO
COM NITIDEZ TODAS AS CIRCUNSTÂNCIAS
RELACIONADAS COM O IMPOSTO
3 - COMODIDADE - TODO IMPOSTO DEVE SER
ARRECADADO EM ÉPOCA E MODO EM QUE SEJA MAIS
CÔMODO PARA O CONTRIBUINTE
4 - ECONOMIA - TODO IMPOSTO DEVE SER INTITUIDO DE
MANEIRA A RETIRAR DO CONTRIBUINTE O MENOS
POSSÍVEL PARA COBRIR AS DESPESAS DO ESTADO

Controvérsia sobre a equidade
A controvérsia sobre tributação encontra-se sobre a
interpretação do princípio da equidade formulado
por Smith. As duas abordagens que dominam a
discussão acadêmica sobre os tributos, a
abordagem do benefício e a abordagem da
capacidade de pagamento, consideram-se
seguidoras e fiel interpretadoras da noção
smithiana da justiça tributária. A discussão do
princípio de equidade teve mais impacto nas
discussões posteriores realizadas por diversos
autores do que no prosseguimento da reflexão de
Smith.

1 – JUSTIÇA/EQUIDADE - OS CIDADÃOS DEVEM
CONTRIBUIR NA MAIOR ESCALA POSSÍVEL EM
PROPORÇÃO À RENDA POR ELES AUFERIDA -
SACRIFÍCIO IGUAL PARA TODOS (nivelamento por
cima)
• DECORREM DESSE PRINCÍPIO
– GENERALIDADE - O IMPOSTO DEVE ABRANGER
TODOS - POIS É DESTINADO A CUSTEAR OS SERVIÇOS
QUE BENEFICIAM A TODOS
– UNIFORMIDADE - TRATAMENTO EQUÂNIME - A
MEDIDA EM QUE CADA QUAL DEVE SER TAXADO

Tributação real sobre a terra
Adam Smith afirma que os impostos incidem, em última análise, sobre
as três fontes de rendimentos. Sendo assim, ele passa a analisar os
impostos que incidem sobre cada fonte de renda e depois analisa os
impostos indiretos que devem recair indiferentemente sobre cada
rendimento, como imposto de capitação e sobre os bens de consumo.
Seguiremos a ordem de Smith, fazendo um resumo e uma crítica de
suas observações sobre a tributação sobre a renda da terra, os
lucros, salários, os impostos de capitação e consumo.
O artigo referente a tributação sobre a renda da terra inicia com uma
avaliação sobre os critérios de aferição da base do imposto. A renda de
terra pode ser estimada por um critério invariável que estipula o
imposto com base no valor da propriedade, supondo que a renda
advinda da exploração da terra é uma percentagem fixa em relação ao
valor da propriedade. (…)

Tributação real analisada por A. Smith
• Diferentemente dos impostos que recaem sobre o
salário e o lucro, Smith não vislumbra possibilidade de
transferência do imposto sobre a renda da terra.
Considera, portanto, que tal tributo não afeta o nível
de produção, nem o nível de preços. Smith não
apresenta argumentos que sustentem esta conclusão,
isto depois será feito por Ricardo, que formulou uma
teoria de determinação do nível de renda mais
consistente. Assim, considera que o único
inconveniente do imposto sobre a renda da terra para
o proprietário e para a economia capitalista é o
inevitável ônus de ser obrigado ao pagamento do
imposto.

Equidade na tributação em concreto
(na análise de A Smith)
• A respeito da tributação sobre os lucros ou sobre os rendimentos provenientes do
capital, Smith inicialmente esclarece a sua noção sobre este rendimento. Para ele
o lucro oriundo do capital divide-se em dois componentes: o que paga os juros e o
excedente, considerado como o lucro após o pagamento do juro. Ap este
esclarecimento, é incisivo quanto a impossibilidade de tributar o excedente:
• "Evidentemente, este último componente é um item não possível de tributação
direta. E a compensação, e na maioria dos casos não passa de uma compensação
modesta, pelo risco e pelo trabalho de aplicar o capital. O aplicador precisa ter
essa compensação, sem o que não pode continuar com este negócio, sob pena de
comprometer seu próprio interesse". (Smith, 1983, pag. 265).
• Ao considerar a inviabilidade de redução do lucro para a manutenção de seu
interesse na atividade empresarial; o capitalista, ao se deparar com o imposto que
atinge seus lucros, se vê abri gado a aumentar sua taxa de lucro acima da taxa
natural. Smith aceita, assim, que o peso do imposto sobre o lucro é transferido pa
ra os demais rendimentos. No caso do capital agrícola, o aumento da taxa de lucro
significaria uma diminuição no valor do arrendamento, e, portanto, o proprietário
da terra arcaria com o pagamento do imposto. No caso de capital empregado no
comércio ou na manufatura haveria um aumento de preços, quando os
consumidores pagariam o imposto, ou uma diminuição do pagamento de juros.

VIERAM COMPLETAR AS REGRAS DE ADAM SMITH (SISMONDI, RENÉ
STOURM E WAGNER):

1. O IMPOSTO DEVE INCIDIR SOBRE O RENDIMENTO E NÃO SOBRE O
CAPITAL
2. NÃO DEVE CONFUNDIR O PRODUTO BRUTO ANUAL (COMO, P.E.,
O PAGAMENTO DE SALÁRIOS E OUTROS CUSTOS)
3. NÃO DEVE ATINGIR PARTE DO RENDIMENTO NECESSÁRIO Á
SOBREVIVÊNCIA DO CONTRIBUINTE
4. NÃO DEVE TER O EFEITO DE AFUGENTAR A RIQUEZA QUE ELE
TRIBUTA
5. DEVEMSER EVITADOS CONTATOS MUITO CONSTANTES ENTRE
AGENTES DO FISCO E CONTRIBUINTES
6. O IMPOSTO GANHA EM SER ANTIGO O IMPOSTO NÃO DEVE SER
MAIS QUE UM FORNECEDOR PARA O TESOURO

Finalidade Fiscal na Teoria Clássica
A Finalidade Fiscal constitui o principal objetivo do Imposto e dois grupos
de teorias buscam explicar sua natureza:
• 1. TEORIA DO LUCRO - imposto é a contribuição que os cidadãos
pagam aos Estado em troca de lucros e serviços que recebem em
decorrência da ação do Poder Público (Mirabeau e
Turgot, Montesquieu, Rousseau, Adam Smith e Proudhon).
• 2. TEORIA DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA - o imposto é o resultado
de laços que unem o indivíduo ao Estado (Soberania) e o sacrifício
exigido será conforme a capacidade contributiva de cada contribuinte
– O PRIVILÉGIO (Stuart Mill) - o sacrifício deve ser ideal, ou
seja, determinado segundo a utilidade relativa do capital e do rendimento
de cada contribuinte, de sorte que o pagamento do imposto não altere a
posição econômica que desfrutava antes do pagamento (princípio da
igualdade relativa – o imposto deve “representar” para cada contribuinte
o mesmo valor)
– MENOR OBSTÁCULO (Benthan) - o sacrifício exigível, pela capacidade
contributiva deve ser o menor possível de maneira a obter a maior
igualdade na repartição do imposto pelos cidadãos, sem criar obstáculos
ao crescimento da produção.

Finanças Intervencionistas
• Inspiradas pelos keynesianos
• Despesa publica mais elevada
• Maior intervenção do Estado na economia (o Estado
mínimo é substituído pelo Estado Ótimo)
• Diversificação das receitas publicas
• Progressivo abandono do principio do equilíbrio orçamental
(o endividamento ao lado das receitas fiscais e patrimoniais
passa a ser considerado como um a receita publica
• Enquanto finanças ativas ou funcionais ha uma integração
entre economia e finanças públicas
• Maior intervenção/ordenação por parte do estado e
complexização do fenómeno financeiro, o que conduz à
maior complexidade e dimensão do Governo

Eficiência e Equidade
• A questão da racionalidade económica da
gestão publica
• Estado de bem Estar: afetação de receitas na
prossecução do ótimo social e na procura de
medidas para um mercado mais eficiente e
justo

Eficiência
• Teorema da Economia de Bem Estar: sob certas
condições, mercados competitivos em equilíbrio caracterizam-se
por uma afetação de recursos eficiente (Pareto), ou seja o mercado
concorrencial garante eficiência
• O segundo teorema da Economia de bem estar diz que se as curvas
de indiferença forem convexas, se houver informação e for possível
levara efeito transferências e tributações de soma-fixa (lump-
sum), então qualquer das possíveis afetações de recursos
ótimas, em termos de Pareto, pode ser alcançada através de um
equilíbrio de concorrência, desde que se concretizem
adequadamente aquelas transferências de impostos
• A Intervenção do Estado visaria portanto garantir a eficiência do
mercado (função de alocação/afetação de recursos de Musgrave) -
correção das falhas do mercado.

Justiça
• Afetação de recursos com equidade
• Função de redistribuição
• A função de estabilização do mercado atraves
de politicas publicas vizando combater o
desempre o e a inflação
• Pressuposto de justiça e eficiencia

Problemas jurídicos e dogmáticos que
suscita a lei do orçamento
• (i) exigência de conformidade da lei orçamental com os princípios
materiais da justiça fiscal, quer quanto à justiça horizontal (igual
tributação para igual capacidade contributiva), quer quanto à justiça
vertical (a tributação dos rendimentos mais alto deve ser ajustada
por comparação com os rendimentos mais baixos);
• (ii) exigências de coerência sistémica, pois mesmo tendo em conta
sugestões feitas no sentido da incensurabilidade de normativização
de fins extrafiscais e de cláusulas tipicizadoras, sempre resta a
inadmissibilidade de aumento desproporcional de imposto com fins
puramente fiscais;
• (iii) mesmo que o aumento de imposto seja uma condição
indispensável para a consolidação das finanças públicas no âmbito
de acordos internacionais, isso não legitima o jogo de efeitos
camuflados, conducente a uma tributação confiscatória (sejam ou
não as pensões consideradas como propriedade ou como posições
prestacionais jusfundamentais).

Falhas de Mercado
As falhas de mercado são fenômenos que impedem que a economia alcance o ótimo
de Pareto, ou seja, o estágio de welfare economics, ou estado de bem estar social
através do livre mercado, sem interferência do governo.
São elas:
• existência dos bens públicos: bens que são consumidos por diversas pessoas ao
mesmo tempo (ex. rua). Os bens públicos são de consumo indivisível e não
excludente. Assim, uma pessoa adquirindo um bem público não tira o direito de
outra adquirí-lo também;
• existência de monopólios naturais: monopólios que tendem a surgir devido ao
ganho de escala que o setor oferece (ex. água, elergia). O governo acaba sendo
obrigado a assumir a produção ou criar agências que impeçam a exploração dos
consumidores;
• as externalidades: uma fábrica pode poluir um rio e ao mesmo tempo gerar
empregos. Assim, a poluição é uma externalidade negativa porque causa danos ao
meio ambiente e a geração de empregos é uma externalidade positiva por
aumentar o bem estar e diminuir a criminalidade. O governo deverá agir no
sentido de inibir atividades que causem externalidades negativas e incentivar
atividades causadoras de externalidades positivas;
• desenvolvimento, emprego e estabilidade: principalmente em economias em
desenvolvimento a ação governamental é muito importante no sentido de gerar
crescimento econômico através de bancos de desenvolvimento, criar postos de
trabalho e da buscar a estabilidade econômica.

Funções do Estado
Funções do Estado: um governo possui, segundo Musgrave, funções de
afetação ou alocativas, distributivas e estabilizadoras.
• função de afectação ou alocativa: relaciona-se à alocação de recursos por
parte do governo a fim de oferecer bens públicos (ex. estradas,
segurança), bens semi-públicos ou meritórios (ex. educação e saúde),
desenvolvimento (ex. construção de usinas), etc.;
• função distributiva: é a redistribuição de rendas realizada através das
transferências, dos impostos e dos subsídios governamentais. Um bom
exemplo é a destinação de parte dos recursos provenientes de tributação
ao serviço público de saúde, serviço o qual é mais utilizado por indivíduos
de menor renda.
• função estabilizadora: é a aplicação das diversas políticas econômicas a
fim de combater a inflação e promover o emprego, o desenvolvimento e a
estabilidade, diante da incapacidade do mercado em assegurar o
atingimento de tais objetivos.
• Regulação de conflitos

Combate à pobreza
• Visão de Rawls: o objectivo da politica pública não é o
igualitarismo, mas o combate à pobreza, o
favorecimento dos mais desprotegidos. O política
pública deve dar ao pobre sem tirar ao mais favorecido
– usando antes o resultado do crescimento economico.
• O nivelamento social faz-se quase sempre por via
cultural : o filho do Bill Gates vai aos mesmo
espetáculos, viaja, fica nas mesmas universidades que
o filho da classe média-alta de Lisboa ou de S. Paulo. As
diferenças económicas não se refletem a nível sócio-
económico.

A teoria da “Public Choice”
• Esta teoria (que é considerada como um ramo da economia) estuda as formas
como as autoridades políticas competentes, tomam as suas decisões.
• Veio considerar e destacar as decisões políticas, de conteúdo económico e
financeiro dos governos ou dos parlamentos, estavam sujeitas a um conjunto de
“poderes”, repartidos por diferentes agentes, que, aliás, desempenhavam funções
distintas no sistema político; os quais, sempre e todos, interferiam, de qualquer
modo, na decisão política, sobretudo na financeira, com fundamento na lei ou de
facto.
• Admite-se que os políticos agem de modo a maximizar a probabilidade da sua
eleição. Esta teoria admite, assim que os representantes eleitos, os políticos, são
maximizadores de votos. Tal como as empresas são maximizadoras de lucros.
• No âmbito da Teoria da Escolha Pública tem sido dado particular relevo às
chamadas “falhas de governo”, ou melhor, dos decisores políticos, em particular
no campo das Finanças Públicas e dos seus instrumentos, com destaque para o
Orçamento, pretendendo-se, assim, fazer um paralelo expressivo com as
chamadas “falhas de mercado”.
• As falhas políticas ou falhas de governo surgem quando as decisões deste e as
acções que as desenvolvem ou executam não conduzem a melhorias da eficiência
económica ou não promovem a redistribuição de rendimento de forma justa.

A economia do fenómeno financeiro
• Os meios pelos quais o Estado
procurava, simultaneamente, conseguir quer a
cobertura das despesas públicas, quer a
intervenção nos domínios económico e
social, através dos recursos públicos.
• O objectivo da investigação científica transferiu-
se do estudo dos meios de cobertura das
despesas públicas para a análise das formas de
intervenção do Estado através da despesa e da
receita.

INTERVENÇÃO PÚBLICA
A intervenção do Estado na Economia classicamente
justificou-se pelas falhas do mercado e teve várias formas
desde o reconhecimento jurídico do Estado Moderno:
• Estado Policial ou Estado Mínimo com funções básicas
de soberania e caracterizado pelo acto e regulamento
administrativo impositório;
• Estado Prestador de Serviços Públicos por via
contratual ou o Estado dos contratos de concessão;
• Estado Prestador de Serviços Públicos por
administração directa do Estado em que o interesse
publico é substituido pelo interesse geral na economia

INTERVENÇÃO PÚBLICA
• Estado Regulador e programador ou de
Fomento e Planeador
• Estado-Garante ou Estado de Garantia(depois
da crise de 2007/2008) onde a actividade
típica é a actividade de garantia (garantia dos
depósitos, garantia do emprego, etç) e seguro
(Cheque-estudante, voucher-
estudante, cheque-funcionário, cheque-
seguro, cheque-utente).

Função de criar mercado depois da
função de “regular o mercado”
(Função de afetação)
• Nas Políticas Publicas modernas o Estado pode regular o mercado.
Mas com o “mandato individual”(proposto pelo Presidente Obama
em 2011) mediante o qual o Governo americano para garantir que
todos os americanos têm proteção na saúde o Governo manda
todos os americanos a comprarem um seguro de saúde. A discussão
sobre a inconstitucionalidade chegou ao Supremo Tribunal dos EUA
(2012), com os democratas a argumentarem que o Estado legislar
embora isso modifique inevitavelmente a relação entre o Estado e
os Cidadãos.
• Antecedente: “milicia act” que para a defesa do País mandava toda
a população entre os 18 e os 45 anos comprara uma arma. Nunca
chegou a ser implementada.
• O debate pode colocar-se no futuro no SNS europeu, por razões
financeiras, com a eventual obrigação de consumir medicamentos
genéricos ou na obrigação dos cidadãos de fazerem exercício físico,
para a prevenção de saúde.

Sectores Económicos

Sector Fins Recursos Gestão
Público Públicos Públicos Pública
Privado Privados Privados Privada
3º Sector Públicos Privados Privada
4º Sector Públicos Públicos Privada

O sector público financeiro
e a sua estrutura
A Atividade Financeira Pública, não é, hoje exclusiva do Administração
Central, não constituindo também uma realidade simples, linear e
homogénea, mas antes uma realidade bem complexa e heterogénea.
Quando hoje nos referimos às Finanças Públicas, não as podemos ligar
apenas ao Estado central, pois temos de as “desviar” para o pluralismo e a
heterogeneidade do sector público; mesmo se o Estado não pode deixar de
continuar a ser considerado como paradigma e o núcleo essencial do sector
público.
Uma estruturação possível do sector público é a que divide em dois grandes
blocos, a saber:
a) O sector público Administrativo;
b) O sector público Empresarial.
Trata-se de uma estruturação guiada por um critério económico-financeiro,
que, para além de outras vantagens, apresenta, no quadro do estudo das
Finanças Públicas, não só uma fácil visibilidade e rápida compreensão como
permite a utilização de agregados de grandes números, disponíveis em
publicações oficiais.

A gestão financeira pública como actividade
comum a todo o sector público
Os dinheiros públicos são os que correm no SPA, como os que flúem no SPE, bem
como em entidades, puramente privadas e exteriores ao SPE, cujas actividades são
financiadas, em parte ou no todo, por dinheiros públicos.
Nesta perspectiva devemos fazer referência à actividade de gestão dos dinheiros
públicos relativamente aos seguintes subsectores:
I. Administração Publica Direta e Indireta
A. Administração Pública Central, não sem que, dentro deste subsector,
distinguíssemos, ainda, como centros de gestão diferenciados, os seguintes:
a. Administração Central Directa;
b. Fundos e Serviços Autónomos (FSA)
c. Segurança Social
B. Administração Regional (Açores e Madeira)
C. Administração Local (autarquias locais);
D. Sector Público Empresarial, constituído, designadamente, pelas:
a. Empresas Públicas e Entidades Públicas Empresariais
b. Sociedades comerciais de capitais públicos e de economia mista, controladas
pela maioria do capital ou pela gestão.
(No SPE podemos ainda ter em conta o SPE Regional e o SPE Local).
E. Administração Independente ou Reguladora (BdP, CMVM, Aut. da Concorrência)

A gestão financeira burocrática e a de mérito
– dois modelos em confronto no SPA
A gestão financeira pública consubstancia-se, no essencial, na actividade
conducente, quer à obtenção, quer à disponibilidade, quer à afectação ou
distribuição dos dinheiros e outros valores públicos e serve de meio vital à
realização das inúmeras outras actividades do Estado.
Hoje pode-se falar de dois modelos de gestão financeira pública: o
jurídico e formal e o técnico ou de mérito.
O primeiro aponta para uma gestão financeira que se substancia numa
típica gestão burocrática e hierarquizada, que conduz à total
desresponsabilização dos gestores financeiros públicos, cuja acção é
permanentemente condicionada por leis, normas, circulares, instruções e
ordens superiores.
O segundo, dirige-se para uma gestão financeira pública tecnocratizada,
que importa progressivamente ingredientes próprios da gestão privada,
deixando de ser uma gestão autoritária, para passar a ser uma gestão guiada
por critérios técnicos e preocupada com uma determinada filosofia e uma
certa lógica de objectivos.

Funções da moderna gestão financeira:
planeamento, execução e controlo interno
O planeamento, globalmente considerado, e no sentido que aqui lhe atribuímos, é a fase
em que, a análise global da situação e identificadas as situações críticas, se tomam as decisões
estratégicas, fixando-se as prioridades quanto à atividade financeira a desenvolver;
fundamentalmente nas suas componentes de obtenção e afectação ou distribuição de recursos;
processa-se, tanto a médio prazo, isto é, para um ciclo plurianual, como para o ciclo anual; é a
fase em que não pode deixar de se proceder à previsão e à programação da globalidade da
atividade financeira.
No que toca à função de execução ou do desenvolvimento da gestão financeira pública
vamos considerar toda aquela atividade de natureza eminentemente técnica e jurídica
desenvolvida, em regra, anualmente, pela vasta rede dos gestores financeiros públicos, que se
consubstancia na permanente e contínua realização anual da receita e da despesa, ou seja, na
gestão anual dos fluxos financeiros públicos; dentro, porém, das balizas fixadas pela função de
planeamento.
O que avulta nesta função é a subordinação a critérios técnicos de boa gestão
financeira, mas também, porque temos que ter em mente o SPA a critérios de legalidade e de
regularidade financeira públicas.
O controlo interno organiza-se e funciona no interior da gestão financeira do Sector Público
em regra integrado nas respectivas estruturas organizatórias e independente dos
correspondentes dirigentes. No plano da atividade financeira pública o controlo interno constitui
um dos elementos, uma das funções, uma das componentes internas e técnicas da moderna
gestão financeira, servindo de instrumento de apoio à sua pilotagem e correção.
O controlo interno organizado no interior da gestão e à medida das necessidades desta, em
termos de promover a sua mais ampla eficiência e eficácia, bem como salvaguarda de princípios
como os da legalidade e regularidade financeira, constitui, pois, modernamente, uma função
indispensável ao rigor da gestão.

Orçamento de Estado
Dentro da atividade do planeamento do Estado temos o Orçamento de Estado, que é
feito por um ano fiscal.

Sousa Franco refere que é possível definir orçamento como “uma previsão, em regra
anual, das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando
a autorização concedida à Administração Financeira para cobrar receitas e realizar
despesas e limitando os poderes financeiros da Administração em cada período
anual”.

Para Teixeira Ribeiro, qualquer orçamento tem dois elementos: a previsão e a
limitação no tempo; o OE tem um elemento próprio que é a autorização; na
verdade, prossegue, “o orçamento é sempre um mapa de previsão; as receitas e
despesas que dele constam não são passadas, nem atuais, mas futuras”, resumindo, “é
o documento onde se preveem as receitas e despesas públicas autorizadas para o
período financeiro”.

Já Carlos Moreno refere que o OE é o quadro geral e básico da atividade de
gestão financeira anual a desenvolver pela Administração Central, sob a batuta do
seu órgão de cúpula, o Governo. Por outras palavras o OE é o resultado concreto da
função de planeamento e, bem assim, a bíblia anual da função execução da atividade
de gestão financeira pública, a cargo da Administração Central.

O processo orçamental
Por processo orçamental entendemos tudo quanto, em
termos de substância e de forma tenha a ver com o OE; não só
directa e proximamente como indirectamente, seja a
montante seja a jusante daquele.
O processo orçamental, no seu conjunto, é denominado
por três fases ou funções: a de planeamento, a de execução e
a de acompanhamento ou controlo.
Dito de outro modo, seja qual for a vertente ou o lado de
que olhemos o processo orçamental, deparamos sempre, ou
vamos ter a todas ou a cada uma daquelas três funções ou
fases.
O processo orçamental existe tão só para servir a
correcta gestão de dinheiros públicos.

Necessidade de Princípios Orçamentais
• Experiência do anos 70
• Intervencionismo e tentativa de sustentar o Estado Social e o
Capitalismo tardio nos países em desenvolvimento
• A necessidade de regulamentar o endividamento publico
• O choque petrolífero e a estagflação provocaram subida nas taxas
de juros e o desequilíbrio e default de vários países como os casos
da Moratória do México e do Brasil
• Necessidade de regras orçamentais, nomeadamente a regra do
Equilíbrio Orçamental, considerada a regra de ouro das Finanças
Públicas
• Pacto Orçamenta de 2012 que veio estabelecer a regra do equilíbrio
orçamental independentemente do ciclo económico, dentro do
conceito da Escola Económica de Viena de que a intervenção
publica é que causa os ciclos económicos e sobretudo agrava as
desigualdades.

História das Finanças Públicas
Portuguesas
• Finanças Mediavais
• Finanças Estamentais
• Finanças Liberais
• Finanças Intervencionistas
• Finanças Pós-Modernas (de acordo com o
Pacto Orçamental de 2012)

Soluções Intervencionistas
Crédito à habitação ajuda a estabilizar a classe média e os regimes
políticos:
– Modelo Europeu: arrendamento de imóveis construídos pelo Estado
(caso do salazarismo com a utilização dos excedentes da Segurança
Social para a construção de habitação para arrendamento a
funcionários e à classe média)
– Modelo Americano do New Deal: crédito hipotecário para as classes
médias (Fannie Mae e Freddie Mac)
– Modelo Americano e Europeu da Terceira Via (Socialismo Liberal ou a
utilização dos mecanismos de crédito para a realização de politicas
sociais) e ciclo pós 9/11: crédito sem documentos contra hipoteca de
imóveis. É este mecanismo que vai levar em 2007 à crise do subprime
por causa dos mercado dos derivados.

(Pós-crise 9/11 e ciclo da grande depressão: credit crunsh e alteração de
objetivos do crédito como aconteceu na crise de 1929.)

New Deal
• A intervenção pública prolongou a crise de 1929, e
agravou a situação de tal maneira que mergulhou o
mundo numa segunda recessão em 1937.
• De um modo geral todas as políticas falharam porque
os bancos na concediam crédito
• O governo acabou por ter apenas dois sucessos: o
apaoio às PME e a politica de reanimação do mercado
imobiuliário através da criação de duas instituições
vocacionadas para o o crédito hipotecário às classes
médias: Fannie Mae e Freddie Mac .

Fannie Mae
• Fannie Mae foi criada como uma agência governamental, em 1938,
como parte do New Deal de Franklin Delano Roosevelt, a fim de dar
liquidez ao mercado de hipotecas. Nos trinta anos seguintes, Fannie
Mae deteve o virtual monopólio do mercado secundário de
hipotecas nos Estados Unidos.
• Em 1968, foi convertida em empresa privada,[6] deixando de ser
avalista das hipotecas geradas pelo governo. Essa responsabilidade
passou à nova Government National Mortgage Association (Ginnie
Mae).
• Em 1995, Fannie Mae começou a aceitar créditos habitacionais
subprimes. Segundo The New York Times, a empresa estava sendo
pressionada pela administração Clinton para facilitar a concessão de
empréstimos hipotecários à população de baixa e média renda.
• Fannie Mae foi colocada sob intervenção do governo dos Estados
Unidos em 7 de Setembro de 2008.

Reformas Fiscais Portuguesas
do Século XX
1922: fiscal e financeira de âmbito mitigado, tipo idealista, com uma
base tributária celular, visa a justiça distributiva, tem baixa eficiência e
as receitas destinam-se à Administração central. Fraca correção das
desigualdades.
1929: Fiscal e financeira, de âmbito alargado, pragmática, visando uma
justiça redistributiva moderada, celular com imposto de sobreposição
(complementar), de eficiência elevada e com verbas destinadas ao
Estado Central. Fraca correção das desigualdades.
1965: Fiscal, de âmbito mitigado, de tipo pragmático, visando uma
justiça redistributiva moderada, celular com imposto de sobreposição
Estado Central. Fraca correção das desigualdades.
1989: Fiscal, de âmbito alargado, de tipo idealista, visando uma justiça
redistributiva moderada, celular com imposto de sobreposição
Estado Central, Governos regionais e Locais. Fraca correção das
desigualdades.

Constituição da Republica Portuguesa
de 1976
• A Constituição vai consagrar os principais
princípios da elaboração, execussão, controlo
e fiscalizaçao do Orçamento de Estado em
Portugal.
• Optou-se por um unico orçamento a partir de
1982, subsituindo o modelo dual da
constituição de 1933 (Lei de Meios aprovado
pela Assembleia Nacional e Orçamento Geral
do Estado elaborado por DL do governo.

Novo modelo “quase-dual”
com o calendário europeu
• Com o novo calendário europeu acordado pelo
Conselho Europeu em 2011 há um regresso ao modelo
dual em que uma espécie de lei de meios (as linhas de
orientação do novo Orçamento de Estado, são
elaborados pelo Governo e apresentadas em Bruxelas
até maio de cada ano, aprovadas em Conselho Europeu
conforme parecer da Comissão Europeia até setembro
do ano fiscal e consubstanciadas na proposta de Lei de
Orçamento de Estado apresentada pelo Governo à
Assembleia da República até ao dia 15 de Outubro. A
Assembleia da República aprova habitualmente a Lei
do Orçamento de Estado até ao dia 15 de dezembro.

Artigo 103.º da CRP Sistema fiscal

1. O sistema fiscal visa a satisfação das necessidades
financeiras do Estado e outras entidades públicas e uma
repartição justa dos rendimentos e da riqueza.
2. Os impostos são criados por lei, que determina a
incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos
contribuintes.
3. Ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que não
hajam sido criados nos termos da Constituição, que
tenham natureza retroativa ou cuja liquidação e cobrança
se não façam nos termos da lei.

Artigo 104.ºda CRP
Impostos
1. O imposto sobre o rendimento pessoal visa a
diminuição das desigualdades e será único e
progressivo, tendo em conta as necessidades e os
rendimentos do agregado familiar.
2. A tributação das empresas incide fundamentalmente
sobre o seu rendimento real.
3. A tributação do património deve contribuir para a
igualdade entre os cidadãos.
4. A tributação do consumo visa adaptar a estrutura do
consumo à evolução das necessidades do
desenvolvimento económico e da justiça social, devendo
onerar os consumos de luxo.

Artigo 105.º da CRP Orçamento

1. O Orçamento do Estado contém:
a) A discriminação das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos fundos
e serviços autónomos;  b) O orçamento da segurança social.
2. O Orçamento é elaborado de harmonia com as grandes opções em matéria
de planeamento e tendo em conta as obrigações decorrentes de lei ou de
contrato.
3. O Orçamento é unitário e especifica as despesas segundo a respectiva
classificação orgânica e funcional, de modo a impedir a existência de
dotações e fundos secretos, podendo ainda ser estruturado por programas.
4. O Orçamento prevê as receitas necessárias para cobrir as despesas,
definindo a lei as regras da sua execução, as condições a que deverá obedecer
o recurso ao crédito público e os critérios que deverão presidir às alterações
que, durante a execução, poderão ser introduzidas pelo Governo nas rubricas
de classificação orgânica no âmbito de cada programa orçamental aprovado
pela Assembleia da República, tendo em vista a sua plena realização.

Artigo 106.º da CRP Elaboração do
Orçamento
1. A lei do Orçamento é elaborada, organizada, votada e
executada, anualmente, de acordo com a respectiva lei de
enquadramento, que incluirá o regime atinente à elaboração e execução dos
orçamentos dos fundos e serviços autónomos.
2. A proposta de Orçamento é apresentada e votada nos prazos fixados na
lei, a qual prevê os procedimentos a adoptar quando aqueles não puderem
ser cumpridos.
3. A proposta de Orçamento é acompanhada de relatórios sobre:
a) A previsão da evolução dos principais agregados macroeconómicos com
influência no Orçamento, bem como da evolução da massa monetária e suas
contrapartidas;  b) A justificação das variações de previsões das receitas e
despesas relativamente ao Orçamento anterior;  c) A dívida pública, as
operações de tesouraria e as contas do Tesouro;  d) A situação dos fundos e
serviços autónomos;  e) As transferências de verbas para as regiões
autónomas e as autarquias locais;  f) As transferências financeiras entre
Portugal e o exterior com incidência na proposta do Orçamento;  g) Os
benefícios fiscais e a estimativa da receita cessante.

Artigo 107.º da CRP Fiscalização

A execução do Orçamento será fiscalizada
(jurisdicionalmente) pelo Tribunal de Contas e pela
Assembleia da República, que, precedendo parecer
daquele tribunal (o TC é tambem constitucionalmente um
orgão consultivo da AR), apreciará e aprovará a Conta
Geral do Estado, incluindo a da segurança social.

(A criação do Conselho das Finanças Publicas veio criar
um novo órgão de matriz anglo-saxónica para a
fiscalização da execução orçamental junto do parlamento
que acumula com o Tribunal de Contas de tradição
francesa)

Lei de Enquadramento
Orçamental
(LEO)

Republicação da Lei de Enquadramento do
Orçamento do Estado (Lei nº 91/2001, de 20
de Agosto) – sexta alteração republicada na
Lei 52/2011 de 13 de Outubro

Natureza Para-Constitucional da LEO
• O legislador constituinte mandata o legislador
constitucional para que elabore uma Lei de Enquadramento
Orçamental (artºs. 105º e 106º da CRP), pelo que a LEO
deve ser em nosso entender considerada uma lei para-
constitucional (ainda que aprovada por maioria simples) e
a sua violação deverá ser considerada uma
inconstitucionalidade indireta.
• A questão dos défice de 0,5% acordado no EU Fiscal
Compact definido no Conselho Europeu de 9 de Dezembro
de 2011 e aprovado no Conselho Europeu de 15 de
Fevereiro: estas regras já estão na ultima versão da LEO
pelo que a sua violação deve ser considerada uma
inconstitucionalidade material indireta.

6ª alteração da LEO
de 3 de Agosto de 2011
A Assembleia da República (AR) aprovou em 3 de Agosto de 2011 a sexta alteração à Lei de
Enquadramento Orçamental (Lei 52/2011 de 13 de outubro) que, na prática, permitiu ao
governo tapar buracos nas despesas de funcionamento dos serviços ministeriais com receitas
de entidades como a Segurança Social. Com esta alteração proposta pelo Executivo, o
Ministério das Finanças ganha um instrumento para subir indiretamente tectos de despesa de
funcionamento do Estado sem ter de fazer um Orçamento Rectificativo (passando pela
Assembleia da República) ou de gastar a dotação de emergência para despesas imprevistas (a
dotação provisional).
A mudança integra um conjunto de alterações de mais pormenor à Lei de Enquadramento
Orçamental - que define as regras para a realização do Orçamento do Estado - avançadas pelo
governo. Em teoria, o governo passa a poder aumentar as despesas de investimento dos
ministérios (o chamado PIDDAC) transferindo receitas dos orçamentos da Segurança Social ou
dos chamados Serviços e Fundos Autónomos (entidades com mais autonomia face às
Finanças, como a Saúde ou as Universidades). Até aqui, tal transferência só podia ser feita
com autorização da Assembleia.
A medida motivou críticas de toda a oposição, sobretudo do deputado do PCP Honório Novo.
"Esta mudança dá a possibilidade ao governo de decidir sobre aumentos de despesa
provenientes de receita da Segurança Social a transferir para o PIDDAC (programa de
despesas de investimento) no Orçamento usurpando uma competência da
Assembleia", acusou. Vítor Gaspar, ministro das Finanças, confirmou a intenção em tom
irónico: "Tenho o maior gosto em reconhecer que a questão, tal como a levantou, é mais
precisa do que a minha versão.”

Quais as consequências da mudança?
No papel, o governo ganha a possibilidade de desviar receitas para subir despesas de investimento. Contudo, na
prática, o resultado é outro. Primeiro porque dentro das despesas do PIDDAC estão vários gastos que acabam
por ser de funcionamento do Estado, como despesas de consultoria para um determinado projeto, por exemplo,
ou pagamento de salários de pessoas afectas a esse projeto. Assim, a receita cobrada para fins sociais pode
acabar por pagar um técnico que está a fazer uma estrada, passando ao lado da Assembleia da República.

Mas há um impacto maior. Na prática, o governo poderá usar esta nova opção para aumentar os tectos de
despesa de funcionamento dos ministérios, algo que hoje só pode ser feito por duas vias: ou com uso da
dotação provisional (um fundo de emergência para despesa imprevista, aprovado previamente pelo Parlamento
com a lei do Orçamento) ou através de um Orçamento Rectificativo, no qual pede autorização à AR para gastar
mais. Agora, as Finanças ganham legalmente uma terceira via, à margem do Parlamento: podem transferir
receita de outros lados para o PIDDAC e libertar, ao mesmo tempo, cativações de despesa de funcionamento
sem ter de compensar no PIDDAC .

O Governo passou a poder usar as receitas adicionais da Segurança Social e dos Fundos e Serviços Autónomos
como uma segunda dotação provisional. Consegue gerir o orçamento com mais flexibilidade e pedir menos
autorizações à Assembleia da República. Mas retira transparência ao Orçamento e controlo orçamental à
Assembleia. A margem do governo vai depender só da existência e da dimensão do excedente da Segurança
Social e de outras esferas. Em 2009 não houve receita adicional, mas em 2007 a Segurança Social e os Fundos e
Serviços Autónomos tiveram receita adicional de 390 milhões de euros.

Em 2011 houve a integração dos fundos do sector bancário que gerou um excedente de mais de 2 mil milhões
de euros, que o governo pôde usar em 2012 para pagar dividas a fornecedores do SNS (depois da terceira
avaliação da Troika, em Fevereiro de 2012 e na sequencia do novo OE Retificativo de 2012, que incluirá a regra
de que não haverá a possibilidade de constituir dividas sem cabimento orçamental, independentemente do
ciclo, conforme acordo com a Troika e o novo Tratado Europeu.

Objecto, âmbito e valor da LEO
Objecto

A LEO estabelece no artigo 1º que

a) As disposições gerais e comuns de enquadramento dos orçamentos
e contas de todo o sector público administrativo;
b)As regras e os procedimentos relativos à organização, ela-
boração, apresentação, discussão, votação, alteração e execu- ção do
Orçamento do Estado, incluindo o da segurança social, e a
correspondente fiscalização e responsabilidade orçamental;
c) As regras relativas à organização, elaboração, apre-
sentação, discussão e votação das contas do Estado, incluindo a da
segurança social.

Objecto, âmbito e valor da lei
Artigo 2º
Âmbito
1 — A presente lei aplica-se ao Orçamento do Estado, que abrange, dentro do sector público
administrativo, os orçamentos do subsector da administração central, incluindo os serviços e
organismos que não dispõem de autonomia administrativa e financeira, os serviços e fundos
autónomos e a segurança social, bem como às correspondentes contas.
2 — Os serviços do Estado que não disponham de autonomia administrativa e financeira são
designados, para efeitos da presente lei, por serviços integrados.
3 — São serviços e fundos autónomos os que satisfaçam, cumulativamente, os seguintes requisitos:
a) Não tenham natureza e forma de empresa, fundação ou associação públicas, mesmo se submetidos
ao regime de qualquer destas por outro diploma;
b) Tenham autonomia administrativa e financeira;
c) Disponham de receitas próprias para cobertura das suas despesas, nos termos da lei.
4 — Dentro do sector público administrativo, entende-se por subsector da segurança social o sistema de
solidariedade e segurança social, constituído pelo conjunto dos subsistemas definidos na respectiva lei
de bases, as respectivas fontes de financiamento e os organismos responsáveis pela sua gestão.
5 — Para efeitos da presente lei, consideram-se integrados no sector público administrativo, como
serviços e fundos autónomos, nos respectivos subsectores da administração central, regional e local e
da segurança social, as entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido
incluídas em cada subsector no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas
últimas contas sectoriais publicadas pela autoridade estatística nacional, referentes ao ano anterior ao
da apresentação do Orçamento.
6 — Sem prejuízo do princípio da independência orçamental estabelecido no n.o 2 do artigo 5.o, são
aplicáveis aos orçamentos dos subsectores regional e local os princípios e as regras contidos no título II,
bem como, com as devidas adaptações, o disposto no artigo 17.o, devendo as respectivas leis de
enquadramento conter as normas adequadas para o efeito.

Objecto, âmbito e valor da LEO

Valor reforçado LEO

O disposto na presente lei prevalece, nos termos
do nº 3 do artigo 112º da Constituição, sobre
todas as normas que estabeleçam regimes
orçamentais particulares que a contrariem.
(Artigo 3º)

Programa
• Das Regras Orçamentais em Especial
• As regras orçamentais clássicas
• Regras orçamentais clássicas e finanças neutras
• A atualidade das regras orçamentais
• Da regra da plenitude em especial
– Plenitude versus desorçamentação
– As consequências financeiras da desorçamentação
– O regresso à plenitude orçamental
– Orçamento do Estado e orçamentos autónomos
– Breve referência aos vários subsectores públicos
• Da regra do equilíbrio orçamental em especial
– Equilíbrio orçamental, equilíbrio financeiro e equilíbrio económico
– A evolução dos critérios de equilíbrio orçamental
– O equilíbrio orçamental numa perspectiva histórica
– Os efeitos do défice orçamental
– Défice orçamental e
– externos
• As novas regras de estabilidade orçamental

Princípios Clássicos
• Anualidade
• Plenitude: Unidade e universalidade
• Não compensação
• Não Consignação
• Especificação

As regras orçamentais
Estas regras estão tanto formuladas na CRP como na LEO.
Assim as regras orçamentais, constitucionalmente retidas, e ou
acolhidas na lei de valor reforçado, que é a LEO, são as seguintes:
• Anualidade
• Plenitude, ou seja o somatório das regras da unidade e da
universalidade
• Descriminação que engloba as regras da especificação, da não
compensação ou o orçamento bruto e da não consignação
• Publicidade
• Equilíbrio orçamental
• Utilização do POCP
• Moralidade que está expresso nos princípios da Transparência
Orçamental, Probidade, Solidariedade intergeracional e da
Estabilidade Orçamental

Princípios com consagração Constitucional
Artigo 105.º Orçamento
1. O Orçamento do Estado contém:
a) A discriminação das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos fundos e
serviços autónomos;  b) O orçamento da segurança social.
2. O Orçamento é elaborado de harmonia com as grandes opções em matéria de
planeamento e tendo em conta as obrigações decorrentes de lei ou de contrato.
3. O Orçamento é unitário e especifica as despesas segundo a respectiva classificação
orgânica e funcional, de modo a impedir a existência de dotações e fundos
secretos, podendo ainda ser estruturado por programas.
4. O Orçamento prevê as receitas necessárias para cobrir as despesas, definindo a lei
as regras da sua execução, as condições a que deverá obedecer o recurso ao crédito
público e os critérios que deverão presidir às alterações que, durante a
execução, poderão ser introduzidas pelo Governo nas rubricas de classificação
orgânica no âmbito de cada programa orçamental aprovado pela Assembleia da
República, tendo em vista a sua plena realização.

Princípios e regras orçamentais na LEO
Artigo 4º
Anualidade
1 — Os orçamentos dos organismos do sector público administrativo
são anuais.
2 — A elaboração dos orçamentos é enquadrada num quadro
plurianual de programação orçamental, que tem em conta os
princípios estabelecidos na presente lei e as obrigações referidas no
artigo 17º
3 — Os orçamentos integram os programas, medidas e projectos ou
actividades que implicam encargos plurianuais, os quais evidenciam a
despesa total prevista para cada um, as parcelas desses encargos
relativas ao ano em causa e, com carácter indicativo, a, pelo menos,
cada um dos três anos seguintes.
4 — O ano económico coincide com o ano civil.
5 — O disposto no número anterior não prejudica a possibilidade de
existir um período complementar de execução orçamental, nos termos
previstos na lei.

Artigo 5º
Unidade e universalidade
1 — O Orçamento do Estado é unitário e compreende todas as receitas
e despesas dos serviços integrados, dos serviços e fundos autónomos
e do sistema de segurança social.
2 — Os orçamentos das regiões autónomas e das autarquias locais são
independentes do Orçamento do Estado e compreendem todas as
receitas e despesas das administrações, regional e local, incluindo as
de todos os seus serviços e fundos autónomos.
3 — O Orçamento do Estado e os orçamentos das regiões autónomas e
das autarquias locais devem apresentar, nos termos do artigo 32º, o
total das responsabilidades financeiras resultantes de compromissos
plurianuais, cuja natureza impeça a contabilização direta do respectivo
montante total no ano em que os compromissos são assumidos ou os
bens em causa postos à disposição do Estado.

Regra de Plenitude
• Esta regra e os seus dois desdobramentos têm
subjacentes objectivos compreensíveis, quais
sejam os de dar transparência à gestão dos
dinheiros públicos, isto é, às respectivas
obtenção e afectação; isto pelo que toca à
unidade; e, pelo que concerne à
universalidade, a grande preocupação, como
refere textualmente a CRP, é a de impedir a
“existência de dotações e fundos secretos”.

Regra da discriminação
Outra das regras orçamentais é a da descriminação orçamental, entendida
como o agrupamento das regras da especificação, da não compensação e da
não consignação.
Estas regras estão consagradas, pelo que toca à descriminação, na alínea
a) do art.º 105.º /1 CRP, no tocante à especificação no art.º 105.º /3 CRP e
art.º 8.º LEO, consagra-a para efeitos de receitas e despesas; quanto à não
compensação ou regra do orçamento bruto está a mesma estipulada no art.º
6.º da LEO, por seu turno, a da não consignação está contida no art.º 7.º da
LEO.
A descriminação mais não visa do que indicar, com rigor, as diversas
fontes de que vão brotar os recursos financeiros do Estado, especificar
significa individualizar com suficiência, sem cair no exagero; não compensar
quer dizer inscrever receitas e despesas pelo respectivo montante bruto, ou
seja, sem dedução, quer dos encargos de cobrança das receitas, quer dos
originados pela realização das despesas; não consignar traduz-se no facto de
todas as receitas deverem servir para cobrir todas as
despesas, e, portanto, de não se permitir que certas e determinadas receitas
vão cobrir certas e determinadas despesas.

Princípios e regras orçamentais
Artigo 6º
Não compensação
1 — Todas as receitas são previstas pela importância integral
em que foram avaliadas, sem dedução alguma para encargos
de cobrança ou de qualquer outra natureza.
2 — A importância integral das receitas tributárias
corresponde à previsão dos montantes que, depois de
abatidas as estimativas das receitas cessantes em virtude de
benefí- cios tributários e os montantes estimados para
reembolsos e restituições, serão efectivamente cobrados.
3 — Todas as despesas são inscritas pela sua importância
integral, sem dedução de qualquer espécie.
4 — (Revogado.)
5 — O disposto nos n.os 1 e 3 não se aplica aos activos
financeiros.

6 — As operações de gestão da dívida pública directa do Estado são
inscritas nos correspondentes orçamentos que integram o Orçamento
do Estado nos seguintes termos:
a) As despesas decorrentes de operações de derivados financeiros são
deduzidas das receitas obtidas com as mesmas operações, sendo o
respectivo saldo sempre inscrito em rubrica da despesa;
b) As receitas de juros resultantes de operações associadas à emissão
e gestão da dívida pública directa do Estado e ou à gestão da
Tesouraria do Estado são abatidas às despesas da mesma natureza;
c) As receitas de juros resultantes das operações associadas à
aplicação dos excedentes de Tesouraria do Estado, assim como as
associadas aos adiantamentos de tesouraria, são abatidas às
despesas com juros da dívida pública directa do Estado.

7 — O disposto nas alíneas do número anterior não dispensa o registo
contabilístico individualizado de todos os fluxos financeiros, ainda que
meramente escriturais, associados às operações nelas referidas, nem
a apresentação de todos eles na Conta Geral do Estado.
8 — A inscrição orçamental dos fluxos financeiros decorrentes de
operações associadas à gestão da carteira de activos dos fundos sob
administração do Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da
Segurança Social, I. P., é efectuada de acordo com as seguintes regras:
a) As receitas obtidas em operações de derivados financeiros são
deduzidas das despesas decorrentes das mesmasoperações, sendo o
respectivo saldo sempre inscrito em rubrica de receita;
b) Os juros corridos recebidos nas vendas de valores representativos
de dívida são deduzidos dos juros corridos pagos na aquisição do
mesmo género de valores, sendo o respectivo saldo sempre inscrito
em rubrica de receita

Princípios e regras orçamentais
Artigo 7.o
Não consignação (não está na CRP sendo exclusiva da LEO)
1 — Não pode afectar-se o produto de quaisquer receitas à cobertura de
determinadas despesas.
2 — Exceptuam-se do disposto no número anterior:
a) As receitas das reprivatizações;
b) As receitas relativas aos recursos próprios comunitários tradicionais;
c) As receitas do orçamento da segurança social afectas ao financiamento dos
diferentes subsistemas;
d) As receitas que correspondam a transferências provenientes da União Europeia, de
organizações internacionais ou de orçamentos de outras instituições do sector público
administrativo que se destinem a financiar, total ou parcialmente, determinadas
despesas;
e) As receitas que correspondam a subsídios, donativos ou legados de
particulares, que, por vontade destes, devam ser afectados à cobertura de
determinadas despesas;
f) As receitas que resultem da disponibilização efectiva ou presumível de um bem ou
serviço público quando essa disponibilização é realizada em regime de concorrência
com o sector privado podem, por expressa estatuição legal, ser afectas à cobertura da
correspondente despesa;
g) As receitas afectas ao financiamento da segurança social, nos termos legais.

• A regra da não-consignação — regra que postula que «todas as
receitas devem servir para cobrir todas as despesas» — não tem
consagração constitucional, tendo conhecido «múltiplas exceções,
que derivam da existência de situações de autonomia financeira,
em que as receitas de determinados organismos são afetadas à
cobertura das suas despesas no âmbito da sua administração
própria, e, também, de expressas determinações da lei, no sentido
de que certas despesas só podem ser efetuadas se forem cobradas
receitas que as cubram (consignação de receitas, em sentido
estrito: exige-se então duplo cabimento da despesa, na verba da
despesa e na verba da receita que a financia)»
– (A. Sousa Franco, ob. cit., p. 325; no sentido de que a regra orçamental da não-
consignação não tem consagração constitucional, vejam-se, além deste autor, a pp. 327
e segs., J. J. Teixeira Ribeiro, «Os Poderes Orçamentais da Assembleia da República», in
Boletim de Ciências Económicas, Coimbra, vol. xxx, 1987, p. 181, e Lições de Finanças
Públicas, 3.ª ed., Coimbra, 1990, p. 83, e, na jurisprudência do Tribunal Constitucional,
embora incidentalmente, o Acórdão n.º 452/87, que versa uma questão da afetação ou
consignação em sentido amplo de receitas municipais a despesas municipais
determinada pelo Estado, a qual apenas foi tida por inconstitucional por constar de
diploma do Governo, sem dispor de autorização legislativa).

• Porém no que toca ao Orçamento do Estado, a regra da não-consignação
está prevista na lei de Enquadramento do Orçamento.

Decorre do princípio da não consignação que “as diversas
receitas orçamentais devem fundir-se numa massa única de
recursos que, sem qualquer distinção, serve para financiar o
conjunto das despesas inscritas no orçamento”.
Este princípio assume relevo constitucional, na medida em que “
a cedência à consignação de receitas, com ligação de vários
impostos a despesas específicas, acabaria por levar a
que, tendencialmente, grupos particulares de contribuintes
financiassem determinadas categorias de despesas”, o que se
afiguraria problemático à luz dos valores e princípios
constitucionais que informam o Estado de direito
democrático, como sejam a solidariedade, a democracia
económica, social e cultural, a universalidade, a igualdade, a
capacidade contributiva, a coerência e a racionalidade. Em face
destes princípios, a não consignação de receitas é uma
expressão do princípio da igualdade perante os encargos
públicos, aplicado à receita (todos pagam) e à despesa (todos

Excepção da SS
É verdade que um dos casos em que a LEO admite a consignação é o das
receitas afetas ao financiamento da segurança social e dos seus diferentes
subsistemas, nos termos legais. Mas trata-se de uma norma excecional, que
deve ser objeto de interpretação restritiva.O espírito da lei, expresso nesta
norma excecional, é o de admitir que os cidadãos no ativo, através de
contribuições financeiras criadas para o efeito, financiem uma parte do
sistema de segurança social e dos diversos subsistemas, atendendo a que
aqueles virão, previsivelmente, a beneficiar da proteção desses sistemas e
subsistemas quando estiverem em situação de reforma ou aposentação. No
caso do financiamento da segurança social, existe uma ligação direta e
imediata entre a salvaguarda dos direitos dos indivíduos, enquanto
beneficiários do sistema, e o princípio da consignação das receitas. Com
efeito, estamos aí diante da consignação de uma contribuição financeira em
particular, criada com o fim específico de permitir a contribuição, por parte
dos indivíduos, para o financiamento do sistema de segurança social de que
eles próprios irão beneficiar. É este tipo específico consignação de receitas,
baseado num nexo contribuinte/beneficiário, que a LEO admite, e não a
consignação da receita de quaisquer impostos ao financiamento da segurança
social, obedecendo a uma ratio totalmente diferente.

Artigo 8º
Especificação
1 — As receitas previstas devem ser suficientemente
especificadas de acordo com uma classificação económica.
2 — As despesas são fixadas de acordo com uma classificação
orgânica, económica e funcional, podendo os níveis mais
desagregados de especificação constar apenas
dos desenvolvimentos, nos termos da presente lei.
3 — As despesas são ainda estruturadas por programas.
4 — A especificação das receitas cessantes em virtude
de benefícios fiscais é efectuada de acordo com os códigos de
classificação económica das receitas.

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